2. L'augmentation des recettes fiscales
Afin de répondre aux besoins croissants de financement du système de retraite, le Gouvernement a choisi d'affecter à ce dernier une partie du produit de la révision des niches fiscales et sociales qui devrait être opérée par le projet de loi de finances pour 2011 et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.
Le système de retraite devrait ainsi bénéficier de 3,7 milliards d'euros supplémentaire en 2011 et 4,2 milliards en 2020. Parmi les mesures proposées, toutes ne constituent pas des niches : l'augmentation du taux marginal du barème de l'impôt sur le revenu et la modification des prélèvements proportionnels sur les revenus du capital constituent des augmentations directes d'impôt.
Le tableau ci-dessous présente les différentes mesures annoncées ainsi que leur rendement prévisionnel.
Synthèse des mesures de recettes
(en millions d'euros)
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MESURE |
Rendement 2011 |
Rendement 2020 |
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Contributions des hauts revenus |
410 |
630 |
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Augmentation de 40 % à 41 % du taux marginal du barème de l'impôt sur le revenu |
230 |
290 |
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Retraites-chapeaux : suppression de l'abattement de 1.000 euros pour l'imposition des rentes et instauration d'une contribution salariale spécifique de 14 % |
110 |
140 |
|
Stock-options : augmentation de la contribution patronale spécifique sur la valeur des options (14 %) et de la contribution salariale sur le gain de levée d'option (8 %) |
70 |
200 |
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Contribution des revenus du capital |
1 090 |
1 340 |
|
Hausse des prélèvements proportionnels |
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- PV de cessions mobilières |
90 |
110 |
|
- PV de cessions immobilières |
45 |
50 |
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- PFL sur les dividendes et les intérêts |
130 |
160 |
|
Suppression du crédit d'impôt sur les dividendes |
645 |
800 |
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Imposition des PV de cessions mobilières au premier euro |
180 |
220 |
|
Total taxe sur les ménages |
1 500 |
1 970 |
|
Annualisation des allègements généraux de charges sociales |
2 000 |
2400 |
|
Suppression du plafonnement de la quote part pour frais et charges sur les dividendes reçus par une société mère de ses filiales |
200 |
250 |
|
Total taxe sur les entreprises |
2 200 |
2 650 |
|
TOTAL |
3 700 |
4 600 |
Source : dossier de presse - présentation de la réforme des retraites - juin 2010.
a) Des nouvelles recettes à hauteur de 3,7 milliards d'euros en 2011
Quatre mesures représentent 81,7 % du montant des nouvelles recettes allouées au système de retraite en 2011. Il s'agit de l'annualisation du calcul des allègements généraux (2 milliards d'euros en 2011), la suppression du crédit d'impôt sur les dividendes (645 millions d'euros), la remise en cause du régime fiscal dit « mère fille » (200 millions d'euros) et l'imposition au premier euro des plus-values de cession mobilière (180 millions d'euros).
(1) La contribution des hauts revenus
La contribution des hauts revenus comprend, outre l'augmentation du taux marginal du barème de l'impôt sur le revenu, qui n'appelle pas de remarques particulières de votre rapporteur pour avis, un alourdissement de la taxation sur des stock-options ainsi qu'une taxation supplémentaire des retraites chapeaux. Ces deux dernières mesures correspondent à des niches sociales particulièrement mal perçues par nos concitoyens du fait du profil de leurs bénéficiaires.
Dans la continuité de son avis sur la loi de financement pour 2010, votre rapporteur tient à souligner deux points :
- d'une part, sur le plan des principes , il est primordial de mettre en oeuvre toutes les mesures qui peuvent garantir une meilleure équité du prélèvement social entre groupes de cotisants : de cette équité découle l'acceptation et la légitimité de notre système de prélèvement et de financement de la protection sociale ;
- d'autre part, au regard de la situation des comptes sociaux, il convient d'exploiter toutes les capacités contributives qui ne sont pas aujourd'hui pleinement sollicitées, compte tenu d'un nombre important d'exemptions d'assiette.
(a) Les retraites chapeaux
Le régime de retraite supplémentaire dit « chapeau » défini à l'article L. 137-11 de la sécurité sociale revêt, les caractéristiques suivantes. Il s'agit :
- d'un régime de retraite supplémentaire ;
- à prestations définies : l'employeur, seul contributeur, au régime s'engage sur un montant donné de prestation ;
- conditionnant le droit à prestations à l'achèvement de la carrière du bénéficiaire dans l'entreprise : il existe donc un aléa quant au versement des rentes. Si le salarié n'achève pas sa carrière dans l'entreprise, il ne perçoit pas cette retraite supplémentaire ;
- dont le financement par l'employeur n'est pas individualisable par salarié : l'employeur peut soit constituer des provisions si le régime est géré en interne, ou verser des primes à un organisme tiers qui gère le régime pour son compte, en fonction du montant des primes versées et des primes à verser dans le future si toutes les personnes achevaient leur carrière dans l'entreprise.
En raison de cet aléa sur le versement des primes et de la non individualisation du financement de l'employeur, les contributions de ces derniers sont exonérées, sans limite, de cotisations sociales, de CSG et de CRDS . Il convient de noter que les autres régimes supplémentaires de retraite, qui relèvent notamment de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, ne bénéficient pas d'un tel traitement de faveur : si les contributions des employeurs sont exonérées de cotisations dans le respect d'un certain plafond, elles sont en revanche soumises au forfait social et aux contributions sociales.
Toutefois, la loi du 21 août 2003 sur les retraites a mis en place une contribution spécifique que l'employeur peut acquitter au choix selon plusieurs modalités. La contribution, dont le niveau a été relevé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, peut être assise soit :
- sur les rentes versées aux bénéficiaires pour la partie excédent un tiers du plafond de la sécurité sociale, au taux de 16 % depuis la loi de financement pour 2010 ;
- soit sur les primes versées à un organisme assureur, une institution de prévoyance ou une mutuelle, au taux de 12 % depuis cette année;
- soit sur la partie de la dotation aux provisions gérées en interne à l'entreprise, au taux de 24 % à compter du 1 er janvier 2010 .
A l'initiative de votre rapporteur pour avis, une taxe patronale supplémentaire de 30 % a également été instaurée sur les rentes dont le montant est supérieur à huit plafonds annuels de la sécurité sociale , soit 276 960 euros en 2010. Cette mesure s'applique aux retraites liquidées à compter du 1 er janvier 2010.
Dans le cadre du prochain PLFSS, le Gouvernement devrait proposer d'une part la suppression de l'abattement de 1 000 euros pour le calcul de la contribution spécifique , d'autre part, la création d'une nouvelle contribution salariale de 14 % sur l'ensemble des rentes. Le rendement escompté de cette mesure serait de 110 millions d'euros en 2011.
(b) La modification du régime des stocks options
A l'instar des « retraites chapeaux », l'imposition des stock-options constitue une niche sociale emblématique. Si la loi n° 2008-1258 du 3 décembre 2008 relative aux revenus du travail a subordonné l'attribution de stock-options aux mandataires sociaux à la distribution de stock-options ou d'actions gratuites à l'ensemble des salariés de l'entreprise ou à la mise en oeuvre d'un dispositif d'intéressement ou de participation volontaire ou dérogatoire, le dispositif reste selon votre rapporteur pour avis encore sujet à de nombreuses critiques, du fait notamment de l'absence de lien contraignant entre l'attribution de ces options et la performance des gestionnaires qui en bénéficient.
S'il reconnaît que le régime social des stocks options est actuellement particulièrement avantageux en ce que ces attributions d'options ou d'actions sont exclues de l'assiette des cotisations sociales, il souhaite souligner que la pression fiscale globale sur ces produits est loin d'être nulle .
En effet, en ce qui concerne les plus-values d'acquisition réalisées au terme du délai d'indisponibilité (quatre ans), le taux de prélèvement fiscal et social est compris entre 44,6 % et 54,6 % ce qui est loin d'être négligeable. Le dispositif proposé conduirait à un taux de prélèvement compris entre 50,1 % et 60,1 %. Le tableau ci-dessous résume le régime fiscal et social actuel des stocks options et les propositions de modification.
Il convient de rappeler que l'imposition des stock-options se déroule en trois temps :
- l'année de l'attribution , l'employeur est tenu, depuis le 1 er octobre 2007, de verser une contribution sociale spécifique ;
- l'année de la levée de l'option , il peut y avoir une imposition au titre du rabais excédentaire (différence entre la valeur de l'option consentie et la valeur réelle de l'action) ;
- l'année de la cession , il existe une imposition sur les gains réalisés au titre de l'avantage tiré de la levée de l'option (plus-value d'acquisition) ainsi qu'au titre de la plus-value dégagée lors de la cession des titres.
Les avantages fiscaux sont par ailleurs étroitement liés à la durée de conservation des options, ou des titres une fois l'option levée. Le régime le plus avantageux s'applique lorsque le bénéficiaire de l'option respecte un délai de quatre années avant de procéder à la levée de son option (délai d'indisponibilité) et conserve ses titres ensuite pendant au moins deux ans avant de les céder (délai de portage).
Le Gouvernement devrait proposer, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011, un renforcement de la taxation de stocks options en augmentant :
- de 5,5 points la contribution salariale acquittée par le bénéficiaire lorsque celui-ci réalise une plus-value d'acquisition ;
- de 4 points la contribution patronale due, depuis le 1 er octobre 2007, lors de l'attribution des options ou des actions gratuites.
La distribution de stock-options entraîne des pertes de recettes pour la sécurité sociale. Selon la Cour des comptes , les pertes de recettes associées aux exemptions d'assiette dont bénéficient les stock-options seraient de trois milliards d'euros . Cette estimation faite par la Cour lors de son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de 2007 vient d'être confirmée dans son rapport de 2010.
Votre rapporteur pour avis remarque néanmoins que le chiffrage reste particulièrement éloigné de celui de l'annexe 5 du projet de loi de financement pour la sécurité sociale pour 2010, qui estimait la perte d'assiette , et non la perte de recettes, à 2,1 milliards d'euros .
Le rendement annoncé des mesures a priori présentées par le Gouvernement serait de 70 millions d'euros en 2011 et 200 millions d'euros en 2020. En l'absence de certitude sur la perte de réelle de recette de la sécurité sociale, votre rapporteur pour avis ne peut à ce stade apprécier l'ampleur de la réduction de la niche proposée.
Régime fiscal et social des stock-options
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Dispositif actuel |
Modification proposée |
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Régime fiscal |
Régime social |
Régime fiscal |
Régime social |
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Attribution des options |
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1° Employeur |
Contribution sociale patronale spécifique de 10 % depuis octobre 2007 |
Contribution sociale patronale spécifique de 14 % |
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2° Bénéficiaire |
Rabais = 5 % : zéro imposition |
- |
- |
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Rabais excédentaire : régime fiscal des traitements et salaires |
charges sociales + contributions sociales |
- |
- |
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Plus-value d'acquisition |
Cession ou conversion au porteur avant l'expiration de la période d'indisponibilité fiscale de 4 ans |
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Imposition à l'IR, catégorie traitements et salaires |
Charges sociales + contributions sociales |
- |
- |
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Cession après l'expiration de la période d'indisponibilité fiscale et avant l'expiration du délai de portage de 2 ans |
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• Si PVA < 152.500 euros, imposition sur PV mobilières au taux de 30 % • Si PVA > taux = 40 % |
Prélèvements sociaux (12,1 %) Contribution salariale (2,5 %) Total : 14,6 % |
Imposition au premier euro des plus-values mobilières |
Contribution salariale : 8 % Total : 20,1 % |
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44,6 % < taxation < 54,6 % |
50,1 % < taxation < 60,1 % |
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Cession après l'expiration de la période d'indisponibilité fiscale et après l'expiration du délai de portage de 2 ans |
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• Si PVA < 152.500 euros, imposition sur PV mobilières au taux de 18 % • Si PVA > taux = 30 % |
Prélèvements sociaux (12,1 %) Contribution salariale (2,5 %) Total : 14,6 % |
Imposition au premier euro des plus-values mobilières |
Contribution salariale : 8 % Total : 20,1 % |
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32,6 % < taxation < 44,6 % |
38,1 % < taxation < 50,1 % |
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Plus-value de cession |
Prélèvement forfaitaire libératoire : 18 % |
Prélèvements sociaux (12,1 %) |
• Imposition au 1er euro • Augmentation du PFL d'un point |
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Taxation = 30,1 % |
Taxation = 31,1 % |
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Source : commission des finances
(2) La mise à contribution des revenus du capital
S'agissant de la contribution des revenus du capital au financement du système de retraites, votre rapporteur souhaite souligner deux éléments.
En premier lieu, la suppression du crédit d'impôt sur les dividendes est particulièrement justifiée puisque ce dispositif n'a pas atteint ses objectifs , à savoir une certaine démocratisation de l'actionnariat individuel.
Actuellement, les dividendes perçues par les actionnaires, ou les sociétaires, bénéficient non seulement de deux abattements, l'un proportionnel (40 %), l'autre forfaitaire (1 525 euros pour une personne seule, le double pour un couple), mais également d'un crédit d'impôts égal à 50 % des dividendes perçus, dans la limite de 115 euros pour une personne seule et de 230 euros pour un couple. Au terme de l'évaluation de ce dispositif, il apparaît que ce crédit d'impôt se caractérise par un effet de saupoudrage, tout en étant concentré sur les ménages relativement aisés : les 20 % des contribuables les plus aisés concentrent près du tiers du crédit d'impôt, contre 10 % pour les 20 % de contribuables les moins riches.
En second lieu, la mesure consistant à imposer dès le premier euro les plus-values de cession mobilière s'inscrit dans la continuité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 . aujourd'hui, les plus-values réalisées par un contribuable lors de la vente d'actions ou d'obligations sont exonérées d'impôt sur le revenu, dès lors que leur valeur annuelle ne dépasse pas un seuil fixé en 2010 à 25 830 euros . Cette franchise était également valable avant 2010 pour les prélèvements sociaux.
La mesure fiscale proposée satisfait votre rapporteur puisque qu'elle met fin, pour ce dispositif, à la déconnexion des assiettes fiscale et sociale qui nuit à la lisibilité des prélèvements sociaux. Il convient toutefois d'observer que le régime fiscal pourra rester plus avantageux puisque à partir de 2014, les détenteurs de titres pourront bénéficier, lors de la cession de ces derniers, d'une exonération totale en matière fiscale, compte tenu des premiers effets des dispositions relative aux abattements en fonction de la durée de détention.
(3) Les prélèvements sur les entreprises
Les prélèvements supplémentaires sur les entreprises correspondent à deux mesures très différentes : d'une part, l'annualisation du calcul des allègements généraux, d'autre part, la remise en cause du régime fiscal dit « mère-fille » avec la suppression du plafonnement de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes reçus par une société mère de ses filiales
S'agissant des allègements généraux, votre rapporteur pour avis souligne les difficultés de soutenabilité financière posées par ce dispositif. Avons-nous encore les moyens de cette politique ?
En 2011 , les coûts associés aux dispositifs d'exonération à vocation générale devraient atteindre 24,4 milliards d'euros dont 21,4 milliards d'euros pour le seul dispositif d'allègement unique sur les bas salaires mis en place par la loi n°2003-47 du 17 janvier 2003. Cette somme serait en augmentation de plus de 10,3 % par rapport à 2007 représentant ainsi une charge croissante pour le budget de l'Etat, qui compense à la sécurité sociale les pertes de cotisations par l'affectation de plusieurs recettes fiscales. Par ailleurs, il convient de noter que l'Etat compense également une partie des mesures d'exonération dites ciblées, à hauteur de 4,2 milliards d'euros en 2011.
L'ampleur des déficits budgétaires pose la question de l'opportunité de cette « subvention généralisée à l'économie française 8 ( * ) ». La remise en cause du dispositif, que ce soit par une redéfinition des seuils ou par l'annualisation du calcul des allègements, apparaît délicate.
La fonction des exonérations de charges sur les bas salaires est de créer des emplois, en réduisant le coût du travail peu qualifié. Dès lors toute révision du dispositif fait peser un risque sur l'emploi qu'il est toutefois difficile d'évaluer.
Lors de sa conférence de presse mensuelle du 14 septembre 2010, Laurence Parisot a estimé que le Gouvernement prenait un risque en proposant d'annualiser le calcul des allègements généraux : « S'il se confirmait également que, à l'occasion du projet de loi retraites, on adoptait un mécanisme d'annualisation du calcul des allègements de charges, là aussi, on ne peut que regretter la remise en cause d'un mécanisme de simple compensation d'un préjudice que nous avons subit . Et cette remise en cause affecterait des entreprises principalement de main d'oeuvre. Donc, c'est un risque qui serait pris sur l'emploi . »
Ce risque avait également été mentionné par Eric Woerth alors ministre du budget, lors de la discussion des amendements parlementaires portant sur l'annualisation en question : « Il est vrai que, si le chiffrage qui a été réalisé est exact, une telle mesure représenterait une économie de 2 à 3 milliards d'euros pour les finances de l'État , et ce n'est pas le ministre des comptes publics qui s'en plaindrait. Il n'en demeure pas moins qu'une charge équivalente serait facturée aux entreprises, au risque de susciter des licenciements qui, eux, coûteront cher.
« Le ministère de l'économie estime à 85 000 le nombre des emplois qui seraient mis en cause par une telle réforme du dispositif . (...) ».
Votre rapporteur pour avis, auteur d'un des trois amendements discutés au Sénat sur l'annualisation lors du PLFSS pour 2010, avait été particulièrement sensible à la réponse du ministre. Il souhaiterait donc savoir si les études conduites cette année par les services compétents permettent de mieux évaluer l'impact de la mesure proposée.
Rappelons que le montant des exonérations auxquelles ont droit les entreprises est actuellement calculé sur une base mensuelle, ce qui est facteur de distorsion. Deux salariés bénéficiant de la même rémunération annuelle peuvent, suivant la chronique des versements de ces rémunérations, ne pas donner lieu au même montant d'allégements. Ceci peut conduire certaines entreprises à adopter des comportements d'optimisation.
Ainsi, une entreprise peut-elle rémunérer ses salariés au niveau du SMIC sur 11 mois, et bénéficier à plein de l'exonération de la totalité de ses cotisations sociales salariales obligatoires, puis verser, le douzième mois, une prime représentant un treizième, voire un quatorzième mois. La moindre exonération constatée le 12 ème mois est significativement inférieure à la perte qu'aurait connue l'entreprise si le calcul était fondé sur le salaire mensuel moyen sur l'année.
L'annualisation permettrait d'éviter certains comportements d'optimisation et de garantir une certaine équité entre entreprises.
b) Des mesures non « restreintes » par le bouclier fiscal
Aux termes des annonces du Gouvernement, quatre mesures ne devraient pas être prises en compte dans le calcul du droit à restitution au titre du « bouclier fiscal ». Il s'agit de :
- l'augmentation du prélèvement forfaitaire libératoire sur les plus-values de cession mobilières ;
- l'augmentation du taux d'imposition des plus-values mobilières et la disparition du seuil fiscal d'imposition ;
- la hausse du prélèvement forfaitaire sur les plus-values de cession immobilière ;
- le relèvement du taux marginal d'imposition du barème de l'impôt sur le revenu.
Votre rapporteur pour avis se félicite de la non-application du bouclier fiscal à des mesures qui s'inscrivent dans le cadre de l'intensification de l'effort contributif de chacun pour financer un volet primordial de notre système de protection sociale. Il serait paradoxal que les foyers les plus aisés bénéficient d'un traitement de faveur.
c) Quelles modalités d'affectation ?
Les mesures de recettes proposées permettront notamment d'accroître les moyens du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) afin de conforter le financement des éléments de solidarité du système d'assurance vieillesse. Toutefois, ces mesures ne seront pas toutes directement affectées à ce dernier.
Plusieurs cas de figure existent selon les recettes.
Certaines recettes concernent des « grands » impôts revenant traditionnellement à l'Etat , comme l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés.
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Mesure |
Impôt de référence |
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- Hausse du taux marginal de l'IR |
Impôt sur le revenu |
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- Hausse des prélèvements forfaitaires libératoires |
Impôt sur le revenu |
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- Imposition au 1 er euro des PV de cessions mobilières |
Impôt sur le revenu |
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- Suppression du crédit d'impôt sur les dividendes |
Impôt sur le revenu |
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- Suppression du plafonnement de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes reçus par une société mère de ses filiales |
Impôt sur les sociétés |
Pour ces mesures, il ne s'agit pas d'affecter une fraction de l'IS ou l'IR à la sécurité sociale. Une autre recette d'un montant équivalent au rendement de ces différentes mesures devrait donc fléchée vers le financement des retraites. Selon les informations communiquées, le PLFSS pour 2011 proposerait d'affecter des segments de TVA , et notamment de la TVA sur certaines dépenses de maladie.
En ce qui concerne la hausse des contributions sur les retraites chapeau déjà affectées au FSV, il n'existe pas de difficulté car ce sont déjà des recettes qui sont placées dans la sphère de la sécurité sociale.
S'agissant de l'augmentation des contributions sur les stock options affectées à la CNAM, il conviendra de transférer une partie de recettes perçues par l'assurance maladie au FSV. Le PLFSS pourrait proposer la majoration de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et l''affectation d'une fraction du forfait social.
Enfin, la mesure d'annualisation des allègements généraux permettrait de réduire le montant des exonérations de charge financé par le panier de recettes fiscales créé à cet effet. Une recette en provenance de ce panier, a priori la taxe sur les salaires, serait donc transférée au FSV à hauteur de deux milliards d'euros.
* 8 Philippe Marini, Les Echos, 3 mars 2010.