CHAPITRE II - MESURES DE SIMPLIFICATION EN FAVEUR DES ENTREPRISES ET DES PROFESSIONNELS
ARTICLE 25 - Suppression de la délivrance d'un double agrément pour l'exercice de la profession de commissionnaire en douane
Commentaire : le présent article supprime l'obligation pour le commissionnaire en douane, lorsque ce dernier est une personne morale, d'obtenir un agrément pour la personne physique habilitée à le représenter.
I. LE DROIT EXISTANT
Un commissionnaire en douane a pour profession d'accomplir les formalités de douane, relatives à la déclaration en détail des marchandises pour autrui. Lorsqu'il s'agit d'une personne morale, un double agrément est requis aux termes de l'article 87 du code des douanes.
D'une part, la société doit fournir notamment :
- une ampliation de la délibération au terme de laquelle ont été désignés le président du conseil d'administration et éventuellement le directeur général ou le gérant, à moins que ceux-ci ne soient directement inscrits dans les statuts ;
- un extrait du casier judiciaire des mêmes personnes.
D'autre part, l'agrément doit être également obtenu pour toute personne physique habilitée à représenter la société . Cette obligation concerne les personnes ayant les pleins pouvoirs de représentation du commissionnaire, en vertu des statuts ou d'une délibération de l'organe décideur. Cette personne doit alors fournir un extrait de casier judiciaire daté de moins deux mois.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté cet article dans la rédaction prévue par la proposition de loi originelle.
Le 1° du présent article vise à supprimer la mention d'autorisation de dédouaner , notion caduque car abrogée par la loi de finances pour 1997. Celle-ci a, en effet, supprimé, afin de se conformer au droit communautaire, l'article 88 du code des douanes qui prévoyait cette autorisation.
Le 2° propose de supprimer le double agrément requis pour les commissionnaires en douane, personnes morales.
La commission des lois du Sénat n'a pas modifié cet article et s'en est remise à l'avis de votre commission des finances.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur pour avis se déclare favorable à la suppression, d'une part, du terme caduc d'autorisation de dédouanement et, d'autre part, du double agrément requis pour la personne morale, commissionnaire en douane.
En effet, l'agrément de la personne physique, représentant le commissionnaire en douane, personne morale, est inutile au regard des justificatifs fournis par la société, lors de sa demande d'agrément.
Cet agrément personnel est, en outre, très contraignant car il doit être renouvelé à chaque changement interne de la société. Chaque année, la direction générale des douanes enregistre près d'une centaine de demandes d'agrément de personnes physiques habilitées à représenter les commissionnaires en douane.
Une telle suppression devrait donc permettre d'alléger la procédure d'agrément pour les nombreuses sociétés exerçant la profession de commissionnaire en douane : au 31 décembre 2008, on dénombrait ainsi en termes de stock, 769 agréments dont 746 agréments avaient été accordés à des personnes morales.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 26 - Abrogation des dispositions caduques du code des douanes relatives aux entrepôts douaniers
Commentaire : le présent article additionnel tend à abroger les dispositions du code des douanes devenues caduques ou non conformes au regard du code des douanes communautaire.
I. LE DROIT EXISTANT
Le régime de l'entrepôt douanier est prévu aux articles 140 à 158 du code des douanes. Transposant les directives n° 69/74/CEE du Conseil du 4 mars 1969 et n° 71/235/CEE du Conseil du 21 juin 1971, ces articles ont, pour la plupart, été créés ou modifiés par la loi DDOF du 7 juin 1977 .
Or, le droit des entrepôts douaniers est aujourd'hui régi par les dispositions du Règlement n° 2913/92 du 12 Octobre 1992, modifié, établissant le code des douanes communautaire (CDC) ainsi que par ses dispositions d'application (DAC). Il s'agit en l'espèce des :
- règles relatives aux entrepôts publics et privés édictées aux articles 84 à 90, 98 à 113 du CDC ainsi qu'aux articles 268 à 274, 278, 496 à 535 des DAC ;
- règles concernant les entrepôts francs prévues aux articles 166 à 181 du CDC et 799 à 814 des DAC.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Il apparaît, à l'examen des articles du code des douanes et des dispositions communautaires régissant le régime des entrepôts, que certaines dispositions du code des douanes doivent être abrogées en raison de leur non-conformité au droit communautaire, ou, au contraire, de leur exacte conformité, ce qui les rend inutiles car le règlement communautaire est d'application directe. Ces abrogations peuvent être également fondées sur l'évolution des pratiques douanières, le code des douanes régissant des notions devenues caduques.
1. L'abrogation des dispositions non conformes au Code des douanes communautaires
S'agissant de la première catégorie , les dispositions non conformes qu'il convient d'abroger sont relatives :
- à la prolongation ou à la réduction des délais de séjour en entrepôt par arrêtés, prévus aux articles 143 bis et 152 du code des douanes (CD). L'article 108 du CDC ne permet la modification du délai que sur autorisation des autorités douanières et à condition que les marchandises soient en bon état ;
- aux cas d'autorisations, fixés par arrêtés, de certaines manipulations de produits en entrepôt de stockage, selon les termes de l'article 153 du code des douanes. Or seules les manipulations usuelles prévues par le CDC et les DAC sont autorisées ;
- au séjour des marchandises applicable à l'entrepôt privé spécial de l'article 150 du code des douanes. Le CDC ne permet pas notamment de limiter par arrêté les destinations données aux marchandises à leur sortie de l'entrepôt privé spécial ;
- à l'apurement du régime de l'entrepôt lorsque la marchandise y a été placée à la suite d'un perfectionnement actif, prévu au 4 de l'article 155. Le régime du perfectionnement actif est destiné aux entreprises communautaires qui transforment ou réparent des marchandises pour les réexporter. Si ces produits ne sont pas exportés, ils sont mis à la consommation. L'obligation de réexportation à l'issue du processus de transformation du perfectionnement actif n'existe pas dans le régime de l'entrepôt douanier communautaire (c'est une faculté offerte à l'entreprise). Si elle n'opte pas pour la réexportation, l'entreprise devra acquitter les droits de douane et les taxes, augmentés des intérêts compensatoires. Par conséquent, la réglementation nationale prévoyant cette obligation de réexportation doit être abrogée.
2. L'abrogation des dispositions identiques à celles du code des douanes communautaire
En ce qui concerne la deuxième catégorie de mesures douanières nationales, prévues dans des termes identiques ou équivalents par la réglementation communautaire, votre rapporteur pour avis vous propose d'abroger les dispositions du code des douanes relatives :
- aux conditions d'octroi de l'entrepôt public de l'article 144 du code des douanes ;
- à la description du régime de l'entrepôt prévue aux 1 et 3 de l'article 140 du même code ;
- aux catégories d'entrepôts prévues au 2 de l'article 140 ;
- aux marchandises admises, interdites dans les entrepôts ou pour lesquelles il existe des restrictions prévues aux articles 141, 142 et 143 ;
- au principe de l'entrepôt public de l'article 145 ;
- à la responsabilité de l'entrepositaire prévue à l'article 146 ;
- aux types de marchandises pouvant entrer dans l'entrepôt privé et à la responsabilité de l'entrepositaire de l'article 148 ;
- à l'obligation de déposer une déclaration en douane lors du placement de la marchandise en entrepôt, prévue au 1 de l'article 151 ;
- au transfert des obligations de l'ancien entrepositaire au nouvel entrepositaire, en cas de cession de marchandises placées en entrepôt, prévu à l'article 151 ;
- à la possibilité de transférer une marchandise d'un entrepôt à un autre ainsi qu'à la responsabilité de l'entreposeur en cas de déficit, aux termes de l'article 154 ;
- à la destination douanière à la sortie de l'entrepôt, et à la valeur des marchandises permettant de calculer la valeur en douane à la sortie d'entrepôt, prévus aux 1, 2 et 3 de l'article 155 ;
- à la dette douanière à la sortie de l'entrepôt, prévue par l'article 156.
3. L'abrogation des articles devenus caducs
Certaines notions ont disparu de la pratique douanière . Les articles concernés sont ceux relatifs :
- aux conditions d'octroi de l'entrepôt privé banal de l'article 147 du code des douanes. En effet, le CDC distingue les différents types d'entrepôts par des lettres .
Il ne fait donc pas référence à la notion d'entrepôt privé banal.
- aux conditions d'octroi de l'entrepôt privé spécial de l'article 149 du même code.
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Les différents types d'entrepôt selon le droit communautaire L'entrepôt public : Sous le régime de l'entrepôt public, le local est agréé par le service des douanes. Entrepositaire et entreposeur sont deux personnes distinctes. Ils sont tenus par les chambres de commerces, les commissionnaires en douane, etc. Ils sont de deux sortes : - Entrepôt public de type A : L'entrepositaire doit tenir une comptabilité-matière qui identifie les marchandises et indique leurs différents mouvements. Des procédures simplifiées de déclaration en douane sont possibles pour l'entrée et la sortie de l'entrepôt - Entrepôt public de type B : La comptabilité-matière n'est pas obligatoire. En revanche, la déclaration en douane est celle de droit commun. L'entrepôt privé : Le régime de l'entrepôt privé est réservé à l'entreposage de marchandises par l'entreposeur qui est en même temps l'entrepositaire. - Entrepôt privé de type C : Le local doit être agréé. La tenue d'une comptabilité-matière est obligatoire. Les procédures simplifiées de dédouanement peuvent être utilisées. - Entrepôt privé de type D : L'agrément du local est obligatoire ainsi que la comptabilité-matière. Le dédouanement à la sortie se fait obligatoirement par la procédure simplifiée. Ce type de régime est réservé aux cas de sorties en dehors des horaires d'ouverture des bureaux car aucune information préalable n'est à fournir au bureau de contrôle lors de la sortie. Entrepôt privé de type E : A la différence des deux types précédents, l'entrepôt de type E est dispensé d'agrément des locaux. Source : Direction générale des douanes et des droits indirects. |
En outre, votre commission vous propose d'abroger l'article 158 prévoyant la publication d'un arrêté déterminant les modalités d'application du chapitre relatif aux entrepôts. En effet, cet arrêté n'a jamais été pris. Les modalités d'application sont contenues dans les DAC.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 26 - Modification des dispositions du code des douanes relatives à la durée de séjour des marchandises stockées en entrepôt
Commentaire : le présent article additionnel, de portée rédactionnelle, modifie l'article 157 du code des douanes, relatif à la durée de séjour des marchandises sous le régime de l'entrepôt douanier.
I. LE DROIT EXISTANT
Le régime de l'entrepôt douanier permet le stockage de marchandises, dans un lieu agréé par les autorités douanières et soumis à leur contrôle.
Les règles relatives aux entrepôts douaniers sont régies à la fois par le code des douanes communautaire (CDC), ainsi que, résiduellement, par les articles 151 et suivants du code des douanes.
Ainsi, l'article 108 du CDC prévoit que la durée de séjour des marchandises sous le régime de l'entrepôt douanier est illimitée . Pendant leur séjour en entrepôt, le stockage des marchandises se fait à la convenance de l'opérateur, dans des conditions qui permettent à tout moment le contrôle douanier.
Cependant, l'article 108 précité permet à l'autorité douanière de fixer, dans des cas exceptionnels, un délai à l'entrepositaire , afin que ce dernier donne une destination douanière aux marchandises.
La destination douanière peut consister en :
- la réexportation ;
- la mise en libre pratique ;
- le placement sous le régime du titre de transit communautaire externe;
- le placement sous un autre régime douanier économique ;
- la destruction ou l'abandon au Trésor public.
Il convient de souligner que le code des douanes communautaire ne définit pas les cas exceptionnels permettant de fixer un délai de fin de séjour des marchandises en entrepôt, ni même le dispositif applicable en cas de dépassement du délai.
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Situations exceptionnelles exigeant la fixation d'un délai de fin de séjour en droit interne Ces situations peuvent être liées à : - la nature des marchandises, telles que celles soumises à des conditions sanitaires spécifiques ou à la nécessité de les évacuer rapidement parce qu'elles sont périssables ou dangereuses ; - la nature de l'entrepôt : en principe l'entrée de marchandises dans un entrepôt fait l'objet d'une l'inscription dans une comptabilité - matière par l'entrepositaire. Tel n'est pas le cas cependant de l'entrepôt public de type B. En l'absence de cette comptabilité identifiant les marchandises et leur mouvement, le bureau de douane peut fixer des délais de séjour au terme desquels une destination doit être assignée à la marchandise. Cette possibilité est justifiée par l'obligation incombant au bureau de contrôle de conserver les déclarations d'entrée qui se substituent à la tenue d'une comptabilité par les opérateurs. Source : Direction générale des douanes et des droits indirects. In BOD n° 6551 du 21 mai 2002 - texte n° 02-034 |
Le code des douanes précise le régime applicable aux marchandises stockées en entrepôt et dont la durée de séjour a expiré.
Le 1 de l'article 157 du code des douanes prévoit l'évacuation immédiate, à l'expiration du délai de séjour des marchandises se trouvant dans les entrepôts publics ou dans les « entrepôts privés banaux ». ( cf. ci- après).
Le 2 de cet article contraint l'entrepositaire, à défaut d'évacuation et après sommation, à verser une astreinte mensuelle , s'élevant à 1 % de la valeur des marchandises non évacuées de l'entrepôt.
Le 3 permet la vente aux enchères publiques, par l'administration des douanes, des marchandises non évacuées, si la sommation est restée sans effet dans le délai d'un mois.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur pour avis souligne une nouvelle fois la complexité du régime douanier, due notamment à l'articulation délicate des mesures communautaires avec les dispositions de droit interne.
A ce titre, elle propose de modifier l'article 157 du code des douanes, afin de faire référence à la réglementation communautaire.
Le I de cet article additionnel vise à rédiger le 1 de l'article 157 du code des douanes afin de :
- faire référence explicitement à la réglementation communautaire ;
- supprimer la référence aux entrepôts privés banaux . En effet, cette notion est devenue caduque. La distinction entre entrepôt privé banal , constitué dans les locaux dont l'exploitant est propriétaire ou locataire et l'entrepôt privé particulier , dans les locaux réservés à l'usage exclusif du bénéficiaire, a disparu.
Cette nouvelle rédaction présente non seulement l'avantage de clarifier le 1 de l'article 157 dans son articulation avec le droit communautaire mais permet également de recourir à une formulation plus favorable à l'entrepositaire, en supprimant la référence à l'évacuation immédiate des marchandises à l'expiration du délai de séjour.
En outre, votre rapporteur pour avis relève que la nouvelle rédaction ainsi proposée demeurera conforme au nouveau code des douanes communautaire tel qu'issu du règlement n° 450/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2008 établissant le code des douanes communautaires qui entrera en vigueur au plus tard en 2013.
Le II de cet article additionnel tire les conséquences rédactionnelles des modifications apportées au I.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 26 - Harmonisation des délais de recours juridictionnel contre une décision de l'administration refusant le remboursement des droits et taxes
Commentaire : cet article additionnel harmonise les délais de saisine du juge d'instance, dans le cadre d'un refus de remboursement d'une dette douanière, qu'il s'agisse de droits nationaux ou de taxes perçues à l'importation ou à l'exportation.
I. LE DROIT EXISTANT
Cet article additionnel, que votre rapporteur pour avis vous propose d'adopter, s'inscrit dans un cadre normatif complexe, régi à la fois par le code des douanes ainsi que par le code des douanes communautaire (CDC). L'administration des douanes peut, en effet, recevoir deux types de demande de remise ou remboursement de taxes ou de droits, selon le fondement juridique de la demande, national ou communautaire.
1. Les demandes en restitution de taxes et droits nationaux (article 352 du code des douanes)
Sur le fondement de l'article 352 du code des douanes, les administrés peuvent demander, au directeur régional des douanes et droits indirects, le remboursement de taxes ou droits nationaux , dans un délai de trois ans, lorsque ces droits sont prétendument contraires au droit, national ou communautaire.
En outre, le directeur régional des douanes doit statuer sur la demande dans un délai de quatre mois à compter de sa réception.
En cas de refus ou de silence de sa part, une voie de recours est ouverte devant le tribunal d'instance, conformément aux articles 357 bis et 358 du même code.
Le délai de saisine du juge est de deux mois à compter, selon le cas, de la notification de la décision de refus, ou de l'expiration du délai de quatre mois pendant lequel l'autorité compétente doit statuer.
2. Les demandes en remboursement et remise de droits perçus à l'importation et à l'exportation (articles 236 à 239 du code des douanes communautaire)
En matière de droits à l'importation ou à l'exportation, les administrés sont fondés à demander la remise ou le remboursement de la dette douanière sur la base des articles 236 à 239 du code des douanes communautaire.
La demande doit être également adressée au directeur régional des douanes, dans un délai de trois ans, sauf cas de force majeure ou cas fortuit.
S'agissant du délai au cours duquel la décision doit intervenir , le 2 de l'article 6 du code des douanes communautaire prévoit que ce délai est arrêté par les autorités douanières. Un décret du 3 octobre 2001 l'a fixé à quatre mois.
Cependant il convient de relever que ce délai peut être dépassé lorsque l'administration des douanes ne peut le respecter.
S'agissant du délai de recours juridictionnel contre la décision ou le défaut de réponse de l'administration des douanes, l'article 352 du code des douanes dispose que la saisine du juge doit être effectuée dans un délai de trois mois .
Ce délai court à compter de la notification de la décision de l'administration ou de l'expiration du délai de quatre mois requis pour répondre.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur pour avis propose d'améliorer la rédaction du dispositif de l'article 352 du code des douanes, de façon à en améliorer la lisibilité, mais également d'en modifier le contenu afin notamment d'harmoniser les délais de recours.
1. L'allongement du délai de recours dans le cadre d'une demande en restitution de taxes et droits nationaux
Il ressort du droit en vigueur qu'un administré se trouve dans une situation différente en termes de délai de recours juridictionnel, selon que sa réclamation porte sur la dette douanière communautaire ou sur des droits et taxes nationaux.
Votre rapporteur pour avis juge cet état de droit inéquitable. En conséquence, il vous propose d' harmoniser les délais de recours juridictionnel, que la contestation du refus de rembourser ou de la décision implicite de rejet concerne les droits et taxes nationaux ou les droits perçus à l'importation ou à l'exportation.
En outre, votre rapporteur pour avis considère que cette harmonisation ne doit pas être réalisée au détriment de l'administré . Il vous propose donc d' accroître le délai de saisine , dans le cadre d'une demande de remboursement de droits nationaux afin de l'aligner sur celui d'une demande en restitution de taxes à l'importation ou à l'exportation.
En conséquence, le I de cet article additionnel modifie le troisième alinéa du 1 de l'article 352 du code des douanes afin de porter de deux mois à trois mois le délai de saisine du juge d'instance.
La nouvelle rédaction proposée pour cet alinéa devrait également permettre d' améliorer la lisibilité et la sécurité juridique du dispositif de contestation d'une dette douanière, dont il convient de souligner la particulière complexité.
2. Les modifications rédactionnelles apportées au dispositif de demande en remboursement et remise de droits perçus à l'importation et à l'exportation
Enfin, votre rapporteur pour avis souhaite apporter quelques modifications de nature rédactionnelle au 2 de l'article 352 afin de :
- mentionner le délai supplémentaire accordé à l'administration pour répondre aux demandes de remboursement et de remise ;
- confirmer que la suspension du délai de recours, en cas de saisine de la commission de conciliation et d'expertise douanière, ne vaut que pour les réclamations fondées sur le CDC (droits perçus à l'importation ou à l'exportation).
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
ARTICLE 26 - Modernisation de la procédure de conciliation et d'expertise douanière
Commentaire : cet article tend, d'une part, à modifier la composition de la commission de conciliation et d'expertise douanière afin d'en améliorer l'efficience ainsi que, d'autre part, à renforcer la sécurité juridique dans les relations entre l'administration des douanes et les déclarants.
I. LE DROIT EXISTANT
Instituée par la loi du 31 décembre 1968, la commission de conciliation et d'expertise douanière (CCED) émet un avis consultatif dans le cadre de contestations, entre l'administration des douanes et le déclarant, portant sur l'espèce tarifaire de la marchandise , l'origine de celle-ci ou sa valeur déclarée.
La contestation peut intervenir tant au moment du dédouanement des marchandises qu'après celui-ci, lors d'un contrôle a posteriori .
Dans le premier cas, la saisine de la commission est obligatoire. Aux termes de l'article 104 du code des douanes, en effet, la contestation de la déclaration par le service des douanes, au moment de la vérification des marchandises, doit être portée devant la commission, si le déclarant n'accepte pas l'appréciation portée par l'administration.
Dans le second cas, la saisine de la commission est facultative. Chaque partie, le déclarant le plus souvent, a la possibilité, lors d'un contrôle opéré après le dédouanement, de saisir la commission afin de contester les constatations relatives à l'espèce, l'origine ou la valeur, dans un délai de deux mois à compter de la date de notification du procès verbal constatant l'infraction douanière.
Quel que soit le cas de saisine, une procédure contradictoire est organisée. Aux termes des articles 445 et 450 du code des douanes, le président de la commission peut prescrire toute audition de personnes, recherches ou analyses qu'il juge utile à l'instruction de l'affaire.
S'agissant de la saisine après dédouanement, l'avis de la commission doit être notifié dans un délai d'un an. En revanche, en cas de saisine obligatoire, la commission fixe le délai pour faire connaître ses conclusions. En outre, le recours devant la commission suspend la prescription triennale à compter de la saisine jusqu'à la date de l'avis.
Les conclusions de la commission étant dépourvues par nature de force obligatoire , en l'absence d'accord de l'administration et du déclarant, la contestation peut être portée devant les tribunaux. Si les constatations matérielles et techniques faites par la commission ne lient pas l'administration des douanes, elles sont, en revanche, retenues par le tribunal.
S'agissant de la composition de la commission , celle-ci comprend un magistrat du siège de l'ordre judiciaire, président, et deux assesseurs désignés en raison de leur compétence technique.
Le nombre des saisines de la CCED a très sensiblement diminué ces dernières années.
Nombre de saisines CCED par année depuis 1999
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1999 |
156 |
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2000 |
201 |
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2001 |
153 |
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2002 |
137 |
|
2003 |
81 |
|
2004 |
110 |
|
2005 |
100 |
|
2006 |
96 |
|
2007 |
75 |
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2008 |
61 |
Source : Direction générale des Douanes et droits directs.
Ce fort fléchissement est lié à la possibilité désormais offerte aux entreprises de demander à l'administration des douanes et droits indirects, en application du code des douanes communautaire, des renseignements concernant le classement tarifaire des marchandises qu'elles envisagent de déclarer en douane ou des avis sur l'origine d'une marchandise.
Ces procédures permettent de traiter en amont toute difficulté d'appréciation sur l'espèce et l'origine des marchandises et constituent des prises de position formelle de l'administration qui engagent celle-ci.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté cet article dans la rédaction prévue par la proposition de loi originelle.
Le 1° du présent article vise à modifier le 1 de l'article 441 du code des douanes. Il crée, à la charge du service des douanes, une obligation d'informer le déclarant de la saisine de la commission, lors de la contestation par ce service, à l'occasion de la vérification des marchandises. Cette disposition donne également une base légale à la pratique qui consiste à informer le déclarant de la saisine de la commission (en cas de contestation de sa part), par une mention sur la déclaration en douane.
En outre, il est ajouté au même paragraphe que le prélèvement des échantillons nécessaires à l'expertise prescrite à l'article 441 sera réalisé dans des conditions conformes au droit communautaire.
Le 2° modifie la composition de la commission prévue à l'article 443. Il prévoit la nomination d'un second magistrat du siège, vice-président, dont les attributions seront de suppléer le président à la demande de ce dernier.
Le 3° complète l'article 450, relatif aux contestations post-dédouanement, par parallélisme avec le 1° ci-dessus. Il impose au service des douanes d' informer le déclarant de la possibilité de saisir la commission. Cette disposition inscrit également dans la loi la pratique selon laquelle le déclarant est informé de son droit de saisir la commission par une mention, à cet effet, sur le procès verbal d'infraction, qui lui est notifié.
Enfin, le 4° de cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat la définition des modalités de la procédure de conciliation et d'expertise douanière.
La commission des lois du Sénat n'a pas modifié cet article et s'en est remise à l'avis de votre commission des finances.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur pour avis est favorable à une telle disposition. Elle vient non seulement renforcer les garanties des déclarants mais également améliorer l'efficience de la commission de conciliation et d'expertise douanière dont le rôle est de faciliter le règlement des litiges douaniers entre les services douaniers et les déclarants.
En effet, la commission constitue un acteur essentiel du droit douanier dont l'expertise technique permet, soit de mettre fin aux contestations, par accord des parties, soit d'éclairer les magistrats si le litige est porté devant les tribunaux.
Il convient de souligner que la saisine de la commission ne constitue pas une contestation de la créance. L 'avis de mise en recouvrement, décerné par le receveur régional des douanes, ne peut être contesté qu'auprès de ce dernier.
En conséquence, son caractère pré-contentieux caractérise sa procédure et son mode de fonctionnement. Votre rapporteur pour avis est donc favorable à toute mesure renforçant son efficience.
A ce titre, le dispositif proposé permet de donner une base légale à certaines des garanties du déclarant déjà octroyées dans la pratique.
En effet, le déclarant voit son droit à l'information formalisé lors de la procédure de dédouanement, ainsi qu'à l'occasion d'un contrôle postérieur, par la notification du droit à saisir la commission.
La disposition relative aux conditions de réalisation des prélèvements participe également au renforcement de la sécurité juridique.
En outre, le dispositif ainsi proposé permet d'améliorer l'efficience de la commission en réformant sa composition. La nomination d'un second magistrat du siège au titre de vice-président permettra d'accélérer l'examen des dossiers puisque celui-ci pourra suppléer le président, en cas d'empêchement.
En conséquence, une telle disposition devrait permettre de réduire le délai dans lequel la CCED rend son avis, toutes choses égales par ailleurs. En effet, le caractère technique des expertises est le plus souvent à l'origine de certains dépassements en termes de délais.
Sur les 61 dossiers de saisine déposés en 2008, près de 50 portaient sur l'espèce tarifaire . Or, le classement de la marchandise dans le tarif douanier commun peut s'avérer techniquement très complexe.
Votre rapporteur pour avis salue donc la volonté de l'administration des douanes de contracter les délais, tout en demeurant vigilant sur le contenu futur du décret d'application, pris en Conseil d'Etat, qui devrait préciser les modalités d'application de cet article.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 28 bis - Habilitation législative pour modifier par ordonnance les textes législatifs aux missions exercées initialement par la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique
Commentaire : le présent article tend à autoriser le gouvernement à légiférer par ordonnance aux fins d'adapter les textes fiscaux relatifs aux missions des anciennes DGI et DGCP à la nouvelle organisation issue de leur fusion.
I. LE DROIT EXISTANT
Aux termes de l'article 1 er du décret n° 2008-310 du 3 avril 2008 relatif à la direction générale des finances publiques, la direction générale des finances publiques (DGFiP) est créée à partir de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP).
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Missions de l'ancienne direction générale des impôts (et de la direction des services fiscaux au niveau départemental) - calcul et contrôle de l'impôt des particuliers et des entreprises, - recouvrement de certains d'entre eux (notamment la TVA et l'impôt sur les sociétés), - et gestion des activités cadastrales et foncières. Missions de l'ancienne direction générale de la comptabilité publique (et du trésorier-payeur général dans chaque département) - recouvrement des impôts des particuliers et de la taxe professionnelle, - paiement des dépenses de l'Etat, - perception des recettes et paiement des dépenses des collectivités territoriales, - gestion du domaine et tenue de la comptabilité de l'Etat et des collectivités territoriales. Source : Ministère du budget des comptes publics et de la fonction publique |
A. UNE « ORGANISATION UNIFIÉE » AUX MISSIONS FISCALES ET DE GESTION PUBLIQUE
Le décret du 3 avril 2008 précité a posé le principe de la fusion des deux directions.
L'article 2 du décret précise également les missions de la nouvelle direction. La DGFiP exerce des tâches de nature fiscale et de gestion publique , sous l'autorité du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique .
D'une part, dans le cadre de ses missions fiscales , la DGFiP élabore les textes législatifs et réglementaires relatifs à la fiscalité, au recouvrement des recettes publiques, au cadastre et à la publicité foncière.
Elle assure l'établissement de l'assiette et le recouvrement des impôts dus par les particuliers, les professionnels ainsi que le recouvrement des amendes et des produits divers de l'Etat et des collectivités territoriales.
Elle veille à la mise en oeuvre du contrôle des impôts de l'Etat et des collectivités territoriales.
A titre d'illustration, la DGFiP gère, dans le cadre de ses missions fiscales, 35 millions de contribuables soumis à l'impôt sur le revenu, ainsi que 3,9 millions d'entreprises assujetties à la TVA. Elle procède au recouvrement de près de 500 milliards d'euros de recettes au profit de l'Etat, des collectivités territoriales ou d'organismes divers.
D'autre part, au titre de ses missions de gestion publique , elle est chargée de concevoir les procédures concernant la gestion financière des collectivités territoriales ainsi que celle de leurs établissements. Elle assure le paiement de leurs dépenses ainsi que celles de l'Etat.
Ainsi, elle a versé au titre de l'exécution de la dépense publique, 541 milliards d'euros aux créanciers de l'Etat, ainsi que 197 milliards d'euros aux créanciers des collectivités territoriales, en 2007.
Elle tient également la comptabilité de l'Etat, des organismes publics et des collectivités territoriales.
Enfin, la DGFiP gère les affaires foncières et le domaine. Elle participe à l'action économique des services déconcentrés de l'Etat.
Quant à son organisation , elle se décline en deux pôles de compétences, et un pôle transverse comme l'indique le diagramme ci-dessous :
- le pôle dédié à la fiscalité et l'autre à la gestion publique conformément à ses deux principales missions ;
- le pôle transverse consacré aux moyens
(personnel, budget et informatique).
ANCIENNE DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS
ANCIENNE DIRECTION GÉNÉRALE DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE
B. UN LONG PROCESSUS DE FUSION
La création de la DGFiP est le résultat d'un long processus de réflexion et de mise en oeuvre, dont la réalisation devrait être achevée en 2012.
1. Un chantier concerté débuté en 2007 et conduisant à la fusion des deux directions en 2008
D'octobre 2007 à avril 2008, dix-sept ateliers réunissant les spécialistes des deux directions ont analysé tous les aspects de la fusion. Parallèlement, une concertation a été menée avec les fédérations syndicales ministérielles. Elle s'est conclue par l'établissement d'un protocole d'accompagnement social.
Cette phase de réflexion s'est achevée par la création de la DGFiP au niveau central, en avril 2008, dont nous avons vu précédemment l'organisation. L'ensemble des responsables ont été nommés. Plus de 3.000 agents ont été ainsi regroupés dans la nouvelle direction, quatre mois après la création juridique de la DGFiP.
Le regroupement des services et secteurs communs d'activité a permis de réduire de 10 % le nombre de bureaux.
2. Une mise en oeuvre à l'échelon local entre 2009 et 2012
La prochaine étape consiste à modifier l'organisation locale afin de mettre en oeuvre sur le terrain la fusion des services déjà opérée au niveau central. L'ex-DGI reste, en effet, représentée à l'échelon départemental par le directeur des services fiscaux tandis que le réseau du « Trésor public » demeure dirigé dans chaque département par le trésorier-payeur général .
En conséquence, les trésoreries générales ainsi que les directions des services fiscaux seront fusionnées dans chaque département au sein d'une direction départementale des finances publiques qui sera dirigée par un administrateur général des finances publiques . Les corps des trésoriers-payeurs généraux et des directeurs des services fiscaux seront fusionnés.
L'installation de ces directions départementales des finances publiques sera progressive. Douze d'entre elles seront mises en place en 2009. L'ensemble des départements en seront pourvus en 2012.
En outre, la direction générale des finances publiques a prévu de mettre en place sur l'ensemble du territoire les guichets fiscaux uniques , afin de répondre aux demandes des contribuables en matière de calcul ou de recouvrement de l'impôt .
Ainsi, seront créés des services des impôts des particuliers , dans les villes dotées d'un centre des impôts et d'une trésorerie. Ils seront au nombre de 250 en 2009 et de 750 d'ici 2011. Dans les communes dépourvues de centre des impôts, les services du Trésor actuels assureront cette mission d'accueil fiscal.
Présentation synthétique des structures territoriales et missions des anciennes DGI et DGCP par rapport à celles de la DGFIP
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Ex- Direction Générale des Impôts (DGI) |
Ex- Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP ) |
Direction Générale des Finances Publiques (DGFIP) |
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Echelon supra-régional |
Délégations interrégionales (9 délégués interrégionaux) |
Néant |
Délégations interrégionales (9 délégués du Directeur Général) |
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Echelon régional |
Néant |
Trésoreries Générales de région (le Trésorier Payeur Général de région est également TPG de son département) (21) |
Directions régionales des Finances Publiques (à créer) |
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Echelon départemental |
Directions des services fiscaux |
Trésoreries Générales |
Directions départementales des Finances Publiques (préfiguration dans 8 départements en 2008) |
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Echelon local pour les particuliers |
Centres des impôts (assiette / contrôle) |
Trésoreries principales / Trésoreries locales (recouvrement) |
Services des Impôts des Particuliers (SIP) (assiette / contrôle / recouvrement) Trésoreries de proximité (recouvrement / accueil fiscal de proximité) |
Pour les créances à enjeux particuliers ou complexes, un pôle de recouvrement spécialisé (PRS) sera créé dans chaque département |
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Echelon local pour les professionnels |
Services des Impôts des entreprises (SIE) (assiette / contrôle / recouvrement) + pôles de recouvrement à l'échelon départemental pour les créances complexes |
Trésoreries principales (recouvrement de la taxe professionnelle) |
Services des Impôts des entreprises (SIE) (assiette / contrôle / recouvrement) |
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Source : Direction générale des finances publiques
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative du gouvernement .
Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, il autorise le gouvernement « à prendre par voie d'ordonnance, au besoin en les simplifiant, les dispositions portant sur les missions exercées par la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique, afin de les mettre en cohérence avec la fusion des deux directions. Le Gouvernement est également autorisé à mettre en cohérence les autres textes mentionnant ces deux directions, leurs organes et leurs actes ».
Le délai d'habilitation est de douze mois. Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.
La commission des lois du Sénat n'a pas modifié cet article et s'en est remise à l'avis de votre commission des finances .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A titre liminaire, votre rapporteur pour avis a tenu à évoquer les différentes étapes de la création de la DGFiP afin de mettre clairement en exergue l'objet de l'habilitation demandée par le gouvernement.
En effet, il a été confirmé, dans le cadre de l'audition de la DGFiP , que la présente habilitation ne consiste pas à modifier le périmètre de la fusion . Elle n'a pas non plus pour objectif d'aborder des sujets relatifs aux garanties des contribuables, notamment en matière de contrôle fiscal.
Cette habilitation a pour seul objet, précis et technique, de tirer les conséquences de la nouvelle organisation, en termes d'harmonisation tant des textes que des procédures.
Si l'objet de cette habilitation est donc claire, la complexité de cette tâche d'harmonisation la rend particulièrement emblématique de la démarche de simplification entreprise par la présente proposition de loi.
1. Harmoniser...
Une première étape consiste impérativement à améliorer la lisibilité et la qualité de la norme. Il convient, notamment, de tirer les conséquences de la fusion dans l'utilisation des termes renvoyant aux structures ainsi qu'aux organes.
En effet, les dénominations doivent être modifiées en remplaçant notamment les références à la DGI, à la DGCP, au directeur des services fiscaux, au trésorier-payeur général au comptable des impôts ou du trésor et par les nouveaux termes relatifs à l'organisation unifiée tels que DGFiP, administrateur général des finances publiques, etc...
Dans le cadre de l'audition de la DGFiP qui a permis d'évoquer le recensement des normes à modifier, il est apparu que plus de 700 textes de nature législative sont englobés dans le champ de l'habilitation. Près de 440 d'entre eux sont des articles du code général des impôts et au livre des procédures fiscales. Au total, 45 codes sont concernés par cette tâche d'harmonisation.
Le chef de la mission simplification, au cours de son audition, a illustré la complexité de cette adaptation des textes et des missions en évoquant le simple remplacement du terme de « directeur des services fiscaux », représentant de l'ex DGI au niveau départemental. Ce terme est mentionné dans onze articles du code général des impôts.
2. ... Simplifier
Les adaptations à la nouvelle organisation unique ne pourront se limiter à un simple changement de la dénomination des autorités et des structures.
Une seconde démarche consistera à effectuer un travail d' adaptation des métiers ainsi que d'harmonisation et d'homogénéisation des procédures, missions et structures des deux anciennes directions dans le cadre nouveau de la DGFiP.
La difficulté de cette tâche de simplification réside dans la différence des modes de fonctionnement des deux anciennes directions sur des sujets devenus communs tels que, notamment, le recouvrement des créances. Les différences de procédures entre les deux anciennes directions ne peuvent désormais être maintenues dans un seul réseau fiscal en charge de l'assiette et du recouvrement de l'impôt .
A titre d'illustration, le paiement de l'impôt diffère à ce jour, selon que ce dernier est recouvré par un comptable du Trésor ou par un comptable de l'ex-DGI.
En effet, l'impôt perçu par le comptable du Trésor, tel que l'impôt sur le revenu, ou les impôts directs locaux, taxe d'habitation, taxe foncière, donnent lieu à l'émission d'un rôle annuel et à la délivrance d'un avis d'imposition au contribuable.
En revanche, l'impôt recouvré par le comptable de l'ex-DGI , en matière de recouvrement de TVA ou d'impôt sur les sociétés, est auto liquidé par le redevable. En d'autres termes, ce dernier acquitte spontanément l'impôt lors du dépôt de sa déclaration comportant les indications nécessaires à la liquidation et au paiement de l'impôt dû.
Ainsi, revenant sur l'exemple de la suppression du terme de « directeur des services fiscaux » à l'échelon local, son remplacement par le terme d'« administrateur général des finances publiques » ne constitue que la première étape de cette mise en cohérence de l'organisation fiscale.
La nouvelle rédaction de l' article 1658 du code général des impôts, qui prévoit que le représentant de l'Etat peut déléguer au directeur des services fiscaux le recouvrement des impôts directs et taxes en vertu de rôles, devra être coordonnée avec les articles relatifs aux procédures de recouvrement.
C'est ainsi que l' article 1659 du code précité, exigera une expertise particulièrement délicate. Cet article prévoit que la fixation de la date de mise en recouvrement des rôles par arrêté du préfet ou du directeur des services fiscaux en cas de délégation, se fait en accord avec le Trésorier payeur général. Il pose donc non seulement le problème de la mise en cohérence des procédures de recouvrement mais également celui de l'harmonisation des structures, en faisant référence à la fois au directeur des services fiscaux ainsi qu'au trésorier-payeur général.
Ces coordinations seront nombreuses car les références aux anciennes dénominations constituent un maillage serré de renvois étroitement liés dans une logique organisationnelle d'un double réseau qui disparait au profit d'un réseau unique.
Un autre exemple de différence de procédure réside dans les modes de notification du défaut de paiement à l'échéance de l'impôt.
Ainsi, dans le cas d'un impôt perçu par voie de rôle, le défaut de paiement donne lieu à l'envoi d'une lettre de rappel puis à un commandement de payer délivré par le comptable du Trésor. En revanche, le comptable de la direction générale des impôts, constatant le défaut de paiement de l'impôt dû, envoie au redevable un avis de mise en recouvrement , puis une mise en demeure.
Votre rapporteur pour avis s'est interrogé sur les modalités concrètes de cette simplification . Il s'est demandé dans quelles mesures, une procédure sera supprimée au profit de l'autre ou une nouvelle procédure sera créée, se substituant aux deux existantes. Il apparaît qu'aucune réponse systématique ne peut être donnée à ce jour. Le travail d'inventaire des textes sera suivi d'un examen approfondi des solutions de simplification possibles afin que soient harmonisées les procédures dans le respect des droits du contribuable .
Cette mission de simplification des procédures est également nécessaire, s'agissant des instances où sont représentées les deux anciennes directions . Elle sera complexe à réaliser car elle exigera un effort tout particulier de concertation ainsi que d'évaluation de l'impact de la réduction du nombre des représentants des services de l'Etat au sein des organismes concernés, en termes d'équilibre de la parité.
Votre commission juge donc indispensable cette habilitation à légiférer par ordonnance.
Seuls les services de l'administration fiscale, dans un très bref délai, peuvent signaler au gouvernement les mesures à prendre afin d'opérer cette mise en cohérence des procédures, structures et missions requises à la suite de la fusion des deux anciennes directions, dont il n'est pas question aujourd'hui de remettre en cause les principes et la réalisation.
Votre rapporteur pour avis sera néanmoins vigilant lors de l'examen du projet de loi de ratification de l'ordonnance afin de contrôler la qualité des normes de simplification dans le respect des garanties des contribuables.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.