EXAMEN EN COMMISSION
La commission a examiné le présent rapport au cours de sa séance du 22 novembre 2011.
A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, un débat s'est instauré au sein de la commission.
M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis .- Mon collègue M. Michel Boutant et moi-même souhaiterions vous présenter le programme gendarmerie nationale pour 2012 en rappelant le contexte dans lequel il s'inscrit, cette présentation faisant suite à l'audition par notre commission du ministre de l'Intérieur, M. Claude Guéant, ainsi que du directeur général de la gendarmerie nationale, le général Jacques Mignaux.
Sans revenir en détail sur ce budget, je souhaiterais évoquer les principales évolutions de la gendarmerie nationale depuis son rattachement au ministère de l'intérieur en 2009, avant de vous faire part de deux interrogations, qui portent sur l'immobilier et sur le financement des opérations extérieures (OPEX).
La loi du 3 août 2009 a rattaché la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, tout en garantissant le respect de son statut militaire, le ministre de l'intérieur étant désormais responsable de l'organisation de la gendarmerie, de sa gestion, de son emploi, et de l'infrastructure militaire qui lui est nécessaire ainsi que, en principe, de la gestion des ressources humaines.
Toutefois, la gendarmerie reste placée sous l'autorité du ministre de la défense pour l'exercice de ses missions militaires et en matière de discipline. Relèvent aussi de ce ministre les gendarmeries spécialisées que sont la gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires, la gendarmerie maritime, la gendarmerie de l'air et la gendarmerie des transports aériens.
Le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur a d'abord permis de développer les mutualisations et les synergies de moyens entre la police et la gendarmerie. Alors qu'il y a encore quelques années, les deux forces disposaient chacune de leurs propres systèmes de communication non connectés entre eux, police et gendarmerie ont engagé une mutualisation de leurs fichiers, et passent désormais des marchés communs pour l'achat de certains équipements.
La gendarmerie utilise aussi les ateliers de la police nationale pour la réparation de ses véhicules, et les gendarmes sont formés à la prévention ou au renseignement dans des centres de formation de la police, tandis que les moyens aériens et nautiques de la gendarmerie ont été mis à la disposition des deux forces.
En outre, la formation des motocyclistes, cavaliers, maîtres-chiens et plongeurs de la police est aujourd'hui assurée dans les centres spécialisés de la gendarmerie.
Quant à la formation initiale, creuset de l'identité militaire des gendarmes, elle reste naturellement distincte, ce qui me paraît très important.
Le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur a également permis de renforcer la coopération opérationnelle entre la police et la gendarmerie, ce dans le prolongement de la création en 2003 des offices centraux et des groupes d'intervention régionaux (GIR), composés de policiers et de gendarmes. Des structures communes ont ainsi été mises en place dans le domaine des nouvelles technologies et des systèmes d'information, et la coopération entre la police et la gendarmerie est désormais devenue la règle en matière de maintien de l'ordre, de sécurité dans les transports ou encore de lutte contre l'insécurité routière.
Enfin, un nouveau dispositif, la coopération opérationnelle renforcée dans les agglomérations et les territoires (ou CORAT) a été mis en place, permettant à la police ou à la gendarmerie de faire appel aux renforts de l'une ou l'autre force en cas d'urgence. J'ai d'ailleurs pu en constater le fonctionnement très récemment dans mon propre département.
En définitive, comme l'ont souligné nos collègues, la sénatrice Mme Anne-Marie Escoffier et le député M. Alain Moyne-Bressand, dans leur rapport d'évaluation, « cette réforme s'est calmement, presque sereinement, mise en place ».
Après ce bilan plutôt positif, je voudrais vous faire part de deux interrogations qui sont toutes deux directement liées au statut militaire de la gendarmerie.
Ma première interrogation porte sur l'immobilier. Le parc immobilier de la gendarmerie comprend 77 400 logements, répartis entre 710 casernes domaniales et près de 3 300 casernes locatives représentant respectivement 42 et 42,5% des logements, le reste étant constitué par des logements hors caserne. L'état du parc domanial est préoccupant, l'âge moyen des logements étant de 38 ans, plus de 70 % des logements ayant plus de 25 ans. Cela nécessite la réalisation de travaux de réhabilitation importants et suivis.
Or, les investissements n'ayant pas été suffisants ces dernières années, on constate une certaine dégradation des conditions de vie des gendarmes et de leur famille, qui peut peser sur leur moral et leur manière de servir.
On estime donc que l'Etat devrait consacrer environ 160 millions d'euros par an, pendant plusieurs années, à la construction ou à la réhabilitation des casernes domaniales, car entre 2003 et 2008, seulement 122 millions d'euros en moyenne y ont été consacrés.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, il est prévu de consacrer d'une part, 52 millions d'euros à des opérations de maintenance lourde, ce qui permettra la réhabilitation de plus de 2 200 logements de gendarmes mobiles, et, d'autre part, 38 millions d'euros à des travaux d'entretien. Cependant, seulement 47 millions d'euros sont prévus pour la construction de nouvelles casernes auxquels s'ajoutent 15 millions d'euros de subventions aux collectivités locales pour la réhabilitation et la construction de casernes locatives.
Je considère donc qu'il sera indispensable, à l'avenir, d'engager un vaste programme pluriannuel de rénovation de l'immobilier de la gendarmerie.
Le second sujet que je souhaiterais aborder en particulier est celui du financement des opérations OPEX. Près de 420 gendarmes français participent actuellement à des opérations extérieures en Afghanistan, au Kosovo et en Haïti, sans oublier la Côte d'Ivoire,
Le contingent le plus nombreux intervient en Afghanistan, où plus de 200 gendarmes participent à des missions de formation de la police afghane, auprès des armées, en Kapisa et Surobi, mais aussi dans le Wardak. Son action est appréciée à la fois des autorités afghanes et par les autres armées.
Au moment où nous allons réduire notre présence, nous devrons veiller à ne pas laisser ces gendarmes en quelque sorte isolés ; il conviendra, dés lors, de reconsidérer la localisation des centres de formation en Afghanistan ou ailleurs.
En outre, ces OPEX posent des questions d'ordre budgétaire. En effet, le budget prévoit d'y affecter 15 millions d'euros alors que, chaque année, le coût de ces opérations est de l'ordre de 20 à 30 millions d'euros, et que, cette année, il devrait même dépasser 30 millions d'euros, dont 20 millions pour la seule mission en Afghanistan.
Je considère donc qu'il serait souhaitable à l'avenir de mieux évaluer le coût prévisible de ces OPEX et, en cas de dépassement, de les financer par la réserve interministérielle, à l'image de ce qui prévaut pour les autres armes, et non par un redéploiement au sein des crédits de la gendarmerie.
Ce point de vue correspond d'ailleurs à la réponse qui nous a été faite par le ministre de l'intérieur au cours de son audition. Je vous proposerai d'adopter un amendement en ce sens afin de conduire le Gouvernement à confirmer cet engagement.
En conclusion, je souhaiterais une nouvelle fois rendre hommage à la façon dont la gendarmerie a su s'adapter à une évolution très profonde, comme peu d'institutions peut-être auraient été capables de le faire, assurant ainsi le succès de la réforme de 2009.
M. Michel Boutant, rapporteur pour avis . - Je rappelle que l'enveloppe globale des crédits de la gendarmerie nationale augmente légèrement en 2012, passant de 7,766 à 7,892 milliards d'euros en autorisations d'engagement, et de 7,7 à 7,8 milliards d'euros en crédits de paiement, soit respectivement une hausse de 2,9 % et de 1,7%.
Toutefois, les crédits de la gendarmerie pour 2012, hors pensions, diminuent de 0,7 %, ce qui est préoccupant, surtout si l'on y ajoute les interrogations sur les financements des OPEX évoquées par M. Gérard Larcher.
Les dépenses de personnel qui s'élèvent à 6,6 milliards d'euros représentent 85 % des crédits de la gendarmerie, soit une augmentation de 2,5 % par rapport à 2011. Cette augmentation étant uniquement imputable à la hausse des pensions, les crédits de rémunération connaissent en fait une légère baisse de 0,06 %. Je ne suis pas sûr toutefois que cette diminution corresponde au niveau attendu par l'application, dans le cadre de la RGPP, de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.
Les crédits disponibles garantiront la poursuite des mesures de revalorisation, notamment le règlement de la dernière annuité du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (le PAGRE rénové) à hauteur de 23 millions d'euros, ce plan visant une parité globale des traitements et des carrières entres gendarmes et policiers, conformément à l'engagement pris par le président de la République.
On peut d'ailleurs se demander s'il ne vise pas aussi à préparer l'intégration future des deux forces au sein d'un éventuel système de sécurité unifié. Certains sans doute y songent.
Les dépenses de fonctionnement courant s'élèvent à 946 millions d'euros en 2012, soit une baisse de 2,1 % par rapport à 2011 qui n'est qu'apparente, puisqu'elle s'explique par un transfert de 25 millions d'euros de dépenses d'habillement vers les crédits d'investissement. A périmètre constant, les crédits de fonctionnement augmentent ainsi de 4,8 millions d'euros, en euros courants, soit une hausse de 0,5 % due aux dépenses de loyers.
En effet, à l'image des années précédentes, on observe une hausse des loyers, qui devraient s'élever à 441 millions d'euros en 2012 contre 435 millions d'euros en 2011.
Les autres postes budgétaires ont vu leur dotation reconduite en 2012. Cela concerne notamment les crédits consacrés à l'alimentation pour 61 millions d'euros, aux mutations pour 46,5 millions d'euros, à l'entretien du matériel et au carburant pour plus de 100 millions d'euros.
Mais, malgré la sanctuarisation des dépenses de fonctionnement, la capacité opérationnelle des unités risque d'être tendue en 2012.
Par exemple, comme le général Jacques Mignaux nous l'a indiqué lors de son audition, une hausse du coût du litre d'essence de 10 centimes se traduit par une dépense supplémentaire de 5 millions d'euros pour la gendarmerie.
Compte tenu de l'augmentation des dépenses de personnel et de la sanctuarisation des dépenses de fonctionnement, la réduction du budget porte, cette année encore, principalement sur les investissements.
Le président M. Gérard Larcher vous ayant fait part de ses interrogations, que je partage, concernant l'immobilier de la gendarmerie nationale et la sous-dotation des opérations extérieures, je voudrais, pour ma part, vous faire part de mes préoccupations.
Ces dernières portent en particulier sur trois sujets : d'une part, la diminution des effectifs de la gendarmerie et son impact sur le maillage du territoire assuré par les brigades territoriales ; d'autre part, sur la réserve de la gendarmerie, et, enfin, la forte baisse des crédits d'investissement et ses conséquences sur le renouvellement des équipements.
Ma première préoccupation tient à la forte baisse des effectifs de la gendarmerie en 2012. Après une suppression de 4 500 emplois entre 2008 et 2011, en application de la règle de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux, ce sont à nouveau 1 185 postes qui devraient être supprimés dans la gendarmerie en 2012.
Rappelons que, dans le cadre de la loi LOPSI, qui avait fixé à 7 000 emplois les renforts nécessaires à la gendarmerie, celle-ci s'était vu doter de 6 050 emplois sur la période 2003-2007. Mais cette règle de non-remplacement devrait se traduire, à l'inverse, par la suppression de plus de 6 500 postes entre 2008 et 2012. Au total, le plafond d'emploi, qui était de 101 000 en 2008, devrait ainsi passer à 95 900 en 2012.
Vous me permettrez d'ailleurs de faire observer qu'au moment même où les effectifs de la Gendarmerie et la Police nationales connaissent de telles diminutions, ceux de la police municipale sont passés de 14 300 à 19 370 au cours de ces dernières années.
Lorsque l'on répète à l'envi que les collectivités locales recrutent trop, n'oublions pas que c'est aussi pour compenser le retrait de l'Etat en matière de sécurité.
Même si le ministre de l'intérieur et le directeur général de la gendarmerie nationale se sont engagés à ne pas remettre en cause la capacité opérationnelle de la gendarmerie et la densité de son maillage territorial, je suis néanmoins préoccupé par cette forte baisse des effectifs de la gendarmerie, et par ses conséquences sur les brigades territoriales.
Comme nous l'a indiqué le directeur général lors de son audition, après avoir supprimé de nombreux postes au sein des écoles - dont la moitié ont été fermées -, des services de soutien, des états-majors et, après la suppression de quinze escadrons de gendarmerie mobile, la gendarmerie est, selon les termes mêmes du général Mignaux, aujourd'hui « à l'os ».
Au rythme actuel, il ne fait pas de doute que les diminutions d'effectifs toucheront de plus en plus les brigades territoriales, comme je peux d'ailleurs déjà le constater dans mon département, où l'on procède désormais à une suppression d'une brigade par an.
Ma deuxième préoccupation concerne les réservistes de la gendarmerie nationale. La réserve opérationnelle de la gendarmerie compte aujourd'hui un vivier d'environ 25 000 réservistes, servant en moyenne 17 jours par an. Il s'agit souvent de jeunes, qui apportent un renfort indispensable aux unités, notamment pour faire face aux pics d'activité de la période estivale ou lors de grands événements, à l'image du récent sommet du G20 à Cannes.
M. Jean-Louis Carrère, président . - Pour le 14 Juillet !
M. Michel Boutant, rapporteur pour avis. - Or, avec une dotation destinée à la réserve opérationnelle de 44 millions d'euros en 2012, soit une hausse de 2 millions d'euros par rapport à 2011, l'objectif de parvenir à une réserve opérationnelle d'environ 40 000 réservistes en 2012 paraît désormais hors d'atteinte budgétaire.
Enfin, ma dernière préoccupation porte sur la forte baisse des crédits d'investissement de la gendarmerie nationale, qui avaient déjà enregistré une baisse de 13 % l'an dernier. La contraction prévue pour 2012 sera de 5 %, les 160 millions et 122 millions d'euros respectivement disponibles en autorisation de programme et en crédits de paiement ne permettant pas de lancer de grands programmes tels que le renouvellement des hélicoptères ou des véhicules blindés.
Concernant les hélicoptères, je rappelle que la gendarmerie nationale dispose actuellement d'un parc de 56 appareils, qui se répartissent entre 29 Écureuil et 27 nouveaux modèles, dont 12 EC 135 et 15 EC 145. Je précise que ceux-ci sont désormais mis à disposition de la police dans le cadre de la mutualisation des moyens entre la police et la gendarmerie ; les hélicoptères de la gendarmerie sont mis à disposition de la police nationale, évitant ainsi à cette dernière l'acquisition de matériels coûteux en doublon.
Le renouvellement par de nouveaux modèles des 29 appareils de type Ecureuil, qui datent des années 1970, s'impose au regard de la nouvelle réglementation européenne qui interdit le survol des zones d'habitation par des appareils mono-turbines.
Toutefois, en raison de la baisse des investissements, la gendarmerie nationale a été contrainte de différer le renouvellement de ses hélicoptères ; en 2012, seuls trois appareils supplémentaires seront commandés.
De même, le renouvellement des véhicules blindés à roue de la gendarmerie mobile a dû être une nouvelle fois différé, faute de financement suffisant.
Or, le taux de disponibilité des véhicules blindés, en service dans la gendarmerie depuis 1974, est préoccupant puisqu'il est de l'ordre de 40 %, ce qui conduit à devoir assurer le maintien en condition opérationnelle de ces matériels en prélevant des pièces détachées sur les appareils hors d'usage, pour permettre de disposer de 80 véhicules blindés sur un total de 130. Or, les véhicules blindés sont indispensables en cas de crise grave
En conclusion et compte tenu de l'ensemble de ces éléments, je vous propose d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme « Gendarmerie nationale».
M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis .- Avant d'exprimer mon avis sur les crédits du programme, je souhaiterais faire état de deux préoccupations complémentaires. La première porte, plus que sur l'évolution de l'effectif global, sur le fait que, pour des raisons budgétaires, la scolarité des élèves-gendarmes débute en fin d'année. La concomitance de ces départs en école avec les départs en retraite, qui interviennent souvent à la même période, provoque des sous-effectifs. Je voudrais rappeler qu'en 1989-1990, alors que Jean-Pierre Chevènement était ministre de la défense, ce type de difficultés avait donné lieu à une levée de boucliers et que cela s'est d'ailleurs reproduit dix ans plus tard avec Alain Richard. Dans le cadre des prochains budgets, il faudrait qu'une attention soit portée sur le cadencement des incorporations dans les écoles de manière à lisser les recrutements tout au long de l'année.
Ma seconde préoccupation concerne les véhicules. La gendarmerie utilisant environ 30 000 véhicules dont la durée moyenne d'usage est de 8 ans, il faut donc en commander 3 000 par an si l'on veut assurer un renouvellement du parc. Or cette année, ce sont au maximum 2 200 véhicules qui seront livrés, et 850 commandés pour être livrés en 2013, ce qui risque d'affecter directement les conditions quotidiennes d'intervention des gendarmes.
Néanmoins, dans le contexte budgétaire que nous connaissons, et sous réserve de l'amendement sur les OPEX visant à en assurer le financement du surcoût par la réserve interministérielle, j'émets un avis favorable à l'adoption des crédits du programme.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Ma première remarque concerne les effectifs. Je constate la diminution très importante de la présence des gendarmes sur le terrain, pas seulement depuis deux ans, mais plutôt depuis dix ans. J'estime que ce problème d'effectifs se double d'un problème de fonctionnement lorsque, du fait du regroupement des brigades, on nous indique qu'il faut se rendre à 25 kilomètres pour qu'un petit accident soit pris en charge.
Nous sommes en train de perdre une sorte de police de proximité rurale dont la présence était rassurante pour les habitants des campagnes. La spécificité de la gendarmerie se perd aussi dans ce qu'on appelle les zones « périurbaines », c'est-à-dire les zones habitées par des citadins venus s'installer à la campagne. Eloignés des villes, ces territoires ne sont plus couverts par la police, mais ils ne le sont pas non plus vraiment par la gendarmerie. Nous allons au devant de problèmes. En témoigne le fait que les vols à domicile diminuent dans les centres villes alors qu'ils augmentent dans ces zones «périurbaines ». Cela mériterait en tout cas d'être étudié.
Ma deuxième question porte sur l'immobilier. Les crédits de rénovation des casernements étant insuffisants, il serait intéressant de réfléchir sur la façon dont les collectivités pourraient apporter leurs contributions. Beaucoup sont prêtes à investir si les loyers versés en retour suffisent à couvrir les remboursements d'emprunts amortis sur 20 ou 25 ans. Il faudrait pouvoir comparer cette solution avec celle des partenariats public-privé. Je ne doute pas une seconde du résultat d'une telle comparaison !
Pour les collectivités, ces financements locatifs me semblent être l'option la plus raisonnable. Il serait intéressant de l'étudier à l'occasion du budget de l'an prochain.
Le groupe socialiste et le groupe CRC votant contre, le groupe UMP et le groupe UCR votant pour, la commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme n°152 « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurité ».
La commission adopte à l'unanimité l'amendement déposé par M. Gérard Larcher visant à insérer un article additionnel après l'article 60 ter relatif au financement par la réserve interministérielle des surcoûts des OPEX pour la gendarmerie.