N° 115
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de finances pour 2011 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I
AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION,
FORÊT
ET AFFAIRES RURALES (MAPAFAR)
COMPTE D'AFFECTATION
SPÉCIALE :
DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET
RURAL
Par MM. Gérard CÉSAR, Daniel
SOULAGE,
Jean-Marc PASTOR et Raymond VALL,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine , président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam , vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau , secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall, René Vestri. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555
Sénat : 110 et 111 (annexe n° 3 ) (2010-2011)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le monde agricole vit depuis quelques années une véritable révolution . Alors que la politique agricole commune (PAC) avait été mise en place il y a cinquante ans en Europe pour favoriser la stabilité des marchés et l'accroissement de la production, ses réformes successives l'ont rapproché de logiques de marché, avec ses avantages, mais aussi ses risques.
L'envolée des prix de 2007 et du début 2008 a fait croire à l'entrée de l'agriculture dans un cycle haussier, aussitôt contredit par la crise économique à partir de la fin 2008 et la crise de la quasi-totalité des filières en 2009. L'année 2010 est à nouveau mieux orientée, à l'exception des filières animales et notamment de l'élevage bovin ou porcin qui connaissent des difficultés structurelles .
Les variations de conjoncture à la fois très rapides et de grande amplitude déroutent les agriculteurs. Aucune anticipation n'est réellement fiable. Les budgets agricoles sont donc préparés dans des contextes très différents de ceux de leur exécution .
L'année 2010 a été marquée par l'examen et le vote de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche 1 ( * ) (LMAP). Cette loi se veut une réponse à l'instabilité des marchés, à travers une série de dispositifs d'organisation économique qu'elle souhaite favoriser, en particulier le développement de la contractualisation entre amont et aval des filières et une meilleure couverture par l'assurance des aléas de production.
A travers un rôle renforcé des interprofessions, un pouvoir de marché renouvelé des organisations de producteurs, mais aussi une meilleure transparence avec l'Observatoire des prix et des marges, la LMAP tend à renforcer la place des agriculteurs dans les filières agricoles et agro-alimentaires .
Enfin, la LMAP met au coeur de la politique agricole l'enjeu de l'alimentation d'un consommateur de plus en plus exigeant sur le plan quantitatif, qualitatif et attaché au maintien d'une diversité alimentaire et au respect de conditions de production respectueuses de l'environnement.
Elle vise à résoudre des problèmes structurels comme la surconsommation des terres agricoles à des fins d'urbanisation, ou encore la sous-exploitation économique des forêts françaises et des potentialités aquacoles du littoral, et elle favorise la valorisation énergétique des coproduits, à travers la méthanisation.
La LMAP n'a que peu d'implications budgétaires directes . Il est par ailleurs trop tôt pour en faire son bilan, dans la mesure où un grand nombre de textes d'application sont encore en cours d'élaboration.
En réalité, la LMAP fournit les outils juridiques d'une meilleure structuration des filières agricoles, tandis que le budget constitue le soubassement financier à la politique agricole de la France.
Il faut également prendre en compte la dimension européenne des politiques agricoles, qui reste essentielle. Le budget communautaire a apporté en 2009 2 ( * ) une contribution de près de 10 milliards d'euros , les deux piliers confondus, contre des crédits nationaux de 6,5 milliards d'euros environ, incluant les dépenses de fonctionnement des services chargés de l'agriculture et les dépenses liées à l'enseignement agricole 3 ( * ) .
Or, le processus de réforme de la politique agricole commune (PAC) après 2013 est engagé . Après le bilan de santé conclu fin 2008 et dont 2010 a constitué la première année d'application, l'année 2011 sera marquée par d'intenses négociations sur l'avenir de la PAC.
Un groupe de travail commun à la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire et à la commission des affaires européennes a été mis en place et a déjà proposé des pistes de réforme pour maintenir une PAC forte 4 ( * ) . Mais rien n'est encore assuré à Bruxelles, malgré les efforts de la France pour préserver une PAC ambitieuse .
La mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (MAPAFAR) ne connaît pas de bouleversement majeur en 2011 par rapport à 2010 . Les crédits budgétaires proposés par le Gouvernement et faiblement modifiés par le vote de l'Assemblée nationale sont globalement stables, à 3,59 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 3,67 milliards en crédits de paiement (CP), contre 3,65 milliards en AE et 3,61 milliards en CP en 2010, au même stade de la discussion au Parlement.
Toutefois, derrière cette apparente stabilité, on constate une réorientation des priorités budgétaires en faveur d'un soutien renforcé aux filières, servant l'objectif majeur de compétitivité de l'agriculture française . En effet, des marges de manoeuvre sont dégagées sur les moyens de fonctionnement du ministère de l'agriculture, avec la poursuite de la réduction des effectifs du ministère, ainsi que sur des crédits d'intervention servant des dispositifs en voie d'extinction, comme par exemple l'aide rotationnelle.
Ces marges de manoeuvre permettent donc de soutenir les priorités de la politique agricole nationale, qu'il s'agisse de la prolongation de mesures essentielles comme la prime à la vache allaitante, l'indemnité compensatoire de handicap naturel, la prime herbagère agro-environnementale, ou encore les aides à l'installation, ou de dispositifs nouveaux comme l'allègement des charges patronales pour l'emploi de travailleurs saisonniers, mis en place dans le cadre du plan de soutien exceptionnel à l'agriculture (PSEA) en 2010 et pérennisé pour 2011.
Budget d'efforts mais aussi budget d'ambition pour l'agriculture française , le projet présenté par le Gouvernement paraît globalement équilibré, et s'inscrit dans une programmation budgétaire qui prévoit une légère décrue des crédits du ministère, afin de contribuer à la réduction des déficits publics.
Aussi, deux de vos rapporteurs pour avis , MM. Gérard César et Daniel Soulage , vous proposent-ils de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la MAPAFAR et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » pour l'année 2010, sous réserve de quelques ajustements à la marge , MM. Jean-Marc Pastor et Raymond Vall recommandant pour leur part une position de sagesse.
I. DES RESTRUCTURATIONS NÉCESSAIRES POUR UNE SORTIE DE CRISE DURABLE DE L'AGRICULTURE FRANÇAISE
Malgré le retournement de conjoncture depuis le printemps 2010, avec une remontée des prix des céréales, mais aussi du lait, l'agriculture française reste fragile . Les éleveurs de bovins, en particulier, ainsi que les éleveurs porcins et de volailles sont en effet pris dans l'étau de prix structurellement bas et de hausse de leurs charges qui met la trésorerie des exploitations en grande difficulté.
Face aux faiblesses structurelles dans certains secteurs, le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, Bruno Le Maire, a annoncé au Salon international de l'élevage de Rennes à la mi-septembre 2010 la mise en place d'un plan de développement des filières (PDF) bovine, porcine et laitière, d'un montant de 300 millions d'euros, visant non seulement à permettre aux agriculteurs concernés de surmonter la crise, mais d'engager aussi les mesures destinées à retrouver une solidité économique durable .
A. UNE CONJONCTURE ÉCONOMIQUE PLUS FAVORABLE EN 2010
1. A court terme : des prix globalement mieux orientés
La conjoncture de la fin 2010 est bien différente de celle qui prévalait depuis près de deux ans. « En septembre 2010, la hausse générale des prix à la production atteint + 17 % par rapport à septembre 2009 » note le service de la statistique et de la prospective (SSP) du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire (MAAPRAT) dans sa dernière publication 5 ( * ) .
La chute historique des revenus des agriculteurs en 2008 (- 23 %) et 2009 (- 34 %) , d'après les comptes nationaux de l'agriculture 6 ( * ) , devrait donc être enrayée en 2010.
Cependant, la situation est assez contrastée selon les secteurs :
- dans le secteur des grandes cultures , le bilan céréalier mondial serait déficitaire pour la campagne 2010/2011. La sécheresse exceptionnelle en Europe de l'Est, notamment en Russie, a entraîné des baisses très importantes de production. Les prix agricoles mondiaux ont donc très fortement augmenté, en particulier le blé et l'orge, mais également, dans une moindre mesure, le maïs ou le colza, tandis que les prix du sucre demeurent à un niveau historiquement élevé. Les producteurs français devraient profiter de ces hausses, car les récoltes ont été stables ;
- dans le secteur des fruits et légumes , après une campagne d'été 2009 très difficile, la campagne 2010 est marquée par de meilleures conditions de commercialisation, à l'exception de quelques produits : cerise, melon, pêche, abricot, carotte et poireau ;
- dans le secteur laitier , on constate une nette amélioration des marchés. Dans son rapport trimestriel sur la situation du marché laitier présenté au conseil des ministres du 29 juin 2010, la Commission européenne constatait ce retournement de tendance, qui s'est confirmé depuis. Dans une récente étude 7 ( * ) , le SSP estime que « le prix du lait de vache s'est repris pour atteindre 289 euros/1 000 litres en moyenne sur les sept premiers mois de l'année 2010 » et précise que « en juillet 2010, le prix du lait de vache standard a atteint 316,80 euros/1 000 litres, en hausse de 14 % par rapport au même mois de 2009 et supérieur de 8 % à la moyenne des cinq dernières années » ;
- un secteur fait exception : l'élevage bovin et porcin reste en grande difficulté. Malgré une hausse des volumes consommés, et une faible pression des pays tiers, les prix restent bas, alors que les charges d'exploitation ont tendance à augmenter. En effet, la hausse des cours des céréales entraîne une hausse des prix de l'alimentation animale, déstabilisant l'équilibre économique des exploitations.
La situation au sein de la filière bovine s'est tendue durant tout l'été 2010, les éleveurs ayant l'impression que l'aval de la filière pesait pour orienter les prix à la baisse. Un accord entre les éleveurs et les industriels, conclu le 10 novembre 2010, vise à résoudre la crise, qui s'était matérialisée par le blocage de plusieurs abattoirs, mais ne saurait dispenser, selon votre commission pour avis, d'une réflexion sur la restauration de la compétitivité à plus long terme de la filière .
2. A long terme : une tendance générale à l'augmentation de la demande mondiale de produits alimentaires
D'après l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO 8 ( * ) ), nourrir 2,3 millions de personnes supplémentaires entre 2010 et 2050 nécessitera d'accroître la production agricole de l'ordre de 70 %, par rapport à la production actuelle. A long terme, la demande agricole sera donc croissante .
Cette demande forte résulte la fois de l'augmentation de la population sur la période mais aussi de l'accès de nouvelles populations à des standards nouveaux de consommation, dans les pays en développement.
Certaines productions pourraient fortement bénéficier de cette demande nouvelle. Ainsi, la demande de vins et spiritueux augmente fortement en Chine. Selon une étude menée conjointement en 2010 par Vinexpo et l'International Wine and Spirit Record (IWSR), à l'horizon 2013, les Chinois pourraient consommer 1,26 milliard de bouteilles, soit environ une bouteille par an et par habitant en âge de consommer, en hausse de 33 % par rapport à 2010. Les vins importés représentent un peu plus de 10 % des volumes consommés mais 40 % du chiffre d'affaires du secteur. Et la France reste le premier fournisseur de vin dans le pays. Plus largement, la solvabilisation de nouveaux consommateurs devrait conduire à une demande plus forte adressée à l'industrie agro-alimentaire, et, par ricochet, aux agriculteurs.
A moyen terme, la FAO et l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) prévoient que les prix des produits agricoles devraient être globalement plus élevés sur la période 2010-2019 que sur la période précédente 9 ( * ) .
* 1 Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche.
* 2 Source : relations financières avec l'Union européenne, annexe au projet de loi de finances pour 2011, page 91.
* 3 Source : les concours publics à l'agriculture en 2009, réponse aux questionnaires budgétaires.
* 4 Redonner du sens à la PAC, rapport d'information n° 102 (2010-2011) de MM. Jean Bizet, Jean-Paul Emorine, Mmes Bernadette Bourzai et Odette Herviaux, fait au nom de la commission des affaires européennes et de la commission de l'économie, déposé le 10 novembre 2010.
* 5 Agreste Conjoncture n° 7, octobre-novembre 2010.
* 6 Compte national provisoire de l'agriculture en 2009, établi par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), présenté à la Commission des comptes de l'agriculture de la Nation (CCAN), lors de la session du 30 juin 2010.
* 7 Agreste Synthèses - Lait - Octobre 2010 - n° 2010/131.
* 8 Food and agriculture organization.
* 9 Perspectives agricoles de l'OCDE et de la FAO 2010-2019.