II. LE PROGRAMME « SPORT » : DES ARBITRAGES QUI POURRAIENT FRAGILISER LE DÉVELOPPEMENT DU SPORT POUR TOUS
L'examen des crédits consacrés au sport dans la mission « Sport, jeunesse et vie associative » s'inscrit dans un contexte particulier.
Tout d'abord, la situation économique et financière de notre pays appelle des efforts de la part de l'ensemble des opérateurs publics, y compris dans le domaine du sport. La réforme territoriale ouvre quant à elle un débat sur les missions respectives de l'État et des collectivités territoriales et les moyens afférents pour les exercer, ce qui concerne également les différents acteurs du monde sportif.
Les crédits consacrés au sport dans la mission « Sport, jeunesse et vie associative », inscrits au programme 219, s'élèvent à 228,3 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2015 contre 236,72 millions dans la loi de finances initiale pour 2014.
Le programme « Sport » supporte donc l'essentiel de la diminution des crédits de la mission. Toutefois, si l'on neutralise l'effet des crédits non reconductibles relatifs à la réserve parlementaire votés en 2014 à hauteur de 7,29 millions d'euros, la diminution observée cette année s'établit à - 0,5 % pour les crédits de paiement, ce qui marque une certaine stabilité des moyens budgétaires dévolus au programme. Ceci d'autant plus que cette baisse est imputable aux crédits de l'action n° 2 et concerne la non-reconduction des crédits dédiés aux primes des médaillés olympiques et paralympiques de Sotchi ainsi qu'un ajustement des dotations d'investissement de l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance (INSEP).
Le montant des crédits du programme 219 est à comparer au budget du principal opérateur du programme, le Centre national pour le développement du sport (CNDS), qui atteint 270 millions d'euros en recettes de taxes affectées, soit davantage que le montant des crédits demandés.
Concernant les priorités et le détail des crédits du programme, si les crédits sont globalement préservés, des incertitudes mériteront d'être levées concernant le soutien au sport pour tous, à travers les crédits d'investissement du CNDS, et la soutenabilité à moyen terme du financement de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD).
A. LE SPORT AMATEUR : UNE PRIORITÉ QUI DOIT COMPOSER AVEC LES EFFORTS BUDGÉTAIRES (ACTION N° 1)
1. Le maintien des efforts de l'État en faveur du sport pour tous
Le soutien au sport amateur s'opère principalement au travers des crédits budgétaires de l'action n° 1 qui représentent 3,6 % de l'ensemble des crédits consacrés au sport et de l'action du Centre national pour le développement du sport (CNDS), qui aide les projets des acteurs locaux mais dont les moyens sont sensiblement réduits en 2015.
Les crédits reconductibles de l'action n° 1 concernant la promotion du sport pour le plus grand nombre sont en hausse à 7,81 millions d'euros (+ 8,79 %) . Ils sont abondés par des crédits issus du fonds de concours du CNDS à hauteur 19,5 millions d'euros.
Au total, les crédits s'établissent à 27,3 millions d'euros, soit une hausse de 2,4 % par rapport à 2014, hors crédits non reconductibles. Ces crédits permettent de financer notamment les subventions de l'État aux actions nationales des fédérations sportives en faveur du sport pour le plus grand nombre (21,1 millions d'euros), le recensement des équipements sportifs et le fonctionnement du Musée national du Sport à Nice.
Le soutien financier global de l'État aux fédérations sportives devrait rester stable par rapport à 2014 à 63,5 millions d'euros (83 millions d'euros en intégrant le fonds de concours du CNDS).
2. La mise à contribution du Centre national de développement du sport
a) Les priorités du Centre national de développement du sport
Les missions du Centre national de développement du sport (CNDS) sont définies à l'article R. 411-2 du code du sport. Il lui revient, dans le cadre des orientations générales fixées par le ministre chargé des sports, de :
- contribuer au développement de la pratique du sport par le plus grand nombre ;
- favoriser l'accès au sport de haut niveau et l'organisation de manifestations sportives ;
- promouvoir la santé par le sport ;
- améliorer la sécurité des pratiques sportives et la protection des sportifs ;
- renforcer l'encadrement de la pratique sportive.
Le CNDS exerce ces missions par l'attribution de concours financiers, qui prennent la forme de subventions d'équipement ou de fonctionnement, au Comité national olympique et sportif français, aux associations sportives, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, aux organismes assurant le fonctionnement des antennes médicales de prévention du dopage mentionnées à l'article L. 232-1 , ainsi qu'aux associations et groupements d'intérêt public qui interviennent dans le domaine des activités physiques et sportives.
Le CNDS contribue également au financement des projets de construction ou de rénovation des enceintes sportives destinées à accueillir la compétition sportive dénommée « UEFA Euro 2016 » ainsi que des équipements connexes permettant le fonctionnement de celles-ci. À cette fin, il peut conclure des conventions de subventionnement avec toute personne morale de droit public ou privé.
Concernant l'action du CNDS en faveur des publics prioritaires, le total des moyens consacrés aux « publics cibles » s'est élevé en 2013 à près de 60 millions d'euros - soit 56 % de la part territoriale - qui se répartissent comme suit :
- 7,4 millions d'euros pour les personnes en situation de handicap au travers notamment de crédits alloués aux fédérations non spécifiques au handicap ;
- 12,4 millions d'euros pour le soutien aux actions en faveur du public féminin ;
- 39,9 millions d'euros à destination des publics jeunes scolarisés, les quartiers en difficulté concentrant 25,9 % des crédits alloués et les zones rurales fragilisées 11,6 %.
Concernant la part territoriale, 28 % des aides allouées en 2013 l'ont été à destination des territoires prioritaires : 16,3 % pour les quartiers en difficulté (dont 3 % pour l'Éducation prioritaire, 13 % pour les quartiers en difficulté/zones urbaines sensibles, ZUS) et 11 % en faveur des territoires ruraux fragilisés (DSR, ZRR, etc.).
|
Répartition par type de territoire |
Subvention Accordée |
Pourcentage (%) |
|
Éducation prioritaire |
3 892 726 |
3 |
|
Quartiers en difficulté/ZUS |
17 312 321 |
13 |
|
Territoires ruraux fragilisés |
14 704 465 |
11 |
|
Hors territoires prioritaires |
94 343 942 |
72 |
|
TOTAL |
130 253 454 6 ( * ) |
100 |
Source : Réponse au questionnaire parlementaire
Concernant les aides financières relevant de la part équipement du CNDS en faveur des publics ou territoires prioritaires, sur l'ensemble de l'année 2013, 21,1 millions d'euros ont été consacrés au développement de la pratique sportive des habitants des quartiers en difficulté et le pourcentage de financement accordé à des équipements inscrits en ZUS a été le plus important des cinq dernières années. Ce choix vise à permettre le rééquilibrage de la pratique sportive sur les territoires sensibles et à contribuer à la pratique sportive pour tous.
Le CNDS poursuit, enfin, son action en faveur des départements « sous-équipés » dont le nombre d'équipements sportifs rapporté à la population est inférieur à 80 % du taux moyen au plan national. Le montant des engagements au titre des subventions d'équipement en 2013 pour les départements « sous-équipés » s'est élevé à 22,1 millions d'euros pour un montant total des engagements au titre des subventions d'équipement de 67,8 millions d'euros (hors moyens dévolus à la modernisation des stades de l'Euro 2016 de football), soit une proportion de 32,6 %.
b) Les perspectives pour 2015
L'année 2013 avait été marquée par le lancement d'un plan de redressement du CNDS sur la période 2013-2015 pour faire face à la dégradation des comptes. Ce plan s'était traduit par une consolidation des recettes et une baisse des dépenses sur le triennal 2013-2015 de 30 % pour la « part nationale » 7 ( * ) et de 15 % des frais de fonctionnement de l'établissement.
Cette année, la ministre des sports, Mme Valérie Fourneyron, avait engagé un plan de réforme du CNDS afin de tenir compte des préconisations de la Cour des comptes qui s'était interrogée sur l'efficacité des aides et qui appelait à « repenser le mode d'intervention du CNDS » . Ce plan visait, en particulier, à concentrer les aides sur un nombre plus limité de projets et à donner une priorité à l'aide à l'emploi dans la part territoriale.
Un nouvel effort sera demandé au CNDS l'année prochaine : ses recettes devraient baisser de 13 millions d'euros , ce qui reviendra à lui faire supporter l'essentiel de l'effort demandé au monde sportif dans le cadre du redressement des comptes publics.
Lors de son audition par votre commission de la culture, le 12 novembre 2014, M. Thierry Braillard, secrétaire d'État chargé des sports, s'est exprimé sur les moyens du CNDS en 2015 pour indiquer que : « la participation nationale est maintenue à l'identique, les emplois aussi. Au niveau territorial, le soutien aux comités départementaux et régionaux olympiques et sportifs (CDOS et CROS) sera maintenu, ainsi que celui aux associations sportives, en particulier de proximité. La part équipement baisse de 13 millions d'euros (...) ».
Le projet de loi de finances pour 2015 prévoit, ainsi, trois dispositions concernant le CNDS :
- l'article 61, rattaché à la mission 8 ( * ) , propose d'allonger de deux ans le prélèvement supplémentaire exceptionnel sur les mises de la Française des Jeux afin de compenser, à l'euro près, l'aide de l'État, supportée par le CNDS, aux travaux de construction ou de rénovation des stades qui doivent accueillir l'Euro 2016. Cette prorogation devrait permettre au CNDS de bénéficier de 16,5 millions d'euros en 2016 et de 15,5 millions d'euros en 2017 et donc de porter à 152 millions d'euros les subventions pour les stades de l'Euro 2016 ;
- l'article 15 du projet de loi de finances diminue de 2,2 millions d'euros le montant des taxes affectées au CNDS dans le cadre de ses actions ordinaires ;
- enfin, le même article 15 impute au CNDS 10,8 millions d'euros au titre des frais d'assiette et de recouvrement des taxes prélevées par l'État qui, jusqu'alors, n'étaient pas appliqués.
Cette baisse des ressources de 13 millions d'euros a déjà été entérinée par le Gouvernement puisque, par exemple, le Conseil d'administration du CNDS a décidé lors de sa réunion du 19 novembre la suppression de l'enveloppe générale « Équipements » et la mise en sommeil du comité de programmation en 2015.
Or, compte tenu de la baisse des dotations aux collectivités locales et des critères très sélectifs des autres dotations du type « dotation d'équipement aux territoires ruraux » (DETR) et « dotation de développement urbain » (DDU) l'enveloppe nationale « Équipements » reste essentielle pour moderniser notre parc d'équipements sportifs. Comme le souligne l'Association nationale des élus en charge du sport (ANDES) dans un courrier qu'elle vient d'adresser au secrétaire d'État chargé des sports : « la suppression des aides à l'investissement aux collectivités locales entrainera de facto une dégradation inéluctable des installations, une baisse accentuée des licenciés pour les associations et, par voie de conséquence, pour les fédérations » 9 ( * ) .
Compte tenu de sa situation financière, le CNDS se retrouve aujourd'hui confronté à un dilemme, sommé de choisir entre des investissements dans les grands équipements nationaux et le soutien au développement des équipements de proximité tels que les salles multisports, les piscines, et toutes les installations qui concourent au développement de la pratique du sport pour tous. Face à cette situation, votre rapporteur pour avis réaffirme la nécessité de préserver la vocation du CNDS en faveur du développement du sport pour tous qui passe par la préservation d'une enveloppe nationale « Équipements » .
Consciente des enjeux, la commission des finances du Sénat a adopté le 20 octobre dernier - sur proposition de son rapporteur spécial M. Claude Raynal - un amendement à l'article 15 du projet de loi qui prévoit de diminuer de 2,2 millions d'euros les crédits de l'action n° 2 consacrée au développement du sport de haut niveau du programme « Sport ».
Dans l'esprit du rapporteur spécial « cette diminution devra s'appliquer sur les fédérations les plus importantes, pour lesquelles le financement de l'État ne constitue qu'une part minime du budget (moins de 1 %) » . Cet amendement qui prévoit de rétablir le montant nominal des taxes affectées au CNDS constitue une initiative qui traduit bien l'attachement du Sénat au soutien à l'investissement local.
Par ailleurs, les interrogations du rapporteur spécial de la commission des finances sur l'intérêt de continuer à soutenir les fédérations les plus riches rejoignent les réflexions de la mission commune d'information sur le sport professionnel et les collectivités territoriales, qui s'est interrogée sur l'utilité de maintenir les subventions des collectivités territoriales aux clubs professionnels qui pratiquent le « sport business » pour lesquels ces subventions, très limitées en proportion de leurs ressources, sont devenues accessoires.
Votre rapporteur pour avis propose donc que les membres de la commission de la culture apportent leur soutien à cette initiative de la commission des finances pour montrer leur souci de préserver l'investissement local.
Concernant plus particulièrement les aides à l'emploi, l'opérateur public participe à la prise en charge des salaires des éducateurs sportifs afin, en particulier, de réduire les inégalités dans l'accès au sport (4 300 emplois en 2015). Il prévoit à ce titre en 2015 d'aider au recrutement d'apprentis par les clubs en lien avec des CFA.
Plus généralement, le rôle et le fonctionnement du CNDS mériteraient sans doute d'être davantage clarifiés afin de mieux identifier les priorités et d'éviter le saupoudrage. Le CNDS n'a pas les moyens d'accompagner toutes les collectivités, qui possèdent 81 % des équipements sportifs , et dont les dépenses d'investissement s'élèvent à 5 milliards d'euros par an. M. Thierry Braillard, lors de son audition par votre commission, s'est également interrogé sur la vocation du CNDS en s'interrogeant : « la part équipement doit-elle financer la rénovation des surfaces synthétiques des terrains de football - qui représente la moitié des demandes - ou favoriser des territoires qui manquent de moyens, des disciplines sportives peu médiatisées ? Dès 2016, le CNDS aura retrouvé ses marges de manoeuvre : raison de plus pour réfléchir ensemble à cette question » .
c) La réforme contrariée de la « taxe Buffet »
Votre rapporteur pour avis avait évoqué, l'année dernière, la nécessité « d'étendre le champ des redevables de cette contribution à l'ensemble des personnes physiques ou morales qui cèdent des droits de retransmission de manifestations sportives aux télévisions françaises, qu'elles soient ou non implantées en France » .
Cette idée a fait l'objet d'un amendement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2013, à l'initiative du rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Régis Juanico. Il apparaissait important de mettre un terme à l'anomalie consistant à ne pas pouvoir percevoir le produit de cette contribution - qui constitue le seul mécanisme de solidarité financière entre le sport professionnel et le sport amateur - lorsque la cession des droits de télévision est réalisée par une fédération internationale ou par des organisateurs qui ne sont pas établis en France.
Contribution des disciplines sportives à la « taxe Buffet » en 2013
|
Disciplines |
Taux d'effort en % |
|
Football |
85,46 |
|
Rugby |
5,40 |
|
Tennis |
1,93 |
|
Basket |
0,46 |
|
Handball |
0,22 |
|
Volley Ball |
0 |
|
Natation |
0 |
|
Cyclisme |
2,92 |
|
Autres |
3,61 |
|
Ensemble en % |
100 |
Source : Direction des sports
Pour sécuriser le recouvrement de cette taxe, l'amendement prévoyait que celle-ci serait acquittée non par le cédant établi à l'étranger, mais par le cessionnaire des droits établi en France, à savoir le diffuseur de manifestations sportives. Le gain de cet élargissement était estimé à 1 million d'euros en 2015 puis 2 millions d'euros les années suivantes et devait permettre de compenser la baisse du rendement de la « taxe Buffet » observée depuis 2013. Votre rapporteur pour avis rappelle que la commission d'enquête du Sénat sur l'efficacité de la lutte contre le dopage avait également évoqué la possibilité de doter l'AFLD d'une ressource propre qui aurait pu reposer sur l'élargissement de la « taxe Buffet ».
|
La « taxe Buffet » Depuis 2000 (II de l'article 59 de la loi de finances pour 2000 n° 99-1172 du 30 décembre 1999), une contribution au taux de 5 % est prélevée sur les cessions de droits de diffusion télévisuelle des manifestations ou compétitions sportives. Le produit de cette taxe est affecté, depuis 2006, au Centre national pour le développement du sport (déduction faite des frais de gestion de l'administration fiscale correspondant aujourd'hui à 4 % du montant de ce produit). La « taxe Buffet » est le dispositif régissant la contribution sur la cession à un service de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives, défini par l'article 302 bis ZE du code général des impôts. Depuis le 1 er juillet 2008, le champ d'application de la contribution a été étendu à tous les canaux de diffusion de la télévision (Internet, téléphonie mobile) et à la diffusion de manifestations ou compétitions sportives en vidéo à la demande. |
Cet amendement qui avait reçu un avis favorable du Gouvernement et n'avait pas été modifié par le Sénat a été déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2013-684 du 29 décembre 2013 au motif qu'il méconnaissait le principe d'égalité devant les charges publiques, le redevable de la taxe n'étant pas le même selon que le détenteur des droits était établi en France ou à l'étranger.
Votre rapporteur pour avis estime souhaitable de ne pas abandonner l'objectif de non-discrimination dans le recouvrement de cette taxe et de réfléchir à un nouveau dispositif qui permettra de répondre aux objections du Conseil constitutionnel.
À défaut d'élargissement de l'assiette de la « taxe Buffet », il est déjà intéressant de constater que les craintes relatives à la moindre progression de ses recettes ces dernières années en raison du ralentissement de la croissance de la valeur des droits n'ont plus de raison d'être. L'arrivée d'un nouvel entrant sur le marché des droits de l'audiovisuel sportif ainsi que les bons résultats du rugby professionnel permettent d'anticiper à court terme une stabilisation des recettes prélevées au profit du sport amateur.
Prévisions du produit de la « taxe Buffet » 2014-2016
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Socle 2011-2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
En millions d'euros |
43,2 |
42,3 |
42,3 |
47 |
Source : Direction des sports
À moyen terme, les tendances baissières du rendement ne devraient pas se matérialiser. Au contraire, la renégociation de plusieurs contrats permet d'envisager une bonne tenue du rendement de la « taxe Buffet » qui pourrait permettre, par exemple, de conforter le financement de l'AFLD.
Prévisions du rendement de la « taxe Buffet » 2016-2019
( en millions d'euros )
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2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
|
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Total Assiette |
980 |
980 |
1 033 |
1 041 |
|
Rendement brut |
49 |
49 |
51,7 |
52,1 |
|
Rendement net |
47 |
47 |
49,6 |
50 |
Source : Direction des sports
* 6 Ce montant ventilé ne tient pas compte des crédits versés à la Polynésie française, la Corse et Wallis et Futuna.
* 7 La « part nationale » finance en particulier le Comité national olympique et sportif français (CNOSF), le Comité paralympique et sportif français (CPSF) et l'organisation de grands équipements sportifs.
* 8 Voir l'examen de cet article rattaché à la fin du présent rapport pour avis.
* 9 Courrier de M. Jacques Thouroude, président de l'ANDES adressé le 4 novembre à M. Thierry Braillard, secrétaire d'État chargé des sports.