Projet de loi de finances pour 2007 : Action extérieure de l'Etat

III. LA RÉFORME INACHEVÉE DU RÉSEAU CULTUREL

Le ministère des affaires étrangères joue un rôle cardinal en matière d'action culturelle extérieure grâce à un réseau d'institutions et d'agents à l'étranger entièrement dédié à cette activité. Pourtant, une crise de légitimité a touché ces institutions, accusées de n'avoir pas su enrayer le sentiment que la France rayonnait de moins en moins à l'étranger.

Le Gouvernement, en réponse à ces critiques, a diminué leurs crédits au lieu de s'attacher à mener une réforme en profondeur d'un réseau culturel qui a fait ses preuves, mais qui manque de cohérence et de visibilité.

A. LES NOMBREUX ACTEURS DU RAYONNEMENT CULTUREL

L'action culturelle de la France est menée par plusieurs structures, dont les crédits ne sont pas distingués par le « bleu » budgétaire . La somme totale qui leur est attribuée n'est pas clairement visible dans la mesure où ces crédits sont éparpillés entre plusieurs missions (« Action extérieure de l'État » et « Aide publique au développement » , selon que les pays sont développés ou non au sens de l'OCDE), puis au sein de la mission « Action extérieure de l'État » , entre plusieurs programmes (« Action de la France en Europe et dans le monde » et « Rayonnement culturel et scientifique » ), et enfin entre plusieurs actions (« Animation du réseau » et « Langue et culture française, diversité linguistique et culturelle ») .

Votre rapporteur peut uniquement constater que les 59 centres et instituts culturels du programme n° 185 voient leur dotation baisser de 17,36 à 17,05 millions d'euros entre 2006 et 2007 et qu'un gel de 5 % de l'ensemble des crédits attribués en 2006 aux établissements culturels a été opéré, ce qui ne lui semble pas aller dans le bon sens.

1. Les services de coopération et d'action culturelle (SCAC)

Le premier interlocuteur du ministère des affaires étrangères en matière d'action culturelle extérieure est le conseiller culturel de l'ambassade , qui intervient directement auprès de l'ambassadeur pour :

- assurer la direction et la coordination de l'ensemble des services et établissements culturels placés sous son autorité ;

- définir et répartir les moyens nécessaires à la conduite de leurs actions respectives.

La promotion par le ministère des affaires étrangères des établissements à autonomie financière et des alliances françaises tend à modifier légèrement le rôle du conseiller culturel qui est amené à coordonner plus qu'à diriger et à jouer un rôle primordial dans la remontée des informations au ministère. L'attaché de coopération et d'action culturelle peut être seul dans un poste à l'étranger, comme il peut diriger un « service de coopération et d'action culturelle » composé de nombreux agents.

ORGANIGRAMME DU SCAC
DE L'AMBASSADE DE FRANCEEN GÉORGIE

Fonctions	Dossier suivi	Précisions
Ø Chef de Service Conseiller de coopération et d'action culturelle Directeur du centre culturel	Programmation (conception, suivi) Coopération artistique et audiovisuelle	Installé au centre culturel (2 matinées par semaine au SCAC)
Ø Attaché de Coopération pour le Français Responsable équipe SCAC	Programmation Coopération éducative Coopération universitaire et scientifique	Coordonne l'équipe du SCAC
Ø Attaché de coopération (scientifique et technique)	Coopération bilatérale technique et scientifique Coopération multilatérale et décentralisée	-
Ø Assistant scientifique et universitaire	Bourses d'étude Programme visa études-travail Recherche (médecine, paléontologie, archéologie)	Suivi des anciens boursiers
Ø Assistant linguistique et éducative	Réforme universitaire Séminaires pédagogiques supérieur, filières francophones DELF-DALF- francophonie	Suit aussi les formations « Bien Joué »
Ø Assistant linguistique et éducative	Réforme du secondaire Formation des enseignants Séminaires secondaire Écoles	Suit aussi la Francophonie

2. Le réseau des établissements culturels

Le réseau compte 148 centres et instituts culturels et 220 alliances françaises ayant passé une convention avec les ambassades de France, chiffre à comparer aux 218 British Council et aux 150 Goethe Institut .

PRÉSENTATION SOMMAIRE DES RÉSEAUX CULTURELS
ALLEMANDS ET BRITANNIQUES

Le Goethe Institut en Allemagne

Créé en 1932, la forme actuelle du Goethe Institut date toutefois de l'accord-cadre signé entre l'institution et la République fédérale le 30 juin 1976. Ce sont des établissements publics dotés de l'autonomie financière définissant eux-mêmes leur action : celle-ci peut donc être plus nuancée, plus diversifiée et plus critique qu'une action menée directement par le Gouvernement. Ces instituts sont néanmoins associés à l'instrument diplomatique : ceux installés à l'étranger sont en effet subventionnés par le ministère des affaires étrangères tandis que ceux implantés sur le territoire national doivent s'autofinancer grâce aux droits d'inscription et aux cours de langues.

Le Goethe Institut et ses 127 centres installés dans 76 pays, dont 18 en Allemagne, se charge de la collaboration avec les administrations scolaires et universitaires ainsi qu'avec les institutions et les enseignants à l'étranger, de l'aide à la formation des professeurs d'allemand étrangers, de l'élaboration et de la mise au point de méthodes et matériels d'enseignement et de l'attribution de bourses d'études pour l'enseignement de la langue allemande.

Il a, par ailleurs, en charge la promotion des échanges culturels internationaux par l'organisation de manifestations culturelles à l'étranger, la mise à disposition des pays étrangers d'informations sur la vie culturelle allemande, l'aide et le conseil aux hôtes étrangers avant et après leur séjour en Allemagne, ainsi que par toute autre forme de participation à la collaboration et aux échanges avec les institutions culturelles dans les pays étrangers après accord du ministère des affaires étrangères.

Le British Council en Grande-Bretagne

Créé en 1934 et enregistré comme « charity »  - statut proche de celui défini par notre loi de 1901 - le British Council est régi par une Charte Royale datant de 1940 et une Charte supplémentaire de 1993.

Ses 228 représentations à l'étranger, implantées dans 109 pays, ont pour vocation de promouvoir la coopération linguistique (l'enseignement de la langue anglaise constituant de fait sa mission principale), culturelle, scientifique et technique entre la Grande-Bretagne et les autres pays, afin de développer des partenariats à long terme dans l'ensemble du monde. Il demeure la principale agence pour les relations culturelles britanniques et fait partie intégrante de la mission diplomatique et de coopération du Royaume-Uni.

Au coeur de la mission de rayonnement de la France à l'étranger, ils ont vocation à moderniser l'image de notre pays à l'étranger, à promouvoir la création française contemporaine et à faire entendre la voix de la France dans le débat mondial des idées. Ces établissements culturels constituent, par ailleurs, un irremplaçable instrument de coopération au service de la francophonie, de l'expression artistique des pays d'accueil, et plus largement de la diversité culturelle, telle qu'entendue par la convention de l'UNESCO sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles.

Leurs missions se concrétisent par l'offre de services aux publics désireux de découvrir ou mieux connaître la culture française, tels que des cours de langue, l'organisation de manifestations culturelles, la construction et la gestion de médiathèques et de centres de ressources sur la France contemporaine.

a) Les centres et instituts culturels

Ces établissements ne disposent pas de l'autorité morale et sont directement sous le contrôle du chef de poste. L'arrêté du 30 avril 1999, mis à jour annuellement, fixe les champs de compétences des établissements culturels, dits à autonomie financière. Leurs compétences possibles sont les suivantes, s'agissant des 148 établissements à autonomie financières existant en 2006 :

Ø Domaine culturel et artistique	147( ^9 ( * ) )
Ø Domaine linguistique, éducatif et promotion du français	113
Ø Domaine scientifique et universitaire	60
Ø Domaine de développement et de coopération technique	32
Ø Domaine audiovisuel	50

Parmi ces établissements, 18 possèdent tous les champs de compétence et 8 d'entre eux sont communément appelés centres culturels et de coopération (CCC) . Pour le Costa Rica, l'Égypte ou la Grèce, la totalité des crédits transite par le CCC ; en revanche, au Mexique ou en Tunisie, respectivement 35 % et 55 % des crédits de coopération continuaient à être versés en 2004 auprès de la régie du Poste, selon les informations fournies par le ministère des affaires étrangères. Posséder un champ de compétence n'implique ainsi pas que le Poste verse la totalité des crédits de coopération du domaine concerné à l'établissement culturel, ce qui ne semble pas, selon votre rapporteur, de nature à améliorer la cohérence des actions culturelles de la France à l'étranger.

ÉTABLISSEMENTS À AUTONOMIE FINANCIÈRE
QUI POSSÈDENT TOUS LES CHAMPS DE COMPÉTENCES

PAYS	Centres Culturels et de Coopération	Crédits de coopération versés à l'EAF	Crédits de coopération versés à la Régie (Achats de biens et services mis en oeuvre par le Poste)	EAF	SCAC
Ø Autriche	CCC	82 669 €	19 336 €	81%	19%
Ø Bulgarie	CCC	541 152 €	11 210 €	98%	2%
Ø Chili		402 716 €	84 058 €	83%	17%
Ø Chine		1 156 356 €	832 446 €	58%	42%
Ø Chypre		19 550 €	5 843 €	77%	23%
Ø Costa RICA	CCC	377 246 €	0 €	100%	0%
Ø Égypte	CCC	1 923 655 €	9 355 €	100%	0%
Ø Grèce	CCC	172 409 €	0 €	100%	0%
Ø Hongrie		843 341 €	19 000 €	98%	2%
Ø Maroc		100 000 €	3 524 843 €	3%	97%
Ø Mexique	CCC	662 055 €	351 000 €	65%	35%
Ø Russie		243 885 €	1 253 763 €	16%	84%
Ø Sénégal		78 600 €	79 198 €	50%	50%
Ø Slovaquie		378 341 €	5 000 €	99%	1%
Ø Slovénie		100 802 €	86 310 €	54%	46%
Ø Tchèque (république)		352 594 €	329 429 €	52%	48%
Ø Tunisie	CCC	518 650 €	1 005 040 €	34%	66%
Ø Vietnam	CCC	1 271 926 €	729 932 €	64%	36%
TOTAL		9 225 947 €	8 345 763 €	53%	47%

Source : ministère des affaires étrangères

Votre rapporteur souhaite qu'une réflexion soit menée sur l'attribution de la personnalité morale à ces centres culturels, accompagnée d'une allocation des crédits correspondant à l'exercice de leurs compétences.

b) Les alliances françaises

L'Alliance française est une association à but non lucratif mise en place en 1883 et reconnue d'utilité publique, qui s'est donné pour mission de favoriser la diffusion de la langue et de la culture françaises en s'appuyant sur les amis de la France dans le monde.

Chaque comité de l'Alliance est une structure autonome de droit local issue d'une démarche spontanée de personnes francophiles, dont l'initiative est approuvée par l'Alliance française de Paris. Il n'est dont pas de l'autorité du ministère des affaires étrangères de créer ou de supprimer une Alliance française. Or celles-ci constituent un complément indispensable au réseau des centres culturels . C'est pourquoi le ministère signe des conventions de partenariat avec les comités locaux en faveur de projets s'inscrivant dans ses priorités. Les alliances conventionnées ont accès aux mêmes moyens d'action que les établissements culturels relevant de l'État, tels que la mise à disposition de personnel d'encadrement, des subventions d'intervention, le soutien des fonds d'aide spécialisés, l'assistance de CulturesFrance... En 2006, 69 agents expatriés ont été mis à disposition des alliances françaises par le ministère pour en assurer la direction, et/ou dispenser des cours de français, et encadrer des activités culturelles. Au sein du programme n° 185, 73 alliances françaises ont bénéficié de subventions de fonctionnement, au titre des actions de coopération culturelle, représentant un montant total de 4 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2007. Ces crédits comprennent également des subventions d'appui à différents projets immobiliers (acquisition, construction, rénovation, mise en sécurité). Sont concernés, notamment, certains projets pluriannuels à New York (100 000 euros en 2007), Madrid (250 000 euros en 2006 et 300 000 euros en 2007), Miami ou encore Dublin (600 000 euros en 2006).

B. LA RÉFORME INABOUTIE DU RÉSEAU DES ÉTABLISSEMENTS CULTURELS

1. Une irrationnelle rationalisation du réseau

Dans plus de 60 pays (dont plus de 20 en Amérique latine et seulement 5 en Europe), le réseau est composé uniquement d'alliances françaises. Dans 53 pays (dont 16 en Europe, 13 en Afrique francophone et aucun en Amérique latine), le réseau regroupe exclusivement des centres et instituts culturels. Dans ces pays, il peut exister des alliances françaises, mais elles ne sont pas conventionnées. Dans 38 pays (dont 15 en Europe), le réseau est mixte. La présence dans une même ville d'un centre et d'une alliance conventionnée est relativement rare et apparaît surtout dans les capitales.

Depuis 1999, le ministère s'est efforcé de réduire ces situations de « redondance », dans les villes comptant à la fois un établissement à autonomie financière et une alliance française bénéficiant de personnels détachés.

Cette démarche a pu être mise en oeuvre aussi bien au profit du centre ou de l'institut culturel (Dakar, Lisbonne), que de l'alliance française (Gênes, Lagos, Nairobi, Zagreb), sans qu'une logique claire ne semble réellement dicter ces choix .

Parfois, le ministère a également regroupé des services de coopération et d'action culturelle et des établissements culturels (Londres et Amsterdam/ La Haye en 2006), voire les a fusionnés dans des consulats « à gestion simplifiée » (notamment à Cracovie, Porto et Naples). Là encore le ministère ne fournit pas d'explications sur la raison pour laquelle des SCAC ont fusionné avec des établissements culturels dans certaines villes et pas dans d'autres.

Votre rapporteur, s'il soutient l'objectif de mise en cohérence du réseau, reste sceptique quant à son application par le ministère des affaires étrangères.

Par ailleurs, des centres culturels ont été fermés dans certaines villes européennes (Graz, Porto, Sarrebrück, Séville). M. Jacques Blot ^{10 ( * )} rappelle que de nombreux rapports se sont interrogés sur la transformation, voire la suppression des établissements dans l'Europe communautaire, sans avancer d'autre justification que des raisons de redéploiement dans un contexte budgétaire difficile . Et M. Jacques Blot de préciser que dans l'Europe des 25, notre réseau comporte 41 établissements, celui du Goethe Institut, 45, et celui du British Council, 44...

La réflexion a également porté sur la mise en commun des établissements culturels de différents pays européens . Dans le cadre de la coopération franco-allemande, certains centres culturels français et instituts Goethe ont, par exemple, été regroupés dans un même bâtiment (Ramallah, Glasgow, Luxembourg, Palerme, Santa Cruz et Lahore).

Votre rapporteur soutient ces initiatives et estime que la création de centres culturels européens n'est pas un voeu pieu, mais bien un projet politique d'avenir s'inscrivant parfaitement dans la ligne directrice de la diplomatie française de soutien de la diversité culturelle.

2. Une fusion des opérateurs en trompe-l'oeil

En 2004, l'excellent rapport de notre collègue M. Louis Duvernois ^{11 ( * )} , faisait le constat que « la France n'avait, pour le moment, pas délégué à un opérateur principal la conduite de son action culturelle extérieure. Si l'on met à part l'enseignement français à l'étranger et l'audiovisuel extérieur, les autres secteurs de notre action culturelle extérieure n'ont en effet pas vu l'émergence d'opérateurs importants mais seulement d'une série d'opérateurs spécialisés au champ de compétences et aux moyens souvent assez limités. »

La fusion depuis le 22 juin 2006, de l'Association française d'action artistique (AFAA) et de l'Association pour la diffusion de la pensée française (ADPF), en une unique agence CulturesFrance pourrait de prime abord laisser penser que ce constat doit être révisé.

L'AFAA était un opérateur commun du ministère des affaires étrangères et de la culture et de la communication, qui avait pour mission première la promotion de la création contemporaine française dans les domaines des arts de la scène et du spectacle, des arts visuels, de l'architecture, du patrimoine, et de l'ingénierie culturelle.

L'ADPF avait pour objet statutaire la promotion de la langue française, des cultures francophones et des échanges culturels dans le monde, ainsi que l'aide au développement, par le soutien de la coopération culturelle, scientifique et technique au moyen de l'édition et la diffusion de tous ouvrages sur tous supports, la fourniture de tous appuis logistiques et la gestion de projets de développement dans les domaines de l'éducation, la formation, la recherche et la communication.

Le ministère a mis en place le 22 juin 2006 la nouvelle agence CulturesFrance, qui réunit les compétences des deux agences sous une même enseigne.

L'objectif est à la fois de fédérer les moyens du ministère des affaires étrangères et du ministère de la culture et de la communication pour accroître l'efficacité du dispositif de promotion de la culture française dans le monde, et de valoriser l'action culturelle française à l'étranger en lui donnant une meilleure lisibilité , et notamment, une signature , comme le « Goethe Institut » ou le « British Council ».

Ses missions sont les suivantes :

- la promotion à l'étranger de la création contemporaine française, dans les domaines des arts visuels, des arts de la scène, de l'architecture, du patrimoine, de l'ingénierie culturelle ;

- l'organisation de saisons culturelles en France et à l'étranger ;

- et la conception, la production et la diffusion de produits culturels adaptés aux publics étrangers.

Cette initiative ne peut qu'être saluée par votre rapporteur.

Toutefois, la récente enquête sur l'AFAA réalisée par la Cour des comptes à la demande de la commission des finances du Sénat, en application de l'article 58-2 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, a montré que, pour le moment, « l'absorption de l'ADPF ne signifie pas l'abandon des locaux que cette dernière association occupait, ni même intégration des attributions qu'elle exerçait jusqu'alors au sein du bloc de compétences de l'AFAA. Plutôt qu'à une fusion, c'est donc à une juxtaposition que la situation actuelle paraît correspondre ».

Le rapport de la Cour des comptes pointe en outre l'insuffisance d'exercice de la tutelle par le ministère qui a laissé parfois l'AFAA « se dégager de certaines des obligations qui lui incombent au regard de l'exécution de la politique culturelle de la France ».

La Cour relève enfin que l'AFAA, dont le statut est formellement associatif, « ne respecte que de façon approximative les règles, même les plus élémentaires, qui s'appliquent aux associations ».

Votre rapporteur pose donc la question de l'évolution de ce statut, et notamment, de la transformation de l'agence CulturesFrance en établissement public industriel et commercial , qui permettrait de rendre sa gestion plus rigoureuse.

Par ailleurs, CulturesFrance est loin d'être comparable aux trois réseaux européens que sont le Goethe Institut, le British Council et l'Institut Cervantès en termes de concentration des compétences. Tout d'abord, ces trois agences se caractérisent par la disposition de crédits très importants, respectivement de l'ordre de 250, 700 et 90 millions d'euros, contre 31 millions d'euros pour l'AFAA. De plus, le Goethe Institut et le British Council affirment leur présence dans de nombreuses régions du monde, sans pour autant délaisser l'Europe. Enfin et surtout, une structure comme le British Council exerce l'ensemble des activités de l'AFAA et des établissements culturels français , y compris l'enseignement de la langue, voire certaines compétences des services des ambassades, comme la coopération scientifique.

C. L'AMBITION À RETROUVER : LA CRÉATION D'UNE AGENCE CULTURELLE UNIQUE

Le rapprochement des différents opérateurs et la réorganisation du réseau sont en fait, selon votre rapporteur, des problématiques qui pourraient trouver une réponse unique : la création, proposée dans son rapport de 2004 par notre collègue M. Louis Duvernois, d'une agence culturelle qui disposerait de l'ensemble des compétences des centres culturels, notamment dans le domaine linguistique, et de CulturesFrance, sur le modèle du « Goethe Institut » allemand.

Ce projet nécessiterait certes des évolutions de grande ampleur, tels que des redéploiements de structures, la mise en place d'une tutelle renforcée, la réalisation sur le plan juridique de la compatibilité entre les différents statuts d'établissements relevant de régimes divers, et surtout une harmonisation des situations d'emploi très hétérogènes du personnel.

Mais c'est à ce prix que notre action culturelle extérieure gagnera en notoriété et en cohérence . Cette réforme pourrait, au demeurant, permettre de desserrer la contrainte budgétaire qui pèse actuellement sur le réseau des établissements culturels.

* ⁹ Le Cendotec à Sao Paulo est le seul établissement à ne pas posséder le champ de compétence dans le domaine culturel et artistique.

* ¹⁰ Rapport de M. Jacques Blot, actuel président de CulturesFrance, du 12 décembre 2005 relatif à la création d'une agence culturelle.

* ¹¹ Rapport d'information n° 91 (2004-2005) de M. Louis Duvernois, fait au nom de la commission des affaires culturelles du Sénat, sur la stratégie d'action culturelle de la France à l'étranger.