Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016

B. LES RÉSULTATS MITIGÉS DES RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE EN 2015

1. Une exécution 2014 proche de la prévision en loi de financement initiale

L'analyse des prévisions de solde de la sécurité sociale en 2015, actualisées par le présent projet de loi de financement, nécessite en premier lieu un retour sur les résultats constatés au titre de l'exercice précédent.

Les prévisions de solde pour l'année 2014 ont été révisées à deux reprises. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 prévoyait une dégradation substantielle des comptes en raison d'une révision à la hausse des dépenses d'assurance maladie, sous l'effet de l'arrivée sur le marché de nouvelles molécules onéreuses contre l'hépatite C, et d'une plus faible progression des recettes.

Contre toute attente, le déficit du régime général et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) s'est avéré, en définitive, proche de la prévision initiale, pour s'établir à 13,2 milliards d'euros . Conformément au tableau d'équilibre présent à l' article 1 ^er du présent projet de loi de financement, ceci correspond à une amélioration de 2,2 milliards par rapport au résultat constaté en 2013.

Comparaison des prévisions et de l'exécution 2014 des régimes de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

	2014				Écart exécution 2014 avec
	Prévision LFSS 2014	Prévision LFRSS 2014	Prévision LFSS 2015	Exécution	Exécution 2013	Prévision LFSS 2014
Maladie	-6,1	-6,1	-7,3	-6,5	0,3	-0,4
AT-MP	0,1	0,3	0,2	0,7	0,1	0,6
Famille	-2,3	-2,7	-2,9	-2,7	0,5	-0,4
Vieillesse	-1,3	-1,3	-1,6	-1,2	1,9	0,1
Régime général	-9,6	-9,7	-11,7	-9,7	2,8	-0,1
FSV	-3,4	-3,5	-3,7	-3,5	-0,6	-0,1
Total régime général et FSV	-13,0	-13,2	-15,4	-13,2	2,2	-0,2
Total ensemble des régimes obligatoires de base et FSV	-13,3	-13,6	-15,4	-12,8	3,2	0,5

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données des annexes B aux lois de financement de la sécurité sociale pour 2014, 2015 et au projet de loi de financement pour 2016)

L'écart entre la prévision réalisée à l'automne 2015 et le résultat constaté au printemps 2016 s'explique à la fois par la moindre progression des dépenses de prestations (- 500 millions d'euros), de gestion (- 300 millions d'euros) et d'action sociale (- 100 millions d'euros), et des recettes plus dynamiques que prévu, tant sur les revenus d'activité que sur les revenus de remplacement.

À l'exception du FSV, dont le solde s'est dégradé de 600 millions d'euros par rapport à 2013 sous l'effet de charges en hausse de 4,8 % ^{9 ( * )} , la réduction du déficit concerne toutes les branches du régime général. En particulier, le solde de la branche vieillesse s'est amélioré de 1,9 milliard d'euros en 2014 grâce à l'afflux de nouvelles ressources - hausse des taux de cotisations salariale et patronale, affectation du surcroît de recettes issu de la fiscalisation des majorations de pensions par l'État - prévu dans le cadre de la réforme des retraites adoptée en janvier 2014.

S'agissant des branches maladie et vieillesse , les progrès sont moins nets , les résultats étant en deçà des objectifs de réduction de déficit fixés initialement. Malgré la sous-exécution de l'ONDAM, le solde du régime général d'assurance maladie ne s'est amélioré que de 300 millions d'euros, notamment grâce à l'apport d'1 milliard d'euros de recettes supplémentaires par l'État, qui a reversé ponctuellement en 2014 le « gain » lié à la fiscalisation de la participation des employeurs aux contrats collectifs de complémentaire santé des salariés.

Enfin, selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis par la direction de la sécurité sociale, le plan d'économies de 3,3 milliards d'euros annoncé dans le cadre de la présentation du projet de loi de financement initial pour 2014 a été respecté, voire dépassé :

- 3,4 milliards d'euros d'économies ont été réalisées dans le champ de l'ONDAM, en tenant compte des effets du « rebasage » de l'objectif opéré par la loi de financement rectificative pour 2014 ;

- les frais de fonctionnement des organismes de sécurité sociale - composés à 74 % de dépenses de personnel - ont été inférieurs de 300 millions d'euros à la prévision, sous l'effet de l'entrée en vigueur de différentes conventions d'objectifs et de gestion (COG) fixant des objectifs plus ambitieux en la matière.

Au total, les économies enregistrées en 2014 s'élèveraient ainsi à 3,7 milliards d'euros .

2. Une amélioration de seulement 400 millions d'euros du solde des régimes de base et du FSV en 2015

Au vu des résultats constatés au titre de l'exercice 2014 et des hypothèses macroéconomiques retenues par le projet de loi de finances pour 2016, l' article 5 du présent projet de loi de financement réévalue les prévisions de déficit à la baisse , tout en confirmant le ralentissement du rythme de consolidation des comptes de la sécurité sociale. Le solde du régime général s'améliorerait de 700 millions d'euros et celui de l'ensemble des régimes obligatoires et du FSV de 400 millions d'euros par rapport à 2014 , alors même que le rythme de réduction des déficits était généralement supérieur à 2 milliards d'euros ces dernières années.

La situation de la branche maladie semble de plus en plus paradoxale : le respect de l'ONDAM pour 2015, qui serait inférieur de 425 millions d'euros à l'objectif voté, n'empêcherait pas le solde de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) de se dégrader d'1 milliard d'euros, pour s'établir à - 7,5 milliards d'euros , en raison d'une évolution des charges toujours supérieure à celle des produits affectés à la caisse.

Après une légère amélioration en 2013, le déficit du FSV continuerait de se creuser, dans un contexte de chômage élevé, et atteindrait 3,8 milliards d'euros en 2015, et ce malgré la modification du mode de calcul de prise en charge des cotisations d'assurance chômage qui minore les dépenses du fonds de 1,2 milliard d'euros.

Les branches famille et vieillesse se rapprocheraient quant à elles de l'équilibre, principalement grâce au relèvement de l'âge légal de départ à la retraite pour le régime d'assurance vieillesse et les effets des mesures d'économies prises au détriment des familles dites « aisées » s'agissant de la CNAF.

Comparaison des prévisions et de l'exécution 2014 des régimes de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

	Exécution 2014	2015		Écart 2015 (PLFSS 2016) avec
		Prévision LFSS 2015	Prévision PLFSS 2016	Exécution 2014	Prévision LFSS 2015
Maladie	- 6,5	- 6,9	- 7,5	- 1	- 0,6
AT-MP	0,7	0,2	0,6	- 0,1	0,4
Famille	- 2,7	- 2,3	- 1,6	1,1	0,7
Vieillesse	- 1,2	- 1,5	- 0,6	0,6	0,9
Régime général	- 9,7	- 10,5	- 9,0	0,7	1,5
FSV	- 3,5	- 2,9	- 3,8	- 0,3	- 0,9
Total régime général et FSV	- 13,2	- 13,4	- 12,8	0,4	0,6
Total ensemble des régimes obligatoires de base et FSV	- 12,8	- 13,2	- 12,4	0,4	0,8

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données des annexes B à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 et au projet de loi de financement pour 2016)

Sur les 6,4 milliards d'euros d'économies annoncés lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015 dans le champ des ASSO et compte tenu de l'effort complémentaire de 1 milliard d'euros annoncé par le Gouvernement en juin dernier (cf. supra ), les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale porteraient entre 4,2 et 5,9 milliards d'euros d'économies qui se décomposent, selon les informations fournies par la direction de la sécurité sociale, de la façon suivante :

- 3,2 milliards d'euros entrant dans le champ de l'ONDAM , auxquels sont venus s'ajouter les 425 millions d'euros d'effort complémentaire décidés dans le cadre du programme de stabilité 2015-2018, dont 50 millions d'euros de baisse de dotation au Fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP), prévue par l'article 3 du présent projet de loi de financement, 200 millions d'euros d'annulations de crédits à destination des établissements de santé, 80 millions d'euros sur le secteur médico-social, 50 millions d'euros sur le fonds d'intervention régionale (FIR) et 40 millions d'euros au titre des autres prises en charge. Au total, le montant des économies effectivement réalisées dans le champ de l'ONDAM en 2015 s'élèverait à 3,4 milliards d'euros ;

- 700 millions d'euros de moindres dépenses de prestations familiales grâce aux mesures engagées en 2014 et 2015, dont environ 400 millions d'euros provenant de la modulation du montant des allocations en fonction du revenu ;

- 300 millions d'euros de moindres dépenses de pensions de retraite du fait du décalage de la date de revalorisation des pensions d'avril à octobre et des effets de la mesure relative au cumul emploi-retraite ;

- 900 millions d'euros de moindres dépenses de gestion et d'action sociale des caisses et administrations de sécurité sociale - sans que soit distingué le quantum d'économies relevant strictement du périmètre des lois de financement de la sécurité sociale ;

- 800 millions d'euros d'effort provenant de la lutte contre la fraude - là encore, sans distinction entre administrations de sécurité sociale.

Le reliquat de 500 millions d'euros d'économies proviendrait des mesures adoptées par l' Unédic dans le cadre de la convention d'assurance chômage du 14 mai 2014, et notamment des effets de la mise en oeuvre des droits rechargeables, et de l' Agirc-Arrco .

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* ⁹ Cette forte hausse des dépenses s'explique notamment par la progression du chômage mais aussi par la prise en charge par le fonds de la prime exceptionnelle de 40 euros versée aux retraités percevant une pensions inférieure à 1 200 euros, dont le montant total s'est élevé à 232 millions d'euros.