II. UN PROJET DE BUDGET QUI TRADUIT LES NOUVELLES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI ET DE LA FORMATION
Le projet de loi de finances permet de financer les priorités définies par le Gouvernement, notamment en matière d'emploi des jeunes et d'accompagnement des mutations économiques. Il se caractérise par un effort de sincérité budgétaire puisqu'il met un terme à la pratique consistant à ponctionner le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) pour financer des dépenses de formation qui doivent relever de l'Etat.
Le projet de loi de finances devra cependant encore être complété dans les mois qui viennent pour préciser les conditions de financement du contrat de génération et pour apporter une solution au problème que pose le risque de cessation de paiement de l'Afpa, réel motif de préoccupation pour votre commission.
A. UNE ACTION VIGOUREUSE EN FAVEUR DES PUBLICS LES PLUS EN DIFFICULTÉ
1. Une priorité : la jeunesse
Alors que près d'un jeune actif sur quatre est aujourd'hui au chômage et que de nombreux jeunes enchaînent contrats courts et missions d'intérim avant de se stabiliser dans l'emploi, le Président de la République a décidé de faire de la jeunesse une des priorités de son action.
a) Une mesure phare, les emplois d'avenir
Le projet de budget pour 2013 prévoit les financements nécessaires au déploiement des emplois d'avenir, institués par la loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 5 ( * ) .
Les emplois d'avenir visent à donner une première expérience professionnelle à des jeunes sans emploi et sans qualification. Ils comportent un important volet « formation » et prévoient un suivi personnalisé destiné à favoriser l'insertion professionnelle durable de leurs bénéficiaires.
Il est prévu d'embaucher environ 100 000 jeunes en emploi d'avenir au cours de l'année 2013 . La montée en charge se poursuivra en 2014 pour arriver à un total de 150 000 bénéficiaires en rythme de croisière.
Les crédits consacrés aux emplois d'avenir s'élèvent, en 2013, à 2,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 466,6 millions d'euros en crédits de paiement.
Votre commission tient à souligner la rapidité avec laquelle les services du ministère de l'emploi ont préparé les mesures d'application de la loi portant création des emplois d'avenir : deux décrets et un arrêté ont été publiés dès le 31 octobre, complétés par une circulaire en date du 1 er novembre, ce qui a permis de signer les premiers contrats de travail dès le début du mois de novembre.
Le succès du dispositif dépend maintenant de la mobilisation des services de l'Etat et du service public de l'emploi, chargés de le promouvoir sur le terrain, ainsi que de l'adhésion des employeurs. Le ministère du travail a lancé, le 19 novembre, une campagne nationale d'information et de communication afin de faire mieux connaître les emplois d'avenir et d'accélérer leur déploiement.
b) Les autres dispositifs en faveur des jeunes
En parallèle à l'effort consenti pour financer les emplois d'avenir, le Gouvernement a choisi de préserver les moyens des autres dispositifs en faveur des jeunes.
Le contrat d'insertion dans la vie sociale (Civis) est un outil d'accompagnement renforcé mis en oeuvre par les missions locales, destiné à des jeunes de seize à vingt-cinq ans confrontés à un risque d'exclusion professionnelle. Les bénéficiaires du Civis peuvent percevoir, s'ils n'ont pas de revenu, une allocation destinée à conforter leur parcours d'insertion. En 2013, les financements destinés au Civis sont maintenus à hauteur de 50 millions d'euros.
Le fonds pour l'insertion professionnelle des jeunes (FIPJ) finance des actions d'accompagnement des jeunes confrontés à des difficultés sociales qui font obstacle à leur insertion professionnelle.
Le projet de loi de finances prévoyait initialement d'allouer 18,6 millions au FIPJ, répartis de la manière suivante :
- 3,6 millions pour les aides directes aux jeunes : logement, transport, achat de vêtements de travail, garde d'enfant, etc. ;
- 15 millions pour les aides indirectes : organisation de forums pour l'emploi, prospection d'entreprises, préparation de concours, etc.
La dotation prévue au titre des aides directes s'inscrivait en nette baisse par rapport à celle votée en loi de finances pour 2012. Sur proposition du rapporteur spécial de la commission des finances, Michel Castaner, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui l'augmente de 1,4 million d'euros, de sorte que le FIPJ disposera, au final, exactement de la même dotation que l'an dernier.
Pour financer cette mesure, l'Assemblée nationale a réduit les crédits affectés au dispositif « zéro charge », qui visait à favoriser l'embauche dans les très petites entreprises (TPE), et qui est aujourd'hui en voie d'extinction.
Les écoles de la deuxième chance et l'établissement public d'insertion de la défense (Epide) poursuivent un objectif commun : aider des jeunes en difficulté et sans qualification à prendre un nouveau départ.
Concernant les écoles de la deuxième chance, le projet de loi de finances prévoit de maintenir leur dotation, d'un montant de 24 millions d'euros, ce qui permettra à l'Etat de contribuer au financement de 12 000 places. La dotation de l'Etat pour l'Epide, qui dispose de 2 200 places, s'inscrit, quant à elle, en légère baisse (45 millions, après 46,67 millions en 2012 et 48,33 millions en 2011).
c) La suppression du contrat d'autonomie
Créé en juillet 2008 dans le cadre du plan « Espoir Banlieues » en faveur des quartiers prioritaires de la politique de la ville, le contrat d'autonomie s'adressait aux jeunes de seize à vingt-cinq ans faiblement qualifiés et rencontrant des difficultés d'accès à l'emploi, résidant dans les zones couvertes par un contrat urbain de cohésion sociale.
L'an dernier, votre commission avait souligné le médiocre rapport coût-efficacité de ce dispositif et elle avait déploré que le nombre de contrats d'autonomie augmente encore en 2012. Le coût d'un contrat d'autonomie était de l'ordre de 8 500 euros, contre 370 euros pour un Civis, avec un taux de sortie positive (en emploi ou en formation) de seulement 42 %.
Votre commission approuve donc la décision du Gouvernement de ne pas reconduire le contrat d'autonomie en 2013 , ce qui permet de réaliser une économie de 46 millions d'euros.
d) Le contrat de génération
Les contours précis du contrat de génération n'étaient pas encore connus au moment de l'élaboration du projet de budget, ce qui explique que son financement ne soit pas prévu par le projet de loi de finances. Le dispositif sera cependant bien mis en oeuvre dès l'an prochain, dans des conditions qui seront précisées dans une prochaine loi de finances rectificative.
Le projet de contrat de génération, porté par François Hollande pendant la campagne présidentielle, a reçu un bon accueil des partenaires sociaux qui ont conclu, dès le 19 octobre 2012, un accord national interprofessionnel (ANI) pour déterminer ses modalités concrètes de mise en oeuvre. Cet accord devrait être signé par la totalité des organisations syndicales et des organisations d'employeurs.
L'ANI prévoit que les entreprises de trois cents salariés et plus devront être couvertes par un accord ou un plan d'actions intergénérationnel, comportant un diagnostic, des objectifs chiffrés d'embauches de jeunes et d'embauches ou de maintien dans l'emploi de seniors 6 ( * ) et des actions relatives à l'accompagnement des jeunes et au transfert des savoirs et des compétences.
Les entreprises de moins de trois cents salariés bénéficieront d'une aide de l'Etat lorsqu'elles concluent avec l'administration une convention de génération, prévoyant le recrutement d'un jeune et le maintien dans l'emploi d'un senior. Les entreprises comptant de cinquante à trois cents salariés devront être couvertes par un accord d'entreprise ou un accord de branche intergénérationnel.
Le contrat de génération donnera lieu à un projet de loi examiné en Conseil des ministres le 12 décembre prochain. Son coût pour l'Etat devrait être de l'ordre de 1 milliard d'euros par an en régime de croisière. Il incitera les entreprises du secteur concurrentiel à embaucher des jeunes et viendra en complément des emplois d'avenir qui s'adressent principalement au secteur non marchand.
* 5 Cf. le rapport Sénat n° 768 (2011-2012) fait par Claude Jeannerot au nom de la commission des affaires sociales.
* 6 En principe, seront considérées comme jeunes les personnes âgées de moins de vingt-six ans et comme seniors celles âgées de plus de cinquante-cinq ans.