Projet de loi de finances pour 2009 : Enseignement scolaire

B. L'OPTIMISATION DE LA GESTION DES POLITIQUES SCOLAIRES PERMET DE CONTENIR L'ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA MISSION

1. Le schéma d'emplois du ministère de l'éducation nationale est volontariste

Le projet de loi de finances pour 2009 est marqué par le souci de maîtriser l'évolution des dépenses d'éducation, afin d'enrichir l'offre scolaire à moyens constants.

Cela se traduit par un schéma d'emplois prévoyant, hors mesures de périmètre et de transfert, des créations et suppressions nouvelles d'emplois à hauteur de 13 500 ETP, soit 4 500 ETPT.

Exprimé en nombre de postes, le schéma d'emplois des programmes de l'éducation nationale se décompose comme suit :

- dans le premier degré , 6 000 emplois d'enseignants ne seront pas reconduits en 2009. En effet, 500 emplois d'enseignants sont créés au titre de la démographie, 3 000 postes sont supprimés en raison de la sédentarisation des réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED), 500 postes ne seront pas maintenus au titre des révisions de mise à disposition ; 3 000 postes enfin ne seront pas reconduits en prévision de la réforme des concours de recrutement ;

- dans le second degré, 6 500 postes d'enseignants au total seront supprimés. En effet, l'évolution de la démographie anticipée se traduira par la suppression de 2 000 postes, l'optimisation du remplacement permettra d'économiser 3 000 emplois, la révision des mises à disposition entraînera la non reconduction de 1 000 postes et 1 000 postes de stagiaires ne seront pas remplacés, au titre tant des besoins anticipés que de la réforme en cours des concours de recrutement. Par ailleurs, 500 postes seront spécialement créés dans les établissements situés dans les zones les plus défavorisées et seront attribués sur projet ;

- s'agissant des personnels administratifs , le schéma d'emploi est neutre : 500 postes seront économisés grâce aux nouvelles applications informatiques, comme CHORUS, mais 500 postes sont prévus afin, le cas échéant, de permettre la création à la rentrée 2009 des établissements publics d'enseignement primaire (EPEP), une proposition de loi en ce sens ayant été déposée à l'Assemblée nationale avec le soutien du Gouvernement ;

- l'enseignement privé sous contrat se verra retirer 1 000 postes d'enseignants en 2009. Au titre de la transposition paritaire des mesures prévues pour le public, 1 100 emplois seront en effet supprimés. Toutefois, dans le cadre du « plan Banlieue » et toujours à parité avec le public, 100 postes supplémentaires seront créés.

TABLEAU D'ÉVOLUTION DU PLAFOND D'EMPLOIS (EN ETPT)

Programme	Plafond d'emplois 2008	Extension en année pleine des mesures 2008	Mesures de création	Mesures de suppression	Mesures de périmètre	Mesures de transfert	Plafond d'emplois 2009
Enseignement du 1 ^er degré public	333 617	173	334	-2 167	83	-13	332 027
Enseignement du second degré public	465 892	-6 080	167	-2 334	3	-56	457 592
Vie de l'élève	44 932	51	100	-100	25	-11 285	33 723
Soutien de la politique de l'éducation nationale	25 974	-289		-166	7	-79	25 447
Enseignement privé	130 339	-934	33	-367		3	129 074
TOTAL MISSION	1 000 754	-7 079	634	-5 134	118	-11 430	977 863

Source : Ministère de l'éducation nationale

Votre rapporteur souhaite d'abord saluer le volontarisme du ministre de l'éducation nationale : le schéma d'emplois pour 2009 est en effet marqué par le souci de respecter le principe du non remplacement d'un départ à la retraite sur deux, valable pour l'ensemble de la fonction publique, sans diminuer pour autant le nombre d'enseignants dans les classes .

C'est là un choix rationnel, efficace et courageux, que votre rapporteur partage entièrement.

a) Développer le financement sur projet des associations complémentaires

Ainsi la révision de la situation des enseignants actuellement mis à disposition d'associations éducatives complémentaires ou d'organismes publics est une décision de bon sens, dès lors qu'elle ne se traduit pas par une baisse unilatérale et systématique des financements prévus pour 2009.

Tel n'est au demeurant pas le cas, puisque si le soutien par mise à disposition est appelé à disparaître, le ministère de l'éducation nationale continuera à financer les associations complémentaires par la voie de subventions attribuées sur projet.

Cela témoigne d'une volonté de bonne gestion des fonds publics. Pour autant, les décisions doivent être prises dans la clarté et ne pas être brutales : il conviendrait à cet égard que le ministère définisse les critères qui lui permettent d'apprécier l'opportunité de maintenir ou non une mise à disposition ou une subvention, en prenant garde à respecter le principe d'égalité de traitement.

Par ailleurs, il va de soi que les associations complémentaires, qui pour nombre d'entre elles remplissent des missions, si ce n'est de service public, du moins d'intérêt public, devraient voir leurs financements préservés : votre rapporteur a à l'esprit notamment les associations accompagnant les élèves handicapés et contribuant à leur accueil en milieu scolaire.

Pour autant, les associations doivent également prendre en compte les nécessités d'une bonne gestion par l'État des emplois publics : le régime de la mise à disposition, s'il avait les avantages de la commodité, n'avait pas vocation à devenir une forme de soutien « institutionnalisé ». Celui-ci doit se traduire par des financements publics et non par l'affectation d'emplois de fonctionnaires hors de la sphère publique.

b) Mettre à profit les compétences des maîtres spécialisés

De même, votre rapporteur considère que la « sédentarisation » de 3 000 maîtres spécialisés des RASED n'a en soi rien d'illégitime si elle se fait dans des conditions permettant aux compétences indiscutables de ces enseignants d'être pleinement exploitées.

L'existence de ces réseaux répond en effet à une indiscutable nécessité de prise en charge des difficultés profondes que peuvent connaître certains élèves. Pour autant, le principe même du réseau conduit à une forme « d'externalisation » du traitement de la difficulté : si l'intervention des maîtres spécialisés se déroule bien dans l'école de l'élève concerné, elle se fait en dehors du cadre de la classe. Il manque ainsi dans les écoles et dans les classes des professionnels formés susceptibles de repérer les difficultés et d'y apporter une réponse rapide.

La « sédentarisation » de 3 000 maîtres spécialisés permettra ainsi de faire bénéficier les élèves de leurs classes et, plus largement, ceux de leurs écoles de leur compétence particulière en matière de remédiation.

LES RÉSEAUX D'AIDES SPÉCIALISÉES AUX ÉLÈVES EN DIFFICULTÉ (RASED)

Les RASED sont les héritiers des groupes d'aide psycho-pédagogique (GAPP), auxquels ils ont succédé après la publication de la circulaire n°90-082 du 9 avril 1990 du ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports. Ils sont actuellement régis par la circulaire n°2002-113 du 30 avril 2002, qui définit leurs deux missions principales : la prévention et la remédiation , toutes deux tournées essentiellement vers les élèves en grande difficulté à l'école primaire.

Le choix de construire ces réseaux trouve son origine dans le double souci de maintenir les élèves en difficulté dans les classes et d'apporter une réponse à leur situation particulière . Dès lors, il a été prévu de créer des réseaux jouant le rôle de ressources, capables d'apporter régulièrement aux élèves l'aide spécialisée dont ils ont besoin tout en maintenant le principe d'une scolarisation normale en dehors du temps où ils travaillent avec les maîtres spécialisés.

Ces derniers sont de deux types :

- des maîtres « E » spécialisés dans les difficultés d'apprentissage ;

- des maîtres « G » spécialisés dans les difficultés comportementales, supposant une approche rééducative .

L'appellation courante de ces maîtres vient de l'option du certificat d'aptitude professionnelle pour les aides spécialisées, les enseignements adaptés et la scolarisation des élèves en situation de handicap (CAPA-SH), qui a remplacé l'ancien CAAPSAIS, et dont l'obtention permet de devenir maître spécialisé.

Outre ces deux catégories d'enseignants, les RASED accueillent des psychologues scolaires , dont les compétences sont complémentaires de celles des maîtres spécialisés.

Les enseignants des RASED interviennent à la demande de leurs collègues, lorsque ceux-ci constatent les difficultés durables connues par un élève. L'aide que les maîtres spécialisés apportent peut alors prendre la forme de séances de travail régulières avec l'élève en question, organisées durant le temps de classe.

Si aucun bilan officiel n'a été établi de l'action des RASED, les difficultés suivantes avaient pu être relevées :

- la coordination entre professeurs des écoles et maîtres spécialisées n'a pas toujours été optimale , alors même qu'elle est la condition de l'efficacité de tels réseaux. Cela a conduit à la mise en place de « correspondants RASED » au sein de chaque école dans certains départements ;

- le volet « prévention » de la mission confiée aux RASED semble être largement passée au deuxième plan , le principe même du réseau rendant difficile la détection, par les membres de RASED, qui par définition ne sont pas présents à plein temps dans une école donnée, des difficultés connues par les élèves de ces écoles. A cet égard, des procédures plus précises auraient du être formalisées afin de permettre à la prévention de devenir une mission pleinement effective des réseaux.

Pour autant, l'existence de maîtres spécialisés apparaît d'autant plus nécessaire que les RASED étaient le plus souvent sollicités afin d'apporter des réponses à des difficultés lourdes, profondes et durables. Ces dernières ne peuvent être prises en charge dans le cadre scolaire « classique », les professeurs n'étant pas formés pour ce faire.

Une évaluation fine du fonctionnement des RASED semble donc nécessaire afin de prendre la pleine mesure de leur activité et des ajustements que peut requérir leur organisation.

Il ne fait nul doute en effet que les maîtres spécialisés réaffectés devant des classes ne s'imposeront rapidement comme les références en matière de remédiation dans leurs établissements. Leur compétence pourra donc se diffuser à l'ensemble de l'école et permettre une meilleure prise en charge des difficultés.

A cet égard, votre rapporteur estime que la « sédentarisation » n'est pas en elle-même synonyme d'une négation des capacités professionnelles des maitres spécialisés , sous réserve que le rôle de référent qu'ils joueront, en plus de celui de professeur devant une classe, puisse être formalisé. Tel est déjà en partie le cas, puisque le régime indemnitaire particulier des maîtres spécialisés « sédentarisés » sera maintenu.

Pour autant, il conviendra d'affecter ces enseignants dans des écoles où leurs compétences pourront pleinement bénéficier aux élèves : cela suppose que sans être nécessairement fléchés, les postes ouverts aux maîtres spécialisés affectés devant une classe soient pour une part repérés et choisis. Il va de soi que ces derniers ne peuvent en effet être affectés de la même manière au gré des aléas bien connus des mouvements de personnels.

c) Tenir compte des évolutions démographiques

Votre rapporteur souligne également la nécessité de tenir compte des évolutions démographiques : celles-ci doivent être anticipées et ont naturellement à trouver une répercution directe dans le schéma d'emplois du projet de loi de finances de l'année.

Toutefois, comme le soulignait notre collègue Philippe Richert, corapporteur pour avis au nom de la commission sur la mission « Enseignement scolaire » du projet de loi de finances pour 2008, encore faudrait-il que la traduction dans le schéma d'emplois des évolutions démographiques se fasse de manière claire et lisible.

En 2009, 500 postes d'enseignants seront créés dans le primaire pour accueillir 15 000 élèves de plus, soit un ratio de 1 poste pour 30 élèves de plus. Ce ratio s'élevait en 2008 à 1 enseignant pour 53 élèves supplémentaires et en 2007 d'1 enseignant pour 76 élèves. Les fluctuations sont donc importantes.

De même, dans le second degré, 24 700 élèves de moins doivent être accueillis, ce qui se traduira par la suppression de 2 000 postes, soit un ratio de 1 poste supprimé pour 12,35 élèves en moins. En 2008, il était de 1 pour 9 et en 2007, de 1 pour 14. Là encore, la prise en compte des évolutions démographiques n'apparaît que peu lisible.

Votre rapporteur souhaiterait en conséquence qu'une analyse plus claire et plus nette de la démographie et de ses effets sur les besoins d'enseignants soit présentée à l'avenir.

Il s'interroge également sur les erreurs de prévision qui ont pu conduire à une large surévaluation des effectifs qui auraient du être accueillis en 2007 et 2008 et qui ne l'ont pas été. Au total, selon les informations communiquées à votre rapporteur, l'écart entre la prévision et la réalisation sur ces deux années atteindrait au total près de 100 000 élèves.

Votre rapporteur n'a pas pu vérifier ces informations, certaines données n'étant pas encore disponibles. Pour autant, elles lui semblent d'autant plus frappantes que la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l'éducation nationale n'a semble-t-il pas encore rendu publiques ses prévisions d'effectifs pour la rentrée 2009, alors qu'elle le fait traditionnellement à un stade moins avancé de l'année.

Une révision de l'appareil statistique du ministère semble donc nécessaire à cet égard.

d) Des informations parfois contradictoires

Si votre rapporteur soutient pleinement la volonté affichée par le ministre de l'éducation nationale d'affecter en priorité les enseignants devant des classes, il s'interroge sur le nombre exact d'enseignants mis à disposition.

Le projet annuel de performances de la mission « Enseignement scolaire » pour 2008 comportait en effet le tableau suivant pour le programme « Enseignement scolaire public du second degré » :

	2004-2005	2005-2006	2006-2007	2007-2008
Nombre d'enseignants du second degré mis à disposition	323	302	200	Diminution prévue

A l'évidence, les données qui étaient ainsi présentées ne sont pas compatibles avec l'objectif, prévu en 2009, d'une suppression de 1 000 mises à disposition.

Par ailleurs, ce désaccord ne peut s'expliquer par un périmètre restreint des données publiées, leur présentation textuelle visant manifestement l'ensemble des mises à disposition.

En conséquence, votre rapporteur estime que les données fournies en 2007 n'étaient pas fiables, ce dont témoigne au demeurant la formule, vague à l'envi, de « diminution prévue ». Ce manque de fiabilité explique sans doute que le tableau correspondant ait disparu dans le projet annuel de performances pour 2009. Pour autant, il n'est que peu compréhensible que ces informations erronées aient été fournies au Parlement en 2007 et votre rapporteur le regrette tout particulièrement.

e) Une réforme des concours dont les effets sont anticipés

Le schéma d'emplois pour 2009 prévoit d'ajuster le nombre de postes de stagiaires ouverts dans l'année à venir aux besoins futurs d'enseignants tels qu'ils peuvent être anticipés au vu d'une part des prévisions démographiques et d'autre part de la réforme à venir des concours de recrutement.

S'il paraît naturel et légitime à votre rapporteur de procéder à de tels ajustements, il aurait souhaité que la part respective de chacun de ces motifs soit mieux précisée, afin de clarifier les effets des réformes en cours.

f) Des suppressions de postes administratifs liées à l'essor de nouvelles applications informatiques

Votre rapporteur se réjouit de constater que, comme le recommandait notre collègue Philippe Richert dans son rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2008, les suppressions de postes administratifs ne portent pas sur les établissements, qui auraient pu être fragilisés de ce point de vue.

Il s'interroge toutefois sur la justification de ces suppressions, qui sont pour l'essentiel expliquées par le déploiement de l'application CHORUS qui, aux dires du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, semble avoir pris un retard considérable. Cela paraît d'autant plus étonnant que la mise en place future de CHORUS faisait déjà partie, dans le projet de loi de finances pour 2008, des éléments justifiant les suppressions d'emplois administratifs.

2. La gestion des ressources humaines du ministère offre encore d'indiscutables marges de progrès

Votre rapporteur souhaite tout d'abord saluer le choix fait par le ministre de l'éducation nationale de chercher à affecter tous les enseignants devant des classes.

Il n'y a là au demeurant rien que de très logique, mais pour des raisons tenant à l'histoire et à la culture administrative propre au ministère, cette nécessité n'avait pas toujours prévalu.

Placer cette exigence au coeur de la gestion des ressources humaines du ministère est donc un acte courageux et inspiré par une double logique de bonne gestion des deniers publics et d'optimisation du service rendu aux élèves.

Des marges de manoeuvre considérables demeurent en effet encore en matière de gestion des ressources humaines dans un ministère dont relèvent, directement ou indirectement, plus d'un million d'agents. Votre rapporteur avait déjà eu l'occasion de le souligner dès 1999, lorsqu'il exerçait les mêmes fonctions au sein de la commission d'enquête du Sénat sur la situation et la gestion des personnels des écoles et des établissements d'enseignement du second degré ainsi que de ceux des services centraux et extérieurs des ministères de l'éducation nationale et de l'agriculture.

La professionnalisation de la gestion des ressources humaines apparaît donc encore comme une priorité. Elle permettrait d'atteindre un double objectif :

- la diminution drastique du nombre d'enseignants n'ayant ponctuellement ou structurellement aucune affectation pédagogique réelle ; ^{1 ( * )}

- la construction progressive d'un système d'affectation qui prenne mieux en compte les qualités et les aspirations singulières des professeurs, ce qui suppose d'introduire plus de fluidité dans le système abstrait et largement incompréhensible des « barèmes ».

Votre rapporteur forme en conséquence le voeu que le ministère intensifie ses efforts en la matière.

a) Des surnombres en baisse

La gestion des ressources humaines du ministère peut en effet connaître de rapides évolutions : l'évolution des surnombres, en forte baisse depuis plusieurs, le démontre.

Grâce à une action volontariste engagée par les ministres de l'éducation successifs et poursuivie par M. Xavier Darcos, le nombre de professeurs en surnombre a baissé de manière particulièrement substantielle .

ÉVOLUTION DES SURNOMBRES DISCIPLINAIRES (2006-2008)

	Unité	2006 Réalisation	2007 Réalisation	2008 Réalisation
Ensemble	nombre et %	3 418 0,89	2662 0,70	1 789 0,47
Professeurs d'enseignement général de collège	nombre et %	30,87 0,16	31,34 0,18	-
Conseillers principaux d'éducation	nombre et %	109,92 0,97	65,91 0,58	-
Enseignement général et technique		2 777.22 0.96	2 215.97 0.77	1 587 0.58
Lettres	nombre et %	565,97 1,40	546,84 1,36	355,28 0,89
Anglais	nombre et %	34,69 0,12	51,80 0,18	24,81 0,08
Allemand	nombre et %	309,13 4,20	196,43 2,73	102,05 1,46
Espagnol	nombre et %	46,02 0,39	54,57 0,46	79,01 0,66
Philosophie	nombre et %	115,31 3,04	77,94 2,06	39,61 1,06
Physique et électricité appliquée	nombre et %	64,05 2,86	43,56 1,97	38,75 1,82
Génie mécanique	nombre et %	179,65 2,76	192,21 3,05	193,04 3,22
Génie électrique	nombre et %	182,88 13,06	153,32 11,17	140,17 10,65
Électrotechnique	nombre et %	64,04 2,92	50,12 2,32	76,30 3,64
Éducation physique et sportive	nombre et %	502,60 1,70	300,54 1,02	121,23 0,41
Autre enseignement général et technique	nombre et %	712,88 0,46	548,64 0,36	416,51 0,29
Enseignement professionnel		500.78 0.75	348.27 0.52	202 0.31
Lettres anglais	nombre et %	110,91 2,50	46,64 1,04	20,31 0,45
Génie électrique	nombre et %	71,23 1,80	49,81 1,27	25,18 0,65
Autre enseignement professionnel	nombre et %	318,64 0,55	251,82 0,43	156,61 0,27

Source : Ministère de l'éducation nationale

Pour autant, si votre rapporteur conçoit que cette réduction puisse se heurter à des difficultés tenant à l'inégale demande de certaines options, il s'interroge sur la persistance de surnombres substantiels dans des disciplines où le nombre d'élèves ne varie que peu : comment se fait-il que des professeurs de lettres, d'éducation physique ou de lettres-anglais en lycée professionnel puissent demeurer sans affectation ?

Cette situation est d'autant plus singulière qu'avec le développement de l'accompagnement éducatif et des formes diverses de prise en charge individualisée des élèves, il y aurait parfaitement moyen de constituer des blocs de service pour les enseignants en surnombre qui pourraient ainsi être effectivement affectés en établissements, moyennant le cas échéant une modulation de leurs obligations statutaires.

Un principe simple devrait au demeurant prévaloir : de même qu'il ne reste jamais sans affectation administrative, un enseignant ne devrait jamais demeurer sans affectation pédagogique. Les professeurs devraient donc pouvoir être affectés en surnombre sur un établissement.

Pour autant, votre rapporteur tient à souligner que cette affectation en surnombre ne devrait pas être l'occasion des tâches ne revêtant qu'un caractère pédagogique diffus : à cet égard, de même qu'il n'est que peu pertinent d'affecter des titulaires sur zones de remplacement (TZR) à des tâches diverses en centre de documentation et d'information (CDI), de même ces enseignants en surnombre devraient se voir confier de véritables fonctions pédagogiques.

b) Un remplacement qui reste largement optimisable

L'optimisation de la gestion des surnombres paraît d'autant plus nécessaire que les coûts du remplacement ne cessent de progresser dans l'éducation nationale : pour 2009, 3,084 milliards d'euros sont demandés à ce titre.

COÛT DU REMPLACEMENT (PLF 2009)

	Coût du remplacement	Dépenses de personnel totales	Part des dépenses de personnel utilisées pour le remplacement
Premier degré	1 475 185 222	17 199 260 512	8,58 %
Second degré	1 448 145 982	28 508 276 059	5,09 %
Privé sous contrat	161 491 199	6 206 297 629	2,60 %

Source : Commission des affaires culturelles à partir des projets annuels de performance

Votre rapporteur s'interroge sur les raisons de la croissance continue de ces coûts, qui représentent à présent 8,58 % des dépenses de personnels dans le premier degré et 5,09 % dans le second degré, cette proportion étant en hausse par rapport à 2007 de 0,47 % dans le premier degré et de 0,33 % dans le second degré.

COÛT DU REMPLACEMENT (EXÉCUTION 2007)

	Coût du remplacement	Dépenses de personnel totales	Part des dépenses de personnel utilisées pour le remplacement
Premier degré	1 302 361 877	16 057 908 808	8,11 %
Second degré	1 311 136 969	27 517 919 027	4,76 %
Privé sous contrat	192 308 883	6 829 475 660	2,81 %

Source : Commission des affaires culturelles à partir des rapports annuels de performance

Par ailleurs, il s'étonne du déséquilibre existant entre le premier et le second degré : le coût, en valeur absolue, du remplacement dans le premier degré dépasse en effet celui du remplacement dans le second degré. En proportion, il faut dépenser 3,49 % de crédits de personnel de plus dans le premier degré pour y assurer le remplacement que dans le second degré.

Or le remplacement est a priori plus facile à organiser et à opérer dans le premier degré que dans le second degré, la spécialisation disciplinaire étant moindre dans celui-là que dans celui-ci.

De plus, votre rapporteur s'interroge sur la très forte progression des coûts de remplacement constatée en loi de règlement pour 2007, les crédits prévus en loi de finances initiale ayant été dépassés de 284 millions d'euros.

Enfin, votre rapporteur ne parvient que difficilement à comprendre pourquoi les coûts de remplacement du public sont dénués de toute proportion avec ceux du privé, ces derniers ne progressant pas, mais diminuant alors qu'ils sont d'ores et déjà très inférieurs à ce qu'ils sont dans le public.

Au total, votre rapporteur estime donc nécessaire de conduire rapidement des enquêtes très précises sur ces questions. Il se félicite donc tout particulièrement de la création de la future « Agence nationale du remplacement », annoncée il y a peu par M. Xavier Darcos.

Celle-ci aura en premier lieu pour tâche de mieux comprendre la structure et l'évolution des coûts de remplacement, afin d'en optimiser la gestion. Elle n'aura toutefois pas vocation à gérer elle-même directement les opérations de remplacement. Au vu des éléments que votre rapporteur vient d'exposer, sa création est donc non seulement parfaitement légitime, mais même singulièrement nécessaire.

A l'instar de notre collègue Philippe Richert, qui s'étonnait lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008 sur l'absence de cohérence des différences statistiques liées au remplacement, votre rapporteur tient à souligner la fragilité des informations communiquées sur cette question.

Celle-ci tient notamment au choix de l'indicateur choisi pour mesurer l'optimisation de l'utilisation du potentiel de remplacement. Le ministère de l'éducation nationale a retenu un indicateur net afin de ne pas imputer aux dysfonctionnements du remplacement des pertes de mobilisation dues à des facteurs extérieurs. Ce choix est légitime, mais les éléments pris en compte pour calculer le taux net paraissent particulièrement « fourre-tout ».

Les réponses aux questionnaires budgétaires définissent en effet ainsi les deux taux : ^{2 ( * )}

- « Le taux de rendement brut correspond au ratio entre le nombre de journées de remplacement et de suppléance de 15 jours et plus assurées et le nombre de journées dues par le potentiel pour le remplacement et la suppléance (agents titulaires sur zone de remplacement et agents non titulaires en CDI) » ;

Source : Ministère de l'éducation nationale

- « Le taux de rendement net est obtenu en soustrayant du potentiel de remplacement brut les pertes en ETP dues aux moyens qui ne sont pas mobilisables : personnels indisponibles (« prêtés » à l'enseignement supérieur, personnels en difficulté), reliquats de service d'enseignants affectés par ailleurs en établissement et « surnombres disciplinaires », remplaçants eux-mêmes en congé de maladie supérieur à 15 jours. »

Source : Ministère de l'éducation nationale

Votre rapporteur souhaite formuler quatre observations sur ces éléments :

- l'intégration dans le taux de rendement brut de personnels affectés dans l'enseignement supérieur ou de personnels en difficulté paraît dénuée de sens , ces personnels devant être comptabilisés dans une catégorie autonome et leurs coûts de personnels sortis de la ligne « Remplacement » des programmes correspondants ;

- les reliquats de service ne peuvent à bon droit être défalqués du taux de rendement net , l'un des enjeux de l'organisation du remplacement consistant précisément à limiter les reliquats de service non utilisés ;

- il en va de même des surnombres disciplinaires , qui doivent être comptabilisés au sein du potentiel net de remplacement, le cas échéant en modifiant les dispositions règlementaires nécessaires pour leur affectation à cette fin ;

- l'absence de corrélation entre l'évolution des deux taux intrigue particulièrement et votre rapporteur s'interroge sur les éléments qui peuvent l'expliquer : un tel degré de décorrélation entre deux taux dont les paramètres sont aussi proches ne paraît que peu probable.

Votre rapporteur souhaite en conséquence que la comptabilisation des coûts de remplacement soit significativement revue afin de permettre la communication au Parlement de données cohérentes et exploitables sur ce point. A cet égard, la création de l'Agence nationale de remplacement apparaît également comme une excellente mesure.

Il estime enfin possible de formuler l'hypothèse que les coûts de l'action « Remplacement » intègrent pour une part des coûts liés à des personnels non disponibles pour cette tâche. En conséquence, l'imputation sur l'action correspondante devrait être revue.

Par ailleurs, votre rapporteur invite le ministère de l'éducation nationale à expliciter avec clarté le nombre d'enseignants n'exerçant pas d'autres fonctions, mais n'étant plus en mesure d'enseigner : ces situations sont en effet compréhensibles, mieux vaudrait donc les mesurer et y apporter des réponses adaptées.

Votre rapporteur s'interroge également sur l'extrême diversité des taux de rendement net du remplacement mesurés sur l'ensemble du territoire : l'écart semble pouvoir dépasser 20 %, ce qui paraît difficilement compréhensible. La gestion académique du remplacement semble donc montrer ses limites et sur ce point également, une analyse nationale des variables locales semble nécessaire et serait bienvenue.

RÉPARTITION ACADÉMIQUE DU RENDEMENT NET (JUIN 2008)

Source : Ministère de l'éducation nationale

Votre rapporteur note enfin que le rendement net du remplacement par discipline paraît extrêmement variable.

Au total, la question du remplacement doit faire l'objet de réflexions particulièrement approfondies, qui permettront d'aller au-delà des premiers efforts engagés ces dernières années.

A cet égard il pourrait être bon d'analyser les pratiques de l'enseignement privé sur ce point, afin de comprendre la manière dont les coûts de remplacement peuvent être très fortement limités.

c) Des non titulaires encore nombreux

Votre rapporteur estime en effet l'amélioration du remplacement de longue durée d'autant plus nécessaire que l'éducation nationale recrute encore chaque année un nombre substantiel de personnels non titulaires.

POURCENTAGE DE NON TITULAIRES ENSEIGNANTS
SELON LE GROUPE DE DISCIPLINES
RENTRÉE 2007 - SECOND DEGRÉ PUBLIC (FRANCE MÉTROPOLITAINE + DOM)

Groupe de disciplines	Total	% de non-titulaires	Nombre de non-titulaires (1)
Philosophie	4019	2	80
Lettres	61577	1,5	924
Langues	56024	1,9	1064
Histoire - Géographie	28260	0,8	226
Sciences économiques et sociales	3977	2,4	95
Mathématiques	47211	1,5	708
Physique - Chimie	21436	1	214
Biologie - Géologie	17508	1	175
Éducation musicale	6289	4,3	270
Arts plastiques	6551	9,9	649
Métiers des arts appliqués	3535	16,9	597
Biotechnologie - Génie biologique et biochimie	1784	11,6	207
Éducation physique et sportive	30640	0,4	123
Total disciplines générales	288811	1,8	5199
Technologie	12085	1,6	193
Encadrement des ateliers: industrie	3	0	0
Génie industriel	6057	18	1090
Génie chimique	187	4,8	9
Génie civil	3659	15,2	556
Génie thermique	1326	17,9	237
Génie mécanique	13436	5,5	739
Génie électrique	7826	2,6	203
Biotechno-Santé-Environnement-Génie bio	5176	13	673
Hôtellerie: technique culinaires	1489	5,3	79
Total domaines de la production	51244	7,4	3792
Informatique - Télématique	206	1	2
Industries graphiques	295	34,6	102
Autres activités: conduite, navigation	582	13,7	80
métiers d'arts, de l'artisanat et spécifiques	503	34	171
EFS - Employé technique des collectivités	492	19,7	97
Paramédical et social - Soins personnels	3038	21,4	650
Économie et gestion	25048	4,5	1127
Hôtellerie : services, tourisme	1453	5,5	80
Enseignement non spécialisé	64	89,7	57
Total domaines des services	31681	7,5	2376
TOTAL	371736	3,1	11524

(1) Évalué à partir des pourcentages fournis par le ministère de l'éducation nationale

Source : Ministère de l'éducation nationale ; Chiffrage : Commission des affaires culturelles du Sénat

Rapportée au nombre total d'enseignants, la proportion de non titulaires reste faible, mais sa permanence ne laisse pas d'être étonnante dans certaines disciplines : ainsi, pourquoi le nombre de non titulaires qui enseignent les lettres est-il aussi important, alors même que 355 professeurs de lettres sont en position de « surnombre disciplinaire », ce qui représente près du tiers du nombre de titulaires dans la discipline ?

De même, pourquoi y a-t-il 2 % de non-titulaires enseignant la philosophie alors que le taux de rendement net des remplaçants en philosophie est l'un des plus bas constatés ?

Enfin, comment peut-il y avoir encore 2 % de non-titulaires enseignant le génie électrique, alors que plus de 10 % des enseignants concernés sont encore en surnombre ?

Sur ce point, l'optimisation de la gestion des ressources humaines semble encore particulièrement nécessaire.

Au surplus, le nombre de non-titulaires paraît croître très substantiellement au fil de l'année scolaire : le nombre approximatif de non-titulaires figurant plus haut correspondant en effet à la situation à la rentrée 2007. Les données figurant dans le projet annuel de performances montrent toutefois qu'en janvier 2008, il y avait 15 004 non titulaires en activité, soit 30 % de plus qu'en début d'année scolaire. Votre rapporteur s'interroge donc sur le caractère inflationniste du recrutement de non titulaires en cours d'année.

Il tient également à souligner que le besoin récurrent de personnels non titulaires conduit à des situations humaines particulièrement difficiles, puisque les non-titulaires qui ont enseigné pendant plusieurs années consécutives peuvent à bon droit se considérer comme de véritables professionnels de l'enseignement, alors même qu'ils ne se voient ouvrir aucun droit particulier à l'intégration dans les corps concernés.

Votre rapporteur souhaite donc que le nombre de non-titulaires recrutés soit progressivement réduit, le ministère de l'éducation nationale ne pouvant tout à la fois disposer d'enseignants titulaires affectés à l'année, de titulaires sur zone de remplacement et de personnels non titulaires.

Dans l'attente de cette réduction, il tient à saluer le fait que M. Xavier Darcos ait pris le soin de réaffirmer, par voie de circulaire, les droits particuliers des enseignants non titulaires, ces derniers étant quelquefois traités de manière particulièrement cavalière.

d) Une gestion des affectations à optimiser

L'optimisation de la gestion des ressources humaines ne passe pas seulement par la réduction du nombre d'enseignants titulaires sans classe. Elle doit également se traduire par une meilleure reconnaissance de l'engagement des personnels, de leurs aspirations et de leurs qualités respectives.

De ce point de vue, votre rapporteur estime que la gestion des ressources humaines au sein du ministère est également fort perfectible.

Prendre en compte les aspirations des personnels signifie tout d'abord respecter le contrat tacite qu'ils ont passé avec l'État lors de leur recrutement . Or ces engagements ne sont par exemple pas honorés lorsque les nouveaux professeurs agrégés sont affectés en collège.

PREMIÈRE AFFECTATION DES NOUVEAUX PROFESSEURS AGRÉGÉS
(septembre 2008)

Discipline	Autres (CIO, SADM, CURE, IMP, EUR...)	Collège	Lycée professionnel	Lycée	Zone de remplacement	Total
Philosophie		0	0	13	19	32
Lettres classiques		16	0	4	14	34
Lettres modernes	1	4	0	14	58	77
Allemand		5	0	1	12	18
Anglais		9	0	37	44	90
Arabe		0	0	0	2	2
Chinois					1	1
Espagnol		0	0	13	21	34
Italien		1	0	4	5	10
Néerlandais		0	0	0	0	0
Portugais					1	1
Histoire géographie		7	0	18	55	80
Sciences économiques et sociales		0	0	5	13	18
Mathématiques		18	1	72	95	186
Physique chimie		4	0	53	52	109
Physique électrique		0	0	3	2	5
S. V. T.		14	0	22	53	89
Éducation musicale		4	0	0	10	14
Arts plastiques		3	0	0	4	7
Génie civil		0	2	1	3	6
Génie mécanique construction		0	0	7	10	17
Génie mécaniques production		0	0	0	13	13
Génie électrique					2	2
Electrotechnique		0	0	0	5	5
Arts appliqués		0	0	3	1	4
Biolochimie		0	0	5	3	8
Economie gestion		0	0	8	14	22
TOTAL	1	85	3	283	512	884

Source : Ministère de l'éducation nationale

Votre rapporteur souhaite attirer sur ce point l'attention du ministère de l'éducation nationale sur la situation des professeurs agrégés de trois disciplines : les lettres classiques, les sciences de la vie et de la terre et, dans une moindre mesure, les mathématiques. Dans ces trois disciplines, les néo-titulaires sont très nombreux à être affectés en collège, ce qui se traduit souvent par un certain désarroi et par un profond découragement.

Compte tenu de ce que sont les exigences particulières au concours de l'agrégation, il est en effet singulier de procéder à des affectations en collège et d'exposer ainsi les enseignants concernés à une prise en conscience souvent brutale du décalage entre les capacités demandées lors de leur recrutement et les aptitudes nécessaires pour enseigner dans les petites classes du collège.

A cet égard, il convient de rappeler les dispositions du décret n° 75-580 du 4 juillet 1972, qui précisent très explicitement que l'affectation en collège des professeurs agrégés est exceptionnelle. ^{3 ( * )}

Ces dispositions ne sont manifestement pas respectées lorsque près d'un nouveau professeur agrégé de lettres classiques sur deux est affecté en collège.

Au surplus, il s'agit là d'une estimation basse, l'affectation sur zone de remplacement pouvant conduire à enseigner très régulièrement en collège.

De manière semblable, votre rapporteur s'interroge sur le caractère systématique de l'affectation des nouveaux professeurs agrégés sur zone de remplacement : 57,9 % d'entre eux deviennent en effet TZR.

A l'évidence, se partager entre plusieurs établissements, comme cela arrive souvent aux TZR, suppose une expérience et une solidité professionnelle que nul ne peut attendre de jeunes enseignants. Au surplus, là encore, l'exercice en TZR revêt l'apparence d'une forme de rite initiatique qui conduit un nombre substantiel de nouveaux professeurs à vivre particulièrement mal leurs premières années d'enseignement.

Enfin, l'affection sur zone de remplacement rend particulièrement difficile le « compagnonnage » que le ministre de l'éducation nationale appelle de ses voeux pour la formation des nouveaux professeurs. Votre rapporteur, qui partage la conviction que ce « compagnonnage » est essentiel, souhaite qu'en conséquence il soit mis fin à la pratique consistant à affecter systématiquement les nouveaux professeurs agrégés et, plus largement, les nouveaux professeurs sur zone de remplacement.

Car si le phénomène n'est pas encore clairement mesuré, les premières années d'enseignement semblent devenir de plus en plus difficiles pour les nouveaux lauréats des concours. En l'état actuel des règles d'affectation valant dans l'éducation nationale, les jeunes professeurs sont en effet affectés sur des postes souvent très exposés. Là encore, cela se traduit par un certain découragement parmi les jeunes enseignants.

Votre rapporteur salue donc sans aucune réserve les annonces de M. Xavier Darcos, qui a précisé qu'il souhaitait éviter l'affectation des jeunes enseignants sur des postes exposés, sauf s'ils étaient volontaires pour ce faire, et permettre aux nouveaux agrégés d'enseigner en lycée et non en collège.

Cela est sans nul doute de nature à renforcer le contrat tacite qui unit les jeunes enseignants au ministère de l'éducation nationale. Votre rapporteur s'en réjouit donc tout particulièrement.

Au-delà de la question des nouveaux enseignants, le ministre de l'éducation nationale a également souligné qu'il souhaitait développer les « postes à profil ». Là encore, votre rapporteur soutient pleinement ces orientations.

Ces postes permettent en effet de sortir de la logique d'équivalence générale qui prévaut pour l'heure aux affectations dans l'éducation nationale. Celle-ci pourrait être ainsi formulée : tous les enseignants sont capables d'occuper tous les postes, ce qui suppose à la fois que tous les enseignants se valent et que tous les postes requièrent les mêmes compétences. En conséquence, les seuls critères déterminants des affectations sont l'ancienneté et la situation personnelle de l'enseignant , les bonifications pour situations administratives et pour situations et choix individuels ne jouant encore trop souvent qu'un rôle marginal.

Par ailleurs, votre rapporteur estime particulièrement singulier que la notation administrative et pédagogique des enseignants n'entre pas en ligne de compte lors des affectations.

Enfin, il regrette le caractère parfaitement inintelligible des « barèmes » , qui requièrent un nombre substantiel de pages d'éclaircissement pour être compris et qui, au total, rendent parfaitement illisibles la logique et la cohérence des mouvements. ^{4 ( * )}

Votre rapporteur estime donc nécessaire de développer l'affectation sur postes dit « à profil », qui permet de mieux identifier les exigences particulières de chaque poste et d'y affecter des enseignants disposant des compétences nécessaires.

Pour autant, il s'interroge sur l'essor pris par le dispositif d'affectation à caractère prioritaire justifiant une valorisation (APV), qui semble unifier deux logiques différentes :

- une logique de recrutement sur des postes à exigences particulières ;

- une logique de bonification des affectations sur des postes particulièrement difficiles.

De fait, c'est le mouvement spécifique académique (SPEA) qui joue le rôle de dispositif d'affectation sur les postes à exigences particulières. L'APV, quant à elle, permet essentiellement d'affecter dans l'intérêt du service des professeurs sur des postes difficiles, tout en créant une compensation à cette affectation.

Si une telle affectation « d'autorité » apparaît nécessaire, l'intérêt du service étant le premier point de référence, votre rapporteur regrette qu'elle puisse être considérée, dans son ensemble, comme une affectation à profil, ce qu'elle n'est pas réellement.

NOMBRE D'ÉTABLISSEMENTS ET DE PERSONNELS ENSEIGNANTS TITULAIRES CONCERNÉS PAR LE DISPOSITIF APV
(Hors Mayotte et la Nouvelle Calédonie)

Académie	Nombre total d'EPLE	Dont EPLE "APV"	% d'EPLE "APV"	Nbre total d'enseignants. du second degré	Dont enseignants. en EPLE "APV"	% d'enseignants. en EPLE "APV"	Enseignants. concernés par la bonif "APV" (5 ans et plus d'anc. en poste pour le mouvement 2009)	% d'enseignants. concernés par la bonif "APV" (5 ans et plus d'anc. en poste pour le mouve-ment 2009) sur le nombre total d'ensei-gnants du second degré
AIX_MARS.	378	67	17,7	15686	2405	15,3	1343	8,6
AMIENS	329	60	18,2	11176	2202	19,7	1402	12,5
BESANCON	213	10	4,7	6802	204	3,0	107	1,6
BORDEAUX	470	6	1,3	15524	144	0,9	81	0,5
CAEN	267	20	7,5	7686	350	4,6	220	2,9
CLER.-FER.	236	28	11,9	6360	330	5,2	162	2,5
CORSE	50	3	6,0	1674	229	13,7	169	10,1
CRETEIL	689	356	51,7	25032	13006	52,0	6823	27,3
DIJON	295	30	10,2	8624	586	6,8	389	4,5
GRENOBLE	465	1	0,2	16519	30	0,2	7	0,0
GUADELOUPE	90	6	6,7	3346	288	8,6	187	5,6
GUYANE	47	17	36,2	1503	449	29,9	148	9,8
LILLE	677	162	23,9	23408	4002	17,1	2749	11,7
LIMOGES	141	14	9,9	4081	337	8,3	211	5,2
LYON	400	65	16,3	15031	1711	11,4	1030	6,9
MARTINIQUE	91	23	25,3	3163	670	21,2	407	12,9
MONTPEL.	352	50	14,2	13567	1668	12,3	986	7,3
NANCY-METZ	439	39	8,9	14157	806	5,7	528	3,7
NANTES	372	21	5,6	13915	562	4,0	288	2,1
NICE	251	11	4,4	10547	294	2,8	143	1,4
ORLÉANS TOURS	411	25	6,1	13471	596	4,4	322	2,4
PARIS	250	13	5,2	9713	477	4,9	274	2,8
POITIERS	282	13	4,6	8382	320	3,8	197	2,4
REIMS	251	67	26,7	7836	813	10,4	522	6,7
RENNES	333	2	0,6	11635	49	0,4	37	0,3
REUNION	154	32	20,8	7129	1084	15,2	459	6,4
ROUEN	317	38	12,0	10954	1303	11,9	849	7,8
STRASBOURG	287	40	13,9	10218	1169	11,4	653	6,4
TOULOUSE	433	16	3,7	13868	475	3,4	248	1,8
VERSAILLES	712	181	25,4	29649	6986	23,6	3848	13,0
Total	9772	1416	14,5	343760	43545	12,7	24789	7,2

Source : Ministère de l'éducation nationale

Votre rapporteur souhaite donc que se développent les affectations de type SPEA, qui seules répondent à de véritables exigences de profilage des postes et des candidatures. Elles seules permettent la reconnaissance des compétences singulières que se sont forgées les enseignants. Les prendre en compte, c'est donc agir dans l'intérêt direct des élèves.

e) Des décharges encore significatives

La reconnaissance des qualités particulières de chaque enseignant est en effet encore trop rare au sein du ministère de l'éducation nationale. De la même manière, les exigences particulières de chaque poste n'ont pas été prises en compte via un régime indemnitaire particulier ou le développement d'une forme de rémunération au mérite.

Afin de pallier ces manques, le ministère a développé un système de décharges horaires particulièrement significatif : plutôt que de mieux rémunérer globalement les enseignants confrontés à certaines exigences particulières, ces derniers voient leurs obligations de service allégées, ce qui permet d'augmenter formellement leur rémunération horaire.

Ces décharges non syndicales, bien qu'en faible diminution, représentaient encore près de 19 000 emplois en 2007-2008, ce qui reste considérable.

Par ailleurs, le fondement de ces décharges paraît quelquefois discutable. Votre rapporteur estime qu'il serait donc légitime d'engager à nouveau la réflexion sur ce point, tout en tirant les leçons des difficultés auxquelles a conduit la publication du décret n° 2007-187 du 12 février 2007, aujourd'hui abrogé. Cette révision devrait se faire dans la concertation et se traduire par une prise en compte sous une autre forme, qui pourrait être indemnitaire, des sujétions auxquelles sont confrontées les enseignants concernés.

TABLEAU DES DÉCHARGES (HORS DIRECTEURS D'ÉCOLE)

		2004-2005				2005-2006				2006-2007				2007-2008
	Types d'aménagements	Nombre d'heures	Effectifs	Nombre moyen d'heure(s)	ETP	Nombre d'heures	Effectifs	Nombre moyen d'heure(s)	ETP	Nombre d'heures	Effectifs	Nombre moyen d'heure(s)	ETP	Nombre d'heures	Effectifs	Nombre moyen d'heure(s)	ETP
Décharges statutaires	Horaires de première chaire	98 589	98 627	1	5477	96 043	96 103	1	5335	94 185	94 383	1	5233	90 784	91 018	1	5 044
	Laboratoire, cabinet, bureau commercial	28 644	31 409	0,91	1 591	28 441	31 435	0,9	1 581	27 803	31 120	0,89	1 545	19 658	21 856	0,9	1 092
	Heures UNSS	90 480	30 578	2,96	5027	89 460	30 188	2,96	4 970	88 274	29 879	2,95	4 904	86 350	28 983	2,98	4 797
	Compléments de service	6 619	7 022	2 18	368	6 944	7 480	2,1	387	7 367	7 845	2,15	409	7 684	8 272	0,93	427
	Décharges syndicales	16 490	3 078	5,36	916	16 182	3 045	5,31	899	16 223	3 038	5,34	901	16 356	3 135	5,22	909
	Classes à effectifs pléthoriques	2 190	1 623	1,35	122	1 727	1 324	1,3	98	1 916	1 398	1,37	106	518	486	1,06	29
	Allègements de service pour raison de santé (D. n°2007-632 du 27 avril 2007)													2 623	505	5,19	146
	Total des décharges statutaires	243 012	172 337	1,41	13 501	238 797	169 575	1,41	13 271	235 768	167 663	1,41	13 098	223 972	154 255	1,45	12 443
	Classes à effectifs faibles	-4 134	4 146	-1	-230	-3 958	3 988	-0,99	-219	-4 048	3 996	-1,01	-225	-3834	3 785	-1,01	-213
Déchar non statutaires	Diverses décharges non statutaires  :	133 353	64 670	2,06	7 408	128 666	63 057	2,04	7 169	122 455	60 954	1,68	6 804	136 700	70 046	1,56	7 594

Source : Ministère de l'éducation nationale

f) Un dispositif « seconde carrière » toujours balbutiant

Votre rapporteur tient enfin à souligner que, même si une véritable gestion « qualitative » des ressources humaines se développait dans l'éducation nationale, elle n'empêcherait pas que certains enseignants souhaitent, à un moment ou à un autre de leur carrière, changer de fonction et commencer une nouvelle carrière.

C'était la raison d'être du dispositif « seconde carrière ». Créé par l'article 77 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, il devait pourtant permettre aux professeurs d'entreprendre à leur demande et par voie de détachement une seconde carrière dans les administrations de l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs. A terme, l'intégration dans les corps d'accueil était rendue possible, sous réserve d'une vérification d'aptitude.

Les deux décrets n° 2005-959 et 2005-960 du 9 août 2005 ainsi que l'arrêté du 20 septembre 2005 ont permis la mise en place effective du dispositif, qui a également nécessité la création en mai 2006 d'une mission « seconde carrière » au sein de la direction générale des ressources humaines du ministère. Celle-ci a depuis lors engagé une série de travaux préparatoires qui semblent arriver enfin à leur terme.

Pour autant, aucun chiffrage précis du nombre de professeurs concernés n'a pu être communiqué à votre rapporteur : les seules données transmises portent sur l'année 2007, où 10 enseignants ont bénéficié du dispositif. Pour l'année 2008, «  une augmentation des départs en mobilité [est prévue], des propositions étant par ailleurs formulées au sein du ministère de l'éducation sur quelques postes d'attaché ». ^{5 ( * )}

Votre rapporteur souhaite que ce dispositif prenne enfin son essor et que les services du ministère lui accordent l'attention qu'il mérite.

3. Les contours de la mastérisation du recrutement restent encore flous

Les ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur et de la recherche ont engagé une réflexion sur le recrutement des personnels enseignants.

Cette réflexion s'ordonne autour d'un point de départ clair : les professeurs recrutés le sont aujourd'hui à bac+3 (CAPES et concours assimilés) et à bac+4 (agrégation). De fait, les candidats admis sont le plus souvent titulaires d'un diplôme de bac+4 et bien souvent de bac+5.

Par ailleurs, les concours de recrutement ont une nature purement théorique, l'année de stage qui les suit équivalant à la partie pratique de la procédure de recrutement. De fait, la quasi-totalité des enseignants recrutés sont donc titularisés à bac+5, ce niveau de qualification n'étant toutefois ni officialisé ni pris en compte.

Il convenait donc de prendre acte de cette situation, en recrutant les enseignants à niveau bac+5. C'est là le principe fondateur de la « masterisation », c'est-à-dire, dans un premier sens, le recrutement au niveau du master.

La réforme envisagée procède toutefois d'un deuxième constat : les taux de réussite aux concours de recrutement étant dans l'ensemble extrêmement faibles, l'immense majorité des étudiants qui les préparent échouent. Ceux-ci se retrouvent alors dans une situation difficile, leurs diplômes, essentiellement disciplinaires, ne suscitant que peu d'intérêt chez une large part des employeurs.

La « masterisation » a donc été l'occasion de refondre la formation des enseignants, en créant des masters qui leur permettront de préparer les concours de recrutement tout en accomplissant des stages. Cette professionnalisation partielle du master devrait également leur permettre de s'insérer plus facilement sur le marché du travail en cas d'échec aux concours.

Une fois cette professionnalisation posée, il convenait d'en prendre acte en supprimant l'année de stage telle qu'elle est organisée actuellement : si les masters contiennent des éléments significatifs de pédagogie et de didactique et s'ils sont l'occasion de stages relativement longs, la conception actuelle de l'année de stage est nécessairement battue en brèche, puisqu'elle ne ferait que répéter les deux années de master.

Par ailleurs, l'intégration des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) aux universités rend possible la transformation des masters purement disciplinaires en masters plus professionnels.

Enfin, la réforme envisagée permettra également de répondre aux voeux exprimés par les jeunes enseignants eux-mêmes.

Le rapport qu'ont consacré l'Inspection générale de l'éducation nationale et l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche au Stage en responsabilité dans la formation initiale des professeurs (mars 2007) en témoigne.

Il rappelle en effet que les nouveaux professeurs, s'ils apprécient les enseignements disciplinaires délivrés en IUFM, peinent à trouver un usage aux enseignements « transversaux » qui leur sont délivrés à des fins pédagogiques.

« Les stagiaires rencontrés ont tous souligné l'intérêt de la formation disciplinaire proposée par leur IUFM, d'autant, ont-ils insisté, qu'elle est en grande partie assurée par des formateurs qui gardent un lien étroit avec l'enseignement devant les élèves. La perception des séances d'analyse des pratiques est plus inégale, en fonction de la capacité de l'animateur à dégager une perspective un peu générale à partir des cas évoqués, nécessairement individuels. Les stagiaires se montrent volontiers très critiques de la formation générale, dite aussi transversale, dont ils perçoivent mal l'utilité immédiate. »

Au-delà de l'euphémisme, on ne saurait mieux formuler ainsi les limites des formations délivrées en IUFM, que confirment par ailleurs les deux études publiées par la DEPP en 2006 sur les enseignants et la formation.

Il est toutefois regrettable que les inspections générales estiment nécessaire de mettre en doute la capacité des jeunes professeurs à juger de l'intérêt des cours qui leurs sont délivrés.

Le rapport poursuit en effet ainsi « Cette réaction est sans doute à rapprocher de leur préoccupation quasi exclusive pour la discipline qu'ils enseignent, souvent observée dans les établissements de stage. Sans doute est-ce en grande partie inévitable pour un débutant ; mais on peut souhaiter que le renforcement de la mission de formation des établissements d'accueil contribue à susciter, pendant le stage ou lors des premières années d'exercice comme titulaire, un plus grand intérêt pour l'ensemble des processus d'apprentissage à l'oeuvre dans le parcours scolaire d'un élève ».

Votre rapporteur estime quant à lui le jugement des professeurs stagiaires suffisant, celui-ci démontrant que la part pédagogique de la formation en IUFM est à revoir.

Pour autant, votre rapporteur tient à le souligner, cela ne signifie pas que la pédagogie doive disparaître des cursus de formation : elle doit toutefois l'être sous une forme qui ne soit pas purement théorique, tout enseignant n'ayant pas vocation à être ou à devenir un chercheur en sciences de l'éducation. En conséquence, les cours de pédagogique doivent être tournés vers l'exploitation pratique des conclusions théoriques.

Enfin, quelle que soit la part de la pédagogie qui puisse être scientifiquement formalisée, il va de soi que la pédagogie est aussi pour une part un art , dont les secrets relèvent quelquefois du « tour de main » plus que de l'assertion théorique. Cette part empirique du savoir pédagogique se transmet par compagnonnage et non via des cours magistraux, aussi inspirés soient-ils.

C'est pourquoi votre rapporteur salue la volonté des ministres concernés de faire du compagnonnage le principe de l'année de stage des nouveaux enseignants. Les résultats des différentes enquêtes menées montrent au demeurant que le compagnonnage, d'ores et déjà existant pendant le stage dit « en responsabilité », fait l'objet d'une évaluation très positive de la part des nouveaux professeurs.

S'il partage les orientations principales de la réforme, votre rapporteur formule deux types d'interrogations :

- le format des concours de recrutement, qui devrait être modifié, n'est pas encore fixé. Votre rapporteur a interrogé sur ce point le ministère de l'éducation nationale, en l'invitant à lui transmettre les différentes maquettes envisagées. Il n'a reçu aucune réponse sur ce point, alors qu'au même moment diverses maquettes étaient rendues publiques par les agences de presse spécialisées. Votre rapporteur s'interroge sur les raisons de ce silence et souhaite qu'à l'avenir, les documents qu'il demande lui soient transmis. En l'absence d'informations, il ne peut donc porter aucune appréciation sur les futurs concours ;

- les conditions dans lesquelles s'opérera la transition entre le fonctionnement actuel du concours et la « masterisation ». Sur ce point, votre rapporteur ne peut que s'étonner de l'incapacité du ministère à lui en préciser les contours. Pourtant, de nombreux étudiants qui se destinent, souvent par vocation, à l'enseignement attendent avec une certaine angoisse de connaître ces modalités. Il n'est pas acceptable qu'ils soient ainsi laissés dans le doute : des garanties auraient dû leur être apportées dès les premières annonces, ce qui aurait au demeurant facilité leur mise en oeuvre.

4. Les débuts de la revalorisation des personnels dans l'éducation nationale

La masterisation est un élément important de la revalorisation de la condition matérielle et morale des enseignants. A elle seule, elle ne serait toutefois pas suffisante pour répondre au « malaise enseignant » dont chacun s'accorde à reconnaître la réalité.

C'est pourquoi le ministère de l'éducation nationale s'efforce à présent de multiplier les mesures catégorielles en direction des personnels. Une provision de 34 millions d'euros en tiers d'année avait été constituée en ce sens pour l'enseignement public, afin de permettre la mise en oeuvre des propositions de la commission dite « Pochard » sur le métier d'enseignant.

Si les propositions de cette commission n'ont pas reçu de suite substantielle à quelques exceptions près, la provision a néanmoins été utilisée afin de financer des mesures catégorielles.

Ainsi, le taux de passage à la hors classe dans les différents corps a été substantiellement augmenté. Votre rapporteur se félicite de cette mesure symboliquement très forte, même s'il regrette que la réflexion sur les carrières dans l'éducation nationale ne tourne bien souvent à une réflexion sur l'accès à la hors classe : au-delà de la seule logique des rémunérations, il pourrait être bon de penser la carrière en terme fonctionnels, comme cela se fait au demeurant dans l'ensemble des corps de la fonction publique.

Votre rapporteur s'interroge également sur le très faible taux d'accès des corps des conseillers principaux d'éducation (CPE) et des conseillers d'orientation psychologues (COP) à la hors classe, cette différence de traitement ne lui paraissant pas justifiée de prime abord.

TAUX DE PASSAGE À LA HORS CLASSE DANS LES DIFFÉRENTS CORPS

	Taux 2008	Taux 2007 (rappel)
Corps des professeurs des écoles Passage à la hors classe	1,6%	1,15%
Corps des professeurs agrégés Passage à la hors classe......	6,2%	5,7%
Corps des professeurs certifiés Passage à la hors classe......	6,2%	5,37%
Corps des professeurs d'éducation physique et sportive Passage à la hors classe.......	6,1%	5,7%
Corps des professeurs de lycée professionnel Passage à la hors classe..........	6,1%	5,86%
Corps des professeurs d'enseignement général de collège Passage à la hors classe...... Passage à la classe exceptionnelle	100% 37,65%	100% 28,42%
Corps des chargés d'enseignement d'éducation physique et sportive Passage à la hors classe...... Passage à la classe exceptionnelle	100% 41,62%	100% 41,62%
Corps des conseillers principaux d'éducation Passage à la hors classe.................	3,88%	2,53%
Corps des conseillers d'orientation-psychologues Passage à la hors classe.................	2,4%	2,15%

Source : Ministère de l'éducation nationale

La provision constituée en 2008 a également permis de financer trois mesures indemnitaires :

- le versement d'une prime d'entrée dans le métier d'un montant de 1 500 euros à tout néo-titulaire . Cette décision fait directement suite au rapport dit « Pochard » et votre rapporteur y voit le signe de la volonté, particulièrement opportune, de revaloriser les débuts de carrière dans l'éducation nationale. Pour autant, son caractère de « prime d'équipement » devrait conduire à la verser aux débuts effectifs du nouvel enseignant dans le métier, c'est-à-dire au cours de son année de stage ;

- le versement d'une prime spéciale de 500 euros au bénéfice des enseignants qui assurent au moins trois heures supplémentaires dans l'enseignement secondaire. Votre rapporteur se réjouit de cette mesure, fortement incitative si on l'additionne aux effets cumulés des exonérations sociales et fiscales dont font l'objet les heures supplémentaires elles-mêmes ;

- la revalorisation des taux annuels de l'indemnité de sujétions spéciales attribuée aux directeurs d'école et aux directeurs d'enseignement spécialisée. Votre rapporteur y voit un témoignage de l'attention nouvelle portée par le ministère de l'éducation nationale aux directeurs d'écoles et s'en félicite tout particulièrement.

Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2009 prévoit une enveloppe de 187,9 millions d'euros (hors CAS pensions) pour les mesures catégorielles, dont 126,3 millions permettront de financer des mesures nouvelles.

Votre rapporteur se réjouit de cette volonté de revaloriser la condition matérielle des personnels de l'éducation nationale. Il souhaite saluer en particulier l'accord passé avec le principal syndicat représentant les inspecteurs d'académie-inspecteurs pédagogiques régionaux, qui permettra d'améliorer substantiellement les carrières de ces derniers.

A cet égard, une politique volontariste est d'autant plus nécessaire que les effectifs des corps d'inspection sont encore insuffisamment nombreux pour permettre une bonne mise en oeuvre des politiques scolaires .

INSPECTEURS DE L'ÉDUCATION NATIONALE
	EFFECTIF	Hommes	Femmes	% Hommes	% Femmes
Jan. 2002	1 807	1 160	647	64,2%	35,8%
Jan. 2003	1 880	1 183	697	62,9%	37,1%
Jan. 2004	1 877	1 167	710	62,2%	37,8%
Jan. 2005	1 972	1 213	759	61,5%	38,5%
Jan. 2006	1 992	1 204	788	60,4%	39,6%
Jan. 2007	2 039	1 223	816	60,0%	40,0%
Jan. 2008	2 057	1 213	844	59,0%	41,0%

Source : Ministère de l'éducation nationale

INSPECTEURS D'ACADÉMIE INSPECTEURS PÉDAGOGIQUES RÉGIONAUX
	EFFECTIF	Hommes	Femmes	% Hommes	% Femmes
Jan. 2002	1 055	773	282	73,3%	26,7%
Jan. 2003	1 149	803	346	69,9%	30,1%
Jan. 2004	1 145	785	360	68,6%	31,4%
Jan. 2005	1 174	795	379	67,7%	32,3%
Jan. 2006	1 181	790	391	66,9%	33,1%
Jan. 2007	1 184	774	410	65,4%	34,6%
Jan. 2008	1 194	766	428	64,2%	35,8%

Source : Ministère de l'éducation nationale

Au total, votre rapporteur souhaite donc saluer la politique de revalorisation volontariste engagée par le ministre de l'éducation nationale.

* ¹ Administrativement, tout personnel a toujours une structure de rattachement et à ce titre, il n'est jamais sans affectation. Mais ce rattachement administratif peut être parfaitement formel : ce sont les cas rentrant sous cette dernière hypothèse qui doivent faire l'objet d'une attention toute particulière.

* ² Il s'agit en l'espèce des réponses aux questions posées par la commission des finances de l'Assemblée nationale, le ministère n'ayant pas répondu à la question sur le remplacement posée la commission des affaires culturelles de notre assemblée.

* ³ « Ils assurent leur service dans les classes préparatoires aux grandes écoles, dans les classes de lycée, dans des établissements de formation et, exceptionnellement, dans les classes de collège. » (article 4 du décret précité).

* ⁴ Le supplément de L'Université syndicaliste, publication commune au SNEP-FSU, au SNES-FSU et au SNUEP-FSU, consacré au mouvement intracadémique 2008 compte ainsi au total 24 pages. Il est par ailleurs étonnant que les textes les plus clairs consacrés aux mutations soient publiés par les organisations syndicales. Si celles-ci jouent à n'en pas douter un rôle pédagogique majeur, il est regrettable que le ministère ne soit pas capable d'atteindre le même niveau de clarté dans ses publications.

* ⁵ Réponses du ministère de l'éducation nationale aux questionnaires parlementaires.