Projet de loi de finances pour 2007 : Action extérieure de l'Etat

Avis n° 79 (2006-2007) de M. David ASSOULINE , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 23 novembre 2006

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N° 79

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME I

ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT

Par M. David ASSOULINE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean Besson, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Louis Duvernois, Jean-Paul Émin, Mme Françoise Férat, MM. François Fillon, Bernard Fournier, Hubert Haenel, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Alain Journet, Philippe Labeyrie, Pierre Laffitte, Simon Loueckhote, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Mélot, M. Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, Jacques Siffre, René-Pierre Signé, Robert Tropéano, André Vallet, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 et 78 (annexe n° 1 ) (2006-2007)

Lois de finances .

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) avait pour objet de rationaliser la présentation des crédits et de les rassembler par politique publique cohérente. S'agissant des crédits relatifs à l'action culturelle extérieure de l'État, force est de constater qu'ils sont au contraire dispersés entre plusieurs missions, dont les frontières sont tout à fait contestables.

La séparation des crédits entre les programmes n° 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'État » et n° 209 « Solidarité avec les pays en développement » de la mission « Aide publique au développement » est ainsi issue d'une liste fixée par l'organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) distinguant les pays développés ^{1 ( * )} des pays en développement. Il est pourtant difficile de penser que le rayonnement culturel et scientifique change de nature quand il passe les frontières et qu'il se transforme en aide au développement en traversant le détroit de Gibraltar !

Il apparaît à votre rapporteur que la dispersion entre deux missions de crédits clairement affectés à une même politique publique est contraire à l'esprit de la LOLF, et qu'elle nuit à la fois à l'information du Parlement et à la responsabilisation du gestionnaire des crédits.

Pour preuve de l'absurdité de cette distinction entre les crédits de l'action culturelle extérieure selon qu'elle est destinée aux pays développés ou aux pays émergents, les deux programmes financent les mêmes opérateurs : l'Association française d'action artistique (AFAA), l'Association pour la diffusion de la pensée française (ADPF), Edufrance ou Egide disposent ainsi de crédits issus des deux programmes, qui ne font bien évidemment pas l'objet d'affectations différentes selon leur provenance.

Les crédits de l'ancienne AFAA et de l'actuelle CulturesFrance proviennent, par exemple, à la fois de l'action « Langue et culture française, diversité linguistique et culturelle » du programme « Rayonnement culturel et scientifique » , de l'action « Affirmation de la dimension culturelle du développement » du programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » , et enfin de l'action « Action culturelle internationale » du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » !

Votre rapporteur prend par ailleurs acte, tout en le regrettant, du retrait de l'action n° 3 du programme n° 185 consacrée à l'audiovisuel extérieur, qui constitue désormais un programme de la mission « Médias ». S'il peut paraître cohérent de réunir l'ensemble des crédits alloués au financement de l'audiovisuel public dans une même mission, la portée du programme n° 185 en perd autant de pertinence, dans la mesure où TV5 Monde ou Radio France Internationale sont des acteurs essentiels du rayonnement de la France à l'étranger.

Il relève enfin, pour s'en féliciter, que, conformément aux orientations de son rapport 2006 sur la présente mission, les crédits de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ont été transférés par la loi de finances pour 2006, du programme « Français à l'étranger et étrangers en France » de la mission « Aide publique au développement » , au programme « Rayonnement culturel et scientifique » de la présente mission. Toutefois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances au projet de loi de finances pour 2007, qui tend à rattacher les crédits relatifs aux bourses attribuées et gérées par l'AEFE au programme « Français à l'étranger et étrangers en France » , ce qui tend à disperser les crédits de l'AEFE.

Il est plus inquiétant de constater que la diplomatie culturelle n'est pas seulement confrontée à des problèmes de périmètre, auxquels votre rapporteur s'est adapté en centrant son analyse sur l'évolution des principales actions concourant au rayonnement culturel et scientifique de la France, mais aussi à des restrictions budgétaires importantes qui menacent l'exercice de ses prérogatives.

Après deux années consécutives de baisse , les crédits du programme n° 185 sont apparemment en hausse de 1,6 % par rapport à 2006, et représentent 526 millions d'euros en 2007 , contre 518 millions en 2006. Cependant, l'inflation anticipée étant de 1,8 %, il s'agit en fait d'une baisse des crédits . L'action « Langue et culture française, diversité linguistique et culturelle » est la plus concernée par ce resserrement budgétaire puisque les crédits qui lui sont affectés passent de 111,2 à 108,6 millions d'euros .

Votre rapporteur, dans son analyse des crédits, montrera par ailleurs que l'augmentation de l'enveloppe budgétaire de l'action « Service public d'enseignement à l'étranger » , essentielle au rayonnement de la France à l'étranger, est trompeuse et qu'elle masque en fait un désengagement de l'État dans ce domaine.

I. L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER : UN ATOUT À RENFORCER

A. LE RÉSEAU D'ENSEIGNEMENT À L'ÉTRANGER : UN MODÈLE FRANÇAIS ?

Le réseau d'écoles dont dispose la France à l'étranger, unique au monde tant par son extension géographique que par l'ampleur de ses effectifs, constitue un atout essentiel de son rayonnement culturel et scientifique .

1. L'organisation souple du réseau français

L'enseignement français des premier et second degrés à l'étranger a été dispensé au cours de l'année scolaire 2005/2006, dans 430 écoles, collèges et lycées homologués par le ministère de l'éducation nationale , qui ont assuré la formation de 240 000 élèves , dont plus de 80 000 Français dans plus de 130 pays.

Pour faire partie de ce réseau, un établissement doit avoir demandé et obtenu une homologation de la part du ministère de l'éducation nationale français . L'homologation n'est accordée que si les conditions établies par l'article 2 du décret n° 93-1084 du 9 septembre 1993 sont respectées, à savoir :

- l'ouverture de l'établissement aux enfants français résidant hors de France,

- le respect des programmes applicables dans les établissements d'enseignement public français,

- la préparation aux mêmes examens et diplômes qu'en France,

- et le contrôle du respect de ces critères par l'Inspection générale de l'éducation nationale.

Cette homologation peut être retirée à tout moment et peut également être limitée à une partie des niveaux de l'établissement.

Les établissements scolaires sont répartis entre trois catégories distinctes (simplement homologués, conventionnés et en gestion directe). Les établissements en gestion directe (73 au total), sont des services déconcentrés de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).

Les établissements conventionnés (178 établissements) sont des établissements gérés par des associations de droit privé français ou étranger qui ont passé avec l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger un accord portant notamment sur les conditions d'affectation et de rémunération des agents titulaires, sur l'attribution de subventions et sur les relations avec l'agence.

Ces deux catégories d'établissements perçoivent des subventions versées par l'agence, qui assure également la rémunération des personnels titulaires grâce, d'une part, à la subvention qui lui est allouée par l'État français, et d'autre part, aux remontées que les établissements effectuent d'une partie des droits de scolarité acquittés par les familles. Les 251 établissements liés à l'AEFE (dont 73 en gestion directe et 178 conventionnés) scolarisent 160 000 élèves, dont 56 % d'étrangers , dans un contexte d'attractivité croissante, puisqu'en 15 ans les effectifs d'élèves se sont inscrits en hausse de près de 10 %.

Les établissements simplement homologués (178 au total) n'ayant pas passé de convention avec l'agence ne bénéficient pas d'aide directe. Ils sont néanmoins, lorsqu'ils le souhaitent, associés aux actions de formation continue organisées par l'agence et bénéficient du conseil pédagogique des inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) détachés à l'étranger.

La tutelle qu'exercent les ambassades est, elle aussi, fonction de la nature de l'établissement. Les postes sont étroitement associés par l'agence aux décisions concernant les établissements en gestion directe. S'agissant des établissements conventionnés, l'ambassadeur et/ou son conseiller de coopération et d'action culturelle sont membres de droit des conseils de gestion.

Par ailleurs, dans le cadre des procédures de renouvellement de l'homologation de l'ensemble des établissements, qui interviennent tous les ans, le poste diplomatique est appelé à se prononcer sur l'établissement demandeur. Les inspections régulièrement diligentées par le ministère des affaires étrangères peuvent porter sur l'ensemble des établissements y compris les homologués, dans la mesure où ils bénéficient généralement de fonds publics français, au titre des bourses scolaires attribuées aux enfants français résidant à l'étranger.

Votre rapporteur souhaite également rappeler le rôle des établissements de la mission laïque française, qui sont des établissements scolaires privés relevant du droit local en vigueur dans les pays où ils sont implantés, et qui complètent les établissements publics en s'inscrivant dans une logique de coopération avec les institutions publiques (convention avec le ministère des affaires étrangères en novembre 2005 et avec le ministère de l'éducation nationale en mai 2006) ^{2 ( * )} .

Votre rapporteur se félicite de la souplesse de l'organisation du réseau et estime que les systèmes de convention, d'homologation ou de reconnaissance favorisent son extension géographique.

2. La double mission du réseau, gage de son rayonnement

L'article 2 de la loi n° 90-588 du 6 juillet 1990, attribue une double mission à l'Agence française de l'enseignement à l'étranger (AEFE), organe pilote du réseau d'enseignement français à l'étranger, qui permet à ce réseau de constituer un élément essentiel du rayonnement français à l'étranger.

Elle doit, d'une part, assurer le service public de l'éducation , en faveur des enfants des expatriés de nationalité française. Cette mission d'accompagnement de la France à l'extérieur favorise la présence culturelle de la France à l'étranger, mais aussi sa présence économique : les entreprises françaises en ont en effet besoin pour accueillir les enfants de leurs salariés expatriés.

Le réseau des écoles françaises doit, d'autre part, assurer une mission d'accueil des élèves étrangers. Cette ouverture aux élèves d'autres nationalités a permis de conférer au réseau français une réputation internationale très importante , qui se traduit par un nombre élevé de demandes d'inscriptions d'élèves ressortissants du pays d'installation de l'établissement, mais aussi originaires d'autres pays.

NOMBRE ET RÉPARTITION DES ÉLÈVES FRANÇAIS (DONT BOURSIERS), NATIONAUX ET ÉTRANGERS TIERS DANS LES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

	2004 Réalisation	2005 Réalisation	2006 Prévision	2007 Prévision	2007 Cible
Ø Enfants français dans les établissements d'ensei-gnement français à l'étranger	70 449	71 763	72 149	72 510	72 510
	(44,5 %)	(45,2 %)	(45,2 %)	(45,2 %)	(45,2 %)
Ø Enfants étrangers nationaux dans les établissements d'enseignements français à l'étranger	66 537	66 133	66 488	66 821	66 821
	(42,1 %)	(41,6 %)	(41,6 %)	(41,6 %)	(41,6 %)
Ø Enfants étrangers tiers dans les établissements d'ensei-gnement français à l'étranger	21 146	21 050	21 163	21 269	21 269
	(13,4 %)	(13,2 %)	(13,2 %)	(13,2 %)	(13,2 %)
TOTAL	158 132	158 946	159 800	160 600	160 600

Source des données : AEFE

L'intégration de ces élèves, souvent issus de l'élite locale, contribue fortement au rayonnement de la langue et de la culture françaises dans ces pays.

3. Un réseau dense et évolutif

La présence des établissements scolaires dans 130 pays est dense et bien répartie sur l'ensemble des continents (voir tableau ci-après). Si le rapport public de la Cour des comptes 2003 pointait un maillage insuffisant en Asie, force est de constater qu'un effort a été fait depuis pour renforcer le réseau sur ce continent. Ainsi, lors de l'année scolaire 2005-2006, un nouvel établissement a-t-il été construit à Pékin et le lycée de Tokyo a-t-il été conventionné. L'extension des lycées d'Hô-Chi-Min-Ville et de Moscou est en outre envisagée pour 2007. Par ailleurs, l'augmentation du nombre de Français en Europe de l'Est a été accompagnée par l'ouverture d'écoles dans ces pays (ouverture entre 2003 et 2005 des écoles françaises de Bratislava, Saint-Pétersbourg, Zagreb et Vilnius). La plupart des établissements sortis du réseau en 2005 étaient situés en Afrique, la raison principale étant la crise politique en Côte d'Ivoire, qui comptait de nombreuses écoles françaises.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS D'ÉLÈVES
PAR GRANDES ZONES GÉOGRAPHIQUES

Établissements en gestion directe (EGD) et établissements conventionnés	2001/2002	2002/2003	2003/2004	2004/2005	2005/2006
Ø Ensemble	158 866	159 640	156 951	158 349	159 186
		0,5%	-1,7%	0,8%	0,5%
Ø Afrique	56 957	57 279	57 220	57 863	55 490
		Ø 0,6%	-0,1%	1,2%	-4,1%
Ø Amérique	33 025	30 768	28 795	29 210	29 444
		Ø -6,8%	-6,4%	1,4%	0,8%
Ø Asie	28 406	28 792	29 476	29 970	31 348
		Ø 1,4%	2,4%	1,7%	4,6%
Ø Europe	40 478	42 801	41 460	41 306	42 904
		Ø 5,7%	-3,1%	-0,7%	3,9%

Source : Agence pour l'enseignement français à l'étranger

Parallèlement, une analyse de l'évolution de la carte scolaire de l'année 2006-2007, comparée à celle de l'année 2005-2006, fait clairement apparaître, à moyens budgétaires constants, une augmentation des postes budgétaires principalement en Asie et en Europe : en Afrique, ouverture de 19 postes de résidents, en Amérique et Afrique australe, ouverture de 14 postes de résidents, en Asie, ouverture de 2 postes d'expatriés et de 21 postes de résidents et en Europe, ouverture de 22 postes d'expatriés et de 36 postes de résidents .

ÉVOLUTION DES PERSONNELS
DES ÉTABLISSEMENTS FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

Évolution du personnel*		Effectifs et évolution en %
	2002	2003	2004	2005	2006
Ensemble	5 993	6 136	5 995	6 174	6 232
		2,4%	-2,3%	3,0%	0,9%
Selon les secteurs géographiques
Ø Afrique	2 401	2 437	2 404	2 497	2 449
		1,5%	-1,4%	3,9%	-1,9%
Ø Amérique	964	954	831	846	859
		-1,0%	-12,9%	1,8%	1,5%
Ø Asie	819	848	858	892	919
		3,5%	1,2%	4,0%	3,0%
Ø Europe	1 809	1 897	1 902	1 939	2 005
		4,9%	0,3%	1,9%	3,4%

Source : ministère des affaires étrangères

* non compris les coopérants du service national et le personnel détaché du ministère de l'éducation nationale. Les recrutés locaux ne sont pas comptabilisés.

4. La réussite scolaire

La réussite au baccalauréat général est exceptionnelle dans les lycées français à l'étranger : son taux est de 93,82 % en 2005 pour toutes les séries (en hausse par apport aux années précédentes), contre 80,20 % pour les établissements métropolitains. Le taux de réussite est également très élevé dans les séries technologiques et professionnelles.

TAUX DE RÉUSSITE AU BACCALAURÉAT

En  %

	2004 Réalisation	2005 Réalisation	2006 Prévision	2007 Prévision	2007 Cible
Ø Baccalauréat	93,77	93,82	93,8	93,8	93,8

Notons toutefois que ces succès sont dus en grande partie à la sélection à l'entrée que pratiquent certains établissements et à l'environnement socioprofessionnel globalement aisé des élèves, favorable à la réussite scolaire. Votre rapporteur estime, au demeurant, qu'il serait intéressant que la commission porte plus particulièrement attention, à l'avenir, au profil des élèves étrangers des lycées français et à leurs parcours ultérieurs , afin d'évaluer l'influence de la France sur la formation des élites de certains pays, par rapport à celle que peuvent exercer, en la matière, les États-Unis et le Royaume-Uni.

B. LES DIFFICULTÉS DU RÉSEAU : L'AEFE AU MILIEU DU GUÉ

Dotée d'une subvention pour charge de service public d'un montant de 332,57 millions d'euros en 2007 , l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère des affaires étrangères, qui suit et anime le réseau des établissements scolaires français à l'étranger . Elle a un rôle similaire à celui des collectivités territoriales en France, à savoir qu'elle attribue aux établissements des subventions de fonctionnement, d'équipement et d'investissement. En revanche, son autonomie est loin d'être garantie de la même manière.

Dans son rapport public de 2003, la Cour des comptes notait ainsi que l'AEFE, bien que disposant en théorie d'une autonomie par rapport au ministère des affaires étrangères, était dans les faits étroitement soumise aux ingérences du ministère , tant dans la maîtrise de son budget, que dans la gestion de son patrimoine, ce qui nuisait à la cohérence de ses actions.

Votre rapporteur souligne à ce titre l'intérêt des décrets n° 2003-1288 du 23 décembre 2003 et n° 2005-551 du 19 mai 2005, qui ont respectivement ouvert à l'agence la possibilité de disposer d'un patrimoine immobilier en biens propres, et de recevoir en dotation les bâtiments des établissements en gestion directe (EGD) appartenant à l'Etat. Toutefois si l'intérêt de ce transfert est réel, il ne va pas sans poser des problèmes de financement.

L'augmentation des crédits attribués à l'AEFE dans le PLF 2007, à hauteur de 8 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, soit une hausse de 2,3 %, cache en effet des difficultés budgétaires importantes pour l'AEFE , dues à des coûts en hausse.

1. La faiblesse des crédits budgétaires face aux besoins urgents d'investissement immobilier

Le retard accumulé dans l'entretien du patrimoine scolaire de l'Etat à l'étranger pose, dans certains établissements, des problèmes de sécurité , y compris pour les élèves, qui pourraient conduire à la fermeture de certains établissements ^{3 ( * )} . Selon une mission d'audit conjointe de modernisation, conduite par l'Inspection générale des affaires étrangères et le contrôle général et financier sur les compétences immobilières de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger, dont les conclusions sont parues en juillet 2006, « sur les 73 établissements en gestion directe (EGD), 37 n'ont bénéficié d'aucun entretien de la part du ministère des affaires étrangères sur la période 1990/2005 . Soit un déficit d'entretien de l'ordre de 17,5 millions d'euros pour ces seuls établissements, par comparaison aux dépenses moyennes d'entretien au m² dans les établissements scolaires d'Ile-de-France (moyennant un abattement de 30 % pour les établissements hors OCDE). »

La mission d'audit estime que le coût total de la rénovation du parc immobilier des seuls EGD serait de l'ordre de 100 millions d'euros , l'AEFE estimant nécessaire que les opérations soient réalisées sur sept ans (2006-2012).

Après cette phase de remise à niveau et en prenant pour base les ratios annuels d'entretien et de rénovation des lycées de la région parisienne, l'AEFE juge nécessaire un provisionnement annuel de 5 millions d'euros par an pour l'ensemble des EGD . Par ailleurs, l'AEFE estime qu'au titre des opérations d'acquisition, de construction ou d'extension, doit être envisagé un rythme annuel moyen de dépenses de construction à hauteur de 10 millions d'euros.

Il est donc impératif que le ministère des affaires étrangères maintienne l'effort au niveau annoncé de 10 millions d'euros ^{4 ( * )} , l'abondement de sa subvention à l'agence venant se substituer, au rythme des remises en dotation d'établissement effectuées ^{5 ( * )} , à ses financements directs. Or, aucun crédit n'est inscrit sur la position 7-2 « dotation en capital des opérateurs », qui permet depuis le projet de loi de finances pour 2007 de distinguer les financements consacrés aux investissements des opérateurs de l'Etat, des subventions pour charge de service public (catégorie 3-2) servant principalement au fonctionnement des organismes.

Il est ainsi clair que l'augmentation de la subvention du ministère à l'AEFE de 8 millions d'euros est largement insuffisante pour compenser les coûts liés à ses nouvelles responsabilités immobilières.

Dans contexte, la mise en réserve par le Gouvernement d'une partie des crédits de 2006 est très largement inopportune .

Votre rapporteur tient à rappeler, comme il l'avait souligné dans son rapport de 2006, que le recours au fonds de roulement de l'agence pour les investissements immobiliers ne peut être que transitoire. Il appelle, comme l'année dernière, à une plus grande transparence du ministère dans le financement des opérations immobilières prévues par l'AEFE .

Il avait par ailleurs exprimé sa crainte que l'utilisation du budget de l'agence ne se traduise par une hausse des frais de scolarité. C'est précisément ce à quoi on assiste aujourd'hui.

2. Des droits de scolarité en hausse

Les problèmes de financement évoqués ci-dessus ont un impact évident sur l'évolution des frais de scolarité, qui ne cessent d'augmenter depuis une dizaine d'années .

MOYENNE DES FRAIS DE SCOLARITÉ ANNUELS EN EUROS

Continents	Année scolaire	Montant moyen annuel	Année scolaire	Montant moyen annuel	Évolution
Ø Europe	2004/2005	3 076,79	2005/2006	3 175,35	3,20%
Ø Afrique du Nord	2004/2005	1 157,75	2005/2006	1 187,02	2,53%
Ø Amérique du Nord	2004/2005	7 754,78	2005/2006	7 791,34	0,47%
Ø Amérique Centrale et Sud (rythme sud)	2004	2 203,05	2005	2 118,10	-3,86%
Ø Amérique Centrale et Sud	2004/2005	1 594,05	2005/2006	1 722,88	8,08%
Ø Asie Océanie (rythme sud)	2004	1 384,30	2005	1 412,15	2,01%
Ø Asie Océanie	2004/2005	3 780,06	2005/2006	3 863,31	2,20%
Ø Afrique	2004/2005	1 241,21	2005/2006	1 273,28	2,58%
Ø Proche et moyen Orient	2004/2005	2 105,01	2005/2006	2 055,12	-2,37%

La part de ressources propres des établissements français, qui représente plus de 50 % de leur budget depuis 2000 augmente ainsi continuellement, passant de 56,4 % en 2004 à 59,5 % en 2005, et est évaluée à 62 % et 62,4 % en 2006 et 2007 (indicateur 5.3 du programme « Rayonnement culturel et scientifique »).

Ce transfert de financement de l'État vers les familles pose de réels problèmes d'équité . Si la scolarité est gratuite dans certains établissements, ce qui semble logique s'agissant des expatriés français soumis à l'obligation scolaire, les droits peuvent atteindre, selon le rapport 2003 de la Cour des comptes, « plus de 5 000 euros dans certains établissements en gestion directe (Tokyo), près de 9 500 euros pour les conventionnés (Shanghai), voire près de 12 000 euros pour les homologués (Washington). En Tunisie, ils varient dans une proportion de 1 à 20 pour les 11 établissements en gestion directe qui y sont implantés ... ». Selon M. Patrick Bloche, rapporteur de la mission à la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, « en moyenne, la scolarisation d'un élève français de l'AEFE représente pour l'État environ 41 % du coût généré par une scolarisation en France ».

Votre rapporteur conteste cette différence de traitement entre les Français de France et les Français de l'étranger, mais aussi l'absence de justification des différences de frais de scolarité constatées entre les établissements situés à l'étranger, notamment entre les établissements qui relèvent de la gestion directe de l'AEFE.

Ce problème n'est qu'en partie atténué par les bourses attribuées aux élèves français par l'AEFE.

ÉLÉMENTS SUR LA POLITIQUE DE BOURSES DE L'AEFE

Sur la période 1994-2006, le nombre de dossiers examinés de bourses est en augmentation de 55 % (23 830 demandes en 2006), le nombre de demandes satisfaites progresse de plus de 39 % (19 600 attributions), et le nombre de familles concernées de 50 %. Cette évolution est sensiblement plus rapide que celle du nombre total des élèves scolarisés (+10 %), mais aussi que celle du nombre total d'élèves français scolarisés (+25 %).

L'agence, en plein accord avec la Commission nationale des bourses scolaires, a mis en place une nouvelle politique de gestion des bourses scolaires qui vise à garantir l'aide apportée aux familles. La dotation budgétaire annuelle consacrée aux bourses scolaires (46 millions d'euros), est en évolution constante : elle a presque doublé depuis 1994, et connaît depuis 2000 une progression moyenne de l'ordre de 3,2 % par an.

Notons que l'Assemblée nationale a adopté un amendement du rapporteur spécial de la commission des finances à la présente loi de finances, qui tend à rattacher les crédits relatifs à l'ensemble des bourses attribuées ou gérées par l'AEFE au programme « Français à l'étranger et étrangers en France », en se basant sur le fait qu'elles bénéficient principalement aux élèves français. Le transfert prévu par cet amendement s'élève à 49 millions d'euros.

Votre rapporteur vous propose d'adopter un amendement qui a pour objet de conférer plus de pertinence à cette imputation budgétaire en prévoyant que les crédits correspondants aux bourses de l'AEFE attribuées aux élèves étrangers, à savoir 2,04 millions d'euros, soient maintenus dans le programme « Rayonnement culturel et scientifique ».

3. Des alternatives de financement peu crédibles

a) L'utilisation de la variété statutaire des agents

Les établissements scolaires emploient des personnels expatriés et des résidents dont les rémunérations diffèrent fortement : l'analyse financière de la paie des six premiers mois de l'année 2006 indique ainsi un niveau moyen de rémunération mensuelle sans charges sociales de 8 129 euros pour les expatriés et de 3 516 euros pour les résidents. L'écart de rémunération provient des éléments suivants :

- l'indemnité d'expatriation dont la moyenne mensuelle s'élève à 3 986 euros explique l'essentiel de l'écart des rémunérations entre les expatriés et les résidents, ces derniers recevant une indemnité spécifique de vie locale moyenne de 484 euros par mois ;

- les majorations familiales accordées aux expatriés pour un montant mensuel moyen de 848 euros constituent la seconde cause d'écart de rémunérations avec les résidents, qui bénéficient d'un avantage familial moyen de 192 euros ;

- enfin, la base indiciaire des recrutements entre ces deux populations creuse les écarts puisque les expatriés sont généralement recrutés sur des indices plus élevés. L'écart moyen mensuel sur le traitement brut de ces deux catégories atteint en juin 2006 le montant de 326 euros.

Les établissements ont donc tendance, afin d'alléger les coûts, à substituer du personnel résident à des expatriés . Cette méthode a toutefois des limites :

- s'agissant du personnel enseignant (qui est le principal concerné), cette évolution pourrait avoir un impact sur les méthodes, voire le contenu de l'enseignement français à l'étranger ^{6 ( * )} ;

- par ailleurs, les établissements se heurtent à des difficultés de recrutement et sont parfois obligés d'augmenter le salaire des résidents.

Parallèlement, le nombre total d'agents de recrutement local, qui constituent une troisième catégorie de personnel, augmente assez rapidement, surtout dans les établissements conventionnés, où ils représentent, selon la Cour des comptes, 77 % du personnel en 2001.

Évolution du personnel*		Effectifs et évolution en %
	2002	2003	2004	2005	2006
Ø Ensemble	5 993	6 136	5 995	6 174	6 232
		2,4%	-2,3%	3,0%	0,9%
Selon le statut
Ø Expatriés	1 714	1 578	1 417	1 287	1 282
		-7,9%	-10,2%	-9,2%	-0,4%
Ø Résidents	4 279	4 558	4 578	4 887	4 950
		6,5%	0,4%	6,7%	1,3%

* non compris les coopérants du service national et le personnel détaché du ministère de l'éducation nationale. Les recrutés locaux ne sont pas comptabilisés.

b) La piste des partenariats publics/privés

Le ministère des affaires étrangères souhaite également appuyer le développement du réseau de lycées français sur les partenariats publics/privés, qui permettent d'associer davantage le monde économique aux projets de construction d'établissements.

Le contrat de partenariat créé par l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004, permet à une collectivité publique de confier à une entreprise la mission globale de financer, concevoir, tout ou partie, construire, maintenir et gérer des ouvrages ou des équipements publics et services concourant aux missions de service public de l'administration, dans un cadre de longue durée et contre un paiement effectué par la personne publique et étalé dans le temps.

La construction d'un nouveau lycée français au Caire sur un terrain appartenant à l'État français fait ainsi l'objet d'un contrat de partenariat public/privé, et à Abou Dhabi, un projet d'extension du lycée Louis Massignon doit être financé par les Émirats Arabes Unis dans le cadre d'un accord sur la scolarisation d'enfants émiriens. Cependant, comme le souligne le rapport de la mission d'audit précitée de l'inspection générale des affaires étrangères et du contrôle général économique et financier, « compte tenu de leurs contraintes particulières, ces formes de financement ne peuvent être envisagées que pour un petit nombre de projets spécifiques .

Votre rapporteur, sceptique sur la pertinence du dispositif mis en place par l'ordonnance du 17 juin 2004, notamment au regard du coût potentiel à long terme des projets ainsi financés pour les finances publiques, sera attentif à l'économie de ces partenariats.

4. Une valorisation insuffisante de l'enseignement supérieur

Si le nombre d'étudiants étrangers en France ne cesse d'augmenter, ce ne sont pas forcément les élèves étrangers issus du réseau des établissements scolaires français qui choisissent de poursuivre leurs études supérieures en France . Notre collègue M. Jacques Legendre, évoque à ce sujet, « l'évaporation » des élèves issus de l'enseignement secondaire français ^{7 ( * )} .

Si l'AEFE n'est pas responsable de cette situation, elle a toutefois mis en place un système incitatif de bourses d'excellence attribuées aux meilleurs élèves étrangers des lycées français, désireux de poursuivre leurs études supérieures en France.

Les dossiers sont examinés par une commission, constituée d'un proviseur de lycée parisien, un représentant de l'Institut d'études politiques de Paris, de professeurs d'université et de classes préparatoires, de représentants du ministère des affaires étrangères et de l'AEFE, qui prend en compte des critères aussi bien scolaires que financiers. L'attribution reste subordonnée à l'obtention d'une mention « bien » ou « très bien » au baccalauréat, et à la confirmation de l'inscription en classe préparatoire ou en premier cycle universitaire. Ce dispositif a ainsi permis de soutenir en 2006 le projet de formation de près de 200 étudiants originaires de plus de 50 pays .

Le budget total consacré par l'agence au titre des bourses d'excellence pour l'année 2006 est de 2,4 millions d'euros . L'agence va par ailleurs gérer l'attribution des bourses major jusqu'à présent prises en charge par la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID). Le budget global du programme s'élèvera à 6,5 millions d'euros .

Par ailleurs, l'AEFE a mis en place des stratégies alternatives de mise en valeur du réseau universitaire français , par la constitution d'un recensement systématique des anciens élèves et la mise de place d'un réseau de promotion des établissements français. Sur proposition de M. André Ferrand, sénateur et auteur d'un rapport précité pour le Premier ministre relatif aux financements de l'enseignement français à l'étranger, a par exemple été créée une Fédération des anciens élèves d'Amérique du Nord ayant pour objectif la coordination des différents annuaires d'anciens élèves, gérés précédemment de manière autonome par les différents lycées. Ce rapport proposait en outre la création d'une fondation pour l'enseignement français à l'étranger, destinée à soutenir l'ensemble des établissements du réseau dans cette tâche de coordination, qui n'a pas vu le jour, faute de moyens.

II. LES OUTILS DE PROMOTION DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR FRANÇAIS RESTENT INSUFFISANTS

La France n'accueille que 9 % des étudiants faisant leurs études supérieures en dehors de leur pays, ce qui la place loin derrière les Etats-Unis (30 %) mais également derrière le Royaume-Uni (14 %), l'Allemagne (12 %) et depuis peu derrière l'Australie (10 %) ^{8 ( * )} . Les outils mis en oeuvre pour promouvoir le réseau d'enseignement supérieur français auprès des étudiants étrangers sont donc, à l'évidence, insuffisants.

A. LES BOURSES D'EXCELLENCE

Les bourses Major destinées à prendre le relais des bourses d'excellence de l'AEFE, Eiffel destinées aux futurs décideurs et Eiffel doctorat qui constituent des bourses de mobilité dans le cadre de thèses en cotutelle ou en codirection, constituent un axe privilégié du renforcement de l'attractivité du territoire pour les étudiants et chercheurs étrangers. Les crédits afférents sont en hausse de plus de 10 %, atteignant un total de 18,4 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2007.

B. LES CENTRES POUR LES ÉTUDES EN FRANCE : UNE PRATIQUE INTÉRESSANTE À CONFORTER

Dans le but de renforcer l'attractivité de notre pays pour les étudiants étrangers, les Centres pour les études en France (CEF) ont été créés par le ministère des affaires étrangères avec pour objet d'améliorer l'accueil dans les postes à l'étranger des étudiants qui se préparent à un séjour d'études en France et de faciliter l'ensemble de leurs démarches administratives .

S'inspirant de l'expérience des Centres d'évaluation linguistique et académique (CELA) mis en place en Chine depuis quelques années, ces centres offrent aux étudiants étrangers la possibilité, grâce à un site Internet, d'enregistrer leur dossier en ligne et de suivre en temps réel le traitement de celui-ci. Ils ont accès à un entretien personnalisé, à une aide à la définition de leur projet d'études et à l'ensemble de la documentation d'Edufrance sur les formations supérieures auxquelles ils ont accès.

Les différents services concernés de l'ambassade peuvent utiliser, grâce à un intranet, les données générées par le fonctionnement du site : selon le ministère des affaires étrangères, les conditions d'obtention des documents nécessaires, et notamment des visas, ont été rendues plus fiables . Le CEF permet ainsi d'éviter aux étudiants les longues files d'attente pour l'obtention des visas.

Le ministère indique par ailleurs, sur son site Internet, que les établissements d'enseignement supérieur seront prochainement reliés à cet outil informatique et qu'ils pourront procéder à la pré-inscription des étudiants étrangers, sans que ces derniers aient à envoyer un dossier papier en France. Par ailleurs, « l'étudiant ainsi pré-inscrit dans une université française sera dispensé, une fois son visa obtenu, de se présenter en préfecture pour retirer un titre de séjour pour l'année ».

Votre rapporteur rappelle l'importance de l'enjeu de l'accueil des étudiants en France et l'urgence à mettre en place cet outil.

Il se félicite, par ailleurs, de l'ouverture des CEF en 2006, en Corée du Sud, au Cameroun, en Turquie et au Mexique, et des projets de nouveaux CEF en 2007 au Canada, aux Etats-Unis, en Colombie, au Brésil, au Gabon, à Madagascar, en Russie, au Liban, en Inde, en Syrie et en Guinée-Conakry.

C. D'EDUFRANCE À CAMPUSFRANCE

Edufrance est un groupement d'intérêt public constitué en 1998 qui a pour objet d'assurer la promotion à l'étranger de l'offre française de formation et d'expertise en matière éducative, scientifique et culturelle, de contribuer à l'amélioration de l'accueil des étudiants étrangers et de coordonner et d'aider à élaborer des réponses françaises aux appels d'offre internationaux.

Concrètement, il favorise la participation des établissements universitaires français à des salons, crée des espaces dans les services d'action culturelle des ambassades afin de promouvoir l'offre universitaire française et organise des conférences. La mise en place du site Internet www.edufrance.net en 14 langues, a, par ailleurs, amélioré l'information sur le système d'enseignement supérieur, ainsi que la réalisation récente du « très grand catalogue en ligne » qui permet d'avoir accès à la base des formations supérieures répertoriées par l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP).

Votre rapporteur regrette tout d'abord le manque de lisibilité des moyens budgétaires d'Edufrance qui se rattachent à la fois au programme n° 185 « Rayonnement culturel et scientifique » , au programme n° 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » et enfin au programme « Formation supérieure et recherche universitaire » , qui appartiennent à trois missions différentes !

Il émet, par ailleurs, des réserves sur la baisse de 8 % des crédits attribués à Edufrance en loi de finances initiale pour 2007 au titre de l'action 4 « Renforcement des échanges scientifiques, techniques et universitaires » du programme n° 185, qui passent de 340 000 à 312 815 euros. Le ministère justifie cette baisse des crédits par un recentrage d'Edufrance sur ses missions essentielles et par le projet de création, dans un objectif de simplification et de rationalisation, d'une agence de mobilité universitaire et scientifique, dont le nom serait CampusFrance, et qui reprendrait les missions actuellement confiées à Edufrance et à Egide.

Votre rapporteur espère que ce rapprochement ne masque pas une volonté de l'Etat de se désengager dans un secteur aussi important que celui de la promotion du réseau universitaire français. Il souhaite, par ailleurs, qu'une coordination active soit mise en oeuvre entre cette nouvelle agence et les CEF qui, accueillant un public similaire et exerçant des activités complémentaires, auraient tout intérêt à se rapprocher, au moins géographiquement.

D. ASSOUPLIR LA POLITIQUE DE DÉLIVRANCE DE VISAS AUX ÉTUDIANTS

L'augmentation du nombre d'étudiants étrangers en France passe par une amélioration des conditions de délivrance des visas étudiants.

Les articles 6 et 7 de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et l'intégration ont prévu quelques dispositions en faveur des étudiants étrangers parmi lesquelles :

- l'accord de plein droit de la carte de séjour temporaire avec mention étudiant à certaines catégories d'étudiants après obtention d'un visa : étudiants passés par un Centre pour les études en France (CEF) et inscrits dans un établissement ayant signé la convention sur les CEF, boursiers du Gouvernement français, titulaires d'un baccalauréat français préparé dans un établissement de l'AEFE, les étudiants ayant satisfait aux épreuves du concours d'entrée dans un établissement d'enseignement supérieur ayant signé une convention avec l'État. Cette carte de séjour donne automatiquement au bénéficiaire la possibilité d'exercer une activité professionnelle salariée dans la limite de 60 % de la durée de travail annuelle (au lieu précédemment d'une autorisation pour un mi-temps) ;

- la délivrance d'une carte de séjour pluriannuelle à l'étudiant étranger dont la première carte de séjour temporaire vient à échéance, lorsqu'il est admis à suivre, dans un établissement d'enseignement supérieur habilité au plan national, une formation en vue d'un diplôme au moins équivalent au master ;

- la possibilité d'obtenir une autorisation provisoire de séjour d'une durée de validité de six mois non renouvelable, pour un étudiant ayant achevé avec succès un cycle de formation conduisant à un diplôme au moins équivalent au niveau Master, afin de compléter sa formation par une première expérience professionnelle participant directement ou indirectement au développement économique de la France et du pays dont il a la nationalité. Pendant la durée de cette autorisation, son titulaire est autorisé à chercher et, le cas échéant, à exercer un emploi en relation avec sa formation et assorti d'une rémunération supérieure à un seuil déterminé par décret. A l'issue de cette période de six mois, l'intéressé pourvu d'un emploi ou titulaire d'une promesse d'embauche est autorisé à séjourner en France sous certaines conditions. Contrairement aux dispositions antérieures, la situation de l'emploi ne pourra plus être opposée à l'étudiant pour lui refuser le droit de travailler en France.

Toutefois, votre rapporteur tient à souligner les insuffisances de des dispositions. Il regrette en effet que :

- l'obligation de motivation de refus des visas étudiants, supprimée en 2003, n'ait pas été rétablie ;

- que l'autorisation de travailler ait été limitée à 60 % de la durée du travail annuelle , ce qui rompt l'égalité entre les étudiants français et étrangers ;

- et que la carte de séjour temporaire ne soit pas délivrée directement par les services consulaires accordant les visas étudiants. La mise en réseau des CEF et des services consulaires doit à ce titre être renforcée.

Par ailleurs, le rapport précité de Mme Monique Cerisier-ben Guiga et M. Jacques Blanc souligne que les pratiques administratives - notamment en matière de délai - sont les premières responsables des problèmes rencontrés par les étudiants étrangers et qu'elles sont souvent dissuasives : plus que les règles juridiques, c'est donc la culture administrative des services qui délivrent les visas qui doit évoluer.

E. LA PROBLÉMATIQUE DU LOGEMENT

Selon le rapport précité de Mme Monique Cerisier-ben Guiga et M. Jacques Blanc, les logements accessibles pour les étudiants étrangers sont rares pour plusieurs raisons :

« - les loueurs se méfient des étudiants étrangers et sont très restrictifs quant aux conditions de cautionnement ;

- le CROUS a un parc immobilier insuffisant , souvent vétuste, et accepte également difficilement des cautions issues de parents étrangers (ou de parents français résidant à l'étranger !). »

En outre, les logements proposés sont exigus, en assez mauvais état, sans équipement sanitaire et sans connexion Internet.

Votre rapporteur déplore que l'État ne s'engage pas plus fermement dans la construction de logements universitaires. Il souligne néanmoins que des initiatives locales en faveur des étudiants étrangers permettent partiellement de remédier à ce problème.

LA PLATEFORME D'ACCUEIL INTERNATIONALE
DE LA MAIRIE DE PARIS

Le projet d'accueil mis en place par la Mairie de Paris constitue la première tentative de coopération entre les divers acteurs impliqués par l'accueil des étudiants étrangers dont l'initiative revient à une collectivité territoriale.

• La municipalité a décidé de ne pas distribuer de bourses à des étudiants provenant de régions avec lesquelles elle aurait des accords, mais s'est engagée à améliorer de manière générale les conditions de vie des étudiants parisiens, qu'ils soient étrangers ou non.

• Suite au rapport Cohen, a été mis en place le Conseil national des étudiants étrangers. Les problèmes qu'il traite n'étant pas les mêmes qu'à l'échelon purement régional, il a été créé un projet à l'échelle francilienne : la « plateforme d'accueil internationale », qui rassemble une vingtaine de partenaires, dont font partie le ministère des affaires étrangères, la Préfecture de police, la CPU (Conférence des présidents d'université qui réunit les présidents des neuf universités parisiennes), Edufrance, Egide ainsi que les trois CROUS de la région Île-de-France.

• Le travail est réparti en trois groupes : l'un en charge du dispositif d'accueil, l'autre s'occupant du logement et le dernier de la création d'un site Internet :

- pour les étrangers, il faut en effet travailler en amont et, partant, les informations doivent être accessibles depuis le pays d'origine. Le site doit être exhaustif et entend donner une vision globale. Il doit donc être fédérateur : il regroupe toutes les informations existantes sur les sites actuels des partenaires et sera en fait un portail avec des liens. Il a été mis en service à la fin du mois de mars 2003, en français, anglais et espagnol ;

- le pôle logement réfléchit sur une politique globale pour les étudiants étrangers. Il y a 100 000 logements vides à Paris. La Mairie incite leurs propriétaires à les louer aux étudiants, à des prix inférieurs pratiqués habituellement sur le marché, mais instituant une garantie de paiement via une société d'économie mixte ;

- quant à l'accueil, il y a deux options, celle d'un guichet unique qui s'apparente à ce qui a été institué à Lyon par le pôle universitaire de Lyon (PUL), ou celle de différentes cellules d'accueil. Celles-ci seraient au nombre de deux ou trois et permettraient aux étudiants étrangers d'ouvrir un compte en banque, de chercher un logement ainsi qu'une aide pour rassembler tous les papiers comme ceux nécessaires à la Direction départementale du travail et à la Préfecture de police mais aussi les mutuelles. La formule du guichet unique est plus difficile à mettre en place, mais serait peut-être plus souhaitable dans la mesure où elle permettrait de faire toutes les démarches au même guichet.

III. LA RÉFORME INACHEVÉE DU RÉSEAU CULTUREL

Le ministère des affaires étrangères joue un rôle cardinal en matière d'action culturelle extérieure grâce à un réseau d'institutions et d'agents à l'étranger entièrement dédié à cette activité. Pourtant, une crise de légitimité a touché ces institutions, accusées de n'avoir pas su enrayer le sentiment que la France rayonnait de moins en moins à l'étranger.

Le Gouvernement, en réponse à ces critiques, a diminué leurs crédits au lieu de s'attacher à mener une réforme en profondeur d'un réseau culturel qui a fait ses preuves, mais qui manque de cohérence et de visibilité.

A. LES NOMBREUX ACTEURS DU RAYONNEMENT CULTUREL

L'action culturelle de la France est menée par plusieurs structures, dont les crédits ne sont pas distingués par le « bleu » budgétaire . La somme totale qui leur est attribuée n'est pas clairement visible dans la mesure où ces crédits sont éparpillés entre plusieurs missions (« Action extérieure de l'État » et « Aide publique au développement » , selon que les pays sont développés ou non au sens de l'OCDE), puis au sein de la mission « Action extérieure de l'État » , entre plusieurs programmes (« Action de la France en Europe et dans le monde » et « Rayonnement culturel et scientifique » ), et enfin entre plusieurs actions (« Animation du réseau » et « Langue et culture française, diversité linguistique et culturelle ») .

Votre rapporteur peut uniquement constater que les 59 centres et instituts culturels du programme n° 185 voient leur dotation baisser de 17,36 à 17,05 millions d'euros entre 2006 et 2007 et qu'un gel de 5 % de l'ensemble des crédits attribués en 2006 aux établissements culturels a été opéré, ce qui ne lui semble pas aller dans le bon sens.

1. Les services de coopération et d'action culturelle (SCAC)

Le premier interlocuteur du ministère des affaires étrangères en matière d'action culturelle extérieure est le conseiller culturel de l'ambassade , qui intervient directement auprès de l'ambassadeur pour :

- assurer la direction et la coordination de l'ensemble des services et établissements culturels placés sous son autorité ;

- définir et répartir les moyens nécessaires à la conduite de leurs actions respectives.

La promotion par le ministère des affaires étrangères des établissements à autonomie financière et des alliances françaises tend à modifier légèrement le rôle du conseiller culturel qui est amené à coordonner plus qu'à diriger et à jouer un rôle primordial dans la remontée des informations au ministère. L'attaché de coopération et d'action culturelle peut être seul dans un poste à l'étranger, comme il peut diriger un « service de coopération et d'action culturelle » composé de nombreux agents.

ORGANIGRAMME DU SCAC
DE L'AMBASSADE DE FRANCEEN GÉORGIE

Fonctions	Dossier suivi	Précisions
Ø Chef de Service Conseiller de coopération et d'action culturelle Directeur du centre culturel	Programmation (conception, suivi) Coopération artistique et audiovisuelle	Installé au centre culturel (2 matinées par semaine au SCAC)
Ø Attaché de Coopération pour le Français Responsable équipe SCAC	Programmation Coopération éducative Coopération universitaire et scientifique	Coordonne l'équipe du SCAC
Ø Attaché de coopération (scientifique et technique)	Coopération bilatérale technique et scientifique Coopération multilatérale et décentralisée	-
Ø Assistant scientifique et universitaire	Bourses d'étude Programme visa études-travail Recherche (médecine, paléontologie, archéologie)	Suivi des anciens boursiers
Ø Assistant linguistique et éducative	Réforme universitaire Séminaires pédagogiques supérieur, filières francophones DELF-DALF- francophonie	Suit aussi les formations « Bien Joué »
Ø Assistant linguistique et éducative	Réforme du secondaire Formation des enseignants Séminaires secondaire Écoles	Suit aussi la Francophonie

2. Le réseau des établissements culturels

Le réseau compte 148 centres et instituts culturels et 220 alliances françaises ayant passé une convention avec les ambassades de France, chiffre à comparer aux 218 British Council et aux 150 Goethe Institut .

PRÉSENTATION SOMMAIRE DES RÉSEAUX CULTURELS
ALLEMANDS ET BRITANNIQUES

Le Goethe Institut en Allemagne

Créé en 1932, la forme actuelle du Goethe Institut date toutefois de l'accord-cadre signé entre l'institution et la République fédérale le 30 juin 1976. Ce sont des établissements publics dotés de l'autonomie financière définissant eux-mêmes leur action : celle-ci peut donc être plus nuancée, plus diversifiée et plus critique qu'une action menée directement par le Gouvernement. Ces instituts sont néanmoins associés à l'instrument diplomatique : ceux installés à l'étranger sont en effet subventionnés par le ministère des affaires étrangères tandis que ceux implantés sur le territoire national doivent s'autofinancer grâce aux droits d'inscription et aux cours de langues.

Le Goethe Institut et ses 127 centres installés dans 76 pays, dont 18 en Allemagne, se charge de la collaboration avec les administrations scolaires et universitaires ainsi qu'avec les institutions et les enseignants à l'étranger, de l'aide à la formation des professeurs d'allemand étrangers, de l'élaboration et de la mise au point de méthodes et matériels d'enseignement et de l'attribution de bourses d'études pour l'enseignement de la langue allemande.

Il a, par ailleurs, en charge la promotion des échanges culturels internationaux par l'organisation de manifestations culturelles à l'étranger, la mise à disposition des pays étrangers d'informations sur la vie culturelle allemande, l'aide et le conseil aux hôtes étrangers avant et après leur séjour en Allemagne, ainsi que par toute autre forme de participation à la collaboration et aux échanges avec les institutions culturelles dans les pays étrangers après accord du ministère des affaires étrangères.

Le British Council en Grande-Bretagne

Créé en 1934 et enregistré comme « charity »  - statut proche de celui défini par notre loi de 1901 - le British Council est régi par une Charte Royale datant de 1940 et une Charte supplémentaire de 1993.

Ses 228 représentations à l'étranger, implantées dans 109 pays, ont pour vocation de promouvoir la coopération linguistique (l'enseignement de la langue anglaise constituant de fait sa mission principale), culturelle, scientifique et technique entre la Grande-Bretagne et les autres pays, afin de développer des partenariats à long terme dans l'ensemble du monde. Il demeure la principale agence pour les relations culturelles britanniques et fait partie intégrante de la mission diplomatique et de coopération du Royaume-Uni.

Au coeur de la mission de rayonnement de la France à l'étranger, ils ont vocation à moderniser l'image de notre pays à l'étranger, à promouvoir la création française contemporaine et à faire entendre la voix de la France dans le débat mondial des idées. Ces établissements culturels constituent, par ailleurs, un irremplaçable instrument de coopération au service de la francophonie, de l'expression artistique des pays d'accueil, et plus largement de la diversité culturelle, telle qu'entendue par la convention de l'UNESCO sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles.

Leurs missions se concrétisent par l'offre de services aux publics désireux de découvrir ou mieux connaître la culture française, tels que des cours de langue, l'organisation de manifestations culturelles, la construction et la gestion de médiathèques et de centres de ressources sur la France contemporaine.

a) Les centres et instituts culturels

Ces établissements ne disposent pas de l'autorité morale et sont directement sous le contrôle du chef de poste. L'arrêté du 30 avril 1999, mis à jour annuellement, fixe les champs de compétences des établissements culturels, dits à autonomie financière. Leurs compétences possibles sont les suivantes, s'agissant des 148 établissements à autonomie financières existant en 2006 :

Ø Domaine culturel et artistique	147( ^9 ( * ) )
Ø Domaine linguistique, éducatif et promotion du français	113
Ø Domaine scientifique et universitaire	60
Ø Domaine de développement et de coopération technique	32
Ø Domaine audiovisuel	50

Parmi ces établissements, 18 possèdent tous les champs de compétence et 8 d'entre eux sont communément appelés centres culturels et de coopération (CCC) . Pour le Costa Rica, l'Égypte ou la Grèce, la totalité des crédits transite par le CCC ; en revanche, au Mexique ou en Tunisie, respectivement 35 % et 55 % des crédits de coopération continuaient à être versés en 2004 auprès de la régie du Poste, selon les informations fournies par le ministère des affaires étrangères. Posséder un champ de compétence n'implique ainsi pas que le Poste verse la totalité des crédits de coopération du domaine concerné à l'établissement culturel, ce qui ne semble pas, selon votre rapporteur, de nature à améliorer la cohérence des actions culturelles de la France à l'étranger.

ÉTABLISSEMENTS À AUTONOMIE FINANCIÈRE
QUI POSSÈDENT TOUS LES CHAMPS DE COMPÉTENCES

PAYS	Centres Culturels et de Coopération	Crédits de coopération versés à l'EAF	Crédits de coopération versés à la Régie (Achats de biens et services mis en oeuvre par le Poste)	EAF	SCAC
Ø Autriche	CCC	82 669 €	19 336 €	81%	19%
Ø Bulgarie	CCC	541 152 €	11 210 €	98%	2%
Ø Chili		402 716 €	84 058 €	83%	17%
Ø Chine		1 156 356 €	832 446 €	58%	42%
Ø Chypre		19 550 €	5 843 €	77%	23%
Ø Costa RICA	CCC	377 246 €	0 €	100%	0%
Ø Égypte	CCC	1 923 655 €	9 355 €	100%	0%
Ø Grèce	CCC	172 409 €	0 €	100%	0%
Ø Hongrie		843 341 €	19 000 €	98%	2%
Ø Maroc		100 000 €	3 524 843 €	3%	97%
Ø Mexique	CCC	662 055 €	351 000 €	65%	35%
Ø Russie		243 885 €	1 253 763 €	16%	84%
Ø Sénégal		78 600 €	79 198 €	50%	50%
Ø Slovaquie		378 341 €	5 000 €	99%	1%
Ø Slovénie		100 802 €	86 310 €	54%	46%
Ø Tchèque (république)		352 594 €	329 429 €	52%	48%
Ø Tunisie	CCC	518 650 €	1 005 040 €	34%	66%
Ø Vietnam	CCC	1 271 926 €	729 932 €	64%	36%
TOTAL		9 225 947 €	8 345 763 €	53%	47%

Source : ministère des affaires étrangères

Votre rapporteur souhaite qu'une réflexion soit menée sur l'attribution de la personnalité morale à ces centres culturels, accompagnée d'une allocation des crédits correspondant à l'exercice de leurs compétences.

b) Les alliances françaises

L'Alliance française est une association à but non lucratif mise en place en 1883 et reconnue d'utilité publique, qui s'est donné pour mission de favoriser la diffusion de la langue et de la culture françaises en s'appuyant sur les amis de la France dans le monde.

Chaque comité de l'Alliance est une structure autonome de droit local issue d'une démarche spontanée de personnes francophiles, dont l'initiative est approuvée par l'Alliance française de Paris. Il n'est dont pas de l'autorité du ministère des affaires étrangères de créer ou de supprimer une Alliance française. Or celles-ci constituent un complément indispensable au réseau des centres culturels . C'est pourquoi le ministère signe des conventions de partenariat avec les comités locaux en faveur de projets s'inscrivant dans ses priorités. Les alliances conventionnées ont accès aux mêmes moyens d'action que les établissements culturels relevant de l'État, tels que la mise à disposition de personnel d'encadrement, des subventions d'intervention, le soutien des fonds d'aide spécialisés, l'assistance de CulturesFrance... En 2006, 69 agents expatriés ont été mis à disposition des alliances françaises par le ministère pour en assurer la direction, et/ou dispenser des cours de français, et encadrer des activités culturelles. Au sein du programme n° 185, 73 alliances françaises ont bénéficié de subventions de fonctionnement, au titre des actions de coopération culturelle, représentant un montant total de 4 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2007. Ces crédits comprennent également des subventions d'appui à différents projets immobiliers (acquisition, construction, rénovation, mise en sécurité). Sont concernés, notamment, certains projets pluriannuels à New York (100 000 euros en 2007), Madrid (250 000 euros en 2006 et 300 000 euros en 2007), Miami ou encore Dublin (600 000 euros en 2006).

B. LA RÉFORME INABOUTIE DU RÉSEAU DES ÉTABLISSEMENTS CULTURELS

1. Une irrationnelle rationalisation du réseau

Dans plus de 60 pays (dont plus de 20 en Amérique latine et seulement 5 en Europe), le réseau est composé uniquement d'alliances françaises. Dans 53 pays (dont 16 en Europe, 13 en Afrique francophone et aucun en Amérique latine), le réseau regroupe exclusivement des centres et instituts culturels. Dans ces pays, il peut exister des alliances françaises, mais elles ne sont pas conventionnées. Dans 38 pays (dont 15 en Europe), le réseau est mixte. La présence dans une même ville d'un centre et d'une alliance conventionnée est relativement rare et apparaît surtout dans les capitales.

Depuis 1999, le ministère s'est efforcé de réduire ces situations de « redondance », dans les villes comptant à la fois un établissement à autonomie financière et une alliance française bénéficiant de personnels détachés.

Cette démarche a pu être mise en oeuvre aussi bien au profit du centre ou de l'institut culturel (Dakar, Lisbonne), que de l'alliance française (Gênes, Lagos, Nairobi, Zagreb), sans qu'une logique claire ne semble réellement dicter ces choix .

Parfois, le ministère a également regroupé des services de coopération et d'action culturelle et des établissements culturels (Londres et Amsterdam/ La Haye en 2006), voire les a fusionnés dans des consulats « à gestion simplifiée » (notamment à Cracovie, Porto et Naples). Là encore le ministère ne fournit pas d'explications sur la raison pour laquelle des SCAC ont fusionné avec des établissements culturels dans certaines villes et pas dans d'autres.

Votre rapporteur, s'il soutient l'objectif de mise en cohérence du réseau, reste sceptique quant à son application par le ministère des affaires étrangères.

Par ailleurs, des centres culturels ont été fermés dans certaines villes européennes (Graz, Porto, Sarrebrück, Séville). M. Jacques Blot ^{10 ( * )} rappelle que de nombreux rapports se sont interrogés sur la transformation, voire la suppression des établissements dans l'Europe communautaire, sans avancer d'autre justification que des raisons de redéploiement dans un contexte budgétaire difficile . Et M. Jacques Blot de préciser que dans l'Europe des 25, notre réseau comporte 41 établissements, celui du Goethe Institut, 45, et celui du British Council, 44...

La réflexion a également porté sur la mise en commun des établissements culturels de différents pays européens . Dans le cadre de la coopération franco-allemande, certains centres culturels français et instituts Goethe ont, par exemple, été regroupés dans un même bâtiment (Ramallah, Glasgow, Luxembourg, Palerme, Santa Cruz et Lahore).

Votre rapporteur soutient ces initiatives et estime que la création de centres culturels européens n'est pas un voeu pieu, mais bien un projet politique d'avenir s'inscrivant parfaitement dans la ligne directrice de la diplomatie française de soutien de la diversité culturelle.

2. Une fusion des opérateurs en trompe-l'oeil

En 2004, l'excellent rapport de notre collègue M. Louis Duvernois ^{11 ( * )} , faisait le constat que « la France n'avait, pour le moment, pas délégué à un opérateur principal la conduite de son action culturelle extérieure. Si l'on met à part l'enseignement français à l'étranger et l'audiovisuel extérieur, les autres secteurs de notre action culturelle extérieure n'ont en effet pas vu l'émergence d'opérateurs importants mais seulement d'une série d'opérateurs spécialisés au champ de compétences et aux moyens souvent assez limités. »

La fusion depuis le 22 juin 2006, de l'Association française d'action artistique (AFAA) et de l'Association pour la diffusion de la pensée française (ADPF), en une unique agence CulturesFrance pourrait de prime abord laisser penser que ce constat doit être révisé.

L'AFAA était un opérateur commun du ministère des affaires étrangères et de la culture et de la communication, qui avait pour mission première la promotion de la création contemporaine française dans les domaines des arts de la scène et du spectacle, des arts visuels, de l'architecture, du patrimoine, et de l'ingénierie culturelle.

L'ADPF avait pour objet statutaire la promotion de la langue française, des cultures francophones et des échanges culturels dans le monde, ainsi que l'aide au développement, par le soutien de la coopération culturelle, scientifique et technique au moyen de l'édition et la diffusion de tous ouvrages sur tous supports, la fourniture de tous appuis logistiques et la gestion de projets de développement dans les domaines de l'éducation, la formation, la recherche et la communication.

Le ministère a mis en place le 22 juin 2006 la nouvelle agence CulturesFrance, qui réunit les compétences des deux agences sous une même enseigne.

L'objectif est à la fois de fédérer les moyens du ministère des affaires étrangères et du ministère de la culture et de la communication pour accroître l'efficacité du dispositif de promotion de la culture française dans le monde, et de valoriser l'action culturelle française à l'étranger en lui donnant une meilleure lisibilité , et notamment, une signature , comme le « Goethe Institut » ou le « British Council ».

Ses missions sont les suivantes :

- la promotion à l'étranger de la création contemporaine française, dans les domaines des arts visuels, des arts de la scène, de l'architecture, du patrimoine, de l'ingénierie culturelle ;

- l'organisation de saisons culturelles en France et à l'étranger ;

- et la conception, la production et la diffusion de produits culturels adaptés aux publics étrangers.

Cette initiative ne peut qu'être saluée par votre rapporteur.

Toutefois, la récente enquête sur l'AFAA réalisée par la Cour des comptes à la demande de la commission des finances du Sénat, en application de l'article 58-2 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, a montré que, pour le moment, « l'absorption de l'ADPF ne signifie pas l'abandon des locaux que cette dernière association occupait, ni même intégration des attributions qu'elle exerçait jusqu'alors au sein du bloc de compétences de l'AFAA. Plutôt qu'à une fusion, c'est donc à une juxtaposition que la situation actuelle paraît correspondre ».

Le rapport de la Cour des comptes pointe en outre l'insuffisance d'exercice de la tutelle par le ministère qui a laissé parfois l'AFAA « se dégager de certaines des obligations qui lui incombent au regard de l'exécution de la politique culturelle de la France ».

La Cour relève enfin que l'AFAA, dont le statut est formellement associatif, « ne respecte que de façon approximative les règles, même les plus élémentaires, qui s'appliquent aux associations ».

Votre rapporteur pose donc la question de l'évolution de ce statut, et notamment, de la transformation de l'agence CulturesFrance en établissement public industriel et commercial , qui permettrait de rendre sa gestion plus rigoureuse.

Par ailleurs, CulturesFrance est loin d'être comparable aux trois réseaux européens que sont le Goethe Institut, le British Council et l'Institut Cervantès en termes de concentration des compétences. Tout d'abord, ces trois agences se caractérisent par la disposition de crédits très importants, respectivement de l'ordre de 250, 700 et 90 millions d'euros, contre 31 millions d'euros pour l'AFAA. De plus, le Goethe Institut et le British Council affirment leur présence dans de nombreuses régions du monde, sans pour autant délaisser l'Europe. Enfin et surtout, une structure comme le British Council exerce l'ensemble des activités de l'AFAA et des établissements culturels français , y compris l'enseignement de la langue, voire certaines compétences des services des ambassades, comme la coopération scientifique.

C. L'AMBITION À RETROUVER : LA CRÉATION D'UNE AGENCE CULTURELLE UNIQUE

Le rapprochement des différents opérateurs et la réorganisation du réseau sont en fait, selon votre rapporteur, des problématiques qui pourraient trouver une réponse unique : la création, proposée dans son rapport de 2004 par notre collègue M. Louis Duvernois, d'une agence culturelle qui disposerait de l'ensemble des compétences des centres culturels, notamment dans le domaine linguistique, et de CulturesFrance, sur le modèle du « Goethe Institut » allemand.

Ce projet nécessiterait certes des évolutions de grande ampleur, tels que des redéploiements de structures, la mise en place d'une tutelle renforcée, la réalisation sur le plan juridique de la compatibilité entre les différents statuts d'établissements relevant de régimes divers, et surtout une harmonisation des situations d'emploi très hétérogènes du personnel.

Mais c'est à ce prix que notre action culturelle extérieure gagnera en notoriété et en cohérence . Cette réforme pourrait, au demeurant, permettre de desserrer la contrainte budgétaire qui pèse actuellement sur le réseau des établissements culturels.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue le mercredi 15 novembre 2006 , la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. David Assouline sur les crédits de la mission « Action extérieure de l'État » du projet de loi de finances pour 2007 .

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

M. Jacques Valade, président , a tout d'abord remercié le rapporteur pour avis de la clarté de son exposé.

Il a complété ensuite l'analyse du rapporteur pour avis en soulignant que les réponses données par le président et le directeur de l'Association française d'action artistique aux questions posées par M. Alain Pichon, président de la 4 ^e Chambre de la Cour des comptes, et M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, lors de l'audition du jeudi 8 novembre 2006, organisée par la commission des finances, n'avaient pas été très satisfaisantes.

S'agissant de l'accueil des étudiants étrangers, il a remarqué que si l'on tendait vers un assouplissement de la délivrance des visas étudiants, des efforts intenses devaient encore être fournis en matière d'accueil social et humain et d'ouverture des cités universitaires aux étrangers.

Il a estimé qu'il fallait être prudent sur l'accueil des étudiants demandant à intégrer une université française, parce qu'ils n'avaient pas été acceptés dans des universités d'autres pays. Précisant que la politique d'accueil des étudiants étrangers ne devait pas être fondée sur des critères quantitatifs, mais qualitatifs, il a invité les universités à procéder à une étude approfondie des dossiers des étudiants.

Il s'est déclaré, en outre, favorable à la transposition d'un principe adopté par de nombreux pays, qui veut que les étudiants étrangers acquittent des droits d'inscription à l'université française au moins équivalents à ceux qu'ils paient chez eux.

M. Jacques Legendre a souscrit aux analyses du rapporteur pour avis s'agissant des problèmes de dispersion des crédits, estimant que la loi organique relative aux lois de finances avait compliqué l'analyse de certaines politiques transversales.

Il a insisté, également, sur l'intérêt d'accueillir des étudiants étrangers payant leurs droits de scolarité, donnant l'exemple de l'Australie, qui a fait de l'accueil des étudiants étrangers, à la fois un instrument de rayonnement et une source de financement.

Évoquant une récente visite dans un centre culturel français, il a ensuite témoigné des difficultés que les établissements culturels à l'étranger pouvaient rencontrer avec l'agence CulturesFrance, parfois taxée de « snobisme », citant le cas d'un directeur de centre culturel qui s'était vu imposer par CulturesFrance un programme théâtral basé sur des pièces africaines, alors que la population locale avait exprimé son souhait de voir jouer des pièces d'auteurs français. Il a ainsi fait valoir que la réforme de CulturesFrance passait aussi par celle de ses objectifs.

M. Louis Duvernois s'est déclaré favorable à l'amendement adopté par l'Assemblée nationale sur ce budget en pointant néanmoins, comme le rapporteur pour avis, le problème de l'affectation des bourses attribuées aux étrangers.

Il a observé, ensuite, que les besoins financiers de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger en matière immobilière étaient réels, et que la faible augmentation de la dotation de l'Etat allait avoir des conséquences dramatiques. Il a noté, qu'à très court terme, l'agence pouvait puiser dans son fonds de roulement, mais a insisté sur le fait que ce fonds était constitué en grande partie par les frais de scolarité acquittés par les parents d'élèves, qui allaient devoir augmenter à moyen terme, alors même qu'ils constituent déjà la plus grande partie du budget de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger.

Enfin, il a évoqué CulturesFrance et notamment la question de son statut associatif, largement débattu lors de l'audition du jeudi 8 novembre 2006 de la commission des finances, au cours de laquelle M. Alain Pichon, président de la 4 ^e Chambre de la Cour des comptes, a évoqué tout l'intérêt que pourrait présenter la transformation de l'association en établissement public industriel et commercial (EPIC). Observant que cela nécessitait l'intervention du législateur, M. Louis Duvernois a proposé qu'une première étape soit franchie en donnant à CulturesFrance un statut de groupement d'intérêt public (GIP), ou alors qu'un projet de loi gouvernemental discuté avant la fin de la session soit utilisé comme véhicule législatif.

Constatant le caractère chargé de l'ordre du jour prioritaire, M. Jacques Valade, président , a suggéré qu'une proposition de loi, qui pourrait être inscrite à l'ordre du jour réservé, procède à cette transformation.

M. Louis Duvernois s'est réjoui de cette perspective et a expliqué que la modification des statuts pouvait constituer une occasion de faire pleinement participer le ministère de la culture à la gestion de CulturesFrance.

Puis la commission a adopté l'amendement présenté par M. David Assouline, rapporteur pour avis , tendant à transférer les crédits correspondant aux bourses de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger attribuées aux élèves étrangers, du programme « Français à l'étranger et étrangers en France » au programme « Rayonnement culturel et scientifique ».

La commission, prenant en compte les observations du rapporteur pour avis, mais rejetant ses conclusions tendant à donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » pour 2007, a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

* ¹ Liste des pays développés au sens de l'OCDE : Allemagne, Andorre, Australie, Autriche, Bahreïn, Belgique, Brunei, Bulgarie, Canada, Chypre, Corée du Sud, Danemark, Émirats arabes unis, Espagne, Estonie, États-Unis, Finlande, Grande-Bretagne, Grèce, Hong-Kong, Hongrie, Irlande, Islande, Israël, Italie, Japon, Koweït, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Qatar, République tchèque, Roumanie, Russie, Saint-Siège, Singapour, Slovaque, Slovénie, Suède, Suisse, Taiwan.

* ² Sur les 40 établissements de la mission laïque française, fréquentés par 27 738 élèves, 10 sont conventionnés avec l'AEFE, 2 avec la Direction générale de la coopération internationale et du développement du ministère des affaires étrangères (DGCID), 13 sont autofinancés et 15 sont affiliés.

* ³ Constat établi à la fois par le rapport de M. André Ferrand pour le Premier ministre de juillet 2004, relatif aux financements de l'enseignement français à l'étranger, et par le rapport public de la Cour des comptes de 2003.

* ⁴ M. Xavier Darcos avait annoncé le 3 octobre 2004 que l'élargissement des compétences immobilières de l'AEFE serait financé par les emprunts contractés par celle-ci, le mécénat et les crédits budgétaires qui seraient en « principe, de 10 millions d'euros en 2006 ».

* ⁵ En 2006, huit établissements, sur les 73 EGD du réseau, ont été remis en dotation à l'AEFE : Barcelone, Bruxelles, Buenos-Aires, Dakar, Francfort, Lisbonne, Valence et Vienne.

* ⁶ La Cour des comptes précise ainsi dans son rapport public 2003 qu'une réduction de la proportion des enseignants dont le diplôme constitue une garantie objective de leur capacité a été observée.

* ⁷ Séance du 8 juin 2006, première lecture du projet de loi relatif à l'intégration et à l'immigration.

* ⁸ Rapport d'information n° 446 (2004-2005) de Mme Monique Cerisier-ben Guiga et M. Jacques Blanc, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat sur l'accueil des étudiants étrangers en France.

* ⁹ Le Cendotec à Sao Paulo est le seul établissement à ne pas posséder le champ de compétence dans le domaine culturel et artistique.

* ¹⁰ Rapport de M. Jacques Blot, actuel président de CulturesFrance, du 12 décembre 2005 relatif à la création d'une agence culturelle.

* ¹¹ Rapport d'information n° 91 (2004-2005) de M. Louis Duvernois, fait au nom de la commission des affaires culturelles du Sénat, sur la stratégie d'action culturelle de la France à l'étranger.