ANNEXES
I. L'ÉVOLUTION DES SOMMES EN JEU DU LIVRE BLANC AU PLAN DE RELANCE
A. UNE PROGRAMMATION DES RESSOURCES QUI A CONSIDÉRABLEMENT VARIÉ DEPUIS LE LIVRE BLANC
1. Le texte initial du présent projet de loi : 1,8 milliard d'euros de plus que prévu par le Livre blanc (en euros de 2008)
Le Livre blanc de 2008 fixe les principes suivants :
- de 2009 à 2011, l'ensemble constitué par les crédits de paiement et les ressources exceptionnelles est stable en volume ;
- de 2012 à 2020, les crédits de paiement augmentent de 1 % par an en volume.
|
Les moyens financiers consacrés à la défense, selon le Livre blanc de 2008 « La France consacrera à sa défense un effort financier majeur et cohérent avec les choix retenus pour ses capacités militaires. Ainsi, les crédits de défense ne baisseront pas. Dans un premier temps, les ressources annuelles (hors charges de pensions) seront maintenues en volume, c'est-à-dire croissant au rythme de l'inflation. Elles pourront comporter des ressources exceptionnelles. Dans un second temps, dès l'année 2012, le budget sera accru au rythme de 1 % par an, en volume, c'est-à-dire de 1 % en plus de l'inflation. D'ici 2020, l'effort total consenti pour la défense, hors pensions, s'élèvera à 377 milliards d'euros. En parallèle, les restructurations se traduiront par une diminution importante des effectifs sur six à sept ans et une réduction des coûts de fonctionnement du ministère et des armées. Les marges qui seront dégagées seront intégralement réinvesties au profit de la condition du personnel, mais surtout au profit du budget d'équipement qui passera de 15,5 milliards d'euros par an en moyenne en 2003-2008 à 18 milliards d'euros en moyenne par an pour la période 2009-2020 . » Source : Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, juin 2008 |
L'article 3 du présent projet de loi est nettement plus favorable à la mission « Défense » que ne le prévoit le Livre blanc . En effet, alors que le Livre blanc indique que la norme de stabilisation en volume de 2009 à 2011 concerne l'ensemble des ressources, le présent projet de loi l'applique en 2010 et en 2011 120 ( * ) aux seuls crédits de paiement, les ressources exceptionnelles venant en supplément. En prenant en compte le fait que les crédits de paiement diminuent de 1,8 % en 2009 (et ne sont stabilisés qu'en 2010 et 2011), il en découle un supplément net de ressources de 1,66 milliard d'euros sur la période 2009-2014, par rapport à ce que prévoit le Livre blanc .
Le présent projet de loi exprime les crédits de la mission « Défense » à « périmètre 2008 » et en euros 2008 , alors que la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, qui prévoit en son article 6 les crédits des différentes missions pour les années 2009, 2010 et 2011, les définit à périmètre 2009 et en euros courants. Une fois corrigés de l'inflation prévue lors de l'examen du projet de loi, les crédits prévus par la loi de programmation des finances publiques sont supérieurs d'environ 400 millions d'euros par rapport à ceux figurant dans le présent projet de loi dans sa rédaction initiale. Cet écart correspond à la prise en compte du changement de périmètre intervenu en 2009.
La mission « Défense » hors pensions : du Livre blanc au texte initial du PJL programmation des finances publiques 2009-2012 et au texte initial du présent PJL
(en milliards d'euros)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
Totaux |
|||
|
2009-2011 |
2009-2014 |
2009-2020 |
||||||||||||||
|
Livre blanc (ressources totales) |
||||||||||||||||
|
Croissance en volume |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
||||
|
Ressources totales (euros de 2008) |
30,22 |
30,22 |
30,22 |
30,22 |
30,52 |
30,83 |
31,14 |
31,45 |
31,76 |
32,08 |
32,40 |
32,73 |
33,05 |
90,66 |
183,15 |
376,62 |
|
Présent projet de loi (texte initial) |
||||||||||||||||
|
Montants en euros 2008 et à périmètre 2008 |
||||||||||||||||
|
Crédits de paiement |
30,22 |
29,65 |
29,65 |
29,65 |
30,32 |
30,73 |
31,14 |
88,95 |
181,14 |
|||||||
|
Ressources exceptionnelles |
1,61 |
1,22 |
0,54 |
0,20 |
0,10 |
0,00 |
3,37 |
3,67 |
||||||||
|
Ressources totales |
30,22 |
31,26 |
30,87 |
30,19 |
30,52 |
30,83 |
31,14 |
92,32 |
184,81 |
|||||||
|
Ecart/Livre blanc |
1,06 |
0,67 |
-0,01 |
0,02 |
0,02 |
0,02 |
1,72 |
1,79 |
||||||||
|
Evolution en volume à périmètre 2008 (en %) |
||||||||||||||||
|
Crédits de paiement |
-1,8 |
0,0 |
0,0 |
2,3 |
1,3 |
1,3 |
-0,6 |
0,5 |
||||||||
|
Recettes totales |
3,5 |
-1,2 |
-2,2 |
1,1 |
1,0 |
1,0 |
0,0 |
0,5 |
||||||||
|
Projet de loi de programmation des finances publiques 2009-2011 (texte initial) (crédits de paiement) |
||||||||||||||||
|
Crédits de paiement à périmètre 2009 et en euros courants |
30,38 |
30,90 |
31,44 |
92,72 |
||||||||||||
|
Hypothèse d'inflation alors retenue par le gouvernement (en %) |
2,00 |
1,75 |
1,75 |
|||||||||||||
|
Crédits de paiement à périmètre 2009 et en euros constants |
29,77 |
29,77 |
29,77 |
89,33 |
||||||||||||
|
Ecart/PJ LPM (texte initial) = changement de périmètre |
0,14* |
0,14* |
0,13* |
0,41 |
||||||||||||
Les chiffres autres que ceux des cases en grisé sont des hypothèses ou sont calculés par les rapporteurs pour avis. * Chiffres confirmés par le ministère de la défense.
Sources : textes mentionnés, calculs des rapporteurs pour avis 2. Le texte du présent projet de loi après prise en compte du plan de relance : 2,9 milliards d'euros de plus que prévu par le Livre blanc (+ 1,1 milliard d'euros par rapport au texte initial) (en euros de 2008)
a) Un plan de relance évalué à 1,71 milliard d'euros de 2008 en 2009-2010 par le présent projet de loi, ce qui est désormais sous-évalué du fait de la révision à la baisse des perspectives d'inflation
D'un point de vue juridique, les crédits relatifs au plan de relance dont bénéficie la défense sont et resteront définis non par le présent projet de loi, qui n'a pas le statut de loi de finances, mais par la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009.
Les montants concernés inscrits dans la mission « Plan de relance de l'économie », c'est-à-dire bruts des diminutions des crédits de la mission « défense » prévus à partir de 2011, sont de très exactement 1.755 millions d'euros, dont 985 millions d'euros en 2009 et 770 millions d'euros en 2010. Sur la base d'une hypothèse d'inflation de 0 % en 2009 et 1 % en 2010, correspondant au consensus actuel des conjoncturistes 121 ( * ) , cela équivaut, pour chacune de ces deux années, à respectivement 983 millions d'euros et 760 millions d'euros en euros de 2008. Or, le présent projet de loi retient les chiffres de 970 et 940 millions d'euros. Ce léger écart vient du fait que les hypothèses d'inflation du gouvernement ne sont plus d'actualité.
Les crédits du plan de relance concernant la défense, selon la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 (« Programme exceptionnel d'investissement public »)
(en millions d'euros courants)
|
Action |
Sous-action |
2009 |
2010 |
|
|
AE |
CP |
CP |
||
|
Action 02 : Enseignement supérieur et recherche |
Technologies de défense |
110 |
110 |
0 |
|
Action 03 : Équipements de défense et de sécurité |
Équipements de défense |
1425 |
725 |
700 |
|
Action 04 : Patrimoine |
Immobilier de la Défense |
220 |
150 |
70 |
|
Dont : Rattrapage d'entretien |
50 |
50 |
0 |
|
|
tranches conditionnelles sur marchés existants |
140 |
70 |
70 |
|
|
Nécropoles |
5 |
5 |
0 |
|
|
Dépollution |
10 |
10 |
0 |
|
|
Rénovation énergétique |
15 |
15 |
0 |
|
|
Total |
1 755 |
985 |
770 |
|
|
Conversion en euros de 2008 par les rapporteurs pour avis : |
||||
|
Hypothèse d'inflation hors tabac retenue, à titre indicatif, par les rapporteurs pour avis (en %) |
0 |
0 |
1 |
|
|
Total en euros de 2008 |
1755 |
985 |
770 |
|
|
Montant figurant dans le présent projet de loi (en euros de 2008) |
1710* |
970* |
740* |
|
NB. Il faut ajouter à ces augmentations de crédits 0,5 milliard d'euros au titre de la consommation de reports du ministère de la défense destinée à accélérer le paiement de ses dettes envers les PME. Cette mesure ne nécessite pas l'ouverture de crédits mais pèsera sur le déficit budgétaire en exécution.
* Ces montants ont été calculés par le gouvernement sur la base d'une hypothèse d'inflation de 2 % en 2009 et 1,75 % en 2010 et ne sont donc plus valides.
Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de finances rectificative de janvier 2009 (annexe « Analyse par mission des modifications de crédits proposés »)
b) Les principaux matériels concernés par le plan de relance
Il convient de distinguer trois cas de figure :
- l'anticipation de dépenses prévues d'ici 2014 ;
- l'anticipation de dépenses prévues entre 2015 et 2020 ;
- les dépenses nouvelles.
Dans le premier cas, sont concernées en particulier :
- la commande anticipée de petits véhicules protégés (PVP), dont la cadence doit passer de 200 véhicules par an à 300 véhicules par an, ce qui aura pour conséquence d'entraîner la livraison avant 2015 de véhicules qui auraient dû l'être après cette date, et surtout d'accélérer les livraisons au cours de la présente programmation 122 ( * ) ;
- « l'accélération de la production de deux avions Rafale », prévue par la loi de finances rectificative de janvier 2009 123 ( * ) .
Dans le cas de l'anticipation de dépenses initialement prévues entre 2014 et 2020, sont essentiellement concernées :
- l'acquisition d'un bâtiment de projection et de commandement (BPC), initialement prévue postérieurement à 2014 ;
- l'acquisition de 58 VBCI, conformément au tableau ci-après.
L'anticipation de l'acquisition de 58 VBCI
|
Parc 2008 |
Acquisitions |
Parc 2020 |
|||
|
2009-2014 |
2015-2020 |
2009-2020 |
|||
|
Texte initial |
41 |
495 |
94 |
589 |
630 |
|
Texte adopté par l'Assemblée nationale (après amendement du gouvernement) |
41 |
553 |
36 |
589 |
630 |
|
Evolution |
0 |
58 |
-58 |
0 |
0 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les versions successives du présent projet de loi
Dans le cas des matériels non prévus par le texte initial, sont concernés en particulier 5 hélicoptères de manoeuvre EC725 Caracal, et une « quinzaine de véhicules très fortement protégés » (selon les termes du nouveau texte du rapport annexé), concrètement des blindés Aravis, destinés au génie en Afghanistan.
Les contrats concernés étant couverts par le secret industriel, il n'est pas possible de présenter les montants exacts. Les ordres de grandeur, indiqués par diverses sources publiques, sont les suivants.
Les principales dépenses d'équipement prévues dans le cadre du plan de relance : quelques ordres de grandeur indicatifs
(en millions d'euros)
|
Coût unitaire indicatif |
Nombre |
Coût total indicatif |
|
|
Anticipation de dépenses initialement prévues d'ici 2014 |
|||
|
PVP |
0,15 |
242 |
35 |
|
Rafale |
100 |
2 |
200 |
|
Anticipation de dépenses initialement prévues postérieurement à 2014 |
|||
|
BPC |
400 |
1 |
400 |
|
VBCI |
4 |
58 |
232 |
|
Nouvelles dépenses |
|||
|
EC725 Caracal |
40 |
5 |
200 |
|
Aravis |
1 |
15 |
15 |
|
1.000* |
|||
* Sur un total de 1.425 millions d'euros en 2009 et 2010 pour les dépenses d'équipement dans le cadre du plan de relance.
Source : commission des finances du Sénat, d'après des sources publiques
Le principal programme concerné par le plan de relance est donc celui du BPC (environ 400 millions d'euros). Ensuite viennent les programmes VBCI, Rafale et EC725 Caracal, pour un montant de l'ordre de 200 millions d'euros dans chaque cas.
c) Une augmentation nette des crédits de seulement 1,1 milliard d'euros par rapport au texte initial
Divers amendements du gouvernement, tendant en particulier à prendre en compte le plan de relance, ont été adoptés par la commission de la défense de l'Assemblée nationale.
Par rapport au texte initial, l'augmentation nette des crédits de paiement en résultant est de 1,07 milliard d'euros sur la période 2009-2014. Elle provient de deux évolutions en sens inverse :
- la contribution de la mission « Plan de relance de l'économie » estimée on l'a vu à 1,71 milliard d'euros, et désormais sous-évaluée du fait de l'évolution des perspectives d'inflation ;
- une diminution nette des crédits de paiement de la mission « Défense » de 0,64 milliard d'euros, concentrée sur la période 2011-2014, et qui résulte elle-même de deux phénomènes : une diminution de 0,98 milliard d'euros des dépenses d'équipement, pour prendre en compte le fait que le plan de relance consiste essentiellement en l'anticipation de certaines dépenses en début de loi de programmation ; et, sans lien avec le plan de relance, une augmentation des dépenses de fonctionnement de l'ordre de 0,35 milliard d'euros (0,4 milliard d'euros sur la totalité de la période), correspondant à des réallocations de ressources internes à la mission « Défense ».
Les modifications apportées par le plan de relance de l'économie aux dépenses prévues par le texte initial
(en milliards d'euros de 2008)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2009-2010 |
2011-2014 |
2009-2014 |
|
|
Crédits de la mission « Plan de relance de l'économie » (augmentation brute) |
0,97 |
0,74 |
- |
- |
- |
- |
1,71 |
- |
1,71 |
|
Crédits de la mission « Défense » |
- |
- |
-0,10 |
-0,13 |
-0,17 |
-0,24 |
- |
-0,64 |
-0,64 |
|
Montant net des augmentations de crédits |
0,97 |
0,74 |
-0,10 |
-0,13 |
-0,17 |
-0,24 |
- |
- |
1,07 |
|
Dont : |
|||||||||
|
Equipements (plan de relance) |
0,96 |
0,70 |
-0,17 |
-0,23 |
-0,25 |
-0,33 |
1,66 |
-0,98 |
0,68 |
|
dont : |
|||||||||
|
Etudes de défense hors dissuasion |
0,03* |
0,05 |
0,10 |
0,15 |
|||||
|
Grands programmes hors dissuasion |
0,09* |
0,18 |
0,37 |
0,55 |
|||||
|
Autres (hors plan de relance) |
0,01 |
0,04 |
0,08 |
0,10 |
0,08 |
0,09 |
0,05 |
0,35 |
0,40 |
* Moyenne annuelle.
Source : calculs des rapporteurs pour avis, à partir de la version initiale du présent projet de loi et de celle adoptée par l'Assemblée nationale
d) Des ressources désormais supérieures de 2,7 milliards d'euros en 2009-2014 par rapport à ce que prévoit le Livre blanc
Compte tenu du supplément initial précité de 1,66 milliard d'euros, le supplément total de crédits de paiement par rapport au Livre blanc est donc de 2,73 milliards d'euros sur la période 2009-2014.
Cela n'empêche pas que le taux de croissance moyen en volume des ressources totales (0,4 %) soit légèrement inférieur au taux prévu par le texte initial (0,5 %). En effet, les dépenses de l'année 2014 seraient légèrement inférieures (de 0,24 milliard d'euros) à celles prévues par le texte initial.
La mission « Défense » hors pensions (à périmètre 2008) : du Livre blanc au présent projet de loi modifié en fonction du plan de relance
(en milliards d'euros de 2008 et au périmètre de 2008)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2009-2011 |
2009-2014 |
2009-2020 |
|
|
Livre blanc (ressources totales) |
||||||||||||||||
|
Croissance en volume |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
1,00 |
||||
|
Ressources totales |
30,22 |
30,22 |
30,22 |
30,22 |
30,52 |
30,83 |
31,14 |
31,45 |
31,76 |
32,08 |
32,40 |
32,73 |
33,05 |
90,66 |
183,15 |
376,62 |
|
Présent projet de loi (texte initial) |
||||||||||||||||
|
Crédits de paiement |
30,22 |
29,65 |
29,65 |
29,65 |
30,32 |
30,73 |
31,14 |
88,95 |
181,14 |
|||||||
|
Ressources exceptionnelles |
1,61 |
1,22 |
0,54 |
0,20 |
0,10 |
0,00 |
3,37 |
3,67 |
||||||||
|
Ressources totales |
30,22 |
31,26 |
30,87 |
30,19 |
30,52 |
30,83 |
31,14 |
92,32 |
184,81 |
|||||||
|
Croissance en volume (en %) |
3,5 |
-1,2 |
-2,2 |
1,1 |
1,0 |
1,0 |
0,0* |
0,5* |
||||||||
|
Présent projet de loi (modifié par l'Assemblée nationale pour prendre en compte le plan de relance) |
||||||||||||||||
|
Crédits de paiement |
30,22 |
29,65 |
29,65 |
29,55 |
30,19 |
30,56 |
30,90 |
88,85 |
180,50 |
|||||||
|
Ressources exceptionnelles |
1,61 |
1,22 |
0,54 |
0,20 |
0,10 |
0,00 |
3,37 |
3,67 |
||||||||
|
Contribution de la mission « Plan de relance de l'économie » |
0,97 |
0,74 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
1,71 |
1,71 |
||||||||
|
Ressources totales |
30,22 |
32,23 |
31,61 |
30,09 |
30,39 |
30,66 |
30,90 |
93,93 |
185,88 |
|||||||
|
Croissance en volume (en %) |
6,7 |
-1,9 |
-4,8 |
1,0 |
0,9 |
0,8 |
-0,1* |
0,4* |
||||||||
|
Ecart entre les deux versions du présent projet de loi |
||||||||||||||||
|
Crédits de paiement |
0,00 |
0,00 |
-0,10 |
-0,13 |
-0,17 |
-0,24 |
-0,10 |
-0,64 |
||||||||
|
Ressources exceptionnelles |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,0 |
0,0 |
||||||||
|
Contribution de la mission « Plan de relance de l'économie » |
0,97 |
0,74 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
1,71 |
1,71 |
||||||||
|
Ressources totales |
0,97 |
0,74 |
-0,10 |
-0,13 |
-0,17 |
-0,24 |
1,61 |
1,07 |
||||||||
|
Ecart/Livre blanc |
||||||||||||||||
|
Ecart |
2,01 |
1,39 |
-0,13 |
-0,13 |
-0,17 |
-0,24 |
3,27 |
2,73 |
||||||||
Les chiffres autres que ceux des cases en grisé sont des hypothèses ou sont calculés par les rapporteurs pour avis. * Croissance moyenne.
Sources : textes mentionnés, calculs des rapporteurs pour avis
* 120 En 2009, la stabilité des ressources totales par rapport à 2008 n'est cependant assurée qu'en prenant en compte une partie des ressources exceptionnelles.
* 121 0,1 % en 2009 et 1,1 % en 2010 (Consensus Forecasts, juin 2009).
* 122 Le ministère de la défense a indiqué aux rapporteurs pour avis qu'il s'agit de livrer 540 véhicules en 2009 et 2010 au lieu de 298 initialement prévus. Par ailleurs, il donne sur son site Internet les informations suivantes : « La Délégation générale pour l'armement (DGA) a commandé, le 8 janvier 2009 à Panhard General Défense, 232 petits véhicules protégés (PVP), ce qui porte à 546 le nombre de PVP commandés à ce jour, dont 218 ont déjà été livrés à l'armée de Terre. (...) Le marché initial de réalisation du programme PVP, passé en septembre 2004, prévoyait la livraison de 200 PVP par an à partir de fin 2007 et jusqu'en 2012. L'accélération des livraisons et des commandes décidée dans le cadre du plan de relance économique permettra à Panhard d'augmenter sa cadence de production jusqu'à 300 PVP par an. L'objectif final du programme PVP est de 1500 véhicules livrés en 2015 » (communiqué de presse, janvier 2009).
* 123 Le nombre total d'avions devant être livrés de 2009 à 2014 n'étant pas fixé par le présent projet de loi, les négociations étant en cours avec l'industriel, on peut s'interroger sur la base à partir de laquelle serait définie cette anticipation.