C. L'EXEMPLE D'UNE POLITIQUE DE MAÎTRISE DES FRAIS DE JUSTICE : LA RÉFORME DE LA GESTION DES SCELLÉS ET CELLE DE LA SAISIE ET LA CONFISCATION DES AVOIRS CRIMINELS
Le projet annuel de performance saisit principalement l'activité pénale des juridictions à travers le nombre d'affaires traitées par magistrat du siège et du parquet, le taux de réponse pénale, celui d'alternatives aux poursuites et de mise à exécution, les délais de traitement.
Cette activité, cependant, ne se réduit pas à ces seuls indicateurs. Elle a, pour la juridiction, un aspect matériel très concret, puisqu'elle génère des coûts associés, qu'il lui revient de gérer.
Il en est particulièrement ainsi, au début de la procédure, des scellés judiciaires, collectés sur le lieu des infractions ou lors des enquêtes, et qui doivent être conservés, tout le temps nécessaire à la manifestation de la vérité, jusqu'au procès éventuel.
De la même manière, au cours de la procédure, des décisions de saisies d'avoirs criminels peuvent être prononcées, et aboutir, si le prévenu est condamné, à une confiscation au profit de l'État.
Dans un cas comme dans l'autre, il incombe à la justice de gérer ces conséquences matérielles des décisions pénales et d'en assumer le coût, répercuté sur les frais de justice.
Or, ces deux champs constituent un bon exemple de réformes entreprises pour améliorer la gestion et diminuer le coût pour les frais de justice.
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Les scellés judiciaires et les avoirs criminels
Le code de procédure pénale ne donne aucune définition juridique des termes de « scellés », d'« objet placés sous scellés » ou d'« objets placés sous main de justice » et les emploie indistinctement. Ainsi, l'article 56 du code de procédure pénale utilise la notion d'objet « placés sous scellés », alors que les articles 373 et 478 du code de procédure pénale mentionnent l'expression « objets placés sous main de justice » et l'article 181 du code de procédure pénale le terme « scellés ». Ces trois appellations correspondent à des évolutions historiques que la circulaire du 13 décembre 2011 relative à la gestion des scellés propose de regrouper sous le terme de « scellés judiciaires ». En matière pénale, les objets, documents ou données susceptibles d'être placés sous scellés dans le cadre d'une enquête judiciaire diligentée par le parquet, ou d'une information judiciaire conduite par un juge d'instruction, sont : - soit des biens saisis et utiles à la manifestation de la vérité ; - soit des biens dont la confiscation est prévue à l'article 131-21 du code pénal ; - soit des biens qualifiés de dangereux ou nuisibles par la loi ou le règlement, ou dont la détention est illicite. En outre, il appartient au seul magistrat du parquet, chargé de l'enquête judiciaire, ou dans le cas d'une information judiciaire, au juge d'instruction, de décider si la saisie d'un objet, d'un document ou de données informatiques doit être maintenue en vue de son placement sous scellés. Cette décision doit être motivée, soit par l'intérêt probatoire que présente le bien, soit par son intérêt conservatoire.
Les avoirs criminels correspondent aux biens susceptibles de faire l'objet de la peine complémentaire de confiscation. Il s'agit, aux termes de l'article 131-21 du code pénal, de : - « tous les biens meubles ou immeubles, quelle qu'en soit la nature, divis ou indivis, ayant servi à commettre l'infraction ou qui étaient destinés à la commettre, et dont le condamné est propriétaire ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, dont il a la libre disposition » ; - ainsi que « tous les biens qui sont l'objet ou le produit direct ou indirect de l'infraction, à l'exception des biens susceptibles de restitution à la victime » ; - et, par exception, « tout bien meuble ou immeuble défini par la loi ou le règlement qui réprime l'infraction ». |
1. L'amélioration de la gestion des scellés
L'organisation de la gestion des scellés a été profondément remaniée à la suite de deux rapports de l'inspection générale des services judiciaires, remis au garde des sceaux en décembre 2007 et en décembre 2009, consacrés, respectivement, à « la gestion des véhicules en fourrière et des objets sous scellés judiciaires » et à « la gestion des scellés ».
Ceux-ci avaient en effet relevé nombre de dysfonctionnements dans cette gestion, qui aboutissait à une hausse des frais de justice ou à des incidents (perte de scellés, dégradation etc. ). Ils soulignaient aussi les difficultés auxquelles les services des scellés étaient confrontés :
- une profusion des textes législatifs et réglementaires applicables ;
- un afflux croissant des dépôts dans certaines juridictions, qui imposait une gestion de masse. D'une manière générale, seules les plus grandes juridictions étaient en mesure d'affecter des fonctionnaires à temps plein à cette tâche ;
- une chaîne de traitement des scellés parfois insuffisamment organisée, en raison, notamment, de la multiplicité des acteurs intervenant dans leur gestion (directeur de greffe, chefs de juridictions, personnels du service, magistrats enquêteurs, services de police et de gendarmerie, direction générale des finances publiques, direction nationale d'intervention domaniale, caisse des dépôts et consignation, services hospitaliers, prestataires extérieurs...), et de l'absence d'application informatique de gestion unique ;
- un encombrement des locaux, sous le nombre des scellés ;
- des locaux inadaptés qui posaient des problèmes de conformité aux normes d'hygiène, de sécurité ou de sûreté.
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Le cycle de vie du scellé judiciaire La circulaire précitée du 13 décembre 2011 distingue trois phases clés dans la gestion des scellés judiciaires : la réception, la conservation, et la sortie finale. La réception intervient généralement au moment du dépôt du scellé au greffe du TGI, par les services enquêteurs. La responsabilité de la mise en dépôt incombe au magistrat enquêteur. En principe tous les scellés doivent être déposés au greffe, toutefois, certains échappent à cette règle en raison de leur nature (denrée alimentaire périssable, prélèvements biologiques ou restes humains, espèces numéraires), de leur dangerosité (explosifs, armes ne présentant pas de garanties de mise en sécurité) ou de leur volume (véhicules automobiles ou autres objets encombrants), et font l'objet d'un gardiennage particulier. La seconde phase est celle de la conservation des scellés. La responsabilité en incombe au directeur de greffe sous le contrôle des chefs de juridiction : cette responsabilité est étendue, puisqu'il lui appartient d'assurer à la fois la garde des scellés et leur traçabilité. Les scellés peuvent faire l'objet de sorties provisoires, aux fins d'expertise ou pour être présentés à l'audience. Ils sont entreposés dans des locaux spécifiques sécurisés, situés au sein du palais de justice, généralement au rez-de-chaussée ou en sous-sol. La durée de conservation des scellés judiciaires est régie par les dispositions de l'article 41-4 du code de procédure pénale : en l'absence d'une demande de restitution, et à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la décision de classement ou du jugement devenu définitif, les objets non restitués deviennent la propriété de l'État, qui peut les aliéner en les détruisant ou en les vendant. Par exception toutefois, et afin de conserver la possibilité de rouvrir une affaire non élucidée, notamment grâce aux progrès de la police scientifique, ils peuvent être conservés aussi longtemps que nécessaire. La sortie du scellé peut correspondre à plusieurs situations : le dessaisissement au profit d'une autre juridiction, qui a réclamé la compétence sur l'affaire, la restitution au propriétaire, ordonnée par jugement ou par décision du magistrat enquêteur, la destruction sans remise au service du Domaine, pour les biens inaliénables ou illégaux, la remise aux autorités compétentes (le service du Domaine pour une vente, les autorités militaires ou certains prestataires pour la destruction des armes et des munitions, l'AGRASC pour les biens confisqués). |
Les deux rapports de l'inspection générale proposaient plusieurs axes de réforme.
Il convenait selon eux de rationaliser les flux d'entrée et de sortie des scellés, et de renforcer les moyens et le professionnalisme de la gestion des scellés.
La première action imposait notamment de développer une stratégie de saisie sélective et de concevoir une gestion dynamique de la sortie des scellés.
Les suites données à ce rapport ont permis d'en améliorer sensiblement la gestion.
Une circulaire du 13 décembre 2011 relative à la gestion des scellés, a posé les principes devant organiser cette gestion, et clarifié pour les intéressés le droit applicable, en répertoriant l'ensemble des textes qui régissent cette matière.
Le déploiement de l'application Cassiopée, qui inclut un module de gestion unique des scellés améliore le suivi des flux d'entrée et de sortie des scellés. Toutefois, cette amélioration ne concerne que les scellés entrés après son déploiement, puisque l'application n'a pas repris les données relatives aux scellés plus anciens.
Les nouveaux programmes immobiliers, ou les opérations de restructurations, comportent un volet spécifique aux locaux de conservation des scellés, qui doivent faire l'objet de mesure de sécurisation renforcés. En particulier, il est prévu que les scellés « sensibles » (armes et substances illicites) soient entreposés dans des locaux spécifiques, équipés d'un contrôle d'accès, et seulement accessibles au personnel habilité.
Plusieurs dispositions ont en outre été prises pour la destruction des scellés « sensibles ».
Un arrêté du 20 août 2010 autorise le recours à des prestataires publics et privés autres que les établissements de défense pour la destruction des armes : un protocole a d'ailleurs été conclu à cette fin avec la direction de la sécurité civile.
En 2011, un plan d'apurement des scellés dits « sensibles » et des scellés automobiles, devenus propriété de l'État au 31 décembre 2010, a été mis en oeuvre par la direction des services judiciaires, en concertation avec la direction de la sécurité civile, le service des domaines et la caisse des dépôts et consignations. Le but était de réduire les stocks et ainsi désengorger les greffes, en accélérant et simplifiant les procédures de remise et de destruction ou d'aliénation de ces scellés.
Le bilan, positif, pour ce qui concerne les armes, semble plus mitigé pour ce qui concerne les véhicules automobiles. Selon les indications fournies par la chancellerie à votre rapporteur, la direction des services judiciaires élabore actuellement un nouveau plan d'apurement propre aux véhicules placés en gardiennage.
Votre rapporteur a pu constater les progrès accomplis par rapport à la situation décrite par l'inspection générale en 2009 , en particulier pour le suivi et la traçabilité des scellés, lors de son déplacement au sein du tribunal de grande instance de Marseille.
Toutefois, elle a aussi pu observer que les locaux dévolus aux scellés ne répondaient pas toujours aux exigences requises, notamment en ce qui concerne les conditions de travail des personnels. Le constat peut être étendu à d'autres palais de justice plus anciens : il semble nécessaire de poursuivre les programmes de restructuration de ces locaux, afin de garantir pour tous la conformité aux normes d'hygiène, de sécurité et de sûreté .
Par ailleurs, votre rapporteur s'étonne que les seules évaluations précises du coût de gestion des scellés remontent à 2010. La chancellerie lui a en effet indiqué que, depuis le déploiement de Chorus, les dépenses relatives aux scellés étaient fondues dans un compte global relatif aux « honoraires juridiques ».
Il serait souhaitable que la dépense puisse être plus finement retracée .
Il semble d'ailleurs que les coûts, pour les frais de justice, soient repartis à la hausse, en raison notamment de la facturation par les hôpitaux, depuis la réforme de la médecine légale, de frais de conservation des scellés biologiques, autrefois conservés gratuitement. En outre, les dispositions de loi du 14 mars 2011, dite LOPPSI 2, qui autorisent la confiscation du véhicule en cas de conduite sans permis ou de récidive de délit routier grave, ont eu pour conséquence la multiplication des saisies d'automobile, et, donc des frais d'enlèvement et de gardiennage afférents.
2. Un premier bilan très favorable de la réforme des procédures de saisie et de confiscation des avoirs criminels
La loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale a eu pour objet d'augmenter l'efficacité de ces procédures, afin de lutter contre la délinquance et de simplifier la gestion des avoirs saisis.
Elle s'articulait en trois volets principaux :
- la refonte des règles applicables en matière de saisie dans le cadre des procédures pénales. Il s'agissait de faciliter les saisies en amont et d'en étendre le périmètre ;
- le renforcement des mécanismes de coopération pénale internationale en matière de saisie et de confiscation des avoirs ;
- la création de l'agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC).
L'AGRASC est un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle conjointe du ministre de la justice et du ministre chargé du budget. Elle est dirigée par un magistrat de l'ordre judiciaire, secondé par un secrétaire général nommé par arrêté du ministre du budget.
Son mode de financement est original, puisqu'elle assure son autofinancement à partir de deux ressources : la première correspond à une dotation, déterminée chaque année par la loi de finances, sur le produit de la vente des biens confisqués lorsque l'AGRASC est intervenue pour leur gestion ou leur vente. La seconde ressource correspond au produit du placement des sommes saisies ou acquises au titre la gestion des avoirs saisis et versées sur son compte à la Caisse des dépôts.
Les missions de l'agence sont nombreuses.
En amont de la saisie, elle apporte une aide technique et une assistance aux juridictions dans la conduite de leur procédure. L'agence ne procède pas elle-même à ses opérations, qui demeurent des opérations judiciaires.
Une fois la saisie opérée, elle assure la gestion centralisée des fonds saisis au cours des procédures pénales, qui ne sont donc plus conservés par les juridictions.
Elle est compétente pour procéder à certains actes de gestion sur les biens saisis : vente des biens meubles avant jugement, gestion, sur mandat de justice, des biens complexes ou des immeubles et vente une fois leur confiscation prononcée. Elle assure par ailleurs la publication des saisies pénales immobilières et l'information des créanciers publics.
Elle procède à l'indemnisation des parties civiles sur les biens confisqués et les restitutions des sommes à verser aux justiciables.
Enfin, elle facilite aussi la coopération internationale en matière de saisies et de confiscations et tient à jour une base de données sur les saisies et confiscations.
Les juridictions -qui seules procèdent aux saisies- se sont remarquablement approprié les nouvelles possibilités qui leur ont été ouvertes par la réforme, et elles ont été très efficacement secondées en cela par l'AGRASC.
Au total, après deux ans et demi d'exercice, le bilan de la réforme est très positif : le montant des saisies bancaires a augmenté de 700 % entre 2011 et 2012 (945 saisies en 2011 -soit 34 millions d'euros, 1602 saisie en 2012 -soit 245 millions d'euros), le nombre de saisies immobilières de 58 % (202 en 2011, 320 en 2012).
Lors de son audition, la directrice de l'agence, Mme Élisabeth Pelsez, a indiqué qu'au cours de cette période, 45 000 biens avaient été saisis, dans plus de 25 000 affaires, pour un montant total d'1,1 milliard d'euros.
668 immeubles ont été saisis, 44 ont fait l'objet d'une confiscation, et 1 330 biens meubles ont été vendus avant jugement, pour un montant total de 1,74 million d'euros, ce qui a évité leur dégradation ou le paiement de frais trop élevés de gardiennage.
Enfin l'agence a restitué aux prévenus ou aux parties civiles un montant total qui s'élève à 23,8 millions d'euros.
Les chiffres précités témoignent du succès des nouvelles procédures de saisies mises en oeuvre par les juridictions et de l'aide que leur a apporté l'agence.
Ce succès ne se limite cependant pas aux millions collectés. En effet, l'agence facilite le travail des juridictions, à plusieurs titres, dans la gestion des scellés.
En premier lieu, elle centralise les fonds saisis par les juridictions, qui n'ont plus à les gérer -activité chronophage, notamment en raison des formalités de restitution des fonds-, alors qu'auparavant, elles étaient déposées sur un compte du tribunal à la caisse des dépôts et consignation.
Il s'avère que, même après rapatriement de ces fonds auprès de l'agence, il reste sur les comptes des tribunaux un reliquat de 147 millions d'euros que les juridictions ne parviennent pas à rattacher à des affaires pénales identifiables. Le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique a prévu que 80 % de ce solde serait versé au budget de l'État, l'agence conservant les 20 % restant, pour faire face aux éventuelles demandes de restitution.
Par ailleurs, l'agence procède désormais, pour le compte des juridictions, à la vente des biens mobiliers avant jugement. De ce fait, elle évite aux juridictions tous les frais et les difficultés liés au gardiennage parfois coûteux de ces scellés.
Enfin, elle apporte aux magistrats enquêteurs son expertise pour la conduite de leurs procédures de saisie.
Cette relation étroite que noue l'agence avec les juridictions, celles-ci la pourvoyant en produits des saisies qu'elles ordonnent, elle-même les déchargeant des opérations de gestion des fonds ou de certains biens saisies, conduit à s'interroger sur l'opportunité de prévoir une affectation des fonds détenus par l'AGRASC au profit des juridictions.
Un tel mécanisme n'est pas inédit, puisque d'ores et déjà, une partie du produit des saisies opérées en matière de trafic de stupéfiant est versée par l'agence, à un fonds de concours « stupéfiants », géré par la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT).
Votre rapporteur estime qu'une réflexion pourrait utilement être lancée, pour examiner la pertinence d'adopter un dispositif similaire d'abondement, par une partie des recettes de l'AGRASC, de l'enveloppe dédié au financement des frais de justice des juridictions.