TABLE-RONDE DU 19 MARS 2008 RELATIVE AUX ENJEUX BUDGÉTAIRES ET COMPTABLES DES PPP
Dans la perspective de l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi n° 211 (2007-2008) relatif aux contrats de partenariat, la commission a organisé une table ronde sur les enjeux budgétaires et comptables des partenariats public-privé (PPP) avec la participation de Mme Claire Bazy-Malaurie, rapporteur général de la Cour des comptes, M. Philippe Josse, directeur du budget, M. Fabrice Lenglart, chef du département des comptes nationaux de l'INSEE, et Mme Nathalie Morin, chef de service à la direction générale de la comptabilité publique.
M. Denis Badré, président , a rappelé que le gouvernement avait déposé un projet de loi qui constituait le volet législatif du « plan de stimulation du partenariat public-privé » que le Président de la République avait appelé de ses voeux. Il a salué la présence de M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, saisie au fond du projet de loi, et de son rapporteur, M. Laurent Béteille , ainsi que celle de M. Gérard César , vice-président de la commission des affaires économiques, saisie pour avis, et de son rapporteur M. Michel Houel .
Il a indiqué que la commission s'était également saisie pour avis de ce texte, et que, à l'initiative de son rapporteur , M. Charles Guené , elle avait souhaité organiser une table ronde permettant de préciser les conditions de réussite financière des partenariats public-privé (PPP), facteur potentiel de progrès dans l'investissement public, mais aussi d'engagements à long terme, dont les coûts devaient être connus, pour être maîtrisés. Il a précisé que le contrôleur de la dépense publique qu'était la Cour des comptes avait employé, à propos de deux PPP, les termes de « myopie budgétaire ». Les commissions des finances devraient donc nécessairement se saisir en aval de certaines réalisations de l'Etat, dans le domaine immobilier par exemple. Il a souligné que la commission avait déjà eu l'occasion de s'inquiéter de la maîtrise d'ouvrage de certains investissements immobiliers, et qu'elle souhaitait s'assurer que les PPP évitent les errements constatés par les rapporteurs spéciaux dans le passé.
Il a souhaité que, dans un premier temps, la table ronde se consacre à l'efficacité de la dépense publique relative à l'investissement : fallait-il viser « plus d'investissement public » ou d'abord « mieux d'investissement » ? Il s'est interrogé sur le volume des investissements qui pourraient faire l'objet du nouveau « train de PPP », sur les gains en termes d'efficience, de délais, de coûts, et sur les conditions de leur réussite financière, sur le moyen enfin d'assurer une sélectivité dans les projets de PPP, compte tenu des facteurs de rigidité, à long terme de la dépense publique qu'ils représentaient. Il a aussi souhaité obtenir des précisions sur les travaux menés par la Cour des comptes, qui avaient paru au lecteur du rapport public 2007 peu favorables, et avoir un avis sur l'opportunité d'un référentiel commun d'évaluation entre les administrations et la Cour des comptes, s'agissant du bilan coût/avantages des PPP, comme le pratiquait le Royaume-Uni.
Il a proposé que, dans un second temps, la table ronde examine les enjeux de comptabilisation des engagements de long terme des PPP. Il a observé que la formule des PPP pouvait être utilisée comme un nouveau « point de fuite budgétaire », à savoir un moyen de « faire de la dette » sans la comptabiliser. Il a donc souhaité mesurer les risques en matière de déconsolidation de la dette et de soutenabilité des finances publiques, en se demandant quelles étaient les règles de comptabilité nationale relatives aux PPP, et comment elles pourraient trouver à s'appliquer, par exemple dans le cas des nouvelles prisons réalisées grâce à de tels contrats.
M. Philippe Josse, directeur du budget , a observé au préalable que la France ne souffrait pas d'un déficit d'investissement public : celui-ci atteignait un niveau de l'ordre de 3 % du PIB, depuis plus de 30 ans. Il a précisé que les collectivités territoriales représentaient 75 % de l'investissement public. Il a indiqué, en revanche, que l'investissement public faisait moins appel que la moyenne des pays de l'OCDE aux PPP, notant que la France accusait de ce point de vue un retard substantiel par rapport au Royaume-Uni, mais qu'elle se situait au même niveau que l'Allemagne. Il a rappelé que le gouvernement souhaitait dès lors stimuler le recours aux PPP afin que la France se rapproche de la moyenne de l'OCDE. A ce jour, pour l'Etat, seuls trois contrats de partenariat avaient été signés, pour la construction de prisons, l'achat d'heures de vol pour l'école d'application de l'aviation légère de l'armée de terre (EALAT) et la rénovation du pôle nord de l'institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP), soit un montant total d'investissement de 900 millions d'euros et une valeur actuelle nette des projets de 1,3 milliard d'euros. En prenant en compte les autres formules de partenariats public-privé [(baux emphytéotiques administratifs (BEA), locations avec option d'achat (LOA), autorisations d'occupation temporaire (AOT)], il a estimé que les PPP représentaient des investissements de l'ordre d'1,3 milliard d'euros pour une valeur actuelle nette de 2 milliards d'euros.
Il a souligné que le recours aux PPP devait être effectué selon une grille d'analyse en quatre points : l'opportunité du projet d'investissement, le respect des conditions juridiques du recours au contrat de partenariat, l'efficience de la réalisation du projet en PPP et la soutenabilité budgétaire de l'opération. Il a considéré que la question de l'efficacité socio-économique devait systématiquement se poser. Il a précisé, s'agissant des PPP, que la mesure d'efficience devait prendre en compte, d'une part, les surcoûts liés à l'écart de financement entre ce dont pouvait bénéficier l'Etat et le taux, toujours supérieur, auquel le partenaire privé porteur du projet pouvait emprunter, et, d'autre part, les économies liées au caractère global du contrat de partenariat ainsi qu'au transfert des risques à l'opérateur privé. S'agissant de la soutenabilité budgétaire, il a fait valoir que ce point était indépendant de la question de l'efficience des PPP, certains projets éligibles à la procédure des contrats de partenariat ne pouvant être financés, faute de ressources budgétaires. Il a précisé que les PPP avaient pour effet de lisser les flux financiers sur une longue période, et qu'il convenait dès lors de prendre en compte la dimension pluriannuelle dans les choix budgétaires s'appliquant aux contrats de partenariats. Il s'est félicité du « garde-fou » introduit à l'article 8 de la LOLF, à l'initiative de la commission des finances du Sénat, prévoyant une comptabilisation en autorisation d'engagement de l'ensemble des flux financiers correspondant à l'investissement, au moment de la signature du contrat.
Mme Claire Bazy-Malaurie, rapporteur général de la Cour des comptes, a indiqué que les travaux de la Cour n'avaient pas jusqu'à présent porté sur des PPP au sens propre, mais plutôt sur des montages innovants, celui du centre des archives du ministère des affaires étrangères et celui relatif à l'immeuble abritant le « pôle renseignement » du ministère de l'intérieur. Par ailleurs, la Cour des comptes n'avait pas pu mesurer encore la performance de l'investissement, car c'était à l'expérience que l'on pouvait mesurer l'efficacité du contrat de partenariat public-privé. En revanche, la Cour des comptes avait pu mener des calculs de coûts par rapport à d'autres options, qui montraient que la location avec option d'achat pouvait présenter des avantages par rapport à une location simple, mais que ce n'était pas le cas par rapport à un achat immobilier. Par ailleurs, s'agissant du centre des archives du ministère des affaires étrangères, réalisé selon la formule de l'autorisation d'occupation temporaire, le cumul des loyers acquittés par l'administration était très supérieur, de 41 %, au coût d'un financement sur crédits budgétaires.
Elle a regretté que la Cour des comptes n'ait jamais pu vérifier les hypothèses financières du contrat, s'agissant par exemple de l'indice de la construction et du taux d'actualisation retenu, et considéré que le montage lié au centre des archives du ministère des affaires étrangères traduisait, avant tout, un choix de nature budgétaire, lié à l'absence de crédits. Elle a regretté que ce contrat ne soit pas pris en compte dans le calcul de la dette maastrichtienne, et que le montant des loyers n'apparaisse que dans plusieurs mois.
Elle a insisté sur la nécessité, en matière de PPP, que les échéanciers de paiement soient connus et souligné la nécessité d'études préalables, regrettant leur absence pour les deux opérations précitées, tout en en reconnaissant la difficulté, faute de comparaison disponible avec la gestion publique. Elle a souhaité des critères communs entre les acteurs publics, par exemple en matière de taux d'actualisation ou d'hypothèses d'évolution du coût de la construction. Elle a également rappelé s'agissant des contrats passés, comme celui des prisons réalisées dans le cadre du « plan 13.000 », que le suivi des coûts sur la durée n'était pas toujours fait. Notant que les PPP avaient pour effet de « figer » la dépense publique sur une longue durée, elle a montré la difficulté de renégocier un contrat en cours d'exécution.
Un débat s'est ensuite engagé.
M. Charles Guené, rapporteur pour avis , a remarqué que la norme de dépense de l'Etat s'exprimait en crédits de paiement et que les autorisations d'engagement faisaient l'objet d'une moindre surveillance : ne fallait-il donc pas inventer des mécanismes permettant de mieux suivre les autorisations d'engagement ? Rappelant que l'urgence figurait dans les motifs de recours aux contrats de partenariat, il s'est interrogé sur la limite du surcoût acceptable d'investissements effectués pour rattraper un retard. Il a souhaité faire figurer dans les projets annuels de performance des différentes missions budgétaires des indicateurs de performance relatifs à la mise en oeuvre des investissements publics, par exemple des indicateurs de respect des délais et des budgets prévisionnels.
En réponse, M. Philippe Josse a admis que l'autorisation d'engagement n'était pas aujourd'hui un « juge de paix budgétaire » aussi efficace que les crédits de paiement. Il a néanmoins signalé des progrès dans ce domaine, qui seraient encore plus significatifs en 2010, dès que l'application informatique Chorus permettrait une véritable tenue de la comptabilité d'engagement, notamment des dépenses déconcentrées. Sa direction disposait déjà d'évaluation des restes à payer, qui faisait l'objet d'un suivi, et fournissait au gouvernement et aux gestionnaires une vision précise des flux financiers liés aux contrats de partenariat. Il a rappelé, en outre, les gains attendus du projet de budget pluriannuel.
S'agissant de l'urgence, il a souligné qu'il s'agissait d'un motif juridique de recours au contrat de partenariat. Cela ne signifiait pas que le recours à ce mode de commande publique était, pour autant, économiquement favorable.
S'agissant de l'introduction d'indicateurs de performance liés à l'investissement, il s'est montré disposé à examiner ce point.
Mme Claire Bazy-Malaurie a rappelé que le fait de chercher à éviter la contrainte budgétaire ne constituait pas une bonne raison de faire appel à des PPP.
M. Laurent Béteille, rapporteur au nom de la commission des lois , a souligné la nécessité d'une évaluation préalable prenant en compte l'ensemble des coûts, y compris ceux de fonctionnement, pour prendre une décision d'investissement.
M. Paul Girod a observé que l'Etat n'avait pas toujours les ressources humaines de qualité suffisante pour mener certains investissements, et que cette carence pouvait le conduire à réaliser des PPP. Il a souligné, par ailleurs, que, si comme le souhaitait le gouvernement, 15 % des investissements publics étaient réalisés en PPP, et que la totalité était déconsolidée, on parviendrait à un montant de 10 milliards d'euros annuels, soit 0,6 point de PIB annuel n'apparaissant plus dans la dette publique. Enfin, puisque l'on considérait habituellement que le coût de financement (c'est-à-dire le taux auquel le partenaire privé empruntait pour réaliser l'investissement) était supérieur de 30 points de base à celui dont aurait pu bénéficier l'Etat, soit un surcoût de 4 % sur 30 ans, il s'est demandé si l'Etat ne devait pas sur la durée refinancer son contrat de partenariat, pour profiter de meilleures conditions de financement.
M. Jean-Pierre Sueur a fait valoir que les travaux de la Cour des comptes devaient conduire à une grande prudence, s'interrogeant sur la portée de l'obligation d'étude préalable, notamment pour les collectivités territoriales. Celles-ci pouvaient faire appel à des cabinets privés dont l'activité consistait à prouver l'intérêt de choisir une solution d'investissement par le biais d'un PPP. Mais lorsque l'on regardait ces évaluations, on constatait que l'opportunité de recourir à telle ou telle procédure, pour une durée courant sur 30 ans était par nature indémontrable, et résultait d'un « choix idéologique préalable ». Il a considéré que le recours aux organismes experts en matière d'évaluation préalable devait être cadré. Il s'est par ailleurs étonné de l'ajout, dans le projet de loi relatif aux contrats de partenariat, d'un troisième motif de recours aux PPP, sur la base d'un bilan avantages/inconvénients, alors que par deux fois, la saisine du Conseil constitutionnel et les recours devant le Conseil d'Etat avait conduit à n'admettre ces contrats que sur la base de l'urgence et de la complexité.
M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a souhaité rappelé les vertus de l'évaluation préalable qui s'inscrivait dans une logique d'évaluation des politiques publiques. Les britanniques avaient pu démontrer, ex post, les économies liées aux contrats de partenariat, dont le niveau avait toutefois pu varier selon les contrats concernés. Il s'est félicité de ce que les évaluations des opérations intègrent des évaluations de risque et de coûts, comme ceux de transaction ou de renégociation, parfois négligés dans les choix budgétaires des administrations.
M. Yves Fréville a également fait valoir que le critère décisif pour recourir à un contrat de partenariat était l'efficience, en considérant qu'un écart de 15 % entre un PPP et d'autres options lui apparaissait nécessaire. Il s'est néanmoins interrogé pour savoir, dans le cas d'un investissement réalisé directement en maîtrise d'ouvrage publique par l'administration, si celle-ci était réellement capable d'évaluer ses coûts. Il a jugé que la faiblesse de l'analyse économique des projets lui paraissait du côté de l'administration plutôt que de l'entreprise, ce qui pouvait être un handicap dans une négociation.
M. Michel Sergent a observé qu'il avait constaté au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2008 une dérive assez importante des coûts de la rénovation de l'institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP), réalisée sur la base d'un contrat de partenariat, ce qui allait justifier un contrôle sur pièces et sur place de sa part en sa qualité de rapporteur spécial. Il s'est demandé si les surcoûts ne résultaient pas d'une mauvaise appréciation de la mission d'appui aux partenariats public-privé du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi (Minefe).
Mme Nicole Bricq a mis en rapport la bonne tenue de l'investissement public avec la faiblesse de l'investissement privé. Elle s'est demandé si le plan de relance des PPP n'était pas autant un plan de relance de l'investissement privé qu'un plan de relance de l'investissement public. Elle a souligné l'asymétrie d'information entre l'Etat et son partenaire privé, et s'est interrogée sur le moyen d'y remédier.
En réponse aux différentes interventions, Mme Claire Bazy-Malaurie a considéré que la question de l'asymétrie d'information était bien connue, notamment pour les délégations de service public, et que cette question existerait toujours. S'agissant de l'évaluation préalable de l'administration, il lui a semblé indispensable que des référentiels communs pour l'actualisation financière soient élaborés par une cellule d'expertise au sein de l'administration.
Pour M. Philippe Josse, en s'interrogeant pour savoir si l'Etat était capable de réaliser certains investissements par lui-même, on posait la question de la licéité du recours aux PPP, qui pouvait se justifier par la complexité des projets. S'agissant du refinancement des contrats de partenariat afin d'obtenir des taux d'intérêt plus faibles, sans préjudice de ce que pourrait indiquer l'agence France Trésor, il a considéré que cette idée pouvait présenter des difficultés d'application. En ce qui concernait l'INSEP, il a jugé que l'on disposait aujourd'hui de trop peu de recul. De son point de vue, les difficultés relevées ne paraissaient pas liées au contrat de partenariat. Sur la question de l'asymétrie d'information, il a rappelé que cette question n'était pas propre aux PPP et que, s'agissant par exemple des délégations de service public, des progrès substantiels avaient été réalisés. Il a observé que la mise en concurrence permettait, par ailleurs, de faire diminuer les marges des entreprises. En matière d'évaluation, il a fait valoir que c'étaient les ingénieurs de l'Etat qui avaient inventé le calcul socio-économique. Il a enfin jugé que la mission d'appui aux partenariats public-privé réalisait un travail approfondi, mais seulement au stade de l'analyse préalable.
Ouvrant à l'invitation de M. Denis Badré, président, le second temps de la table ronde, M. Fabrice Lenglart, chef du département des comptes nationaux de l'INSEE, a rappelé les règles applicables aux PPP en comptabilité nationale. Il a montré que l'agent économique qui investissait n'était pas nécessairement le propriétaire de l'actif, mais celui qui portait le risque. Il a précisé que deux options existaient dans la comptabilisation des PPP, la consolidation, qui comptabilisait la dépense à la livraison de l'actif et avait un impact sur le déficit public ainsi que sur la dette publique, et la déconsolidation, qui n'avait pas d'effet initial sur la dépense publique, ainsi que sur le déficit et la dette. Il a expliqué que les critères permettant d'aboutir à la conclusion qu'un PPP était consolidant ou non étaient liés aux normes posées par Eurostat. Il a montré que les investissements réalisés en PPP n'étaient pas considérés comme des actifs publics si le partenaire privé supportait la majeure partie des risques, soit le risque de construction et le risque de demande ou de disponibilité. S'agissant du contrat de partenariat relatif aux prisons, qui serait notifié à la Commission européenne en 2009, il a indiqué que l'analyse de l'INSEE conduisait à le considérer comme déconsolidant.
Mme Nathalie Morin, chef de service à la direction générale de la comptabilité publique , a fait valoir que, s'agissant de la comptabilité générale de l'Etat, l'environnement normatif n'était pas stabilisé, le conseil national de la comptabilité n'ayant pas encore pris position sur les PPP. Elle a indiqué que l'Etat s'était inspiré des règles privées IFRIC 12 tout en remarquant que la puissance publique n'était pas un opérateur économique comme un autre. Elle a précisé que l'évolution des normes comptables en matière de PPP devait, selon elle, répondre à deux critères, simplicité et transparence. Elle a jugé que le compte général de l'administration des finances, annexé au projet de loi de règlement, fournissait des informations détaillées sur les PPP à trois moments : celui de la signature du contrat, en en faisant figurer les paramètres en annexe ; lors du démarrage des flux financiers, avec une comptabilisation de ces flux en charges ; et, enfin, au moment de la livraison du bien, où une comptabilisation à l'actif et au passif du bilan de l'Etat était réalisée. Elle a ajouté qu'à la demande de la Cour des comptes le prochain compte général de l'administration des finances comporterait des informations relatives aux concessions.
M. Charles Guené, rapporteur pour avis , s'est interrogé sur la façon d'éviter que des PPP soient lancés uniquement en raison de leurs vertus déconsolidantes, dans un but de pure « optimisation budgétaire », posant ainsi la question des « garde-fous ».
En réponse, M. Fabrice Lenglart a montré que, s'agissant des PPP de l'Etat, les règles de la comptabilité publique lui paraissaient plus rigoureuses que celles d'Eurostat, indiquant que la comptabilité générale appliquait le critère du contrôle de l'investissement, tandis que la comptabilité maastrichtienne se référait à la question du partage des risques. Il a jugé que la comptabilité de l'Etat pourrait servir de base à l'INSEE pour le traitement des comptes liés aux PPP qui seraient adressés à la Commission européenne. Il a souligné, par ailleurs, que les règles d'Eurostat étaient susceptibles d'évoluer comme cela s'était produit pour le mode de comptabilisation des titrisations.
M. Denis Badré, président , a souligné qu'au titre « des effets pervers » de la déconsolidation des PPP figurait un transfert excessif des risques de la personne publique vers l'opérateur privé. Il a jugé que ceci pouvait conduire à une réduction de la concurrence et à une augmentation des prix, et conclu que la recherche d'effets budgétaires, c'est-à-dire l'amélioration faciale de la dette, pouvait conduire à un « sous-optimum » économique des contrats conclus par la personne publique.
M. Charles Guené, rapporteur pour avis , a rappelé que le contrat de partenariat relatif aux prisons avait été explicitement élaboré en transférant le plus possible de risques au partenaire privé, de manière à ce que le contrat soit déconsolidant. Il a montré qu'un transfert de risques excessif pouvait conduire à une diminution du nombre de candidats et une réduction de la concurrence.
A ce sujet, M. Fabrice Lenglart a fait valoir que l'INSEE ne s'était prononcé sur le caractère déconsolidant du contrat qu'une fois celui-ci conclu.
M. Philippe Josse a rappelé qu'un contrat de partenariat était, par essence même, fondé sur un transfert de risques au partenaire privé.
Mme Claire Bazy-Malaurie a précisé que l'analyse était rendue plus compliquée du fait de la durée des contrats.
M. Philippe Josse a rappelé pour cette raison que les PPP n'étaient pas nécessairement adaptés aux secteurs où les mutations technologiques pouvaient être rapides.
M. Denis Badré, président , s'est interrogé pour savoir s'il ne fallait pas, par des clauses d'intéressement budgétaire, inciter les gestionnaires publics à recourir davantage au PPP lorsque les finances publiques pouvaient y trouver un intérêt.