EXAMEN DU RAPPORT POUR AVIS
Réunie le mercredi 29 septembre 2010 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 713 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, portant réforme des retraites.
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - « La prévision est un art difficile, surtout lorsqu'elle concerne l'avenir », écrivait Marc Twain. Il est pourtant un domaine où l'avenir semble écrit et où rien ne paraît pouvoir infléchir la tendance des prochaines années : nous vieillissons. Contrepartie de l'augmentation de l'espérance de vie, ce vieillissement est source de tensions pour notre système de retraite, durablement fragilisé par la crise. Les besoins de financement actuels seraient à peine couverts par le produit de l'impôt sur les sociétés !
La réforme des retraites, comme les mesures de gestion de la dette sociale, est dictée par l'urgence, ce qui conduit à reporter toute réforme systémique. Il ne faut cependant pas perdre de vue les échéances de long terme, car la présente réforme est loin d'être une panacée. Un nouveau débat sur les retraites et leur financement sera nécessaire avant 2020.
J'évoquerai d'abord l'équilibre financier de la réforme. A titre liminaire, je rappelle que le projet de loi respecte la nouvelle doctrine selon laquelle les dispositions fiscales et financières ne peuvent être adoptées que dans le cadre d'une loi de finances ou une loi de financement. Les nouvelles recettes affectées au financement des retraites seront donc examinées dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) ou du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2011.
Le projet du Gouvernement vise à couvrir les besoins du système de retraite, évalués en fonction d'un des trois scénarios économiques établis par le conseil d'orientation des retraites (COR), plutôt optimiste selon moi. Quatre paramètres permettent d'agir sur le financement du régime par répartition : l'âge de départ à la retraite, la durée de cotisation, le taux de cotisation et le niveau de pension. La préservation du pouvoir d'achat des ménages étant une ligne directrice de l'action gouvernementale, ce dernier levier a été écarté.
Le Gouvernement a d'abord choisi de mobiliser les capacités contributives des actifs. La réforme 2003 a stabilisé le ratio entre durée de cotisation et durée de retraite par une règle de partage des gains d'espérance de vie constatés : deux tiers des gains doivent être consacrés à l'augmentation de la durée d'assurance. A l'horizon 2020, la durée de cotisation devrait être de 41,5 ans contre 40,5 aujourd'hui. S'agissant des mesures d'âge, la présente réforme repose, d'une part, sur le recul progressif de l'âge d'ouverture des droits de 60 à 62 ans pour les assurés nés à compter du 1 er janvier 1956, à raison de quatre mois par an en six ans, d'autre part, sur le recul de l'âge d'annulation de la décote de 65 à 67 ans. Ces deux mesures s'appliquent à l'ensemble de la population active, sauf régimes spéciaux. Elles permettraient de financer 24 % du besoin annuel de financement du système de retraite en 2015 et 44 % de celui-ci en 2018. Je m'étonne cependant des différences entre les projections du COR et celles qui sont propres à chaque régime. Le rendement brut des mesures d'âge se trouve néanmoins réduit par l'extension de la période transitoire relative à la suppression du départ anticipé des fonctionnaires parents de trois enfants décidée à l'Assemblée nationale, et par l'élargissement du dispositif de carrières longues, principale mesure de solidarité de cette réforme avec l'augmentation des périodes de chômage non indemnisé validées gratuitement au titre des droits ouverts en début de carrière, et la compensation de l'interruption de carrière liée à la maternité. Quant à la prise en compte de la pénibilité, elle devrait être financièrement neutre pour le système de retraite puisque financée par la branche accidents du travail-maladies professionnelles.
L'augmentation de l'effort contributif des fonctionnaires se traduit, quant à lui, par le relèvement du taux de cotisation des agents publics, la révision des modalités d'attribution du minimum garanti et la suppression du dispositif de départ anticipé des parents de trois enfants ayant quinze années de service. Au total, les mesures de convergence public-privé devraient couvrir 4,8 % des besoins de financement en 2015 et 9 % en 2018.
Le Gouvernement a enfin réaffirmé l'objectif fixé en 2003 d'un basculement de cotisations, dès que possible, entre le régime d'assurance chômage et la branche vieillesse. Dans le cadre du scenario retenu, le taux de chômage s'établirait à 7,7 % en 2015 et 5,7 % en 2020. Le basculement des excédents de l'Unedic débuterait progressivement à raison de 400 millions d'euros en 2015, 1 milliard en 2018 et 1,4 milliard d'euros en 2020. Compte tenu de l'expérience passée, ce pari me semble risqué. Je rappelle en outre que l'Unedic bénéficie d'une autonomie de gestion qui pourrait empêcher que cet engagement se concrétise.
Le deuxième volet de la réforme consiste à augmenter les recettes fiscales affectées au financement des retraites. Compte tenu de l'ampleur des besoins de financement, le Gouvernement a choisi, outre l'augmentation de certains impôts, d'y affecter une partie du produit de la révision des niches fiscales et sociales. Le système de retraite devrait bénéficier de 3,7 milliards d'euros supplémentaires en 2011, provenant pour 54 % de l'annualisation du calcul des allègements généraux. J'avais moi-même proposé cet amendement lors du dernier PLFSS, mais le ministre du budget m'avait alors répondu que la mesure était complexe et susceptible d'entraîner la suppression de 85 000 emplois. Il semble que les choses aient changé... Il conviendrait d'avoir un débat approfondi à ce sujet lors de l'examen du PLFSS.
Il faut noter en outre le renforcement de la taxation sur les stock-options et les « retraites chapeaux », deux niches sociales particulièrement mal perçues par nos concitoyens. Toutefois le rendement de ces deux mesures ne s'élèvera qu'à 180 millions d'euros en 2011. Les revenus du capital sont également mis à contribution pour un montant supérieur à un milliard d'euros en 2011, dont plus de la moitié provient de la suppression du crédit d'impôt sur les dividendes.
Selon les informations du Gouvernement, le système de retraite serait à l'équilibre en 2018. Je souhaiterai nuancer cette affirmation. Ma première réserve concerne la fragilité de l'équilibre financier si celui-ci est atteint. A partir de 2020, les besoins de financement devraient sensiblement augmenter : selon les hypothèses du COR, ils s'élèveraient en 2030 à 70,3 milliards d'euros, soit une progression de 56,2 % par rapport à 2020, contre 39,3 % entre 2010 et 2020. Le retour à l'équilibre ne signifie pas, par ailleurs, que tous les régimes de retraite seront excédentaires : le principal régime de base, le régime général, devrait encore enregistrer hors transferts un déficit de près de 4,4 milliards d'euros en 2018. Les excédents des uns compenseront-ils les déficits des autres ? Le nouveau bouclage financier, communiqué hier à 15 heures, fait apparaître la possibilité d'un transfert de l'Etat au profit de la CNAV, via le Fonds de solidarité vieillesse qui se verrait confier la charge de certaines prestations non contributives aujourd'hui assurées par le régime général, comme le minimum contributif. Ce transfert serait financé par le budget de l'Etat. D'autres transferts inter-régimes pourraient être décidés. Lors de son audition devant la commission des affaires sociales, Eric Woerth a expliqué qu'il ne serait pas choquant que le régime général bénéficie de transferts en provenance des régimes complémentaires. Mais comme pour l'UNEDIC, je rappelle que l'AGIRC et l'ARRCO sont gérés par les partenaires sociaux...
Ma deuxième réserve concerne la probabilité du retour à l'équilibre. Le Gouvernement est optimiste dans ses prévisions sur le taux de chômage, qui fluctue depuis 1985 autour de 9 % - le maximum et le minimum ayant été atteints en 1997 et en 2008 avec respectivement 10,8 % et 7,4 % - alors que le ministère espère le voir baisser à 7,7 % en 2015, à 5,7 % en 2020 puis à 4,25 % à partir de 2024. Cette diminution permettrait une augmentation des cotisations, une diminution des charges du FSV et le basculement des cotisations chômage. Mais le taux de chômage structurel est évalué en France à 8 % ! Je ne vois pas ce qui pourrait provoquer une telle amélioration. Les crises financières ne sont d'ailleurs pas des crises « ordinaires » après lesquelles le Produit intérieur brut (PIB) rattrape son niveau potentiel d'avant la crise. Selon mes calculs, compte tenu des hypothèses de croissance annoncées, le taux de chômage pourrait au mieux diminuer de 1,4 point en 10 ans pour atteindre 8 % en 2020.
Ma troisième réserve concerne la dette du système de retraite et le niveau des déficits entre 2011 et 2018. Le projet du Gouvernement prévoit l'adossement du Fonds de réserve des retraites à la Caisse d'amortissement de la dette sociale à compter de 2012 : 62 milliards d'euros de déficits devraient être repris à ce titre entre 2012 et 2018.
Jusqu'à hier après-midi, le schéma financier de la réforme laissait apparaître une dépense cumulée non financée d'environ 6,2 milliards d'euros : d'une part, selon les prévisions initiales du Gouvernement, le déficit cumulé après réforme devait être en 2018 de 64,3 milliards d'euros, soit 2,3 milliards d'euros de plus que la prévision de reprise ; d'autre part, les mesures adoptées à l'Assemblée nationale représentent un coût cumulé de 3,9 milliards d'euros entre 2011 et 2018, dont 0,3 milliard d'euros pour le lissage du dispositif des « carrières longues » et 3,6 milliards d'eurospour la suppression différée du départ anticipé pour les fonctionnaires parents de trois enfants.
Fort heureusement, mes craintes sont apaisées. L'amélioration des perspectives macro-économiques conduit à revoir à la baisse le besoin de financement avant réforme de 1,4 milliard d'euros entre 2011 et 2018, et autorise à « doubler la mise » sur l'UNEDIC : 6 milliards d'euros seraient basculés d'ici à 2018 au lieu de 2,8 milliards d'euros. Les mesures introduites par les députés devraient donc être financées, et le déficit cumulé en 2018 atteindre 62,4 milliards d'euros, soit un montant proche de l'évaluation de la reprise.
Je m'interroge enfin sur la contribution de l'Etat, et plus largement des finances publiques, à la réforme des retraites. Le Gouvernement a annoncé le gel de l'effort de l'Etat afin que le financement des retraites de ses fonctionnaires ne pèse pas davantage sur le budget général. L'effort de l'Etat durant la prochaine décennie serait de 15,6 milliards d'euros, ce chiffre représentant l'augmentation de sa contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions» entre 2000 et 2010, non prise en compte par le COR dans ses simulations. Or la réforme de retraites est loin d'être neutre sur les finances publiques. J'ai identifié plusieurs dépenses connexes. La contribution de l'Etat au compte d'affectation spéciale « Pensions » augmentera bien en volume dans les prochaines années en raison d'un effet prix et d'un effet volume sur la masse des prestations à verser. Le budget de l'Etat continuera de financer, via les subventions d'équilibre, certains régimes spéciaux dont les charges ne cessent d'augmenter et ne seront pas compensées par les mesures d'âge à court terme. Pour rappel, les subventions d'équilibre ont représenté plus de 6 milliards d'euros en 2010. En outre, le financement des allègements généraux représente une charge croissante : entre 2007 et 2010, le coût de la compensation à la sécurité sociale des pertes de cotisations liées à cette politique aurait augmenté de plus de 10 %. Les collectivités locales, notamment les conseils régionaux et généraux, pourraient également faire les frais de cette réforme : le recul de l'âge de l'ouverture des droits allongera la prise en charge de certaines personnes au titre du Revenu de solidarité active (RSA), et les régions, responsables des Trains express régionaux (TER) et qui subventionnent à ce titre la SNCF à hauteur de 2,5 milliards d'euros par an, se sont vu demander un supplément pour combler le déficit plus élevé que prévu du régime des cheminots ; les sommes en jeu - entre 2 à 5 millions d'euros par an et par région, entre 44 et 100 millions d'euros au total - ne sont pas négligeables. Enfin, le recul de l'âge de départ à la retraite augmentera mécaniquement les dépenses au titre de l'invalidité, les pensions d'invalidité étant versées deux ans de plus. Il en va de même des dépenses d'assurance-chômage, le marché du travail ne pouvant s'ajuster parfaitement.
J'en viens à la question de l'impact de la réforme sur la fonction publique et les régimes spéciaux de retraite. L'enjeu financier est considérable : comme l'a rappelé, devant nous, le directeur du budget, le montant des pensions versées par les régimes des trois fonctions publiques a représenté en 2008 55 milliards d'euros, soit 22 % du total des prestations vieillesse versées cette même année.
La réforme des systèmes de retraite de la fonction publique apparaît aujourd'hui doublement nécessaire. Elle répond d'abord à un impératif d'équité : si la réforme de 2003 a permis d'amorcer la convergence entre les secteurs public et privé en alignant les durées de cotisations des deux régimes et en instaurant un système de décote et de surcote, des spécificités demeurent. Elle s'impose ensuite pour des raisons de soutenabilité financière : les projections actualisées du COR font apparaître un besoin de financement pour les régimes de retraite de la fonction publique de près de 20 milliards d'euros en 2015, soit environ la moitié du besoin de financement total des systèmes de retraites.
M. Jean Arthuis , président . - En fonction de quels taux de cotisations ces projections sont-elles établies ?
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - En fonction du taux de cotisation employeur de 2000.
M. Jean Arthuis , président . - Le taux de cotisations patronales est-il identique à celui du secteur privé ?
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - Il est beaucoup plus élevé. Je rappelle que l'équilibre du régime de retraite des fonctionnaires n'est qu'apparent et pèse directement sur le déficit public, puisque la contribution de l'Etat-employeur est calculée «fictivement » chaque année pour équilibrer le compte d'affectation spéciale « Pensions ». Entre 1990 et 2008, la part du budget de l'Etat consacrée à la charge des pensions a augmenté de près de 60 %, passant de 9,3 % du total des dépenses du budget général à 14,6 % en 2008. Cette situation n'est pas soutenable.
Les mesures proposées par le présent projet de loi vont dans le bon sens, mais des marges d'amélioration demeurent. Je regrette, par exemple, que les « catégories actives » de la fonction publique ne soient pas redéfinies et que la présente réforme ne s'applique que de façon différée aux régimes spéciaux. Comme pour le secteur privé, les mesures proposées dans la fonction publique sont d'abord démographiques ; tous les agents publics sont concernés, à l'exception des régimes spéciaux. Surtout, dans la continuité de la réforme de 2003, le projet rapproche les règles applicables dans les secteurs privé et public.
Ces mesures présentent néanmoins des limites. Le Gouvernement souhaite porter sur dix ans le taux de retenue sur pension des fonctionnaires de 7,85 % à 10,55 %, soit le taux de cotisation au régime de base et aux régimes complémentaires des non-cadres, pour la tranche de leur salaire en dessous du plafond de la sécurité sociale. J'appelle bien évidemment de mes voeux un rapprochement entre le public et le privé, mais pour simple et lisible qu'il paraisse, l'alignement des taux de cotisation risque de n'être qu'« optique» dans la mesure où il ne s'applique pas à la même base : l'assiette de ce taux correspond dans le secteur privé au salaire brut du salarié, tandis qu'elle correspondra au seul traitement brut, hors prime, dans la fonction publique. Les plafonds d'assiette pour les régimes de base et les régimes complémentaires ne s'appliqueront pas dans la fonction publique. Plus généralement, la nature des cotisations et le périmètre des charges financées par celles-ci sont très différents : les régimes de la fonction publique couvrent également le risque d'invalidité avant l'âge de soixante ans.
Les régimes publics et privés convergent aussi en ce qui concerne les droits familiaux. Cependant, la suppression dans le secteur public du départ anticipé des fonctionnaires parents de trois enfants après quinze ans de service, et celle de la majoration de pension pour conjoint à charge dans le secteur privé, n'exonèrent pas d'une réflexion plus approfondie sur les droits familiaux et conjugaux, encore très divers d'un régime à l'autre.
S'agissant enfin des minima de pensions, il est proposé de subordonner, comme dans le secteur privé, le versement du minimum garanti à deux conditions alternatives : disposer de la durée d'assurance nécessaire pour percevoir une retraite à taux plein, ou avoir atteint la limite d'âge. Mais d'autres particularités du minimum garanti mériteraient à terme d'être réexaminées. D'une part, son montant dans la fonction publique est plus élevé - 1 067 euros - que celui du minimum contributif dans le secteur privé - 650,87 euros pour le minimum contributif majoré. D'autre part, le dispositif mis en place par la réforme de 2003 conduit à accorder un pourcentage plus élevé du minimum garanti pour chacune des premières années de service et, à l'inverse, un pourcentage plus faible pour les dernières années. Il n'incite donc pas ceux qui ont validé une durée plus longue à prolonger leur activité dans la fonction publique au-delà de l'âge minimum de liquidation.
Il est encore possible de faire progresser l'équité entre cotisants. Trois chantiers pourraient être ouverts : la garantie d'un taux minimal de remplacement dans le secteur privé, les modalités d'attribution des pensions de réversion - celles-ci sont versées sans conditions d'âge ni de ressources dans la fonction publique - et le réexamen des catégories « actives » de la fonction publique. Pour les « catégories actives », l'âge d'ouverture des droits peut être abaissé à 50 ou 55 ans. Or ces avantages résultent principalement de situations historiques : depuis, les conditions de travail ont évolué. C'est pourquoi je souhaiterais que le débat sur la pénibilité, restreint aux salariés du secteur privé, soit étendu à la fonction publique via un réexamen des catégories « actives ». S'il était mis fin dès 2011 à la possibilité de partir en retraite avant 60 ans, le gain serait d'environ 1,2 milliard d'euros en 2015 !
Enfin je déplore que la présente réforme ne s'applique que de façon différée aux régimes spéciaux de retraite, comme l'a rappelé Bertrand Auban.
Penchons-nous à présent sur les liens entre la présente réforme et la politique de l'emploi. S'agissant de la pénibilité, il ne me revient pas d'apprécier la qualité technique du dispositif proposé, mais je m'interroge sur son lien avec la réforme de retraites. Le problème de la pénibilité relève plutôt des conditions de travail, comme l'attestent indirectement les mesures proposées par le Gouvernement : l'accent est mis sur la prévention et la santé au travail, et la prise en compte de la pénibilité n'est que partielle, puisque seule la pénibilité physique constatée au moment de la retraite est prise en compte. En sont exclus les troubles psychosociaux qui demandent une prise en charge immédiate, et l'incapacité à venir qui résulte de l'exposition à des facteurs de pénibilité pendant la durée d'activité, mais se déclare après l'ouverture des droits à la retraite. Le financement de ces mesures sera assuré non par la branche vieillesse, mais par la branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP) par le biais d'une hausse des cotisations employeurs, qui pourront cependant être modulées par secteur d'activité.
Il faut également se préoccuper de l'emploi des seniors : les mesures d'âge proposées représentent un véritable défi car elles imposent de maintenir en activité des personnes âgées de plus de 60 ans alors même que la France se caractérise par un faible taux d'emploi des plus âgés. Il existe déjà des incitations à la poursuite d'activité, qui ont bénéficié selon le Gouvernement à 300 000 personnes : c'est à voir...
Le présent projet de loi tend à créer une aide à l'embauche spécifique. Le coût de cette mesure, de 55 millions d'euros, serait contrebalancé par la hausse des cotisations résultant du maintien dans l'emploi des plus de 60 ans : ces gains seraient de l'ordre de 100 millions d'euros pour chaque tranche de 10 000 seniors supplémentaires en activité. Je reste dubitatif quant à l'impact de cette mesure. Le recul de l'âge légal de départ à la retraite entraînera des dysfonctionnements sur le marché du travail : le Gouvernement le reconnaît lui-même puisqu'il prévoit une augmentation des dépenses du FSV au titre de la prise en charge des périodes de chômage validées, à hauteur de 1,8 milliard d'euros entre 2011 et 2020. La mesure proposée n'est pas à la hauteur des enjeux.
Quel sort réservons-nous enfin aux jeunes générations qui entrent aujourd'hui sur le marché du travail ? Aujourd'hui le débat se focalise sur l'application des mesures d'âge aux générations qui sont proches du départ à la retraite. Or l'augmentation de l'effort contributif demandé aux jeunes actifs n'est pas compensée par des perspectives rassurantes sur leur futur niveau de pension. Certes, le Gouvernement a proposé de porter par voie réglementaire de quatre à six trimestres les périodes de chômage non indemnisées validées gratuitement au titre des droits à la retraite en début de carrière : j'y suis favorable. Mais il est important de prendre conscience de deux évolutions majeures qui ont un impact sur le système de retraite: d'une part l'entrée de plus en plus tardive dans la vie active, d'autre part la fragilisation des parcours professionnels. Ces deux évolutions pèsent sur la durée d'assurance et le taux de remplacement futur des jeunes générations.
Ce constat m'amène à mon quatrième point, le renforcement de l'épargne retraite. Pour parer aux incertitudes que nous laissons aux générations à venir, il est nécessaire de permettre à chacun de compléter sa future pension en fonction de ses revenus et de ses décisions d'épargne. Je proposerai des amendements inspirés par la volonté d'élargir l'accès à l'épargne retraite à un plus grand nombre de nos concitoyens, et de respecter un certain équilibre entre les produits qui peuvent être proposés afin que chacun puisse épargner en fonction d'un projet déterminé.
La présente réforme constitue pour tous ceux qui sont attachés à la sauvegarde du régime de retraites par répartition une étape indispensable car dictée par l'urgence. Toutefois elle n'en garantit pas la soutenabilité financière à long terme : il s'agit d'une « rustine » destinée à tenir jusqu'à la fin de la prochaine décennie, à supposer que l'on mette à contribution le budget de l'Etat et que l'on gagne un pari risqué sur l'amélioration de l'environnement économique. Mettons à profit les prochaines années pour réfléchir à une réforme de fond de notre système qui, dans sa configuration actuelle, aura du mal à relever le défi démographique à compter de 2020. En conclusion, je vous propose de donner un avis favorable aux titres II, III, IV, V, V bis et V ter, sous réserve de l'adoption des amendements que je vous soumettrai dans un instant.
M. Jean Arthuis , président . - Vos propos ne contribuent guère à l'apaisement des esprits, mais la commission des finances n'a jamais voulu se raconter d'histoires !
Le calcul du solde prend en compte le déficit du régime général, le déficit des régimes spéciaux financé par l'État et, pour l'État employeur, la différence entre les pensions versées et les cotisations prélevées sur les salaires.
M. Serge Dassault . - Avec de plus en plus de retraités et de moins en moins de cotisants, le système de retraites par répartition ne marche plus ; l'épargne retraite, si ! A combien s'élève le déficit de la branche vieillesse ?
M. Jean Arthuis , président . - Le déficit cumulé 2012-2018, soit 62 milliards d'euros, sera transféré à la CADES. Il s'agit en réalité d'un emprunt...
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - Le financement de cette reprise de dette est une véritable usine à gaz.
M. Jean Arthuis , président . - On a transféré 130 milliards d'euros à la CADES depuis 1996 ; elle en a remboursé environ 45 milliards d'euros. Moins accommodante que le Sénat, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, saisie pour avis, vient de refuser l'allongement de quatre ans de la durée de vie de la Caisse, quitte à augmenter la CRDS.
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - Les commissions des affaires sociales et des lois de l'Assemblée nationale viennent de prendre des positions bien plus strictes que les nôtres. Pour ma part, je comptais exprimer mes réserves lors du PLFSS...
M. Jean Arthuis , président . - Le projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale n'ouvre que des possibilités ; nous ne sommes pas obligés de voter les dispositions du PLFSS ! M. Jégou avait déposé, lors du dernier PLFSS, un amendement tendant à augmenter la CRDS.
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - Je le redirai en séance publique : je suis pour une augmentation de 0,26 point de la CRDS. Si nous refusons l'allongement de quatre ans, il faudrait doubler la cotisation !
M. Serge Dassault . - Le système ne marche pas : en transférant cette somme à la CADES, on ne fait que déplacer le problème !
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - J'ai bien dit que cette réforme, faite dans l'urgence, était une rustine, et que la vraie réforme des retraites restait à faire.
M. Serge Dassault . - Le passage à 62 ans n'est pas suffisant, le retour à 60 ans serait dramatique !
M. Jean Arthuis , président . - Mes enfants répètent volontiers qu'ils ne toucheront pas de retraite !
M. Serge Dassault . - Comment payer, quand l'État est en faillite ? Suivons l'exemple américain. Les recettes d'intéressement et de participation pourraient financer le système de retraite. Cela ne coûterait rien à l'État.
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - Mes amendements sur le plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO) vont dans ce sens.
M. Serge Dassault . - Les femmes qui élèvent seules un enfant sont les grandes oubliées de la réforme. Je déposerai un amendement sur ce sujet.
M. Jean Arthuis , président . - Gare à l'article 40 !
M. Yann Gaillard . - Qu'un parlementaire aussi prestigieux que M. Dassault exprime ses réserves, c'est une chose ; c'en est une autre quand le rapport pour avis de la commission des finances se montre très sévère à l'égard de la réforme.
M. Jean Arthuis , président . - M. Jégou vous a présenté objectivement les projections financières.
M. Yann Gaillard . - Ces chiffres figurent-ils dans le rapport de la commission saisie au fond ? Admettez que politiquement, cela pose un problème.
M. Jean Arthuis , président . - Le rapport de M. Leclerc n'est pas terminé. Sachant que le texte vient en discussion en séance publique la semaine prochaine, il fallait vous présenter cet éclairage dès aujourd'hui.
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - Je vous ai présenté les tout derniers chiffres, issus du Gouvernement lui-même.
M. Jean Arthuis , président . - Il faut sortir de l'illusionnisme collectif qui a prévalu jusqu'ici.
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - Le Gouvernement ne nous a communiqué ces chiffres qu'hier soir. La commission des finances doit en faire état. Le rapport ne dira que la triste réalité. Je suis modéré !
M. Jean Arthuis , président . - Les discours convenus, les « tout va très bien » sont anxiogènes pour nos concitoyens qui savent qu'il n'en est rien ! Il faut parler clairement pour faire émerger des réponses crédibles et redonner espoir et confiance.
M. François Trucy . - Je remercie le rapporteur et ses collaborateurs pour leur travail. Les chiffres sont brutaux. Je partage les inquiétudes de M. Gaillard. Retrouvera-t-on cette analyse dans le rapport de la commission des affaires sociales ?
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - Je l'espère !
M. François Trucy . - Il est important que les deux rapports concordent.
Permettez-moi une question politique : à titre personnel, voterez-vous cette réforme ?
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - Sincèrement, je ne pense pas voter pour, mais je crois que l'on ne peut pas voter contre. Je m'abstiendrai vraisemblablement. On ne dit pas toute la vérité aux Français, on ne fait pas tout ce qu'il faut. La réforme est une rustine, mais une rustine indispensable ! Voter contre, c'est accepter de ne rien faire.
M. François Trucy . - Est-ce la réponse du groupe centriste ?
M. Jean Arthuis , président . - Ce texte n'est pas une vraie réforme, mais un colmatage partiel. Il restera 60 milliards à trouver, sachant que les données macroéconomiques sont optimistes... Le groupe centriste appelle de ses voeux une réforme systémique, qui mette les Français à égalité devant la retraite : extinction des régimes spéciaux, mise à égalité du public et du privé, création de comptes individuels de contribution sur lesquels seraient versées les cotisations de l'employeur et du salarié - soit un système de retraite par points. Je regrette que l'on n'enclenche pas ce processus dès aujourd'hui. La SNCF conserve son régime préférentiel, et c'est la collectivité nationale qui paye !
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - L'amendement de M. Leclerc proposant d'engager une réflexion sur la mise en place d'un système de retraite par points n'a pas été adopté. Selon les chiffres du Gouvernement, le retour à l'équilibre est prévu en 2018, mais ces estimations reposent sur des prévisions très optimistes, notamment un taux de chômage de 4,5% en 2020...
M. Jean Arthuis , président . - Le groupe centriste s'interdit de déposer des amendements démagogiques qui creuseraient le déficit et assurera le financement de ses propositions par des hausses de CSG ou de CRDS. Cessons de nous raconter des histoires !
M. Adrien Gouteyron . - Je me réjouis que la position du groupe centriste ait ainsi été précisée.
Les chiffres sont incontestables, mais il ne faudrait pas que le rapport de notre commission nourrisse l'opposition à la réforme. Or l'un des arguments utilisés pour affaiblir la démarche du Gouvernement aux yeux des Français est précisément de dire que la réforme ne règle rien ! Le terme de « rustine » me paraît excessif ; je vous enjoins de ne pas l'employer dans le rapport ou à la tribune. Nous savons que cette réforme ne règle pas tout, mais il faut impérativement faire ce pas. Le rapport de la commission des finances ne doit pas le rendre plus difficile !
On entend souvent qu'en retardant le départ à la retraite, on prive les jeunes de places. C'est un argument fallacieux, mais qui porte dans l'opinion publique : il faut expliquer pourquoi ce raisonnement ne tient pas !
M. Jean Arthuis , président . - C'est vrai. Le sujet est celui de la compétitivité du travail en France...
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - En effet, cet argument n'est pas prouvé : c'est le contraire qui est vrai ! Ce débat est purement franco-français. Nous n'en serions pas là si nous avions une politique de l'emploi dynamique.
M. Serge Dassault . - À entendre l'opposition, il faudrait ne rien faire du tout !
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - Je suis effondré devant l'absence de propositions du parti socialiste. Comment peut-on ainsi cacher la réalité aux Français ?
M. Jean Arthuis , président . - Le parti socialiste et les syndicats sont dans le déni de réalité.
M. François Trucy . - La brutalité du constat est suffisamment éclairante pour ne pas en rajouter dans la sémantique. Le terme de « rustine » est superflu.
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - Je le retire.
M. Jean Arthuis , président . - Nous constatons une étatisation du système de retraite par répartition, qui est de plus en plus financé par l'impôt.
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - La commission des finances dira que ce texte n'est pas une réforme structurelle, mais que les mesures proposées sont indispensables et urgentes.
M. Jean Arthuis , président . - Il n'a fallu que quelques secondes pour passer de 65 à 60 ans, mais lorsqu'il s'agit de passer de 60 à 62 ans, on fait défiler des centaines de milliers de personnes ! Dans quel pays vivons-nous ? Il faudrait aller beaucoup plus loin !
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - Je dis souvent aux ministres que la meilleure façon de soutenir le Gouvernement est de l'aider à faire ce qu'il n'ose pas faire !
M. Adrien Gouteyron . - Portons déjà au moins l'âge de départ à 62 ans. Le Premier Ministre lui-même a reconnu que la réforme ne réglait pas définitivement tous les problèmes.
M. Jean Arthuis , président . - Nous disons qu'il faut aller au-delà des 62 ans ! Les insupportables conservatismes qui défendent les régimes spéciaux nous conduisent dans le mur !
M. François Trucy . - Au terme de « rustine », je préfère celui de « prothèse ».
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - Si ce terme convient aux commissaires de la majorité, d'accord !
M. Jean Arthuis , président . - Ce débat a été fort intéressant. Les amendements de M. Jégou en loi de finances vont toujours dans le sens de l'équilibre des finances publiques : c'est d'ailleurs lui qui avait proposé de fiscaliser les indemnités journalières des accidents du travail !
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - Je me félicite que l'Assemblée nationale ait introduit une partie relative à l'épargne retraite dans ce texte. J'ai souhaité en préciser les modalités d'application et restaurer un certain équilibre entre les deux branches de l'épargne retraite que sont les produits de type assurantiel et ceux de l'épargne salariale. Les contrats d'épargne retraite proposés aux épargnants doivent être aussi diversifiés que possible. Il faudra toutefois mener une réflexion globale sur l'articulation des différents produits d'épargne retraite et sur leur fiscalité.
J'ai souhaité approfondir la démarche de l'Assemblée nationale en termes d'orientation des flux liquides vers une épargne bloquée destinée à la retraite. J'ai ainsi proposé l'alimentation par défaut du PERCO à partir de l'intéressement ainsi que la transformation volontaire de tout ou partie d'un contrat d'assurance sur la vie.
Enfin, les modalités fiscales de certains amendements devront être déterminées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011, sachant que ces mesures ne doivent pas aggraver la situation des finances publiques.
Les amendements portent sur les articles après l'article 32.
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - L'amendement n°1 étend la possibilité de verser l'équivalent des jours de réduction de temps de travail non utilisés sur un PERCO aux autres produits d'épargne retraite assurantiels : plans d'épargne retraite entreprise (PERE), contrats de retraite d'entreprise à cotisations définies et plans d'épargne retraite populaire (PERP). Le salarié doit avoir le choix entre les différents dispositifs proposés.
L'amendement n°1 est adopté.
Article additionnel après l'article 32 ter
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 2 prévoit l'affectation automatique mais non obligatoire par défaut du quart de la prime d'intéressement sur le PERCO. Il s'agit de soutenir l'essor de l'épargne salariale. Le PERCO, dont les encours demeurent modestes, est un produit apprécié, à la fiscalité intéressante, qui correspond aux besoins des salariés.
La liberté du salarié est respectée puisqu'il s'agit d'une option « par défaut ». Aujourd'hui, 1,5 million des 5 millions de salariés qui bénéficient de l'intéressement perçoivent une prime sans en avoir exprimé le souhait.
M. Serge Dassault . - Il faudrait étendre cet amendement aux réserves de participation, pour inciter les salariés à l'épargne retraite.
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - Mon amendement va déjà loin ; aller au-delà hypothèquerait son adoption...
M. Jean Arthuis , président . - M. Dassault pourra déposer un sous-amendement.
L'amendement n°2 est adopté.
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - L'amendement n°3 étend l'obligation d'engager des négociations de branche au plus tard le 31 décembre 2012 aux contrats d'entreprise de retraite supplémentaire à cotisations définies dits « article 83 ». L'objectif est de favoriser l'ensemble des dispositifs d'épargne retraite, qu'ils relèvent de l'épargne salariale ou de la gestion assurantielle. Aux négociateurs de retenir le produit le plus adapté.
L'amendement n°3 est adopté.
L'amendement de coordination n°4 est adopté.
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - L'amendement n°5 renvoie au décret le soin d'encadrer la communication d'une estimation de la rente viagère versée au titre des contrats liés à la cessation d'activité professionnelle.
L'amendement n°5 est adopté.
Articles additionnels après l'article 32 septies
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 6 prévoit la sortie des produits d'assurance retraite en phase de constitution en cas de décès du conjoint ou de surendettement, dûment reconnu, de l'adhérent.
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - L'amendement n°7 simplifie le mode de gouvernance des PERP en autorisant le conseil d'administration à exercer les fonctions du comité de surveillance.
L'amendement n°7 est adopté.
Article additionnel après l'article 32 octies
M. Jean-Jacques Jégou , rapporteur pour avis . - L'amendement n°8 oriente une partie du stock d'assurance-vie vers l'épargne retraite. Les dispositifs d'épargne retraite de nature assurantielle représentent moins de 10 % du stock de l'assurance-vie.
Sur la base du volontariat, l'assuré pourrait bloquer son contrat jusqu'au moment du départ en retraite. La sortie serait réalisée en rente. Il n'est pas question de substituer un régime par capitalisation sans offrir aux assurés une option supplémentaire.
Afin d'éviter tout effet d'aubaine, la mesure n'entrerait en vigueur que cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi ; il faudra attendre au moins cinq ans pour percevoir la rente. Les modalités de fiscalisation seront débattues dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011.
M. Serge Dassault . - Il faudrait également un amendement en faveur des femmes qui élèvent seules un enfant...
M. Jean Arthuis , président . - Vous pourrez déposer un tel amendement à titre personnel. Pour ma part, j'en aurai aussi un : j'ai découvert que les fonctionnaires partaient en retraite en début de mois, car ils percevaient alors le salaire du mois entier !
La commission des finances a émis un avis favorable à l'adoption des articles des titres II (dispositions applicables à l'ensemble des régimes, mesures d'âge), III (mesures de convergence), IV (pénibilité du parcours professionnel), V (mesures de solidarité) et V bis (emploi des seniors) et V ter (épargne retraite), sous réserve de l'adoption de ses amendements.