EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 6 avril 2010, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis , sur la proposition de loi n° 235 (2009-2010), adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l'action du Gouvernement et d' évaluation des politiques publiques .
M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis , a évoqué le caractère inhabituel des conditions de l'examen de cette proposition de loi par la commission des finances. Compte tenu de la date de réunion de la commission des lois, saisie au fond, et de la suspension prochaine des travaux du Sénat, la commission des finances est, en effet, conduite à se prononcer sur le texte transmis par l'Assemblée nationale, et non sur le texte de la commission saisie au fond.
Il a précisé qu'il sera présent lors de la réunion de la commission des lois pour y faire valoir les positions prises par la commission des finances.
Il a ensuite observé que la proposition de loi, déposée par le président de l'Assemblée nationale le 18 novembre 2009 et adoptée le 27 janvier 2010, est étroitement liée à la création du comité d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale (CEC) résultant de la réforme de son Règlement en date du 27 mai 2009.
Le comité est chargé, sur sa propre initiative ou à la demande d'une commission permanente, de réaliser des travaux d'évaluation portant sur des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d'une seule commission permanente.
Par sa décision du 25 juin 2009 sur la modification du Règlement de l'Assemblée nationale, le Conseil constitutionnel a toutefois jugé contraires à la Constitution deux dispositions concernant directement le CEC. La première prévoyait que la présentation des rapports du comité était organisée en présence des responsables administratifs de la politique publique concernée et « donnait lieu à un débat contradictoire »; la seconde, que le comité peut demander l'assistance de la Cour des comptes pour l'évaluation des politiques publiques. Le Conseil constitutionnel a estimé sur ce point qu'il n'appartenait pas au Règlement d'une assemblée, mais à la loi, de déterminer les modalités selon lesquelles un organe du Parlement peut demander cette assistance.
M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis , a indiqué que, pour le même motif, le Conseil constitutionnel a retenu l'inconstitutionnalité d'un article de la résolution concernant les modalités selon lesquelles les personnes entendues par une commission d'enquête sont admises à prendre connaissance du compte rendu de leur audition et à faire part de leurs observations.
La présente proposition de loi reprend les dispositions qui ont été censurées, pour des motifs de forme, par le Conseil constitutionnel. Elle constitue ainsi une réponse à une difficulté et un besoin spécifiques à l'Assemblée nationale, mais qui s'appliquera de fait aux deux assemblées et peut poser un certain nombre de questions.
Il a notamment relevé que, en raison du nombre important d'instances de contrôle et d'évaluation existant au sein des assemblées, telles que les délégations parlementaires, l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, ou les missions d'information, l'élargissement du droit de demander l'assistance de la Cour des comptes présentait le risque, d'une part, de pénaliser les procédures actuelles qui fonctionnent bien et que la loi organique réserve aux commissions des finances et des affaires sociales et, d'autre part, de placer la Cour des comptes dans la situation de ne plus pouvoir faire face à ces demandes d'assistance.
M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les dispositions des trois articles de la proposition de loi.
Il a estimé que le texte voté par l'Assemblée nationale pour l'article premier, relatif aux modalités de convocation des personnes auditionnées devant les instances parlementaires de contrôle de l'action du Gouvernement ainsi qu'aux pouvoirs des rapporteurs, constitue un compromis satisfaisant puisqu'il ne vise que les seules instances permanentes créées pour contrôler ou évaluer des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d'une seule commission permanente.
L'article 2 qui reprend, sans les modifier, les dispositions du Règlement de l'Assemblée nationale relatives aux comptes rendus des auditions des commissions d'enquête afin de leur donner valeur législative, ne soulève aucune difficulté particulière.
M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis , s'est félicité des améliorations apportées par l'Assemblée nationale à l'article 3, qui attribue aux instances parlementaires d'évaluation des politiques publiques le pouvoir de saisir la Cour des comptes d'une demande d'assistance donnant lieu à remise d'un rapport qui pourra être rendu public. Il a noté, en particulier, que les Présidents des deux assemblées seront chargés de filtrer les propositions de demande d'assistance à la Cour des comptes qui émaneront de chacune des commissions permanentes, dans leur domaine de compétence, et des instances permanentes créées pour l'évaluation de politiques publiques.
Il s'est déclaré préoccupé par le risque que ces dispositions aboutissent à une augmentation du nombre de demandes, incompatible avec les moyens humains dont dispose la Cour des comptes, soulignant en outre que celle-ci, comme le Conseil constitutionnel l'a rappelé dans une décision du 25 juillet 2001, doit faire en sorte que l'équilibre voulu par le constituant dans les fonctions d'assistance, entre le Parlement et le Gouvernement, ne soit pas faussé au détriment de l'un de ces deux pouvoirs.
M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis , a donc estimé nécessaire de fixer certaines bornes à l'extension des pouvoirs des instances de contrôle et d'évaluation, en précisant que les demandes formulées au titre de la nouvelle procédure ne peuvent concerner ni l'exécution des lois de finances ni une question relative aux finances publiques, et en établissant une priorité d'examen par la Cour des comptes des demandes d'assistance et des enquêtes visées à l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et à l'article L.O. 132-3-1 du code des juridictions financières.
Il a suggéré ensuite que l'examen de la proposition de loi permette de reprendre certaines dispositions, en lien avec le contrôle et l'évaluation des politiques publiques, du projet de loi portant réforme des juridictions financières, déposé le 28 octobre 2009 sur le bureau de l'Assemblée nationale mais jamais inscrit à l'ordre du jour des assemblées.
Il a évoqué, en particulier, les difficultés rencontrées à l'occasion des enquêtes menées en application de l'article 58-2° de la LOLF. La séparation organique de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes ne permet pas, en effet, une appréciation globale des politiques publiques et des interventions sur les territoires alors que les compétences sont partagées entre l'Etat et les différents niveaux de collectivités territoriales.
Un débat s'est ouvert.
M. Jean-Claude Frécon a indiqué que, dans ses fonctions de rapporteur spécial de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », il a souvent mis en garde contre le risque d'une trop forte augmentation des demandes d'assistance formulées auprès de la Cour des comptes. Il a déclaré n'être pas complètement opposé à la réforme des chambres régionales, soulignant la justesse des objectifs poursuivis mais regrettant aussi les conditions de rapidité avec lesquelles elle est examinée.
M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis , a salué les travaux du rapporteur spécial et est revenu sur les contraintes particulières du calendrier d'examen de la proposition de loi. Il a précisé qu'il ne propose pas de reprendre les dispositions relatives aux fonctions juridictionnelles de la Cour des comptes et des chambres régionales.
M. Edmond Hervé a considéré que les chambres régionales sont les protectrices des collectivités territoriales à qui elles apportent une aide indispensable. Il s'est vivement inquiété des effets de la réforme sur la situation des petites communes. Il a souligné que les chambres régionales des comptes peuvent constituer une alternative au rôle croissant des agences de notation. Il s'est enfin déclaré préoccupé de la disparition programmée des chambres régionales.
M. Jean Arthuis, rapporteur pour avis , a indiqué que la réforme ne préjuge le nombre des chambres interrégionales qui pourra être retenu. Il a fourni des indications chiffrées sur les effectifs de certaines chambres régionales qui n'atteignent pas un seuil critique leur permettant d'assurer leurs missions dans de bonnes conditions. Il a également insisté sur l'évolution des fonctions de la juridiction financière en direction de la certification et de l'audit.
Mme Michèle André a souligné que la proposition de réforme des juridictions financières s'inscrit dans un contexte d'inquiétude des collectivités territoriales et de baisse des effectifs dans les préfectures.
Puis la commission a procédé à l'examen des amendements proposés par le rapporteur pour avis.
A l'article 3, elle a adopté deux amendements visant à préserver les périmètres de compétences spécifiques aux deux commissions des finances et des affaires sociales et à prévoir que la Cour des comptes assure la priorité du traitement des demandes d'assistance formulées par ces mêmes commissions, au titre de dispositions législatives organiques.
Elle a ensuite adopté, à la majorité, un amendement reprenant les dispositions du projet de loi portant réforme des juridictions financières, qui permettront de donner à la Cour des comptes les moyens effectifs de répondre aux exigences de sa mission d'assistance au Parlement et d'évaluation des politiques publiques : affirmation de la compétence de la nouvelle Cour des comptes issue de l'unification organique de la juridiction financière dans le contrôle de la gestion des acteurs locaux, création de chambres des comptes interrégionales et d'un cadre statutaire unique et commun aux magistrats exerçant au siège et en région, expérimentation de la certification des comptes des collectivités locales.
Enfin, elle a adopté un amendement de coordination complétant l'intitulé de la proposition de loi et donné un avis favorable à l'adoption du texte ainsi amendé.