II. UN BUDGET SATISFAISANT QUI RÉPOND AU SOUCI DE TRANSPARENCE ET DE BONNE GESTION
A. LA CRÉATION D'UN PROGRAMME SPÉCIFIQUE DOTÉ D'UN BUDGET A LA HAUTEUR DES ENJEUX
1. Un programme spécifique créé pour remédier aux dysfonctionnements constatés lors de la précédente présidence française de 2000
Afin d'identifier et de rassembler les crédits alloués à la présidence française de l'Union européenne, le gouvernement a décidé de créer un programme spécifique, intitulé « Présidence française de l'Union européenne », rattaché au Premier ministre pour souligner son caractère interministériel.
Ce programme, qui a pour vocation de couvrir les dépenses directement liées à la présidence de l'Union européenne, est temporaire, puisqu'il doit être supprimé en 2010, avec la fin de la liquidation des dépenses.
La création d'un programme spécifique constitue une importante nouveauté car, auparavant, le ministère des affaires étrangères prenait en charge la plus grande partie des dépenses occasionnées par l'exercice de la présidence, le reste des manifestations étant financé par les autres ministères.
Or, ce modèle présentait d'importants inconvénients.
Ainsi, le bilan budgétaire et financier de la précédente présidence française de l'Union européenne au deuxième semestre de l'année 2000 a été sévèrement critiqué par la Cour des comptes, tant pour le dépassement important du budget prévu, que pour l'opacité de sa gestion.
La création d'un programme spécifique représente donc un indéniable progrès, qui permettra d'assurer :
- une meilleure lisibilité des dépenses induites , que ce soit pour le Parlement, pour les services de l'Etat ou pour les citoyens ;
- une clarification des responsabilités de gestion , à travers une structure unique à vocations interministérielle, placée sous l'autorité du Premier ministre ;
- une gestion plus efficace des crédits , fondée sur la recherche d'économies d'échelle permises par la mobilisation au sein du même programme, des dépenses présentant un caractère mutualisable ou interministériel par nature.
Réflexion faite, votre Rapporteur s'interroge sur la pertinence de l'idée de rattacher le budget du Secrétariat général aux affaires européennes, qui est une administration permanente et importante, chargée de traiter le fond des dossiers, au programme de la présidence française de l'Union européenne, qui est un programme de soutien et temporaire, puisqu'il a vocation à disparaître en 2010.
Au demeurant, votre Rapporteur se demande si ce rattachement ne nuirait pas paradoxalement à la lisibilité du budget et à la bonne gestion des dépenses occasionnées par la présidence française de l'Union européenne, puisque cela reviendrait à mélanger ces dépenses d'intervention avec les dépenses de fonctionnement consacrées au SGAE.
2. Une dotation globale qui prend en compte l'augmentation du nombre d'Etats membres et qui s'appuie sur l'expérience de la présidence allemande de l'Union européenne
Le programme « Présidence française de l'Union européenne » est doté d'un budget global de 190 millions d'euros en autorisations d'engagement et 120 millions d'euros en crédits de paiement pour l'année 2008. Le solde des crédits de paiement devrait être inscrit dans le projet de loi de finances pour 2009.
Ce budget représente un montant comparable aux dépenses réalisées sur le budget fédéral par l'Allemagne à l'occasion de sa présidence de l'Union européenne, au premier semestre 2007, qui ont été estimés de l'ordre de 180 millions d'euros. Et, encore, ce montant ne prend pas en considération les dépenses prises en charge directement par les länder, alors que l'Allemagne, qui est un Etat fédéral, avait fait le choix d'une présidence largement décentralisée.
En ce qui concerne les précédentes présidences de l'Union européenne exercées par la France au premier semestre de l'année 1995 et au deuxième semestre de l'année 2000, les éléments chiffrés dont on dispose ne tiennent compte que des manifestations organisées par le ministère des Affaires étrangères dans le cadre de ses attributions ou pour le compte de la présidence de la République, ce qui rend difficile toute comparaison.
A la lumière de cette observation, le bilan budgétaire de la présidence française de l'Union européenne du premier semestre 1995 a été de 92,7 millions de francs, soit l'équivalent de 14,1 millions d'euros. Pour la présidence française de l'Union européenne au deuxième semestre 2000, le bilan financier établi à partir des bons de commande fait état d'un total consolidé de 56,7 millions d'euros.
Toutefois, il convient de souligner que, lors des deux précédentes présidences de l'Union européenne exercées par la France, l'Union européenne ne comptait que quinze Etats membres, contre vingt-sept aujourd'hui. Par ailleurs, les compétences de l'Union européenne se sont beaucoup étendues, notamment en matière de politique étrangère. En outre, les dépenses de sécurité ont connu une hausse exponentielle, en particulier depuis les attentats terroristes du 11 septembre 2001.
Enfin, s'il est vrai que le coût des présidences de l'Union européenne exercées par des pays comme l'Autriche (au premier semestre 2001), la Finlande (au deuxième semestre 2006) ou le Portugal (au deuxième semestre 2007) peut paraître sensiblement moins important, avec respectivement 70 millions d'euros pour l'Autriche, 78 millions d'euros pour la Finlande et 51 millions d'euros pour le Portugal, il convient d'observer que cette différence s'explique aussi par le fait que les attentes ne sont pas les mêmes à l'égard des « petits » pays et des pays plus peuplés, comme la France ou l'Allemagne, qui ont toujours figuré parmi les moteurs de la construction européenne.
Votre rapporteur considère donc que le budget prévu de 190 millions d'euros constitue une dotation équilibrée, dans le contexte budgétaire actuel, et qu'il devrait offrir les moyens à la France de réussir pleinement sa présidence de l'Union européenne.
B. LA VENTILATION DU PROGRAMME
Le programme consacré à la présidence française de l'Union européenne comprend trois types d'action :
- l'action n° 1 « activités obligatoires et traditionnelles de la présidence ». Elle est dotée d'un financement de 89 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit environ 46,8 % du montant total.
- l'action n° 2 « Manifestations correspondant à l'initiative propre de la présidence française ». Elle représente 82 millions d'euros, en autorisations d'engagement, soit 43,2 % du budget.
- l'action n° 3 « activités interministérielles », 19 millions d'euros, en autorisations d'engagement, soit 10 % du montant global des crédits.
1. L'action n° 1 : Les activités obligatoires et traditionnelles de la Présidence
Cette action regroupe les crédits destinés aux manifestations imposées par le calendrier européen et le règlement intérieur du Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne, ainsi que ceux destinés aux manifestations qui incombent traditionnellement à l'État membre qui exerce la présidence de l'Union européenne. Elle est dotée de 89 millions d'euros, soit 46,8 % du budget total.
a) Les manifestations imposées par le calendrier européen et le règlement intérieur du Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne
Il s'agit des réunions formelles et informelles du Conseil européen, des Sommets et des réunions interministérielles et de hauts fonctionnaires avec des pays tiers, qu'ils se déroulent en France, à Bruxelles ou dans un pays tiers, des conseils des ministres, des visites du Parlement européen, des rencontres des trois présidences successives et de certaines réunions de hauts fonctionnaires.
Une centaine de réunions sont prévues à ce titre, la plupart imposées par le programme de travail du Conseil, pour un total estimé à environ 45 millions d'euros, soit un coût moyen de près de 0,5 million d'euros par réunion. Toutefois, le coût de ces réunions diffère sensiblement suivant leur nature, leur format et le lieu où elles se tiennent.
Au moins deux réunions du Conseil européen, l'une formelle, l'autre informelle, devraient être organisées sous présidence française. Si les réunions formelles du Conseil européen se tiennent, depuis celui de Nice, à Bruxelles, le Secrétariat général du Conseil facture ensuite une partie du montant des frais à la présidence. Une trentaine de réunions formelles du Conseil à Bruxelles et à Luxembourg, ainsi qu'une douzaine de réunions informelles du Conseil en France et de très nombreuses réunions de hauts fonctionnaires et d'experts devraient également être organisées sous présidence française.
b) Les manifestations qui incombent traditionnellement à l'Etat membre qui exerce la Présidence
Il s'agit principalement des réunions ministérielles préparatoires, des réunions informelles des ministres et de visites dans le pays qui exerce la présidence, des membres du Comité des Représentants permanents (COREPER) et du Comité politique et de sécurité (COPS), mais aussi des groupes de travail, qui sont les principaux responsables de la préparation des travaux du Conseil à Bruxelles. Il s'agit aussi des séminaires gouvernementaux avec le collège des commissaires et avec les organes dirigeants du Parlement européen.
Pour l'ensemble des réunions, les dépenses comportent la prise en charge :
- du transport ;
- de l'hébergement et des repas ;
- des interprètes ;
- de la location de la salle, si la réunion ne se déroule pas à Bruxelles,
- des journalistes,
- de la part des dépenses de sécurité revenant aux organisateurs des réunions.
Une quarantaine de réunion de ce type sont prévues, à la fois au niveau ministériel et des hauts fonctionnaires, dont le voyage en France du Comité des représentants permanents (COREPER) et une réunion avec les députés européens français.
Le coût moyen par réunion est estimé à un million d'euros, et le budget total est de 44 millions d'euros en autorisations d'engagement.
2. L'action 2 : Les manifestations correspondant à l'initiative propre de la Présidence française
Les crédits de cette action sont destinés au financement des manifestations ou événements correspondant à des initiatives particulières de la France pendant son semestre de présidence, ainsi qu'à des manifestations labellisables « Présidence française de l'Union européenne » envisagées par les différents ministères.
Cette action est dotée d'un financement de 82 millions d'euros en autorisations d'engagement, doit 43,2% du budget total.
a) Les manifestations ou événements correspondant à des initiatives de la Présidence française
Ces manifestations correspondent à des initiatives de la France pendant son semestre de présidence.
Sont ainsi prévues une quarantaine de manifestations ou événements, dont des réunions ministérielles ou avec la société civile, sur la Méditerranée, la saison culturelle européenne, le 60 e anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l'Homme, le suivi de la Conférence de Rabat sur les migrations, les journées européennes du développement, les États généraux du multilinguisme, les dix ans du processus de Bologne, etc.
Le budget global envisagé pour ces manifestations est de 42 millions d'euros.
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La saison culturelle européenne La France a décédé d'organiser une Saison culturelle européenne dans le cadre de sa présidence de l'Union européenne en invitant symboliquement sur son territoire les cultures de tous les pays européens et en leur apportant une visibilité exceptionnelle. Le Commissaire général de la saison culturelle européenne est M. Laurent Burin des Roziers. L'opérateur est CulturesFrance. Le programme de la Saison sera riche de plusieurs centaines d'événements relevant de cinq catégories : - les grandes manifestations populaires : ouverture à Bruxelles avec l'illumination de la Grand place par l'artiste français Yann Kersalé ; bals européens les 13/14 juillet ; nuit blanche européenne ; événement de clôture : « nuit des images » au Grand Palais. - 26 « projets tandems » qui associeront artistes français et artistes des 26 autres Etats membres. Par exemple, la « nuit espagnole » centrée sur le flamenco, l'avant garde et la culture populaire ; une saison théâtrale franco-britannique, avec en particulier Juliette Binoche dirigée par le chorégraphe et dramaturge Akram Kahn au théâtre de la ville ; une coproduction franco-polonaise du « Saint François d'Assise » d'Olivier Messiaen. - 15 manifestations thématiques autour de la création européenne, produites par les institutions culturelles françaises : par exemple cinéma/cinémathèque française ; photo/rencontres d'Arles ; musiques actuelles/transmusicales de Rennes. - 5 cycles de 27 oeuvres européennes : les 27 livres et les 27 films européens de la rentrée 2008 ; 27 concerts en partenariat avec les stations de Radio France ; 27 spectacles de compagnies de théâtre et de danse sélectionnées par un jury de professionnels (ONDA) ; l'art européen en 27 expositions (par exemple, « les futuristes italiens à Paris » au Centre Georges Pompidou, « Picasso et les maîtres » au Grand Palais). - Une saison européenne dans chaque grande ville : Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Nice, Rennes, Saint Etienne, Strasbourg, Toulouse. Cette participation prendra la forme de l'organisation d'une manifestation majeure, de l'accueil de certains événements prévus dans le cadre national, et de l'organisation d'une saison européenne au plan local. Les états généraux du plurilinguisme , qui auront lieu à Paris le 26 septembre (date de la journée européenne des langues) s'accompagneront de manifestations grand public visant à promouvoir l'apprentissage de plusieurs langues étrangères. Enfin, les jeunes , scolaires et étudiants constituent un public-cible pour la saison . Un partenariat avec les ministères de l'Education nationale et de la Santé et des Sports vise à leur proposer des programmes spécifiques : Jeunes ambassadeurs de l'Europe (avec les étudiants ERASMUS), Parcours européen dans les musées français, « nuit européenne de la jeune création », journée européenne des langues, techno-parade européenne. |
b) Les manifestations labellisables « Présidence française de l'Union européenne »
Il s'agit de manifestations, au niveau ministériel, de hauts fonctionnaires ou d'experts, organisées par les différents ministères, qui pourront obtenir le label « Présidence française de l'Union européenne » et un financement, au terme d'une procédure de sélection rigoureuse.
Il ne s'agit donc en aucun cas d'un « droit de tirage » au bénéfice des différents ministères.
Les dépenses qui pourront être prises en charge recouvrent les frais de transport, d'hébergement, d'interprétariat, de location de salle, de la part des dépenses de sécurité incombant aux organisateurs, ainsi que de la presse (salle, hébergement et repas des journalistes).
Une quarantaine de manifestations, pour un coût moyen de 1 million d'euros, pourront ainsi être « labellisables » pour un budget total de 40 millions d'euros, en engagements, pour les quinze ministères concernés.
La liste des manifestations qui pourront bénéficier du label « Présidence française de l'Union européenne » et recevoir un financement est en cours de finalisation.
Par ailleurs, en raison du faible montant des financements disponibles pour ce type de manifestations, il a été jugé préférable de concentrer les fonds disponibles sur un nombre relativement faible de manifestations, plutôt que procéder à un « saupoudrage » de crédits.
Cette solution paraît, en effet, la plus pertinente.
Il importe aussi de souligner que cette action n'a pas vocation à recouvrir l'ensemble des initiatives qui pourront être prises par les collectivités locales, mais aussi les entreprises ou les associations, à l'occasion de la présidence française de l'Union européenne et qui pourront trouver d'autres sources de financement.
Le Secrétariat général de la présidence française pourra ainsi accorder un label sans nécessairement accorder une subvention.
3. L'action n° 3 : Les activités interministérielles
L'action 3 concerne les dépenses interministérielles qui recouvrent les dépenses de fonctionnement du Secrétariat général de la Présidence française de l'Union européenne, la communication, les accréditations et les frais de représentation de la Présidence.
Les 19 millions d'euros, en engagements, se répartissent de la manière suivante :
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Le budget consacré à la communication représente 15 millions d'euros.
Cela recouvre notamment les crédits destinés à financer la publication de brochures d'information sur la présidence française de l'Union européenne, la création du logo de la présidence et l'élaboration du site Internet de la présidence française de l'Union européenne, dont l'adresse Internet sera la suivante :
http:// www.ue2008.fr
Cela devrait permettre également de financer des actions spécifiques auprès de publics ciblés, notamment les jeunes et des « décideurs », avec notamment un film promotionnel destiné à être diffusé dans les avions.
Enfin, on peut mentionner ce qu'on peut appeler les « produits dérivés », comme les stylos, les parapluies ou les blocs de papier, qui sont distribués gratuitement aux participants lors des réunions.
Le Secrétariat général de la Présidence française de l'Union européenne devrait, quant à lui, disposer d'un budget propre de fonctionnement de 3,35 millions d'euros.
Ce montant devrait être principalement destiné à la location de locaux pour accueillir les agents du Secrétariat général de la présidence française, qui est actuellement hébergé dans des bureaux du ministère des Affaires étrangères et européennes.
Il convient d'observer qu'aucun nouvel emploi permanent ne pourra être créé, étant donné que l'ensemble du personnel du Secrétariat général de la Présidence française sera mis à disposition par les différents ministères concernés.
C. UN INDICATEUR DE PERFORMANCE SUJET À CAUTION
Le programme n°306 comporte un seul objectif de performance : « réussir l'organisation de la présidence française de l'Union européenne ».
Il est prévu un indicateur unique, fondé sur le degré de satisfaction de l'ensemble des participants aux manifestations de la présidence française de l'Union européenne (chefs d'Etat et de gouvernement, ministres, experts, hauts fonctionnaires, journalistes et autres publics ciblés).
Des questionnaires anonymes devraient être systématiquement remis aux participants à l'ensemble des réunions organisées par la présidence française de l'Union européenne.
Ces questionnaires, qui devraient comprendre plusieurs rubriques, porteront uniquement sur l'organisation matérielle des manifestations et non sur leur contenu.
Ils comprendront une échelle de degrés de satisfaction, notée de 1 à 5. Sur la base de l'ensemble des questionnaires qui seront remis par les participants, un indice général de satisfaction noté sur 5 devrait être calculé. L'objectif fixé est de recueillir un indice de satisfaction de 4 sur 5.
On ne peut qu'être sceptique sur le choix d'évaluer la réussite de la présidence française sur la base de questionnaires anonymes.
En effet, le degré de satisfaction d'une personne à l'issue d'une manifestation est par nature une donnée subjective.
On aurait pu imaginer de prévoir un autre indicateur, moins subjectif, fondé sur le nombre de visiteurs du site Internet de la présidence française de l'Union européenne.
Toutefois, comme l'a indiqué M. Claude Blanchemaison à votre rapporteur, si cette solution a bien été envisagée, elle a cependant été écartée, car le site Internet de la présidence française de l'Union européenne concerne davantage le fond et il sera placé sous la responsabilité du Secrétariat général aux affaires européennes et non sous celle du Secrétariat général de la présidence française de l'Union européenne, qui n'est pas chargé du fond des dossiers mais uniquement de l'organisation matérielle de la présidence française.
En définitive, il faut reconnaître que le mécanisme de l'indicateur de performance ne paraît pas réellement adapté en matière de relations internationales.