Projet de loi de finances pour 2008 : Solidarité, insertion et égalité des chances

II. LEVER LES INCERTITUDES QUI PÈSENT SUR LA DYNAMIQUE ENCLENCHÉE PAR LA LOI « HANDICAP » DU 11 FÉVRIER 2005

Le programme « handicap et dépendance » est composé de six actions, dont quatre consacrées aux personnes handicapées, une aux personnes âgées et une dédiée au pilotage du programme. Les crédits regroupés dans ce programme sont complétés par une très grande diversité de sources de financement, qui contribuent à la mise en oeuvre des politiques en faveur des personnes âgées et handicapées.

Au total, on évalue à plus de 50 milliards d'euros la dépense publique en faveur des personnes handicapées et dépendantes. Y contribuent pour une large part : l'Etat au travers de différentes missions budgétaires, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), les départements, la sécurité sociale, l'association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) et le fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP).

A. LA GARANTIE D'UN REVENU D'EXISTENCE POUR LES PERSONNES HANDICAPÉES : DE FORTES ATTENTES DÉÇUES PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008

Les ressources d'existence visent à assurer aux personnes handicapées un revenu minimum garanti leur permettant de mener une vie autonome et digne. Elles comprennent, outre l'AAH et le minimum invalidité, les revenus tirés de l'activité en établissements et services d'aide par le travail (Esat) ou en entreprise adaptée (EA).

1. Allocation aux adultes handicapés : une revalorisation a minima

L'allocation aux adultes handicapés (AAH) est un minimum social spécifique, attribué sous conditions de ressources aux personnes reconnues handicapées par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH). Elle est versée de façon subsidiaire par rapport aux prestations vieillesse ou invalidité et se cumule, le cas échéant, avec des revenus d'activité dans la limite d'un plafond annuel d'environ 7 500 euros.

Peuvent s'y adjoindre : l'ancien complément d'AAH ou le complément de ressources et la majoration pour la vie autonome, créés par la loi du 11 février 2005.

Les nouveaux compléments de l'AAH

La loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a instauré la garantie de ressources des personnes handicapées (GRPH), qui comprend l'AAH et un complément de ressources, ainsi que la majoration pour la vie autonome définis aux articles
L. 821-1-1 et L. 821-1-2 du code de la sécurité sociale. Ces deux nouveaux compléments à l'AAH ne sont pas cumulables :

La majoration pour la vie autonome (MVA), qui se substitue à l'ancien complément d'AAH, est destinée aux personnes ayant un taux d'incapacité d'au moins 80 %, qui disposent d'un logement indépendant et perçoivent une aide au logement et qui bénéficient d'une AAH versée à taux plein ou en complément d'une pension vieillesse, d'invalidité ou d'une rente d'accident du travail. Au 1 ^er janvier 2007, son montant mensuel était de 103,63 euros.

Le complément de ressources (CPR) s'ajoute à l'AAH pour constituer la GRPH. Ce complément s'adresse aux personnes âgées de moins de soixante ans, ayant un taux d'incapacité d'au moins 80 %, qui bénéficient d'une AAH versée à taux plein ou en complément d'une pension vieillesse, d'invalidité ou d'une rente d'accident du travail, qui disposent d'un logement indépendant, qui n'ont pas perçu de revenus professionnels depuis au moins un an et dont la capacité de travail est inférieure à 5 %. Au 1 ^er janvier 2007, son montant mensuel était de 179,31 euros.

L'ancien complément d'AAH, dont le montant mensuel, au 1 ^er janvier 2007, s'élevait à 99,40 euros, subsiste mais est en voie d'extinction progressive. En effet, afin d'éviter toute perte de droits, les personnes bénéficiaires, ne remplissant pas les conditions d'accès au CPR ou à la MVA, sont autorisées à percevoir ce complément dans les mêmes conditions, jusqu'au renouvellement de leur AAH.

a) Des crédits en voie de stabilisation

Pour 2008, l'enveloppe allouée au financement de l'AAH s'élève à 5 406 millions d'euros, soit une augmentation contenue à 2 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2007 ^{14 ( * )} . Ainsi, le ralentissement de la hausse des crédits, observé l'an passé, se confirme. Si votre commission se félicite de cette relative stabilisation des dépenses d'AAH, elle sera toutefois attentive à ce que cette moindre augmentation des crédits ne se traduise pas en fin d'année par un nouveau déficit .

Or il semble que cela soit déjà le cas pour 2007. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, les dépenses pour 2007 sont, à ce jour, estimées à 5 369 millions d'euros, soit 65 millions d'euros de plus que les crédits ouverts en LFI pour 2007. Si cette prévision était vérifiée, la hausse des crédits consommés en 2007 se limiterait néanmoins à 2,7 % contre 6,2 % en 2006.

Crédits de paiement alloués à l'AAH
AAH	2004	2005	2006	2007 (1)	2008 (1)
Nombre moyen de bénéficiaires	778 900 2,4 %	793 886 1,9 %	802 200 1,0 %	807 300 0,6 %	811 300 0,5 %
Montant moyen mensuel en euros	512 3,4 %	523 2,1 %	542 3,6 %	557 2,8 %	562 0,9 %
Crédits de paiement LFI (en millions d'euros)	4 661 3,0 %	4 847 4,0 %	5 187 7,0 %	5 304 2,2 %	5 410 2,0 %
Crédits consommés en millions d'euros	4 762 5,2 %	4 924 3,4 %	5 229 6,2 %	5 369 2,7 %	ns
Transfert de crédits LFR (en millions d'euros)	101	77	42	65	ns
^(1) Prévisions. Source : d'après les projets annuels de performances, 2008

Cette faible hausse est le reflet d'une double tendance : la progression modérée du nombre de bénéficiaires et la croissance maîtrisée du montant mensuel moyen de l'allocation.

• Une augmentation ralentie du nombre de bénéficiaires

En 2005, les chiffres définitifs permettent d'observer un ralentissement de l'augmentation du nombre de bénéficiaires de l'AAH (1,9 % contre 2,4 % l'année précédente), alors que l'on constate parallèlement un accroissement du nombre de droits ouverts (5 %). Ce ralentissement provient donc d'une accélération du rythme annuel de sorties du dispositif, du fait de l'arrivée massive à l'âge de soixante ans des prestataires issus des générations du baby-boom. Cette tendance se confirme en 2006 avec une hausse du nombre d'allocataires limitée à 1 %.

Pour 2007, le nombre de titulaires de l'AAH, devrait atteindre 807 300, soit une progression de 0,6 % : 69 % sont atteints d'une incapacité permanente supérieure ou égale à 80 % et respectivement 15 % et 6 % d'entre eux perçoivent la majoration pour la vie autonome (MVA) et le nouveau complément de ressources (CPR).

Pour 2008, les prévisions tablent sur une croissance limitée de l'effectif (0,5 %), soit un nombre de bénéficiaires estimé à 811 300. Cette évolution favorable résulterait :

- de la clarification des conditions d'attribution de l'AAH ^{15 ( * )} pour les personnes ayant un taux d'invalidité compris entre 50 % et 80 %, en substituant à la notion d'« impossibilité de se procurer un emploi du fait de son handicap » celle de « restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi » ;

- des diverses mesures prises par le Gouvernement pour lutter contre la fraude, notamment en renforçant les contrôles relatifs à l'application de la subsidiarité par rapport aux avantages vieillesse, que les personnes handicapées âgées de plus de soixante ans doivent faire valoir en priorité sur l'AAH ;

- du maintien des objectifs volontaristes de retour à l'emploi fixés par le Gouvernement.

Les économies attendues de ces mesures sont estimées à 60 millions d'euros.

• La hausse maîtrisée du montant mensuel moyen de l'allocation

Parallèlement, on observe une hausse contenue du montant moyen servi aux allocataires, malgré les réformes engagées en 2007.

Ce montant correspond à la moyenne des sommes versées par bénéficiaire, chaque mois, au titre de l'AAH et de ses compléments (ancien complément d'AAH, majoration pour la vie autonome ou complément de ressources).

Après une hausse relativement forte en 2006 (3,6 %), sous l'effet conjugué de la revalorisation de l'AAH (1,8 %) et de la montée en charge rapide des nouveaux compléments, les prévisions tablent sur une croissance plus modérée (2,8 %) en 2007. Pour 2008, grâce à une revalorisation a minima de l'AAH et de ses compléments (1,1 % en janvier, puis 1 % au mois de septembre), l'augmentation devrait être limitée à 0,9 %.

Pourtant le montant mensuel moyen tient compte de :

- l'aide accordée à l'employeur lorsqu'il souscrit un contrat d'avenir ou un CI-RMA avec un titulaire de l'AAH ;

- l'amélioration du cumul entre rémunération garantie versée en établissement et service d'aide par le travail (Esat) et l'AAH ^{16 ( * )} ;

- la montée en charge des nouveaux compléments d'AAH, également ouverts, depuis le 1 ^er janvier 2007, aux bénéficiaires de l'allocation supplémentaire du fonds spécial d'invalidité.

Evolution des crédits alloués aux compléments de ressources de l'AAH
(en millions d'euros)
Années	2005		2006		2007 ^(1)		2008 ^(1)
	Effectifs	Crédits	Effectifs	Crédits	Effectifs	Crédits	Effectifs	Crédits
Majoration vie autonome	127 169	ns	115 013	136	118 400	147	124 320	157
Ancien complément AAH	16 006	127	8 634	13,1	7 140	8	4 430	5
Complément de ressources	25 808	ns	48 672	128,5	50 400	125	54 030	135
TOTAL	168 983	127	172 319	277,6	175 940	280	182 780	297
^(1) Prévisions Source : d'après la DGAS

Votre commission craint que les prévisions du Gouvernement ne soient fondées encore cette année sur des hypothèses excessivement optimistes. Néanmoins, elle convient que l'infléchissement du nombre de bénéficiaires et les mesures prises pour contenir les dépenses limitent le risque d'une dérive des crédits.

En outre, elle ne peut omettre de mentionner le versement à la sécurité sociale de 94,4 millions d'euros, en remboursement de la dette accumulée au titre de l'AAH jusqu'au 31 décembre 2006. Elle en avait fait la demande à maintes reprises sans obtenir satisfaction. Elle se félicite de cet effort exceptionnel qui concourt à l'assainissement des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.

b) Une année de transition

Le Président de la République s'est engagé ^{17 ( * )} à revaloriser l'AAH de 25 % en cinq ans, afin de permettre aux personnes handicapées de vivre dignement et de s'insérer durablement dans la société. Or, pour 2008, l'augmentation prévue se limite à 2,1 %, et encore celle-ci s'effectue en deux temps, la seconde revalorisation, de 1 %, n'intervenant qu'au quatrième trimestre.

Le Gouvernement a justifié cette prudence par le souci d'éviter trois écueils : une rupture d'égalité entre personnes handicapées titulaires de prestations différentes, une désincitation au retour à l'emploi et la création d'une iniquité entre salariés valides et handicapés.

La revalorisation de l'AAH doit en effet être envisagée dans le cadre d'une réflexion d'ensemble sur les ressources des personnes handicapées et concilier les objectifs de retour à l'activité et d'amélioration des conditions de vie quotidienne. C'est d'ailleurs un des thèmes retenus par le comité de suivi de la loi « handicap » qui s'est mis en place le 23 octobre dernier.

Plusieurs éléments justifient la position attentiste du Gouvernement :

Tout d'abord, le traitement des demandes d'attribution de l'AAH n'est pas encore optimal. Des indicateurs de performance relatifs à la qualité et l'effectivité des décisions prises par les MDPH et les CDAPH ont certes été mis en place, mais ils ne sont pas encore correctement renseignés dans les projets annuels de performance, notamment pour les années 2005 et 2006 .

Il s'agit en outre de trouver un équilibre qui permette d'inciter les bénéficiaires de l'AAH au retour à l'activité sans dégrader leurs conditions d'existence. Cette question s'inscrit dans la perspective de la généralisation du RSA et d'une fusion des minima sociaux, intégrant éventuellement l'AAH. Elle nécessite une réflexion d'ensemble et une concertation avec les associations concernées.

Enfin, la relative lenteur de la mise en place de la nouvelle prestation de compensation du handicap (PCH) ne permet pas encore de porter une appréciation fine sur les ressources globales des personnes handicapées. Or, il ne serait pas pertinent de dissocier la question de la compensation de celle des revenus d'existence. La suppression du droit d'option par exemple, qui permet de choisir entre la nouvelle PCH ou le maintien de l'ancienne allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), ne peut être envisagée que dans le cadre d'une appréhension globale des revenus des personnes handicapées, qu'il s'agisse des revenus d'activité, du niveau de l'AAH ou des possibilités de cumul.

2. Rémunération garantie : la nécessité de mieux récompenser l'activité des personnes handicapées

Créée par la loi « handicap » du 11 février 2005, la rémunération garantie en établissements et services d'aide par le travail (Esat) remplace, depuis le 1 ^er janvier 2007, la garantie de ressources des travailleurs handicapés (GRTH), afin d'en corriger les effets pervers. Ce nouveau mécanisme vise à assurer un revenu d'activité décent aux personnes accueillies, malgré leur plus faible productivité.

Il s'agit en effet de simplifier la gestion du dispositif, en passant d'un système de garantie de ressources calculée sur une base horaire à un dispositif d'aide au poste annualisée, et de mieux récompenser l'accroissement d'activité et les efforts de productivité des personnes handicapées travaillant en Esat.

En application du décret n° 2006-703 du 16 juin 2006, la rémunération garantie, désormais versée intégralement par l'établissement ou le service d'accueil, assure aux salariés handicapés un revenu compris entre 55 % et 110 % du Smic. L'aide au poste versée par l'Etat contribue à son financement, mais dans la limite de 50 % du Smic.

Cette aide annuelle doit ainsi couvrir la prise en charge d'une partie de la rémunération de la personne handicapée, des cotisations sociales afférentes, ainsi que les frais engagés par les établissements au titre de la formation professionnelle continue et de la prévoyance.

Modulée en fonction de la quotité horaire de travail du salarié handicapé et de la part financée par l'établissement, l'aide au poste reste toutefois constante, tant que la participation de l'établissement est comprise entre 5 % et 20 % du Smic. Elle ne diminue ensuite que de 0,5 % pour chaque hausse de 1 % de la part versée par l'établissement. Au total, l'effort réalisé par l'Esat doit être répercuté pour moitié sur la rémunération de la personne handicapée. A ce jour, la rémunération directe servie par les Esat avoisine en moyenne 12,5 % du Smic, ce qui est relativement faible. Or, la logique de la réforme voudrait que cette participation augmente progressivement, pour accroître la part que représentent les revenus d'activité dans les ressources des personnes handicapées .

En 2007, les crédits destinés à cette aide s'élevaient à 979 millions d'euros, en baisse de 0,2 % par rapport à 2006. Cette diminution intégrait en réalité un excédent de trésorerie de 75 millions d'euros, résultant d'une surestimation des besoins en 2006, qui a permis de couvrir une partie du coût supplémentaire résultant de la réforme de la rémunération garantie.

Pour 2008, l'enveloppe allouée à l'aide au poste représente 1 011,8 millions d'euros, soit une augmentation de 3,3 % par rapport à l'exercice précédent. Cette augmentation permet de financer :

- outre les 114 811 places existantes, 2 000 places nouvelles sur six mois ;

- une hausse de 0,4 % du montant moyen annuel de l'aide au poste, valorisée, en 2008, à 8 806 euros après une baisse de 2,4 % en 2007 (le coût de la place en 2006 s'élevant à 8 986 euros) ;

- la revalorisation du Smic à hauteur de 2,1 % par apport à 2007.

Votre commission se félicite de l'augmentation des capacités d'accueil en Esat pour l'année 2008 . Elle considère en effet que l'exercice d'une activité, même à temps partiel, dans ces établissements constitue un passage obligé du parcours de réinsertion professionnelle des personnes handicapées les plus éloignées du travail.

Elle regrette, toutefois, que le montant de l'aide au poste versée par l'Etat ne permette pas d'améliorer le niveau de la rémunération garantie des personnes handicapées travaillant en Esat, afin de rendre plus attractive l'exercice d'une activité ou l'augmentation du temps de travail hebdomadaire. A cet égard, elle se demande si il ne serait pas temporairement opportun de privilégier la revalorisation de l'aide au poste plutôt que la création de places encore trop souvent inoccupées. Cette revalorisation pourrait être consacrée à la fois à l'augmentation du niveau de rémunération des salariés en Esat et au renforcement de l'encadrement et de la formation professionnelle continue.

3. Minimum invalidité : un assainissement financier inachevé

L'allocation supplémentaire du fonds spécial d'invalidité (FSI), plus communément appelée « minimum invalidité », complète les ressources des bénéficiaires de pensions d'invalidité de très faibles montants : elle est versée lorsque le montant cumulé de la pension d'invalidité et des autres ressources de la personne handicapée est inférieur à un montant égal, au 1 ^er janvier 2007, à 621,27 euros pour une personne seule et 1 114,51 euros pour un couple.

Le minimum invalidité est versé par l'assurance maladie pour les ressortissants du régime général et par un organisme spécial géré par la Caisse des dépôts et consignations, pour les ressortissants d'autres régimes. Les crédits inscrits en projets de loi de finances visent donc à rembourser ces deux organismes des dépenses qu'ils avancent à ce titre pour le compte de l'Etat.

Conformément aux préconisations de la mission d'audit, menée conjointement en août 2003 par l'inspection générale des affaires sociales (Igas) et l'inspection générale des finances (IGF), le montant des dépenses prévisionnelles peut être évalué en faisant varier la dernière dépense connue, à savoir celle de 2006, en fonction des revalorisations de l'allocation intervenues depuis cette date (soit 1,8 % en 2007 et 1,1 % prévue en 2008) et de l'évolution du nombre de bénéficiaires évaluée à 0,6 % en moyenne annuelle. En conséquence, le projet de loi de finances prévoit une dotation de 308 millions d'euros pour 2008 .

Evolution des dépenses prévisionnelles et constatées du FSI
(en millions d'euros)
Années	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Crédits ouverts	243	259	264	272	300	303,4	300
Dépenses réelles	276	282	273	292	296	299,9	300
Solde	- 33	- 23	- 9	- 20	4	3,5	0

Comme en témoigne le tableau ci-dessus, l'application de cette méthode a donné des résultats plus que satisfaisants : en 2005 et 2006, la dépense réelle devrait être finalement légèrement inférieure aux crédits ouverts en loi de finances initiale.

En revanche, on observait le phénomène inverse au cours des années antérieures. Ainsi, s'est constituée peu à peu une dette vis-à-vis de la sécurité sociale, estimée au 31 décembre 2006, à 121,6 millions d'euros. Cette dette a été remboursée en même temps que celles accumulées respectivement au titre de l'AME, de l'AAH et de l'API, au début du mois d'octobre.

Toutefois, elle souhaite que le Gouvernement s'engage à couvrir intégralement les dépenses engagées au titre de l'allocation supplémentaire du FSI, en 2007 et 2008. L'Etat ne peut en effet transférer sur la sécurité sociale le coût d'un dispositif qui lui incombe au titre de la solidarité nationale.

* ¹⁴ 5,304 milliards d'euros.

* ¹⁵ Article 131 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

* ¹⁶ Décret n° 2006-1752 du 23 décembre 2006.

* ¹⁷ Allocution du 9 juin 2007 à l'occasion du 47 ^e congrès de l'union nationale des associations de parents, de personnes handicapées mentales et de leurs amis (Unapei).