II. BILAN DE LA DERNIÈRE RÉFORME ET IMPACT DE LA CRISE
A. LA RÉFORME DE 2010 : UN BILAN FINANCIER INSATISFAISANT
1. L'échec du déficit « zéro » à l'horizon 2018
Les réformes successives du système de retraites ont eu un impact significatif sur les dépenses de pensions. D'après une simulation de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), l'ensemble des mesures prises entre 2009 et 2012 a permis de réduire d'environ deux points le poids des pensions dans le PIB . A l'horizon 2040, ces mesures auront diminué d'environ six points la masse des pensions servies par rapport au PIB 7 ( * ) .
Néanmoins, ces réformes successives ne sont pas parvenues à rétablir durablement l'équilibre financier du système . Il en est de même pour la dernière réforme en date, adoptée par la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites 8 ( * ) .
Le gouvernement précédent proposait un retour à l'équilibre du système de retraites en 2018 . Le besoin de financement cumulé du système, estimé alors à 310 milliards d'euros entre 2011 et 2018, était censé être couvert à 82 %.
Pourtant, dès juin 2011, la Cour des comptes soulignait que l'impact de la réforme des retraites de 2010 sur le solde de l'ensemble des régimes avait été surévalué 9 ( * ) . La présentation de la réforme incluait en effet deux composantes qui pouvaient difficilement être retenues pour apprécier son impact sur les finances publiques :
- l'« effort de l'Etat en faveur de ses fonctionnaires », pour environ 15 milliards d'euros. Cet « effort » correspond à l'augmentation de la contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions » de 2000 à 2010 ;
- le basculement de cotisations versées à l'UNEDIC vers des cotisations de retraite de l'ordre de 400 millions d'euros en 2015, puis d'un milliard d'euros en 2018. Un accord des partenaires sociaux sur ce basculement était encore hypothétique au moment de la réforme. De plus, cette mesure faisait le pari d'une baisse significative du chômage (7,7 % en 2015 et 5,7 % en 2020).
Selon les calculs de la Cour des comptes, sans tenir compte des deux composantes précitées et en reprenant les prévisions du gouvernement de l'époque, il apparaissait toujours un déficit, de l'ordre de 2,5 milliards d'euros en 2018 .
Tableau n° 8 : Impact attendu de la réforme des retraites de 2010 sur l'ensemble du système de retraites
(en milliards d'euros 2008)
|
2012 |
2014 |
2016 |
2018 |
|
|
Solde avant réforme |
- 20,1 |
- 23,8 |
- 26,0 |
- 28,8 |
|
Solde après réforme (hors effort de l'Etat et basculement de l'Unedic) |
- 10,6 |
- 10,5 |
- 5,2 |
- 2,5 |
|
Solde prévisionnel COR mars 2013 |
- 15,8 |
- 17,7 |
- 20,8 |
- 21,0 |
Sources : Cour des comptes, juin 2011 ; COR, mars 2013
Bien que présentant sa réforme comme entièrement financée, on peut rappeler que le gouvernement précédent a proposé dès l'automne 2011 des mesures nouvelles à destination de la Caisse nationale d'assurance vieillesse ( CNAV ) à hauteur de 949 millions d'euros 10 ( * ) .
2. Une réforme qui a eu un impact limité sur le régime général
Si la réforme des retraites de 2010 visait un objectif d'équilibre à l'horizon 2018, le projet de loi ne réglait pas la question du déficit de la Caisse nationale d'assurance vieillesse ( CNAV ).
Même après réforme, les chiffres présentés par le gouvernement indiquaient un déficit de 4,4 milliards d'euros pour le régime général en 2018 .
Tableau n° 9 : Solde de la CNAV avant et après la réforme des retraites de 2010
(en milliards d'euros 2010)
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
|
Solde CNAV avant réforme |
- 9,7 |
-11,2 |
- 12,4 |
- 13,7 |
- 14,9 |
- 16,2 |
- 17,4 |
- 18,6 |
- 19,7 |
- 21,0 |
|
Impact âge |
0,2 |
1,1 |
1,9 |
3,5 |
4,3 |
5,1 |
6,1 |
7,8 |
8,2 |
8,6 |
|
Impact autres mesures |
3,1 |
3,1 |
3,2 |
3,2 |
3,4 |
3,6 |
3,9 |
4,0 |
4,1 |
4,2 |
|
Basculement UNEDIC |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,6 |
1,2 |
1,8 |
2,4 |
3,1 |
3,3 |
|
Solde après réforme |
- 6,5 |
- 6,9 |
- 7,3 |
- 6,9 |
- 6,6 |
- 6,2 |
- 5,5 |
- 4,4 |
- 4,2 |
- 5,0 |
Source : commission des finances du Sénat, rapport pour avis n° 727 (2009-2010) sur le projet de loi portant réforme des retraites, septembre 2010
Seuls des transferts en provenance d'autres régimes de sécurité sociale ont permis de véritablement limiter le déficit du régime général d'assurance vieillesse. La branche vieillesse demeure la première bénéficiaire des transferts entre branches de la sécurité sociale : en 2012, elle a reçu deux tiers du total des transferts, soit environ 35 milliards d'euros, tandis qu'elle en a versé seulement un quart.
* 7 Commission pour l'avenir des retraites, « Nos retraites demain : équilibre financier et justice », juin 2013, d'après des données de l'INSEE.
* 8 Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.
* 9 Cour des comptes, « Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques », juin 2011.
* 10 Loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ; affectation de la moitié du produit de la hausse des prélèvements sociaux sur les revenus du capital et réforme du régime d'imposition des plus-values immobilières.