N° 158
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2014 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XI
SÉCURITÉS :
GENDARMERIE NATIONALE
Par MM. Michel BOUTANT et Gérard LARCHER,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat , Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger , André Trillard, secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Luc Carvounas, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 1395 , 1428 à 1435 et T.A. 239
Sénat : 155 et 156 (annexe n° 27a ) (2013-2014)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Force armée instituée pour veiller à l'exécution des lois, la gendarmerie nationale est chargée d'assurer la sécurité publique sur 95 % du territoire, correspondant à 50 % de la population.
Grâce au « maillage » du territoire assuré par ses brigades territoriales, la gendarmerie nationale garantit un service public de sécurité de proximité, installé au coeur des territoires, en particulier dans les zones rurales et périurbaines, à l'écoute des préoccupations des élus locaux et de la population.
La gendarmerie nationale est également investie de pouvoirs judiciaires, qu'elle exerce sous le contrôle de l'autorité judiciaire.
Elle est aussi chargée du maintien de l'ordre public et elle contribue à la protection des populations.
Enfin, en sa qualité de force armée, la gendarmerie nationale participe à la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la Nation.
La dualité de ses attributions, qui concernent aussi bien la sécurité que la défense, lui permet d'intervenir dans un large spectre de missions, dans l'ensemble de l'arc de la crise, de la guerre à la paix, aussi bien sur le territoire métropolitain, qu'outre-mer ou sur les théâtres d'opérations extérieures.
Ainsi, plus de 250 gendarmes français sont actuellement déployés sur des théâtres d'opérations extérieures, notamment au Kosovo et au Mali.
Le statut militaire de la gendarmerie permet ainsi à l'Etat de disposer d'une force à la fois polyvalente, réactive, disponible et adaptée aux besoins de la population.
Héritière de huit siècles d'histoire, la gendarmerie nationale a connu, depuis quelques années, d'importantes évolutions.
En particulier, la loi relative à la gendarmerie nationale du 3 août 2009 a organisé le rattachement organique de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur, après son rattachement budgétaire intervenu avec la loi de finances de 2009. Cette loi n'a cependant pas remis en cause le statut militaire de la gendarmerie et le dualisme policier.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, le programme 152 « gendarmerie nationale » de la mission « Sécurité » se caractérise par une légère augmentation des dotations de crédits de personnel , une « sanctuarisation » des crédits de fonctionnement courant , et une légère reprise des crédits d'investissement , après plusieurs années de forte baisse.
Vos Rapporteurs pour avis portent une impression contrastée sur le projet de budget 2014 de la gendarmerie nationale.
Deux principaux motifs de satisfaction peuvent être relevés :
- la poursuite de l'augmentation des effectifs de la gendarmerie, après plusieurs années de forte diminution des effectifs de la gendarmerie entre 2008 et 2012 ;
- la préservation de la densité du « maillage » du territoire assuré par les brigades territoriales ;
Vos Rapporteurs pour avis souhaitent cependant attirer l'attention du Parlement sur trois principaux sujets de préoccupations :
- l'insuffisance des crédits destinés à l'immobilier de la gendarmerie nationale, alors que les besoins sont urgents, tant en matière de construction que de rénovation, certains logements du parc domanial ayant atteint un degré de vétusté préoccupant, qui pèse lourdement sur les conditions de vie et le moral des gendarmes et de leur famille ;
- les fortes tensions qui pèsent sur le fonctionnement de la gendarmerie nationale, en raison de la hausse des loyers et de la mise en oeuvre des mesures de « gel » et de « surgel » des crédits liés à la réserve de précaution ;
- le renouvellement une nouvelle fois différé des équipements lourds de la gendarmerie , en particulier des hélicoptères et des véhicules blindés .
I. LE BUDGET DE LA GENDARMERIE NATIONALE POUR 2014 : UN BUDGET QUI DEMEURE SOUMIS À DE FORTES TENSIONS
L'enveloppe globale des crédits consacrés à la gendarmerie nationale augmente légèrement en 2014. Les autorisations d'engagement (AE) passent de 7,878 milliards d'euros en 2013 à 7,958 milliards d'euros en 2014 (soit une hausse de + 1 % ), et les crédits de paiement (CP) de 7,968 milliards d'euros à 8,033 milliards d'euros (soit une hausse de + 0,8 % ).
Hors pensions , les crédits de la gendarmerie nationale pour 2014 sont de 4,845 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 4,920 milliards d'euros en crédits de paiement.
EVOLUTION DU BUDGET DE LA GENDARMERIE 2012-2013 1 ( * )
|
LFI 2012 |
LFI 2013 |
Évolution |
|||||
|
Plafond d'emplois (ETPT) |
95 858 |
97 093 |
+1235 |
||||
|
dont |
92 635 |
3 223 |
93 802 |
3291 |
+1167 |
+ 68 |
|
|
Militaires |
Civils |
Militaires |
Civils |
militaires |
civils |
||
|
(en M€) |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Titre 2 |
Titre 2 hors pensions |
3 669 |
3669 |
3 683 |
3683 |
0,38 % |
0,38 % |
|
Pensions |
2 982 |
2982 |
3078 |
3078 |
3,22 % |
3,22 % |
|
|
Total T2 |
6651 |
6651 |
6761 |
6761 |
1,65 % |
1,65 % |
|
|
Titre 3 |
Fonctionnement courant |
952 |
958 |
946 |
950 |
- 0,63 % |
- 0,84 % |
|
dont crédits loyers |
464 |
464 |
466 |
466 |
-0,43 % |
0,43% |
|
|
dont alimentation |
61 |
61 |
59 |
59 |
-3,28% |
-3,28% |
|
|
dont carburant |
62 |
62 |
65 |
65 |
4,84% |
+4,84% |
|
|
Hors fonctionnement courant |
105 |
103 |
123 |
108 |
+ 17,14 % |
+ 4,85 % |
|
|
dont SIC |
20 |
22 |
41 |
48 |
+ 105% |
+118,18% |
|
|
dont équipements |
42 |
44 |
46 |
30 |
+ 9,52% |
-31,82 % |
|
|
dont immobilier |
2 |
2 |
15 |
15 |
650% |
650 % |
|
|
Total T3 |
1 057 |
1061 |
1 069 |
1 058 |
+ 1,14 % |
-0.28% |
|
|
Titre 5 |
SIC |
3 |
9 |
2 |
3 |
- 33,33 % |
- 66,7% |
|
Mobilité |
10 |
23 |
40 |
40 |
300% |
73,9 % |
|
|
Immobilier hors AOT |
112 |
80 |
5 |
80 |
-95,54% |
0% |
|
|
Opérations AOT |
47 |
16 |
1 |
9 |
-97,87 % |
-43,7 % |
|
|
Total T5 |
162 |
122 |
48 |
136 |
-70,37% |
11,5% |
|
|
Titre 6 |
Subventions aux collectivités (décret 1993) |
15 |
12 |
0 |
12 |
-100% |
0% |
|
Total investissement (T3 HFC, T5 et T6) |
271 |
228 |
171 |
256 |
-36,9 % |
12,3 % |
|
|
Total Hors Titre 2 |
1 235 |
1196 |
1 117 |
1 206 |
-4,7 % |
0,8 % |
|
|
Total P152 |
7 886 |
7847 |
7 879 |
7 968 |
-0,09% |
1,54% |
|
A. LA LÉGÈRE AUGMENTATION DES DÉPENSES DE PERSONNEL
La dotation en crédits de personnel de la gendarmerie (pensions comprises) s'élève à 6,819 milliards d'euros en 2014, contre 6,761 milliards d'euros en 2013, soit une hausse de + 0,8 % (+ 57,6 millions d'euros).
Les crédits de rémunération et charges sociales
|
2 013 |
2 014 |
Variation
|
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Hors Cas pension |
3 683 |
3 683 |
3 706 |
3 706 |
0,6% |
0,6% |
|
Cas Pension |
3 078 |
3 078 |
3 113 |
3 113 |
1,1 % |
1,1% |
|
TOTAL titre 2 |
6 761 |
6 761 |
6 819 |
6 819 |
0,8 % |
0 ,8 % |
Cette hausse est principalement due à l'augmentation des pensions.
On peut relever que le taux de contribution de la gendarmerie au compte d'affectation spéciale « Pensions », fixé par la direction du budget du ministère de l'économie et des finances, est particulièrement élevé avec un taux de 126,07 % pour les militaires de la gendarmerie, alors que ce taux n'est que de 74,8 % pour la police nationale.
Hors pensions, les dépenses de personnel passent de 3,683 milliards d'euros en 2013 à 3,706 milliards d'euros en 2014, soit 22 millions d'euros d'augmentation (soit + 0,6 % ).
Au total, les dépenses de personnel représentent environ 85 % des crédits du programme.
1. Une augmentation des effectifs en 2014
En application de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, la gendarmerie nationale a connu ces dernières années une diminution sensible de ses effectifs.
Pour mémoire, la loi d'orientation pour la sécurité intérieure (LOPSI) de 2002 avait fixé à 7 000 emplois les renforts nécessaires à la gendarmerie pour remplir ses missions et 6 050 postes avaient été créés entre 2003 et 2007.
Entre 2008 et 2012, environ 6 240 postes ont été supprimés dans la gendarmerie nationale au titre du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.
Le tableau suivant reflète l'impact de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite sur les effectifs de la gendarmerie nationale entre 2008 et 2012 :
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
ETPT |
- 965 |
- 1 246 |
- 1 303 |
- 960 |
- 1 033 |
Au total, le plafond d'emplois, qui était de 101 134 emplois équivalent temps plein travaillés (ETPT) en 2008, était tombé à 95 858 ETPT en 2012.
Après avoir bénéficié de la création de 192 postes supplémentaires en 2013, 162 créations de postes sont prévues dans la gendarmerie nationale en 2014.
Ces 162 postes supplémentaires se décomposent en :
- 108 postes supplémentaires de sous-officiers de gendarmerie ;
- 54 postes supplémentaires de gendarmes adjoints volontaires.
Compte tenu du transfert de 88 ETPT au profit du programme 216 « conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », le plafond d'emplois n'augmente que de 74 ETPT en 2014.
Dans ces conditions, le plafond d'emplois de la gendarmerie sera de 97 167 ETPT en 2014 contre 97 093 ETPT en 2013 et 95 858 ETP en 2012. Cela revient aux chiffres de 2001.
En outre, le travail de transformation de postes engagé depuis plusieurs années pour recentrer les gendarmes sur leur coeur de métier se poursuit en 2014. Des postes de gendarmes qui occupaient des fonctions de soutien et d'environnement sont transformés en postes de personnels civils ou militaires du corps de soutien.
En 2013, la gendarmerie comptait 4 973 militaires des corps de soutien et 3 291 civils. Cette évolution est appelée à se poursuivre et ces deux corps cumulés représenteront en 2017 près de 10 000 emplois, dont la moitié de personnels civils et l'autre moitié de militaires des corps de soutien.
Evolution des effectifs par grade et par catégorie entre 2013 et 2014
|
PE 2013 |
Évolution 2013-2014 |
PE 2014 |
|
|
I- OFFICIERS A - Officiers de gendarmerie : Général de division Général de brigade Colonel Lieutenant-colonel et chef d'escadron Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant Aspirant TOTAL (A) B - Corps de soutien : Colonel Lieutenant-colonel et commandant Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant Aspirant TOTAL (B) C - Autres armées : Colonel Lieutenant-colonel et chef d'escadron Capitaine TOTAL (C) TOTAL (A+B+C) |
30 40 426 1871 4091 97 |
-2 |
30 40 426 1 869 3980 97 |
|
6555 |
-113 |
6442 |
|
|
20 114 290 21 |
0 +3 +7 +1 |
20 117 297 22 |
|
|
445 |
+11 |
456 |
|
|
15 |
|||
|
15 |
15 |
||
|
7015 |
-102 |
6913 |
|
|
II - SOUS-OFFICIERS A - Sous-officiers de gendarmerie : Major Adjudant-chef Adjudant Maréchal des logis-chef Gendarme TOTAL (A) B - Corps de soutien : Major Adjudant-chef Adjudant Maréchal des logis-chef Maréchal des logis TOTAL (B) TOTAL (A+B) |
3304 7004 12 482 14202 32 688 |
+4 -5 -3 +57 -44 |
3 308 6 999 12 479 14 259 32644 |
|
69 680 208 589 865 1 084 1 782 |
9 -1 -2 -1 +45 -56 |
68 635 207 587 864 1 129 1 726 |
|
|
4 528 |
-15 |
4 513 |
|
|
74 208 |
-6 |
74 202 |
|
|
III - VOLONTAIRES Aspirant Maréchal des logis Brigadier-chef Brigadier Volontaire TOTAL |
180 956 2224 3163 6056 12 579 |
-120 |
180 956 2 224 3 163 5936 12 459 |
|
TOTAL MILITAIRES |
93 802 |
-228 |
93574 |
|
IV - PERSONNELS CIVILS Niveau 1 Niveau 2 Niveau 3 Ouvriers TOTAL PERSONNELS CIVILS |
216 540 1 910 661 3 291 |
+24 +57 +231 -10 +302 |
240 561 2141 651 3593 |
|
TOTAL GENERAL TOUS CORPS CONFONDUS |
97 093 |
74 |
97167 |
Évolution des ETPT entre 2012 et 2013 par catégorie d'emploi
|
Catégorie d'emploi En ETPT |
Plafond autorisé pour 2013 |
Demandés pour 2014 |
Effets des mesures de périmètre |
Effet des mesures de transfert |
Variation 2013/2014 |
|
Personnels administratifs |
1 862 |
2 011 |
- 36 |
+ 185 |
|
|
Personnels techniques |
768 |
931 |
- 25 |
+ 188 |
|
|
Ouvriers d'Etat |
661 |
651 |
- 10 |
||
|
Officiers (gendarmes) |
7 015 |
6 912 |
2 |
- 5 |
- 100 |
|
Sous-officiers (gendarmes) |
74 208 |
74 203 |
- 2 |
- 22 |
+ 19 |
|
Volontaires (gendarmes) |
12 579 |
12 459 |
- 120 |
||
|
Total |
97 093 |
97 167 |
0 |
- 88 |
+ 162 |
Source : programme annuel de performance
2. La poursuite des mesures de revalorisation
Une enveloppe de 19,8 millions d'euros est prévue pour le financement de diverses mesures catégorielles.
La revalorisation de la grille indiciaire des sous-officiers de gendarmerie , suite à l'adaptation de la nouvelle grille indiciaire de la catégorie B de la fonction publique au corps d'encadrement et d'application de la police nationale, devrait avoir un coût de 12,8 millions d'euros en 2014.
La revalorisation des grilles indiciaires pour les officiers subalternes devrait avoir un coût de 1,6 million d'euros .
La création de la nouvelle prime de maintien en activité des gendarmes adjoints volontaires devrait avoir un coût de 1,5 millions d'euros et l'indemnité de fonctions et de responsabilités (IFR) pour la valorisation de certains emplois de responsabilité, en particulier territoriaux, un coût de 2,13 millions d'euros .
Une enveloppe de 0,77 million d'euros est prévue pour la valorisation du parcours professionnel du corps des officiers.
Diverses mesures en faveur des personnels civils sont prévues, pour un montant de 1 million d'euros .
La rénovation de la grille indiciaire des agents de catégorie C devrait être financée à budget constant.
Concernant les autres éléments salariaux, les montants prévus pour la prime de résultats exceptionnels et pour l'indemnité journalière d'absence temporaire (IJAT) restent inchangés par rapport à 2013, avec respectivement 15 millions d'euros et 42 millions d'euros en 2014.
Au titre de la participation de la gendarmerie nationale aux opérations extérieures (OPEX), une provision de 11 millions d'euros destinée à couvrir une partie des dépenses de rémunération et charges sociales est reconduite en 2014.
La réduction de l'indemnité de sujétion spéciale police (ISSP) pour les élèves gendarmes devrait entraîner une économie de 4 millions d'euros.
Enfin, la dotation destinée à la réserve opérationnelle est en diminution avec un montant de 35 millions d'euros en 2014, contre 40 millions d'euros en 2013.
Vos rapporteurs pour avis regrettent cette diminution de la dotation de la réserve opérationnelle, compte tenu du rôle important joué par les réservistes opérationnels de la gendarmerie en matière de renforcement des unités sur le terrain.
Avec un « vivier » d'environ 25 000 réservistes, servant en moyenne 20 jours par an, la réserve opérationnelle de la gendarmerie constitue aujourd'hui une force d'appoint indispensable à l'efficacité opérationnelle des unités, notamment en période estivale ou lors de grands évènements (comme le Tour de France).
A l'avenir, elle est appelée à jouer un rôle de plus en plus important, notamment pour faire face aux « pics d'activité » de la gendarmerie et à l'augmentation de la population dans les zones périurbaines. Elle constitue également un renfort particulièrement utile en cas de crise majeure.
Élément essentiel du lien Armées-Nation, la réserve de la gendarmerie constitue également un relais indispensable entre la gendarmerie et la population. Elle promeut le sens civique, notamment chez les jeunes, et favorise l'ancrage des militaires de la gendarmerie au sein de la société.
La réserve citoyenne , deuxième composante de la réserve de la gendarmerie nationale, s'est fortement développée depuis 2008. Au 30 juin 2013, elle comptait 1 188 membres. Les réservistes citoyens, bénévoles agréés par l'autorité militaire en raison de leurs compétences, de leur expérience ou de leur intérêt pour les questions de défense et de sécurité nationales, participent au rayonnement de la gendarmerie nationale.
* 1 NB : le périmètre du titre 3 HFC a été élargi aux terminaux informatiques, aux véhicules de brigade et de police route, à l'armement, aux matériels de protection, aux matériels techniques et au mobilier .