II. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT SONT MARQUÉES PAR UNE GRANDE HÉTÉROGÉNÉITÉ DANS LES MASSES FINANCIÈRES ET LEUR UTILISATION
L'essentiel des dépenses du programme n° 178, le plus important en termes financiers, de la mission Défense (20,985 milliards d'euros en autorisations d'engagement, et 21,262 milliards en crédits de paiement dans le PLF pour 2008) est consacré aux dépenses regroupées dans le titre 2, consacré au personnel.
Le titre 3, consacré aux dépenses de fonctionnement , reçoit respectivement 5,363 millions d'autorisations d'engagement et 5,487 millions de crédits de paiement. En outre, le titre 5 (dépenses d'investissement) se voit attribuer 367,316 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 520,297 millions de crédits de paiement. Enfin, le titre 6 (dépenses d'intervention) reçoit 104,450 millions d'autorisations d'engagement et 113,887 millions de crédits de paiement.
Avant d'analyser ces crédits, il convient de rappeler le caractère spécifique du PLF 2008 dans le domaine de la défense : c'est un budget de transition, qui clôt l'exécution de la LPM 2003-2008, et qui a été construit dans l'attente des conclusions des travaux menés, pour l'ensemble des administrations publiques, par la RGPP (révision générale des politiques publiques), destinée à procéder à un réexamen complet des dépenses de l'Etat et de leur pertinence.
Pour accomplir ce travail, le ministre de la Défense, M. Hervé Morin, a installé le 4 septembre 2007 un groupe de travail composé de sept chefs d'entreprise chargés d'analyser les propositions d'économie et de réorganisation faites par les équipes de l'audit dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.
Le communiqué de presse publié à cette occasion indique : « dés son arrivée, Hervé Morin a résolument inscrit le ministère de la Défense dans une logique de maîtrise de la dépense publique.
Le champ d'action de ce groupe comprend différentes fonctions sans lien avec l'activité opérationnelle des armées, notamment la logistique, les transports, les achats mais aussi la communication ou l'informatique ».
Ces domaines relèvent tous du titre 3, même s'ils n'en constituent pas les masses financières les plus fortes qui sont affectées au maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels.
Par ailleurs, une commission chargée de rédiger un nouveau « Livre blanc » pour la Défense, succédant à celui élaboré en 1994, a été réunie pour fixer les nouveaux objectifs à la Défense, en cohérence avec la situation géopolitique du début de ce siècle.
C'est l'ensemble des conclusions opérationnelles que tirera le Gouvernement de ces différents travaux qui induiront des changements dans l'architecture du ministère de la défense comme des armées.
A. UNE RATIONALISATION DES MODALITÉS D'ORGANISATION ET DE FINANCEMENT DU MAINTIEN EN CONDITION OPÉRATIONNELLE (MCO) DES MATÉRIELS DE DÉFENSE
Les financements affectés au MCO des divers équipements et matériels en service dans les armées ont été nettement accrus depuis 2002, en contraste avec leur trop faible volume antérieur. Cet effort budgétaire, destiné à redresser des taux de disponibilité parfois inférieurs à 50 %, s'est accompagné d'une rationalisation, qui n'est pas achevée, de l'organisation et des modalités de réalisation des opérations de maintenance.
La première étape a été constituée par la création, en 2000, du Service de Soutien de la Flotte ( SSF ), dont la mission est d'ailleurs plus vaste que le simple MCO. S'en est suivie la mise en place, en 2002, de la structure interarmées de maintenance des matériels aéronautiques de défense ( SIMMAD ), qui a beaucoup contribué à mutualiser et rationaliser les opérations de maintenance aéronautique, et donc à freiner l'impressionnante croissance de leurs coûts . Pour en prolonger l'action, le Service industriel de l'aéronautique ( SIAé ), sera créé le 1 er janvier 2008, avec pour tâche d'organiser la délégation, au secteur privé, des activités générales de soutien, en limitant la maintenance au sein des forces aux activités de proximité, tout en y assurant la permanence d'un socle de compétences techniques inaliénables.
Enfin, l'Armée de terre mettra en oeuvre, durant l'année 2008, une politique d'emploi et de gestion des parcs ( PEGP ) qui vise à rationaliser l'utilisation de ses matériels, et à réduire le coût de leur soutien.
1. La SIMMAD : un bilan positif qui peut encore s'améliorer
Cet organisme s'est fixé la réalisation de contrats d'objectifs, exprimés en pourcentage de disponibilité des matériels, ou en nombre d'aéronefs dits aptes à l'emploi, par type de flotte . Il constitue à la fois une direction centrale du ministère de la Défense, à l'image d'un service du matériel, un organisme de l'armée de l'air, qui lui fournit ses crédits de fonctionnement, ainsi qu'un maître d'ouvrage agissant au profit des armées et de la gendarmerie. La SIMMAD s'est substituée à quatre directions d'achat, qui, outre leur dispersion, ne pouvaient recevoir les financements requis qu'au terme d'une longue procédure, qui passait par la Délégation générale à l'armement (DGA), puis le service réalisateur. Cette structure a donc agrégé, au sein d'une maîtrise d'ouvrage déléguée, des éléments auparavant épars. La SIMMAD recourt donc aux divers maîtres d'oeuvre pour optimiser leur action, et maîtriser leurs coûts. Elle procède à l'achat et à la gestion de stocks communs aux armées : elle peut ainsi transférer une pièce située dans un stock « terre » vers l'armée de l'air, si nécessaire. Elle établit une balance financière annuelle entre l'armée qui a fourni et celle qui a consommé ces pièces.
Il s'agit donc d'un service inter-armées, à l'exception près qu'il ne possède pas la maîtrise de son budget ; celui-ci est entièrement imputé sur les crédits de fonctionnement du programme 178 .
Pour agir, la SIMMAD reçoit les plans d'utilisation des aéronefs militaires, et élabore, en conséquence, un plan d'entretien qui fait l'objet d'un marché unique.
Ce regroupement a permis de mieux percevoir les réticences des fabricants d'aéronefs à s'engager sur leur durée de vie. Les contacts qu'établira le SIAé, une fois créé, devrait permettre d'assurer une plus forte implication des constructeurs dans l'évolution des matériels qu'ils ont élaborés.
Quatre objectifs prioritaires ont été retenus pour les années à venir :
- la réalisation, au meilleur coût, de la mise aux normes des aéronefs militaires, à l'identique de celles requises du secteur civil , en conformité avec une directive européenne, adoptée en 2006. Un délai de cinq ans a été retenue pour la réalisation de ces travaux complexes ;
- la dynamisation des stocks et des systèmes d'informations des armées ;
- un renforcement de l'efficacité de la gestion des flottes, réalisées en coopération internationale (A-400 M, NH 90...). Pour parvenir à réaliser ce nécessaire objectif, la meilleure voie serait de créer, au sein de l'OCCAR (Organisme conjoint de coopération en matière d'armement), l'équivalent de la SIMMAD, à l'international ;
- la création et la consolidation d'une capacité d'achat public : il s'agit de former de jeunes officiers aux difficiles métiers d'acheteur et de négociateur.
Le ministère de la Défense récapitule ainsi les ressources financières et les résultats de la SIMMAD :
Ressources financières allouées à la SIMMAD depuis 2001 :
|
(en M€) |
LFI 2001 |
LFI 2002 |
LFI 2003 |
LFI 2004 |
LFI 2005 |
LFI 2006 |
LFI 2007 |
|||||||
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Titre III EMAA |
56,2 |
56,2 |
31,7 |
31,7 |
31,7 |
31,7 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
827,6 |
964,3 |
1042,2 |
1181,8 |
|
Titre V EMAA |
817,1 |
745,0 |
994,7 |
731,5 |
989,9 |
900,4 |
1 094,6 |
1 004,9 |
944,8 |
945,4 |
10,2 |
6,1 |
16,3 |
17,1 |
|
Total EMAA |
873,3 |
801,2 |
1 026,4 |
763,1 |
1 021,5 |
932,1 |
1 094,6 |
1 004,9 |
944,8 |
945,4 |
837,8 |
970,4 |
1058,5 |
1198,9 |
Nota :
1- Les crédits d'EPM du titre III sont en extinction depuis 2004 et le chapitre 3420 a été fermé en 2005. Entre 2004 et 2005, tous les crédits d'EPM ont été positionnés au titre V. Depuis la LFI 2006 (mise en application de la LOLF), la plupart des crédits EPM sont positionnés au titre 3 et sont ventilés entre les programmes 178 et 146.
2- L'EPM mentionné dans ce tableau ne comprend pas les crédits spécifiques dévolus à des grands programmes au titre du maintien en condition opérationnelle initial.
3- En 2007 : prise en compte par le SIMMAD de la gestion des crédits dévolus au MCO des missiles de l'armée de l'air : +32.9M€ AE, 59.3M€ CP.
Les résultats en matière d'amélioration de la disponibilité des flottes sont très positifs, comme le décrit le tableau suivant :
Résultats de disponibilité annuelle :
|
Type
|
DISPONIBILITE |
||||||
|
Avions |
Année 2003 |
Année 2004 |
Année 2005 |
Année 2006 |
1 er sem. 2007 |
Perspectives 2008 |
|
|
AIR |
GLOBALE |
63,1% |
64% |
62,3% |
61,6% |
59,8% |
|
|
Avions de Combat |
GLOBALE |
64,4% |
65,8% |
60,1% |
54,6% |
51,7% |
|
|
Rafale |
44,8% |
45,6% |
|||||
|
Mirage 2000 B/C |
70,3% |
66,2% |
59,5% |
49,7% |
53,1% |
||
|
Mirage 2000 -5F |
64,8% |
61,4% |
53,0% |
54,8% |
45,8% |
||
|
Mirage 2000 D |
54,8% |
56,9% |
54,0% |
47,1% |
43,4% |
||
|
Mirage 2000 N |
69,6% |
69,9% |
69,5% |
63,8% |
60,0% |
||
|
Mirage F1 B |
60% |
71,6% |
61,5% |
66,2% |
53,1% |
||
|
Mirage F1CR |
62,5% |
69,1% |
55,8% |
58,1% |
51,2% |
||
|
Mirage F1 CT |
61,9% |
70,0% |
65,6% |
62,3% |
60,9% |
||
|
Avions Ecole |
GLOBALE |
60,7% |
61,5% |
63,1% |
68,6% |
73,7% |
|
|
Alphajet |
67,1% |
70,4% |
69,4% |
71,5% |
72,6% |
||
|
Tucano |
46,2% |
56,0% |
50,4% |
63,9% |
74,9% |
||
|
Jodel |
70,4% |
60,2% |
77,0% |
72,6% |
73,8% |
||
|
Xingu |
68,4% |
70,6% |
68,9% |
74,1% |
75,7% |
||
|
Epsilon |
51,6% |
51,9% |
59,8% |
64,8% |
|||
|
Cap 10B, 231, 232 |
87,2% |
55,7% |
67,9% |
||||
|
Avions de Support |
GLOBALE |
75,3% |
76,5% |
80,9% |
77,8% |
77,5% |
|
|
TBM 700 |
73,7% |
75,4% |
81,6% |
71,3% |
63,6% |
||
|
DHC6 |
62,7% |
65,1% |
80,2% |
80,0% |
88,6% |
||
|
Falcon 900 |
95,7% |
97,5% |
96,4% |
95,3% |
94,3% |
||
|
Falcon 50 |
94,4% |
99,1% |
99,7% |
98,6% |
94,5% |
||
|
Mystère XX |
54% |
56,2% |
68,4% |
63,4% |
|||
|
E3F |
81,2% |
77,0% |
79,6% |
84,9% |
87,1% |
||
|
A 319 |
98,5% |
98,4% |
99,6% |
99,6% |
99,3% |
||
|
A 310 |
88% |
92,9% |
93,8% |
93,8% |
79,0% |
||
|
A 340 |
97,2% |
96,8% |
|||||
|
KC 135 |
75,6% |
77,0% |
77,3% |
65,5% |
67,6% |
||
|
Avions de Transport Tactique |
GLOBALE |
57,1% |
57,4% |
60,7% |
63,5% |
56,2% |
|
|
C 130 |
51,4% |
63,8% |
74,4% |
64,7% |
48,6% |
||
|
C 160 |
56,9% |
54,8% |
55,7% |
59,7% |
52,8% |
||
|
Casa |
61,2% |
62,2% |
68,3% |
74,4% |
71,4% |
||
|
Hélicoptères |
GLOBALE |
64,4% |
67,1% |
66,3% |
64,2% |
61,7% |
|
|
Fennec |
70,1% |
72,6% |
71,7% |
69,9% |
62,7% |
||
|
Super puma / Cougar |
55,3% |
62,4% |
63,3% |
64,1% |
|||
|
Puma |
59,5% |
60,9% |
59,3% |
57,2% |
55,0% |
||
|
Super puma |
64,3% |
||||||
|
Cougar |
84,6% |
||||||
|
EC 725 Resco Air |
56,1% |
75,2% |
|||||
2. La création du Service industriel de l'aéronautique (SIAé) aura pour tâche de répartir les activités de MCO entre les forces et les industriels
La décision a été prise de regrouper, en 2008, les moyens industriels étatiques de maintenance aéronautique au sein d'un service industriel aéronautique (SIAé) unique, rassemblant toutes les compétences civiles et militaires, dans une logique de rationalisation et d'économie des moyens.
Le ministère de la défense présente ainsi ce service :
« Le maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels aéronautiques de la défense comporte deux volets principaux : un volet opérationnel (mise en oeuvre, maintenance préventive légère et curative) effectué au sain des forces, et un volet industriel, pour les interventions de plus grande ampleur. Celui-ci est confié, suivant le type de matériel et en vertu de contrats de maintenance passés par la SIMMAD, à des opérateurs privés, ou à des acteurs étatiques. Les opérations à caractère industriel sont effectuées, pour les acteurs étatiques, soit par le service de la maintenance aéronautique (SMA) relevant de la délégation générale pour l'armement (DGA), soit par les différentes entités de maintenance relevant de chacune des armées.
Le SIAé a pour but de rassembler, au sein d'une organisation unique, l'ensemble des acteurs étatiques du MCO du volet industriel. Un premier noyau sera constitué au 1er janvier 2008 par le regroupement des services suivants :
- le SMA, avec les trois Ateliers industriels aéronautiques (AIA) de Clermont-Ferrand, Cuers et Bordeaux ;
- l'essentiel des activités du site d'Ambérieu pour l'armée de l'air ;
- l'atelier de réparation de l'aéronautique navale (ARAN) de Cuers-Pierrefeu ;
- les éléments de soutien aéronautique des détachements de Toul et Phalsbourg de la 15 e base de soutien du matériel (BSMAT) ;
- l'activité de visite des Dauphin, Lynx et Panther de la base d'aéronautique navale de Hyères.
Des activités d'entretien préventif actuellement réalisées dans les ESTS de l'armée de l'air (Mirage 2000, Transall, Alphajet, réacteurs...) s'ajouteront progressivement à ce noyau initial.
Le SIAé sera un service de soutien rattaché organiquement au chef d'état-major de l'armée de l'air ; son directeur sera responsable de la gestion du service, et de la réalisation des activités. Il recevra ses orientations d'un comité directeur rassemblant les hautes autorités du ministère de la défense. Un conseil de gestion, présidé par le chef d'état-major de l'armée de l'air, appréciera la qualité de la gestion du SIAé, et des objectifs de performance précis permettront de mesurer sa performance (définition et tenue des objectifs, maîtrise des coûts et des délais, etc)
Sur le plan financier, le SIAé adoptera le régime du compte de commerce sous lequel fonctionnent les AIA aujourd'hui. La SIMMAD, en tant que client principal du SIAé, définira son carnet de commandes au travers de contrats internes et mettra en place les moyens financiers afférents. Elle contrôlera la bonne exécution de ces contrats au titre de la surveillance qu'elle exerce sur l'ensemble de ses fournisseurs. »
Le but du SIAé est donc d'optimiser la répartition des actions de MCO entre les armées et les industriels ; il devra déterminer les activités de soutien qu'il est indispensable de maintenir dans les forces, tant pour y pérenniser un socle de compétences techniques que pour y assurer un soutien de proximité.
Les activités de maintenance de plus grande ampleur seront attribuées à des sociétés privées, selon un modèle qui assurera la nécessaire visibilité indispensable à une organisation rationnelle du plan de charge de l'industriel intéressé. Celui-ci ne sera pas forcément le constructeur, dont les activités sont essentiellement consacrées à la fabrication, et qui n'est pas forcément le mieux à même d'assurer, dans la longue durée, la maintenance des matériels qu'il a produits.
Le SIAé contribuera, en appui à l'action de la SIMMAD, à la maîtrise des coûts du MCO, dont la dérive haussière est naturelle : elle découle, en effet, de la croissance des coûts de la main d'oeuvre, des matières premières, et aussi à l'absence de concurrence entre les industriels qui y sont impliqués, ce qui ne les pousse pas à modérer leurs prix.
Le MCO des ravitailleurs KC-135, construits il y a 40 ans par Boeing, va ainsi être l'objet, à partir de 2008, d'une mise en concurrence entre Air France et Sabena. Il sera intéressant de constater l'évolution des coûts dans ce nouveau cas de figure.