B. LE FINANCEMENT DE LA SOLIDARITÉ EN MATIÈRE DE RETRAITE
1. Préserver un lien significatif entre cotisations versées et pensions pour mieux financer la solidarité
L'un des objectifs essentiels du principe de contributivité est de garantir que le niveau de vie de la personne à la retraite ne sera pas trop différent de ce qu'il était pendant la vie active. Toutefois, les régimes de retraite prennent aussi en compte, dans le montant des pensions ou dans la durée de cotisation, un certain nombre de situations et d'événements les faisant s'écarter d'un système strictement contributif. Le principe de contributivité n'exclut donc pas celui de la solidarité.
Votre rapporteur pour avis souhaite souligner que le financement des mesures de solidarité, qui sont essentielles, sera d'autant mieux accepté que le lien contributif sera maintenu et visible . A l'heure où notre système de retraite connaît une crise majeure de financement, il importe de respecter un équilibre entre la logique bismarckienne et la logique beveridgienne. Cet équilibre passe notamment par une meilleure répartition des rôles dans le financement des avantages non contributifs. L'augmentation des recettes fiscales prévues dans le cadre du présent projet de loi devrait contribuer à faciliter cet objectif.
2. Continuer de clarifier le financement des prestations non contributives
a) Le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) prend en charge certains avantages vieillesse à caractère non contributif
Depuis 1993, le financement des avantages vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale a vocation a être assuré par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), établissement public à caractère administratif. Compte tenu de sa mission, le Fonds est financée à hauteur de 70 % par l'impôt : il bénéficie de 0,85 point de CSG, d'une fraction de la contribution sociale de solidarité des sociétés ainsi que d'une fraction du produit du prélèvement social.
Ses autres recettes résultent des transferts de la CNAF vers le fonds, au titre des majorations de pensions pour enfants à charge.
Recettes du FSV
(en millions d'euros)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
|
CSG |
11 621,4 |
9 191,6 |
9 348,5 |
9 608,2 |
|
Autres impôts et taxes affectés |
1 408,2 |
931,2 |
472,6 |
482,3 |
|
Prises en charge par la CNAF |
2 385,7 |
2 882,8 |
3 595,6 |
4 380,9 |
|
Total |
15 415,6 |
13 005,6 |
13 416,7 |
14 4714 |
Source : d'après la commission des comptes de la sécurité sociale - septembre 2010
Les charges du FSV correspondent :
- d'une part, à des prises en charge de cotisations au titre de périodes validées gratuitement par les régimes de base d'assurance-vieillesse ;
- d'autre part, à des prises en charge de prestations , au titre du minimum vieillesse et des majorations de pension pour enfants et conjoints à charge.
Charges du FSV
(en millions d'euros)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
|
PEC cotisations chômage |
7 574,3 |
8 898,8 |
9 588,5 |
9 452,9 |
|
Autres PEC de cotisations |
368,0 |
21,9 |
650,0 |
1 316,5 |
|
PEC du minimum vieillesse |
2 782,2 |
2 821,3 |
2 948,3 |
3 088,0 |
|
PEC des majorations de pensions |
3 976,1 |
4 118,3 |
4 230,2 |
4 380,9 |
|
Total |
14 437,8 |
15 926,9 |
17 480,2 |
18 298,4 |
PEC : prise en charge
Source : d'après la commission des comptes de la sécurité sociale - septembre 2010
La clarification du financement des avantages de retraite par la distinction de ce qui relève ou non du champ contributif , c'est-à-dire ce qui doit être financé par les cotisations des assurés, est un processus en cours.
Votre rapporteur pour avis rappelle à ce titre que :
- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a transféré à la CNAF la prise en charge financière des majorations pour enfants qui relève davantage de la politique de la famille . Cette opération a été accompagnée d'une diminution de la fraction du prélèvement social affectée au FSV, diminution justifiée par la hausse des transferts en provenance de la CNAF au titre du remboursement des prestations afférentes aux majorations ci-dessus indiquées.
- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a confié au FSV le financement de la validation des périodes d'arrêt maladie, maternité ou d'invalidité . Ces validations étaient auparavant financées par les régimes eux-mêmes.
Votre rapporteur pour avis est favorable à toute mesure de clarification entre dépenses contributives et non contributives. Néanmoins, il considère que cet exercice ne peut être pleinement satisfaisant que si le financement de ces dépenses est également garanti.
Or, la loi de financement pour 2010 n'a pas assorti la nouvelle mission du FSV de ressources supplémentaires, alors que ces nouvelles attributions devraient représenter une charge supplémentaire de 630 millions d'euros en 2010 et 1,26 milliard d'euros en 2011. Cette nouvelle mission n'est pas financée par l'augmentation des transferts de la CNAF. Ces derniers ne peuvent à la fois justifier la diminution du prélèvement social à partir de 2009, et neutraliser l'accroissement de charges lié au transfert du financement de nouvelles validations gratuites de trimestres de retraite.
De même, votre rapporteur pour avis rappelle que lors de la reprise de la dette opérée en 2009, il a été décidé de maintenir le taux de CRDS inchangé, les déficits repris étant refinancés grâce à l'attribution à la CADES d'une partie de la fraction affectée au FSV . « Ces jeux de bonneteau » ne sont pas acceptables.
b) La mission du FSV pourrait être complétée afin de mieux identifier les prestations relevant de la solidarité nationale financée
Si depuis 1993 la mission du FSV a été complétée et clarifiée, il reste des avantages vieillesse non contributifs à la charge des régimes de base :
- le minimum contributif . La CNAV supporte à ce titre un coût annuel de 3,8 milliards d'euros
- la majoration des durées d'assurance pour les mères. Plus difficile à évaluer, le coût du dispositif serait compris entre 4 et 5 milliards d'euros par an ;
- les modalités de calcul des durées d'assurance des personnes travaillant à temps partiel . Aujourd'hui une personne qui travaille à temps partiel et dont le salaire trimestriel est égal ou supérieur à l'équivalent de 200 heures SMIC valide quatre trimestres par an, soit le même nombre de trimestres qu'une personne travaillant à temps complet. Ce mode de calcul comprend donc une dimension redistributive qu'il est toutefois difficile de chiffrer.
Compte tenu de leur objectif, le financement des avantages ci-dessus cités devrait être assuré par l'impôt et non par les cotisations des assurés.
S i la prise en charge financière de ces dispositifs devait être transférée au FSV, votre rapporteur pour avis souhaite que cette opération soit accompagnée d'une augmentation des recettes du fonds à due concurrence. A cet égard, il rappelle que le nouveau bouclage financier relatif à la réforme des retraites permet d'envisager un financement supplémentaire de la part de l'Etat compte tenu du différentiel qu'il pourrait y avoir entre le niveau envisagé de sa participation (15,9 milliards d'euros par an) et le solde après réforme du service des retraites de l'Etat.