2. Un retour à l'équilibre hypothétique
Le Gouvernement, dans le cadre de la réforme des retraites, prévoit un taux de chômage de 7,7 % en 2015, 5,7 % en 2020, puis 4,25 % à partir de 2024. Cette diminution « spectaculaire » conditionne en partie l'équilibre financier de la réforme car elle augmente le niveau des cotisations, diminue les charges du FSV et de l'UNEDIC, ce qui permettrait en retour une augmentation des cotisations vieillesse grâce à la diminution des cotisations chômage.
Les hypothèses relatives à l'évolution du taux de chômage appellent plusieurs remarques de la part de votre rapporteur pour avis.
Les trois scénarios du COR correspondent à un taux de chômage de 4,5 % (scénarios A et B) ou 7 % (scénario C) à partir de 2020-2025, comme le montre le graphique ci-après.
Les hypothèses de taux de chômage retenues par le COR
(en % de la population active)
Source : DG Trésor, « Projections de la situation financière de l'UNEDIC à long terme », document de travail n°5, 11 mai 2010
On rappelle que le scénario de base du COR en 2007 supposait un retour au plein emploi en 2015, avec un taux de chômage de 4,5 %.
Le taux de chômage fluctue depuis 1985 autour de 9 %, comme l'indique le graphique ci-après. Le maximum et le minimum ont été atteints en 1997 et en 2008, avec respectivement 10,8 % et 7,4 %, mais du fait de la crise Ce taux est remonté à 9,1 % en 2009.
Le taux de chômage de 1975 à 2009
(en % de la population active)
Source : Insee
Les scénarios du Gouvernement peuvent être critiqués pour plusieurs raisons.
a) Un taux ce chômage de 4,25 % impliquerait une forte diminution du taux de chômage structurel
Tout d'abord, on rappelle qu'il existe, dans toute économie, un taux de chômage dit « structurel », généralement évalué dans le cas de la France à environ 8 %.
Ce taux de chômage correspond aux personnes dont la recherche d'emploi aboutit rapidement (chômage frictionnel), qui ne trouvent pas d'emploi à cause d'une employabilité trop faible aux salaires en vigueur (chômage classique) ou qui refusent les emplois proposés (chômage volontaire). Il est souvent mesuré par le taux de chômage non inflationniste, désigné par le sigle anglo-saxon NAIRU ( non-accelerating inflation rate of unemployment ).
Certes, ce taux de chômage structurel ne peut être évalué avec précision, mais le taux de 4,5 % est clairement en dessous des estimations couramment admises. Cela conduit à un certain scepticisme sur le réalisme des scénarios A et B, dans la mesure où l'on voit mal ce qui pourrait susciter une telle diminution du taux de chômage structurel.
En tout état de cause, si le Gouvernement considère que des politiques économiques tendant à réduire le taux de chômage structurel seront menées d'ici 2020 (réduction du coût du travail peu qualifié...), il conviendrait de le préciser.
L'évolution du taux de chômage structurel selon le Gouvernement
(croissance en %)
|
Scenario |
A |
B |
C |
|||
|
2014-2020 |
2021-2050 |
2014-2020 |
2021-2050 |
2014-2020 |
2021-2050 |
|
|
Taux de chômage structurel (en %) |
6,7 |
4,5 |
6,7 |
4,5 |
7,7 |
7 |
Source : d'après le huitième rapport du COR, 14 avril 2010
b) Un taux de chômage de 7 % paraît réaliste mais probablement pas d'ici 2022
Le scénario C, qui suppose un taux de chômage de 7 %, paraît donc le seul à pouvoir servir de base à une projection réaliste. La question est cependant de savoir si ce taux de chômage peut bien être attendu dès 2022.
Il est possible d'apporter des éléments de réponse grâce à quelques calculs économétriques simples. En effet, il existe un lien fort entre croissance du PIB et évolution du taux de chômage, comme le montre le graphique ci-après.
Croissance du PIB et évolution du taux de chômage (1990-2009)
(en % et en points)
Source : d'après les données de l'Insee
Ce graphique permet de constater qu'en règle générale, le taux de chômage ne diminue que si la croissance du PIB est supérieure à 2 %. Au-dessus il diminue, en dessous il augmente.
Ce résultat résulte de ce que les économistes appellent la « loi d'Okun », fréquemment utilisée pour modéliser, de manière simple et robuste, le lien entre croissance du PIB et évolution du taux de chômage. Selon cette loi, la variation du taux de chômage est égale à l'écart entre la croissance structurelle de l'économie (de l'ordre de 2 % en France) et la croissance observée, multipliée par un certain coefficient, variable selon les pays.
Il résulte des données du graphique ci-avant que, dans le cas de la France, le coefficient d'Okun est habituellement de l'ordre de 0,35. Ainsi, quand la croissance du PIB est de - 2 %, le taux de chômage augmente de 4 0,35=1,4 point. Inversement, quand elle est de 3 %, le taux de chômage diminue de 1 0,35 = 0,35 point.
Le Gouvernement prévoit que d'ici 2020 la croissance du PIB sera significativement supérieure à son potentiel. Dans le cas du scénario C, qui nous intéresse ici, l'écart serait de 0,4 point, comme le montre le tableau ci-après.
Les trois scénarios de croissance du Gouvernement
(croissance en %)
|
Scenario |
A |
B |
C |
|||
|
2014-2020 |
2021-2050 |
2014-2020 |
2021-2050 |
2014-2020 |
2021-2050 |
|
|
Croissance potentielle |
2,1 |
1,9 |
1,9 |
1,6 |
1,6 |
1,6 |
|
PIB volume |
2,4 |
1,9 |
2,2 |
1,6 |
2 |
1,6 |
Source : d'après le huitième rapport du COR, 14 avril 2010
Avec un coefficient d'Okun de 0,35, une telle hypothèse de croissance implique une diminution du taux de chômage de 0,14 point par an, ce qui, en partant d'un taux de l'ordre de 9,3 % en 2010, correspond à un taux d'encore 8 % en 2020. Même si l'hypothèse de croissance du Gouvernement était vérifiée, il serait donc possible que le chômage diminue moins que prévu.
Il n'est même pas évident que le taux de chômage diminue significativement d'ici 2020. En effet, rien ne garantit que la croissance du PIB soit d'ici là supérieure à son niveau structurel. En particulier, la perte de PIB résultant de la récente récession pourrait ne jamais être rattrapée. En effet, comme cela a été maintes fois souligné par la commission des finances et par son rapporteur général, notre collègue Philippe Marini, les crises financières ne sont pas des crises « normales », après lesquelles le PIB rattrape son seuil potentiel de progression antérieur. Par ailleurs, si la croissance peut s'élever temporairement au-dessus de son niveau structurel pour d'autres raisons (politique budgétaire ou monétaire expansionniste, dépréciation de la monnaie, « bulle » de crédit, croissance mondiale supérieure à son niveau potentiel...), ces phénomènes ne sont par nature pas durables. Enfin, le désendettement des ménages et des entreprises et la réduction du déficit des Etats risquent de susciter à moyen terme une croissance inférieure à son potentiel.