2. Les causes de la difficile maîtrise des dépenses d'aide juridictionnel
En 2004, la hausse des admissions à l'aide juridictionnelle -10 %- est comparable à celle enregistrée en 2003 (9,8 %). Cette évolution rompt avec la stabilisation constatée entre 1997 et 2002. L'aide totale, majoritaire 103 ( * ) , enregistre la plus forte hausse (10,8 %) 104 ( * ) . La progression des admissions en matière civile (9,9 %) est très proche de celle enregistrée dans le domaine pénal (10,3 %). Les procédures civiles représentent une part prépondérante des admissions à l'aide juridictionnelle (52 %), le contentieux pénal et administratif représentant respectivement 42 % et 6 % des admissions.
A la différence des frais de justice sur lesquels le ministère de la justice dispose d'une certaine marge de manoeuvre, les crédits d'aide juridictionnelle échappent pour une grande part à son action. En effet, l'aide juridictionnelle est un droit légal attribué sous condition de ressources . Par conséquent, l'évolution de la dépense est non seulement soumise aux aléas des situations individuelles des demandeurs confrontés à la justice mais dépend en outre largement de la situation économique de notre pays .
D'autres facteurs davantage liés à l'économie même du dispositif d'aide juridictionnelle prévu par la loi de 1991 expliquent la difficile maîtrise de ce poste de dépenses.
L 'extension récente du bénéfice de l'aide juridictionnelle à des justiciables fragilisés et à de nouveaux domaines a accru mécaniquement le nombre de demandeurs éligibles à ce dispositif . L'entrée en vigueur des lois nouvelles est en effet lourde de conséquences sur les finances de l'Etat.
La loi « Borloo » du 1 er août 2003 ayant institué une procédure nouvelle (le rétablissement personnel) a entraîné une augmentation de 19 % des admissions introduites devant le juge de l'exécution. Cette loi a également élargi le bénéfice de l'aide juridictionnelle à certains syndicats de co-propriété en difficulté. De même, la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile en unifiant la procédure d'instruction des demandes d'asile a entraîné une hausse des recours juridictionnels 105 ( * ) (+ 10 % soit 2.123 admissions).
On peut également citer l'octroi du bénéfice de l'aide juridictionnelle aux procédures engagées devant le juge de proximité (décret n° 2003-542 du 23 juin 2003) ou encore l'extension du champ de l'aide juridictionnelle aux procédures nouvelles 106 ( * ) -comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, remise en exécution du mandat d'arrêt européen- prévue par le décret n° 2004-1125 du 29 septembre 2004.
Aux effets « inflationnistes » induits mécaniquement par ces récentes réformes s'ajoutent deux autres causes :
- l'augmentation automatique du nombre de bénéficiaires résultant de la revalorisation annuelle des plafonds de ressources indexée sur l'évolution de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu en application de l'article 4 de la loi du 10 juillet 1991. En 2005, le plafond des ressources a progressé de 1,7 % et s'élève à 844 euros pour l'aide totale et 1.265 euros pour l'aide partielle. En 2006, il est prévu que cette réévaluation reste contenue dans la limite prévue par la loi ;
- les aménagements procéduraux destinés à simplifier la procédure telles la modulation des correctifs familiaux pour les personnes à charge du demandeur instituée en avril 2003 107 ( * ) et la clarification des règles relatives aux ressources afin de réduire les disparités de traitement des demandes par les bureaux d'aide juridictionnelle 108 ( * ) .
L'augmentation du barème de la rétribution de l'avocat exerçant des missions au titre de l'aide juridictionnelle contribue également à l'augmentation du volume des dépenses. Plusieurs revalorisations ponctuelles sont intervenues 109 ( * ) depuis deux ans conformément au quatrième axe de la loi d'orientation et de programmation pour la justice de septembre 2002 relatif à l'amélioration de l'accès des citoyens au droit et à la justice 110 ( * ) .
Ainsi, en 2003 une augmentation des barèmes concernant 15 procédures est intervenue 111 ( * ) . Cette mesure a été financée en loi de finances initiale pour 2004, à laquelle s'est ajouté le relèvement de 2 % du montant de l'unité de valeur 112 ( * ) .
De même, les avocats ont obtenu une refonte du barème en matière de référé devant les juridictions administratives et de procédures devant le tribunal des pensions (décret n° 2004-1225 du 29 septembre 2004). Le décret n° 2004-1158 du 29 octobre 2004 pris en application de la réforme du droit du divorce 113 ( * ) a également octroyé une majoration de la rétribution des avocats prêtant leur concours à des personnes parties à un divorce lorsqu'une mesure de médiation a été ordonnée par le juge.
L'impact de ces revalorisations est loin d'être négligeable comme en attestent les règlements -en forte hausse (+ 33 % entre 1998 et 2004)- effectués par les caisses des règlements pécuniaires des avocats (CARPA) aux avocats au titre de missions achevées 114 ( * ) .
Mme Ghislaine Dejardin, présidente de la commission accès au droit du Conseil national des barreaux (CNB) a jugé ces avancées insuffisantes, regrettant qu'aucune revalorisation du montant de l'unité de valeur ne soit envisagée cette année. Elle a constaté que l'engagement du ministère de la justice d'augmenter chaque année de 5 % l'unité de valeur n'était pas respecté. En outre, elle a fait valoir que de nombreuses missions au titre de l'aide juridictionnelle assumées par les avocats -débat sur la prolongation de détention, défense d'un mineur en matière contraventionnelle, assistance devant le délégué du procureur, audience devant la chambre de l'instruction- n'étaient pas indemnisées.
Il paraît primordial de garantir les droits de la défense quelle que soit la procédure engagée. Telle est la raison pour laquelle votre commission des lois souhaite que le ministère de la justice engage des discussions avec la profession d'avocat pour que toutes leurs interventions liées à l'aide juridictionnelle soient rétribuées. Il serait préjudiciable au bon fonctionnement de la justice que, dans certaines procédures, les avocats n'assistent pas les justiciables les plus démunis.
* 103 Elle représente 88,3 % des affaires.
* 104 Soit 734.661 admissions en 2004.
* 105 Cette loi a unifié l'instruction des demandes d'asile quel que soit le statut demandé (réfugié ou protection subsidiaire). Ce changement s'est traduit par la généralisation de la compétence de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides et par un transfert de compétences en cas de contestation à la commission des recours des réfugiés.
* 106 Créées par la loi du 9 mars 2004.
* 107 Ainsi, les plafonds des ressources pour l'octroi de l'aide juridictionnelle totale ou partielle sont majorés d'une somme équivalant à 15,6 % du plafond d'aide totale, soit 152 euros en 2005 pour chacune des deux premières personnes à charge et d'une somme équivalant à 8,8 % du plafond de l'aide totale, soit 96 euros pour la troisième personne à charge et les suivantes.
* 108 L'exclusion de la prise en compte des ressources de l'aide personnalisée au logement et de l'aide juridictionnelle entre dans ce cadre.
* 109 Chaque type de procédure correspond à un barème attribuant un nombre défini d'unités de valeur et donne lieu à une rémunération forfaitaire.
* 110 Ces revalorisations succèdent à deux hausses du barème d'un montant global de 56 millions d'euros intervenues sur la base du protocole du 18 décembre 2000 conclu entre le ministère de la justice et les avocats, financées en deux temps (en janvier 2001 et en janvier 2002).
* 111 Voir décret n° 2003-853 du 5 septembre 2003.
* 112 Depuis le 1 er janvier 2004, l'unité de valeur de référence s'établit à 20,84 euros.
* 113 Voir la loi n° 2004-439 du 26 mai 2004.
* 114 Qui sont passés de 163 millions d'euros en 1998 à 224 millions d'euros en 2004.