B. DES CONTRAINTES NOUVELLES LIÉES À L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOLF
1. Une maîtrise des dépenses rendue nécessaire par le caractère limitatif des crédits d'aide juridictionnelle
• Des dépenses isolées sous un
programme distinct des services judiciaires
Les dépenses d'aide juridictionnelle sont désormais regroupées dans l'action 01 du programme accès au droit et à la justice. Elles représentent plus de 90 % de l'enveloppe allouée au programme soit 322,6 millions d'euros. Ces crédits sont destinés à financer, de manière marginale, des dépenses de personnel 115 ( * ) (8 % de l'enveloppe, soit 14,4 millions d'euros) et, surtout, des dépenses d'intervention liées à la rétribution de tous les auxiliaires de justice effectuant des missions au titre de l'aide juridictionnelle (92 %, soit 299,7 millions d'euros). Cette action se distingue des autres actions des programmes de la mission « Justice » car elle ne comporte pas de crédits de fonctionnement.
La part prépondérante de ce poste budgétaire au sein du programme limite considérablement les possibilités de mise en oeuvre de la fongibilité asymétrique, comme l'a souligné la responsable du programme, Mme Mireille Thuau, chef du service de l'accès au droit et à la justice et de la politique de la ville.
•
Un volume de dépenses désormais
plafonné
En application de l'article 10 de la LOLF, les crédits d'aide juridictionnelle, évaluatifs sous l'empire de l'ancienne ordonnance de 1959 deviendront limitatifs à compter du 1 er janvier 2006 116 ( * ) . Une circulaire du 2 août 2005 en a informé l'ensemble des juridictions.
La dotation allouée à l'aide juridictionnelle sera donc désormais contrainte , ce qui impose que l'enveloppe initiale inscrite en loi de finances soit évaluée au plus près pour prendre en charge intégralement la future dépense pour l'année à venir . Dès lors la maîtrise de ce poste budgétaire, en dépit d'un contexte plutôt inflationniste, apparaît comme une nécessité .
Telle est la raison pour laquelle le ministère de la justice a souhaité limiter l'octroi de l'aide juridictionnelle aux personnes les plus nécessiteuses. Il s'est donc efforcé d'encadrer plus rigoureusement le dispositif :
- en prévoyant le retrait de l'aide en cas de retour à meilleure fortune du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle ou d'un changement de situation ;
- en incitant l'avocat du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle à demander au juge de condamner la partie adverse tenue aux dépens ou qui perd son procès à lui verser une somme à titre d'honoraires en application de l'article 37 de la loi du 1991.
Ainsi, une circulaire du 12 février 2005 relative à la mise en oeuvre de la réforme du divorce a souligné la nécessité de prendre en compte tout changement dans la situation financière du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle en cours de procédure (reprise d'activité, versement d'une prestation compensatoire).
Une autre circulaire du 25 février 2005 relative à l'enregistrement et à l'instruction des demandes d'aide juridictionnelle par les BAJ a rappelé que la commission ou la désignation d'office n'avait ni pour objet ni pour effet d'entraîner l'octroi automatique du bénéfice de ce dispositif. Elle a précisé que l'avocat commis d'office doit convenir des honoraires qu'il réclamera à la personne qu'il assiste dès lors que celle-ci dispose de ressources supérieures au plafond pour l'obtention de l'aide juridictionnelle.
La représentante des avocats, Mme Ghislaine Dejardin, au cours de son audition, a exprimé un point de vue très critique sur ces deux mesures . Elle a en particulier regretté que ces circulaires aient été élaborées sans concertation. Elle a indiqué qu'en cas de retour à meilleure fortune de leurs clients, les avocats n'avaient bien souvent aucune garantie de recouvrer leurs honoraires. Elle a ajouté en outre que ces dispositions plaçaient les avocats dans une situation délicate après avoir expliqué qu'il était contraire aux principes déontologiques de la profession de dénoncer aux bureaux d'aide juridictionnelle un client qui connaîtrait un retour à meilleure fortune.
Compte tenu du contexte budgétaire tendu, il semble légitime de recentrer le dispositif d'aide juridictionnelle sur les justiciables véritablement impécunieux. En effet, l'élargissement constant du champ de l'aide juridictionnelle opéré ces dernières années heurte la philosophie initiale de la loi de 1991. Toutefois, une réforme ne saurait être engagée sans y associer les acteurs sur lesquels repose l'aide juridictionnelle, à savoir les avocats. A l'avenir, il semble important que le ministère de la justice informe ces professionnels de ses propositions de réforme et s'efforce de recueillir leur avis.
Le ministère de la justice, en application de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, envisage également de clarifier la procédure de renonciation par l'avocat à la rétribution de sa mission au titre de l'aide juridictionnelle lorsque ce dernier a sollicité et obtenu du juge la condamnation de l'adversaire de son client. Le service de l'accès au droit considère que ce dispositif devrait permettre aux avocats de percevoir une rétribution plus importante que celle perçue au titre de l'aide juridictionnelle.
La présidente de la commission de l'accès du droit du CNB, Mme Ghislaine Dejardin, s'est inquiétée auprès de votre rapporteur pour avis des conséquences de la suppression du caractère évaluatif des crédits, craignant en particulier qu'une consommation des crédits supérieure à la dotation prévue en loi de finances initiale expose les justiciables à se voir refuser systématiquement le bénéfice de l'aide juridictionnelle et prive les avocats de toute indemnisation. Elle a d'ailleurs jugé insuffisante l'enveloppe prévue par le projet de budget pour 2006 compte tenu de l'activité juridictionnelle soutenue constatée en 2005, laquelle devrait se poursuivre en 2006. Elle a fait valoir que l'absence de réserve constituée au niveau central risquait, en cas de dépassement de la dotation initiale, de paralyser l'activité des juridictions judiciaires.
Dans le même temps, les représentants du syndicat de la magistrature et de l'USM ont jugé la prévision des dépenses d'aide juridictionnelle pour 2006 sous évaluée.
Sensible à ces inquiétudes, votre rapporteur pour avis n'a pas manqué d'interroger Mme Mireille Thuau, responsable du programme accès au droit et à la justice sur la sincérité de l'évaluation de la dotation prévue pour 2006. Tout en reconnaissant que l'enveloppe avait été calculée au plus près des besoins estimés, elle a relevé qu'un ralentissement du rythme de progression des admissions était perceptible depuis le début de l'année en cours qui laisse supposer que l'accroissement du nombre de bénéficiaires semble avoir atteint son niveau maximal. Elle a jugé réaliste le montant de la dotation -en hausse d'1,6 % par rapport à 2005- prévue par le projet de loi pour 2006.
L'accès du plus grand nombre à la justice ne saurait être interrompu pour des raisons comptables. Le caractère limitatif conféré aux crédits d'aide juridictionnelle impose une contrainte très forte au ministère de la justice dont il semble avoir pris la mesure. Votre commission des lois souhaite faire confiance au ministère de la justice quant à la justesse de son évaluation. D'ailleurs, comme l'a fait Mme Mireille Thuau, à la différence des frais de justice, le montant prévisionnel de la dépense inscrite en loi de finances initiale a toujours été supérieur au niveau de la consommation effective des crédits, ce qui atteste d'une certaine fiabilité de la capacité du ministère de la justice à évaluer ses crédits en ce domaine 117 ( * ) .
* 115 Il s'agit des dépenses de rémunérations des fonctionnaires des juridictions affectés dans les bureaux d'aide juridictionnelle et du service de l'accès au droit et à la justice et de la politique de la ville qui relève de l'administration centrale du ministère de la justice.
* 116 Voir également sur ce point le I - B - 2 du présent avis.
* 117 En effet, depuis 2000, la dépense constatée a toujours été inférieure à la dotation initiale prévue en loi de finances de l'année. Ainsi, en 2002, la dotation initiale s'est élevée à 278 millions d'euros tandis que la consommation effective a représenté 219 millions d'euros. Cette constatation se vérifie en 2003 et 2004 (dotations initiales respectives 292 et 291 millions d'euros contre respectivement 270 et 273 millions d'euros de crédits effectivement consommés).