II. LE DISPOSITIF DE LA PROPOSITION DE LOI : UNE REPRISE FIDÈLE DES PROPOSITIONS DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION DU SÉNAT
Reprenant l'ensemble des propositions de nature législative qui avaient été formulées par la mission commune d'information sur la tempête Xynthia, la proposition de loi visant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine concerne des domaines aussi divers que la prévention des risques naturels, l'ingénierie des ouvrages hydrauliques, la sécurité civile et l'indemnisation des personnes victimes d'une submersion marine.
Souhaitant se prononcer sur les domaines qui appartiennent à son champ de compétence, votre commission des lois s'est saisie des articles qui concernent :
- le droit de l'urbanisme (articles 4 à 6 et 19 à 22) ;
- le régime de propriété des digues (article 7) ;
- la sécurité civile (articles 11 à 14).
A. LE RENFORCEMENT DE LA PRISE EN COMPTE DES RISQUES NATURELS PAR LES DOCUMENTS D'URBANISME
Visant à créer un continuum entre les questions relatives à la sécurité des personnes et la planification urbanistique, la proposition de loi apporte de nombreuses modifications au code de l'urbanisme.
1. L'affirmation de la supériorité des PPRN sur les documents d'urbanisme
Plusieurs dispositions concernent le droit des sols, le droit de la préemption et les compétences des élus locaux.
Ainsi, le chapitre II :
- modifie, à l'article 4 , les objectifs poursuivis par les documents d'urbanisme (à savoir les schémas de cohérence territoriale -SCOT-, les plans locaux d'urbanisme -PLU- et les cartes communales) afin d'y inclure la protection des vies humaines ;
- rend les plans de prévention des risques naturels (PPRN) pleinement opposables aux PLU : en effet, bien que la supériorité des PPR sur les PLU soit déjà affirmée par le droit en vigueur, cette supériorité se traduit par une simple mise en annexe du PPR, qui est seulement adjoint au PLU, mais non pas intégré à ce dernier. Dès lors, il s'avère qu'en pratique, rares sont les PLU qui, n'étant pas compatibles avec un PPR, sont rapidement modifiés. Pour répondre à ce problème, l'article 5 impose à la commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d'urbanisme de modifier le PLU qui couvre son territoire en cas d'approbation ou de modification d'un PPRN. Cette modification devra être engagée dans un délai maximal de six mois.
En outre, pour garantir la pleine effectivité de ces mesures, le texte de la proposition de loi renforce l'information des communes et des EPCI en matière de risques naturels : ainsi, l'article 6 oblige le représentant de l'État à leur fournir, chaque année, un document de synthèse sur les risques naturels majeurs auxquels leur territoire est exposé.
2. L'institution d'un schéma d'aménagement des zones littorales à risque
Par ailleurs, pour mieux articuler l'objectif de prévention des risques avec les compétences urbanistiques des communes et des EPCI, l'article 19 de la proposition de loi institue un nouveau type de document d'urbanisme, le « schéma d'aménagement des zones littorales à risque ». Ce schéma -qui serait élaboré par chaque commune exposée à un risque de submersion marine, ou par plusieurs communes exposées à ce risque et membres d'un même EPCI- délimiterait trois types de zones :
- les zones exposées à un risque naturel grave, qui seraient rendues inconstructibles ;
- les zones où le risque est « sérieux », et qui seraient inhabitables ;
- les zones exposées à un risque modéré, où des habitations pourraient être construites dans les conditions fixées par la commune ou l'EPCI.
Pour l'élaboration de ce schéma, les communes ou les EPCI seraient assistés par le Conseil national de la mer et des littoraux, successeur du Conservatoire du littoral ( article 22 ).
3. Des novations en matière de préemption et de délaissement
La proposition de loi aurait également de réelles conséquences en matière de préemption : ainsi, l'article 21 prévoit de redéfinir les cas de mise en oeuvre de plusieurs droits de préemption (droit de préemption « espace naturel sensible », droit de préemption « protection et mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains » et droit de préemption urbain) afin qu'ils puissent être utilisés en vue de réduire l'exposition des populations aux risques naturels. Il s'agirait donc de donner aux acteurs locaux les moyens d'assurer la « sanctuarisation » des zones les plus dangereuses.
Symétriquement, afin de permettre aux propriétaires de biens exposés à un risque naturel majeur de se défaire de ces biens sans subir une perte financière insupportable, l'article 20 crée un « droit de délaissement » leur permettant d'obtenir l'acquisition, par une commune ou par un EPCI, des biens en cause. Ce dispositif serait la reprise, presque à l'identique, de celui que le législateur a mis en place, en 2003, au bénéfice des propriétaires de biens situés dans des secteurs soumis à un risque technologique majeur.