C. DES MÉCANISMES FISCAUX PERFORMANTS
1. La TVA : des réponses et des questions
L'année dernière, votre rapporteur pour avis s'était inquiété des annonces du Gouvernement concernant une hausse du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable au cinéma à 10 % .
L'article 68 du PLFR pour 2012 avait en effet rétabli le taux réduit de la TVA de 5,5 % sur le livre et la billetterie des spectacles vivants, en excluant le cinéma alors qu'il bénéficiait également de ce taux auparavant.
Votre rapporteur pour avis pour avis avait alors présenté sans succès un amendement visant à soumettre l'ensemble des produits culturels à ce même taux réduit, au risque de voir la situation du secteur cinématographique se dégrader, en particulier s'agissant de l'exploitation en salles. En outre, il soulignait que le cinéma faisait tout autant partie du secteur culturel que le livre ou le spectacle vivant et que, par son caractère populaire, il favorisait l'accès de tous à la culture.
Il se félicite donc que l'article 7 du présent projet de loi de finances ait prévu d'appliquer le taux réduit de 5,5 % aux « droits d'entrée dans les salles de spectacles cinématographiques ».
À compter du 1er janvier 2014, ce taux sera donc aligné sur celui applicable aux droits d'entrée dans les spectacles vivants (spectacles de théâtre et concerts), « illustrant ainsi la volonté du gouvernement de faciliter l'accès à la culture, conformément à l'engagement du Président de la République ».
Ce taux réduit sur la vente de billets s'appliquera bien évidemment à tous les types de salles, notamment dans les festivals ou les ciné-clubs, ces derniers étant en général exonérés de TVA au titre de leur statut associatif.
En revanche la location de droits ou la cession de droits (droit d'exploitation, droit de reproduction, etc.) portant sur des oeuvres cinématographiques (et littéraires), ne sera plus soumise au taux réduit de TVA mais au taux intermédiaire (10 %).
Cette disposition à caractère général aura notamment un effet collatéral pour les festivals et ciné-clubs, qui se verraient appliquer ce taux pour la location de droits de diffusion des films.
Selon certaines informations fournies à votre rapporteur pour avis, la cession des droits d'exploitation serait, pour les salles commerciales, la contrepartie d'un partage de recettes avec l'exploitant et resterait donc - à ce titre - soumise au taux réduit de TVA, alors que ce ne serait pas le cas pour une diffusion non commerciale pour laquelle la cession est consentie pour un montant forfaitaire et pour laquelle le taux de 10 % s'appliquerait en conséquence.
Cependant, l'interprétation de la direction de la législation fiscale est différente. Selon les informations fournies à votre rapporteur pour avis, « les cessions de droits seront taxées au même taux de TVA de 10 % à compter du 1 er janvier 2014 quel que soit le lieu de diffusion de l'oeuvre . À cet égard, le fait que la rémunération soit basée en tout ou partie sur les recettes encaissées au titre de la projection de l'oeuvre est sans incidence sur le taux applicable ».
Quelle que soit l'interprétation que l'on peut faire de ces dispositions, votre rapporteur pour avis note que le Sénat a adopté un amendement à la première partie de la loi de finances (article additionnel après l'article 7 quater ), afin de prévoir que le taux de TVA applicable aux locations de films par les structures associatives ou les organismes à but non lucratif est le taux réduit.
2. Les mécanismes de crédits d'impôt
En 2012, le nombre cumulé des jours de tournage pour les films de fiction d'initiative française s'est élevé à 6 064 jours, soit une baisse de 11,8 % par rapport à 2011, pour 11 films de moins (- 6,4 %).
Si le choix du tournage à l'étranger peut être lié à des exigences d'ordre artistique, il « répond parfois à une logique financière, la localisation à l'étranger permettant des économies sur les coûts ou l'accès à des financements locaux au travers des coproductions (Belgique, Luxembourg, Allemagne, Canada) ».
Comme le souligne le document stratégique du CNC, les crédits d'impôt cinéma, audiovisuel et international constituent à la fois « un instrument de localisation des tournages en France, un mécanisme de soutien économique et un facteur de diversité culturelle » : en effet il permet de faire vivre des industries techniques et des équipes artistiques sur le territoire, qui constituent le terreau de l'innovation française en matière cinématographique.
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Extrait du rapport de MM. Jean-Frédérick Lepers et Jean-Noël Portugal 30 ( * ) La concurrence de territoires comme la Belgique, le Luxembourg et le Canada, via des dispositifs fiscaux attractifs, s'ajoute à celle de pays à faible coût de main d'oeuvre pour augmenter la délocalisation de la fabrication des films d'initiative française et en particulier des tournages. Le taux de délocalisation des tournages atteint 35 % au premier semestre 2012 selon la fédération des industries du cinéma, de l'audiovisuel et du multimédia (215 semaines sur 612), mais 69 % pour les films à plus de 10 millions d'euros de budget contre 45 % au premier semestre 2011. La France est en train de laisser échapper une source de création de valeur, pour des raisons qui tiennent sans doute en partie à certaines déficiences de son industrie, mais il est clair que celle-ci ne se bat pas à armes égales. La disparité concurrentielle atteint des proportions qui lui laissent peu de chances, voire aucune, de faire valoir sa qualité et sa compétence. Les principales entreprises françaises l'ont bien compris. Elles ont commencé à émigrer vers ces territoires où elles s'implantent, créent des emplois, participent à la formation et à la montée en compétence au détriment du territoire national et en particulier de l'Ile-de-France. C'est un mouvement qu'elles opèrent souvent à regret et sous la contrainte. Certains entrepreneurs se rallient à l'idée qu'il s'agit d'une inéluctable division du travail au niveau mondial et que la France doit se concentrer sur les phases amont à forte valeur ajoutée (concept, écriture, développement, design artistique) avant de sous-traiter la fabrication là où elle est en train de devenir une spécialité : en Asie, Belgique, République Tchèque, Canada... La résignation est palpable. Mais certains ont inversé cette perspective défensive pour en faire un atout stratégique et une part intégrante de leur développement. Ils bâtissent des réseaux de partenaires et de clients sur place, et combinent pour les maximiser les avantages du tax shelter belge, du crédit d'impôt canadien ou de financements de type Film Fund au Luxembourg. Toutefois, cette tendance s'est ralentie voire inversée lorsque le CNC a mis en place ses mécanismes de crédit d'impôts et renforcé ses dispositifs de soutien en faveur de l'animation, ce qui a conduit un certain nombre de producteurs à préférer la maîtrise de la fabrication de bout en bout et l'amélioration de qualité qui en découle. Même si elle ne menace pas d'être totale, cette désindustrialisation obère de manière profonde la capacité de croissance et de structuration du secteur. L'évasion de valeur alimente des territoires qui ne bénéficient pas d'une tradition cinématographique et audiovisuelle équivalente à celle de la France. Ces territoires ne tirent parti d'aucun avantage incontestable, qu'il soit technologique ou de talent, autre qu'une incitation économique particulièrement efficace. |
À la grande satisfaction de votre rapporteur pour avis, qui en a fait la demande à plusieurs reprises, ces mécanismes fiscaux ont été révisés afin de les rendre à la fois plus pertinents et plus compétitifs.
Le crédit d'impôt « cinéma »
La loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003, article 88, codifié à l'article 220 sexies du code général des impôts) a créé un crédit d'impôt au bénéfice des producteurs délégués, au titre des dépenses effectuées en France pour la production de films ayant accès au soutien automatique à la production de films de long métrage.
Ce crédit d'impôt se traduit par une baisse de l'impôt sur les sociétés ou par le versement de la différence entre le montant de l'impôt sur les sociétés et celui du crédit d'impôt calculé si ce dernier est plus élevé.
Il est égal à 20 % du montant total des dépenses éligibles qui ne peuvent représenter plus de 80 % du budget de production et, en cas de coproduction internationale, plus de 80 % de la part française.
Initialement, son montant était plafonné à un million d'euros .
Selon le CNC, le crédit d'impôt a permis « une relocalisation des tournages cinématographiques sur le territoire français ». Les films de fiction qui en bénéficient réalisent ainsi 5 % de leurs dépenses à l'étranger, contre 41,1 % pour les films sans crédit d'impôt.
Le rapport précité de MM. Lepers et Portugal dressait pourtant un véritable plaidoyer pour une réforme du dispositif. En effet, il indiquait que la fixation des seuils a un impact direct sur les catégories de films auxquels l'aide bénéficie le plus .
Sur la base de la répartition des coûts de production des fictions cinématographiques en 2011 fournie par le CNC, le rapport estimait l'assiette moyenne des dépenses éligibles au crédit d'impôt à 52,40 % des devis « avec un seuil à un million d'euros, les plus petits films sont évidemment concernés, mais ce ne sont pas ceux qui se délocalisent le plus car la logistique et le coût fixe induits s'avèrent peu justifiables à leur échelle. L'impact est positif également sur certains films intermédiaires pour lesquels le coût de la délocalisation contrebalance en partie le bénéfice retiré. Le crédit d'impôt devient alors un critère décisif.
« Le plafond de un million d'euros est atteint à partir d'un devis compris entre 6,25 millions d'euros au taux nominal, et 9,5 millions d'euros au taux réellement constaté. Au-delà, le taux effectif et sa performance diminuent rapidement. Les productions les plus importantes n'éprouvent pas d'avantage à mobiliser ce crédit d'impôt. Ce sont pourtant les plus rentables pour les industries techniques car elles concentrent de forts volumes et des économies d'échelle. Elles sont aussi les plus sûres en termes de paiement. C'est dans cette catégorie que se situe le plus fort rapport coût / avantage d'un changement du dispositif.
« On notera qu'un film comme Astérix et Obélix au service de sa Majesté , d'un budget d'environ 60 millions d'euros, a été tourné intégralement en Irlande, en Hongrie et à Malte. Hors plafonnement, le crédit d'impôt de 16 % représenterait 9,6 millions d'euros pour une production de ce calibre.
« Comme le montre le graphique ci-après, ce sont 52 films d'initiative française ayant reçu l'agrément en 2011 (25 % du total) qui, avec un budget supérieur à 7 millions d'euros, se situent dans des tranches où le dispositif perd notablement de son intérêt. Sur la base de devis moyens par tranche, nous évaluons leur poids économique à 63 % des dépenses totales soit environ 675 millions d'euros . C'est une part de ce marché qu'une hausse du plafond du crédit d'impôt national peut permettre de reconquérir ».
Source : Rapport
précité de MM. Lepers et Portugal
Anticipant les conclusions de ce rapport , le crédit d'impôt a été réformé par l'article 33 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 :
- la nature des sommes prises en compte a été modifiée, afin d'y inclure les rémunérations versées aux figurants, les dépenses artistiques, ou encore les dépenses de transport, restauration et hébergement occasionnées par la production de l'oeuvre sur le territoire français, par harmonisation avec l'assiette retenue pour le crédit d'impôt international ;
- surtout, le plafond a été porté de 1 à 4 millions d'euros , ce qui permet de se rapprocher de dispositifs étrangers similaires.
Ce mécanisme sera applicable à compter du 1 er janvier 2014 . Selon le projet annuel de performances, si la dépense fiscale a été de 54 millions d'euros pour 2013, elle devrait être portée à 70 millions en 2014. Votre rapporteur pour avis considère que ce surcoût pour l'État est faible au vu des retours attendus de cette mesure en termes d'activité et de recettes fiscales et sociales induites.
Le crédit d'impôt international
Le crédit d'impôt pour les films étrangers tournés en France, prévu à l'article 220 quaterdecies du code général des impôts (CGI), est établi au profit des entreprises de production exécutive cinématographique ou audiovisuelle soumises à l'impôt sur les sociétés , au titre de certaines dépenses engagées dans le cadre d'oeuvres produites par un producteur étranger et tournées en France .
Selon une étude réalise pour le CNC par Greenwich Consulting en juillet 2010, « pour un euro de crédit d'impôt international en 2009, six euros de dépenses sont réalisées dans la filière audiovisuelle et cinématographique et deux euros de recettes fiscales et sociales sont perçues par l'État ».
Le crédit d'impôt est actuellement égal à 20 % des dépenses éligibles dans la limite d'un plafond de 10 millions par oeuvre .
Des mesures de modernisation avaient été prises en loi de finances rectificative pour 2012, qui devraient produire des effets à partir de 2014 . Le chiffrage de cette mesure s'élève pour 2014 à 12 millions d'euros.
En outre, l'article 15 bis du projet de loi de finances pour 2014 adopté à l'Assemblée nationale, sur la proposition de MM. Patrick Bloche et Dominique Lefebvre, avec un avis favorable du Gouvernement, prévoit de relever le plafond de 10 à 20 millions d'euros .
Ce dispositif s'appliquerait au plus tard le 1 er janvier 2015 et devrait être notifié à la Commission européenne.
Votre rapporteur pour avis est extrêmement favorable à ce choix qui aura un effet direct sur les industries techniques du cinéma et plus largement pour l'attractivité du territoire français.
Il considère au demeurant qu'il est très intéressant que les indicateurs 6.1 et 6.2 du document stratégique du CNC permettent de suivre la part des tournages et des dépenses en France des films d'initiative français
3. Le dispositif « efficient » des Sofica
Les sociétés de financement d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles (Sofica) sont des sociétés d'investissement ayant pour objet de collecter des fonds privés consacrés au financement de la production cinématographique ou audiovisuelle . En contrepartie de leurs interventions, elles bénéficient de droits à recettes des oeuvres dans lesquelles elles investissent (cinéma ou droits dérivés).
Une réduction d'impôt sur le revenu , prévue à l'article 199 unvicies du code général des impôts (CGI), est accordée aux contribuables qui souscrivent en numéraire au capital des Sofica. Cette réduction s'applique aux sommes effectivement versées, retenues dans la limite de 25 % du revenu net global et de 18 000 euros.
Le bénéfice de la réduction d'impôt est subordonné à l'agrément du capital de la société par le ministre chargé du budget, lequel est délivré sur avis du CNC.
À cet égard, l'évolution de la dépense fiscale est directement corrélée à l'enveloppe de collecte allouée annuellement aux Sofica, soit 63 millions d'euros pour 2014 , enveloppe stable depuis quelques années. Comme le notait le rapport général n° 107 (2011-2012) de Mme Nicole Bricq, fait au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de finances pour 2012, « ce mécanisme d'enveloppe fermée garantit l'absence de « dérapage » du coût de l'avantage fiscal : lorsque l'enveloppe est saturée, il n'est plus possible de prétendre à la réduction d'impôt ».
En 2009, le CNC a souhaité préciser les critères de répartition des sommes de l'enveloppe entre les sociétés agréées (dix Sofica pour la campagne 2013-2014) : l'objectif est d'accentuer le soutien à la production indépendante et d'orienter les investissements vers les oeuvres pour lesquelles l'apport des Sofica est particulièrement décisif. Ainsi elles ont une obligation minimale d'investissements non adossés à 50 % depuis 2009 31 ( * ) .
En 2012, les Sofica sont intervenues dans 118 films sur les 279 films agréés, pour un investissement global de 44,7 millions d'euros, couvrant en moyenne 7,1 % du budget des films concernés.
La commission d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, dont les conclusions ont été remises courant 2011, a évalué le dispositif des Sofica, qui a obtenu le score de 3, soit la meilleure note possible. Les principales observations de la mission, rappelées par le rapport précité de Mme Nicole Bricq, étaient les suivantes :
« - le dispositif produit l'effet économique escompté, puisque le caractère privé des investissements des Sofica garantit la meilleure recherche de rentabilité possible des sommes investies. 100 euros souscrits donnent lieu à 90 euros investis dans le cinéma et à 48 euros de dépense fiscale, soit un effet de levier de 1,875 ;
« - il est jugé correctement dimensionné et nécessaire, en ce qu'il permet de favoriser le financement du cinéma indépendant et permet le renouvellement de la création et des talents en soutenant de manière significative la production française ;
« - enfin, la réduction d'impôt n'engendre aucune distorsion de concurrence, ne génère ni coût de gestion pour l'État, ni contentieux significatif et fait l'objet d'une surveillance assidue, via l'agrément ministériel et le suivi opéré par le CNC ».
Le récent rapport de MM. Jean-Frédérick Lepers et Jean-Noël Portugal indique aussi que « les Sofica, depuis leur création en 1985, ont rempli un double rôle de soutien à la production et de maintien de la diversité du cinéma français. La solidité du dispositif juridique et son pilotage rigoureux par le CNC et la DGFIP sont également relevés par le rapport de Pierre Chevallier réalisé en 2008 ».
Votre rapporteur pour avis est par conséquent extrêmement favorable à ce dispositif, dont le coût pour l'État reste relativement faible, à hauteur de 25 millions d'euros en 2012 (estimation à 20 millions d'euros en 2014).
Néanmoins, il note que le rapport précité de MM. Lepers et Portugal apporte des nuances au constat positif que l'on peut faire.
Il considère ainsi que les investissements réalisés par les Sofica, qui ne pèsent que 2 % du total du budget de la production audiovisuelle et cinématographique, restent insuffisants . Ils représenteraient à peine plus du quart (28 %) des montants levés dans le même temps par le tax shelter wallon créé en 2004.
L'une des raisons principales de cet état de fait, selon les auteurs du rapport, est que le dispositif ne mobilise pas les financements en provenance d'entreprises , contrairement à l'exemple belge. En effet, force est de constater que la réduction d'impôt Sofica, destinée aux particuliers, cohabite avec un dispositif destiné aux entreprises poursuivant le même objet, mais dont l'absence d'efficacité est patente . Ce dispositif, prévu à l'article 217 septies du CGI, consiste en un amortissement exceptionnel de 50 % des sommes investies par les entreprises pour la souscription au capital d'une Sofica.
Selon le rapport précité sur l'évaluation des dépenses fiscales, le taux de recours à cet amortissement exceptionnel est très faible . Le projet annuel de performances de la mission « Culture » du PLF 2014 ne livre au demeurant aucun chiffrage du coût de ce dispositif .
MM. Jean-Frédérick Lepers et Jean-Noël Portugal estiment en outre que l'intérêt public pourrait être renforcé en développant « de façon proactive les modèles participatifs » : à l'heure du Web 2.0, du financement participatif et de la ludification, le système gagnerait à ouvrir sa fenêtre de collecte tout au long de l'année et à défricher de nouveaux modèles. Combiner incitation fiscale et attrait pour le cinéma (invitations, informations exclusives, visites de tournages, événements privés sur le web, festivals, etc.) est un levier puissant et déjà exploité, mais il est possible d'aller plus loin. De nouvelles relations entre producteurs, auteurs et public peuvent être explorées. Sans déroger au cahier des charges des Sofica, il y a place pour des modèles hybrides combinant collecte de fonds, ingénierie de production et fonction de plateforme permettant aux investisseurs d'interagir entre eux et avec les porteurs de projets. Les Sofica sont une passerelle de participation économique entre le public et la production ».
Ils proposent par conséquent de revitaliser le dispositif des Sofica, en adaptant l'avantage fiscal accordé aux entreprises et en promouvant de nouvelles méthodes de gestion et d'interaction avec les investisseurs.
Votre rapporteur pour avis rappelle à cet égard que le dispositif Sofica a été reconduit pour trois ans en loi de finances pour 2012 et que son réexamen dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015 pourrait être l'occasion de l'améliorer .
* 30 « Avenir à 10 ans des industries techniques du cinéma et de l'audiovisuel en France » Une vision prospective. Jean-Frédérick Lepers - Jean-Noël Portugal, janvier 2013.
* 31 Une Sofica dite « adossée » passe un accord avec une société qui s'engage à racheter une partie des investissements à un prix convenu à l'avance. Cette pratique permet à la Sofica de maîtriser sa rentabilité tout en respectant ses obligations d'engagement dans la production indépendante.