II. LA POSITION DE VOS RAPPORTEURS
A. LES APPRÉCIATIONS
1. L'amélioration de la lisibilité des documents budgétaires
Vos rapporteurs se réjouissent de la modification du document de politique transversale « Aide publique au développement » qui contient quelques améliorations importantes pour 2014, améliorations demandées de longue date par le Parlement en général, et vos rapporteurs en particulier.
L'architecture du dispositif français d'aide au développement y apparaît de manière plus compréhensible.
Surtout ce document a été mis à la disposition du Parlement dans les temps utiles pour l'examen du budget.
C'est grâce aux tableaux qu'il contient - dont certains pour la première fois - qu'ont pu être établi les analyses budgétaires contenues dans cette partie du présent rapport, en temps et en heure pour l'examen du projet de loi de finances.
Des améliorations sont certainement encore possibles.
2. Le maintien de l'APD en volume malgré les difficultés budgétaires
Malgré l'importante contribution de la mission APD au redressement des finances publiques, -5,7% sur les crédits budgétaires (-9,9% en prenant en compte l'effet de levier sur le programme 110) et plus généralement du budget de l'Etat (-7,7%), l'APD déclarée au CAD - avec toutes les réserves exprimées dans le corps du rapport sur la pertinence de cet indicateur - augmente. Cela grâce à la revalorisation de certains financements innovants détaillés ci-dessus - augmentation que vos rapporteurs appelaient de leurs voeux l'an dernier.
Néanmoins il faut bien admettre que ces financements ne pourront être augmentés indéfiniment et que, par ailleurs, leur existence même porte atteinte aux principes fondamentaux de l'unité et de l'universalité budgétaire. On ne peut vouloir la transparence et la lisibilité de l'action publique et la multiplication des financements hors budget - le redressement des comptes publics et la multiplication des taxes parafiscales.
3. L'insuffisante prise en compte des indicateurs de résultat dans le débat budgétaire
Les habitudes perdurent de toujours apprécier un budget en fonction des moyens qui lui sont affectés et non des résultats qu'il permet d'obtenir. La mise en oeuvre de la LOLF avait précisément pour objectif de favoriser cette évolution.
Force est de reconnaître que des progrès notables ont été accomplis dans le cas particulier de l'APD, et que cela ne date pas uniquement de 2013.
La nécessité d'établir des tableaux de correspondance entre les objectifs des projets annuels de performance et le document de politique transversale d'une part, et l'évolution de ces objectifs dans le temps d'autre part mérite réflexion et illustre une politique en mal de repères.
DPT SUR LE PLF 2012
DPT(S) SUR LES PLF 2013 ET 2014
4. La réorientation des canaux de transmission de l'APD vers l'aide bilatérale
Le tableau ci-après, qui a pu être construit à partir du DPT 2013 fait apparaître clairement la nette réorientation de la politique française d'APD vers l'aide bilatérale.
En pourcentage du total, l'aide bilatérale qui était descendue à 66% en 2012 devrait à nouveau tangenter le seuil des 70% en 2014. Cette orientation - si elle est se confirme - mérite d'être saluée.
5. L'approbation des orientations définies par le CICID
Vos rapporteurs se félicitent des orientations arrêtées lors du dernier CICID, et qu'ils appelaient depuis longtemps de leurs voeux. Ils sont en particulier favorables à la convergence des OMD et de l'agenda du développement durable, et plus encore à l'idée de concentrer notre aide sur des partenariats différenciés. Ils sont en faveur de l'amélioration de la cohérence de l'action, de sa plus grande coordination et évidemment pour améliorer son efficacité.
Mais au-delà des vingt-huit objectifs listés, dont la plupart font consensus dans le milieu des acteurs de la coopération, vos rapporteurs souhaitent que le gouvernement passe maintenant de la parole aux actes.
6. La satisfaction du dépôt d'un projet de loi de programmation
Vos rapporteurs sont satisfaits du dépôt imminent d'un projet de loi de programmation. Mais ils souhaitent néanmoins rappeler leurs objectifs au travers de cet instrument législatif.
En premier lieu, elle devrait permettre de débattre sur la hiérarchisation des objectifs de l'aide, comme le recommandait du reste la Cour des comptes dans son rapport de 2012. Une telle délibération publique renforcerait la légitimité de notre politique et devrait permettre que les responsabilités de chacun soient plus clairement définies et assumées.
En second lieu, une telle loi de programmation doit permettre de tracer une trajectoire financière compatible avec la situation de nos finances publiques et nos engagements financiers. Loin des annonces de circonstances, aussi improbables qu'intenables, la loi de programmation doit inscrire l'effort de coopération dans un cadre crédible, parce que débattu. Une loi de programmation, porteuse d'une dimension politique forte, peut réduire le risque que l'APD soit une variable d'ajustement.
En troisième lieu, la loi de programmation doit permettre une articulation des indicateurs et des objectifs. Le champ restreint des indicateurs de résultats qui portent davantage sur les moyens mis en oeuvre que sur les résultats obtenus, doit être élargi et mis en cohérence avec les objectifs stratégiques.
Enfin, la loi de programmation doit être un instrument de mise en cohérence des objectifs, des procédures et des acteurs du développement.
7. Le profond regret de l'absence de prise en compte du problème sahélien dans le projet de loi de finances
Il est en effet regrettable que dans le PAP 2014 qui est un document de 106 pages, le mot « Mali » n'apparaisse que cinq fois, hormis dans les notes de bas de page et que deux fois dans le DPT de 93 pages.
Or, on ne peut pas tout à faire comme si après le Mali il fallait continuer business as usual .
La France ne peut se contenter d'être l'intervenant militaire, le gendarme, sans être aussi l'un des acteurs de cette coopération qui peut lui éviter d'être obligée de relancer une opération militaire. C'est notre intérêt, comme celui de l'Afrique car nous avons l'expertise la plus complète sur le Sahel.
Il résulte de ces choix budgétaires une déconnexion grave avec les priorités qui ressortent du rapport d'information de votre commission sur le Sahel de nos collègues Jean-Pierre Chevènement et Gérard Larcher 2 ( * ) .
Les recommandations qui suivent s'appuient largement sur les travaux de M. Serge Michailof.
* 2 Rapport d'information n° 720 « Sahel : Pour une approche globale » n° 720 (2012-2013) du 3 juillet 2013 MM. Jean-Pierre CHEVÈNEMENT et Gérard LARCHER, co-présidents, MM. Jacques BERTHOU, Alain GOURNAC, Joël GUERRIAU et Rachel MAZUIR http://www.senat.fr/rap/r12-720/r12-7201.pdf