IV. LA DETTE SOCIALE : UNE SOURCE DE PRÉOCCUPATION MAJEURE
A. UNE DETTE DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE REPRÉSENTANT 9,8 % DU PIB
1. Une dette sociale minoritaire au sein de la dette publique
Dans le projet de loi de finances pour 2016, le Gouvernement prévoit une stabilisation de la part de la dette publique dans la richesse nationale à compter de 2016 . Au cours de l'exercice prochain, la dette représenterait 96,5 % du PIB, soit 0,2 point de plus qu'en 2015 ; toutefois, celle-ci serait stabilisée par la suite, devant également s'élever à 96,5 % du PIB en 2017, avant d'engager une décrue en 2018. Le montant de dette publique continuerait toutefois de progresser très légèrement en 2016, dès lors que le solde effectif (- 3,8 % du PIB) resterait, cette année, inférieur au solde stabilisant le ratio d'endettement, estimé à - 1,9 % du PIB.
Évolution de la dette publique
(en % du PIB)
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
||
|
Dette publique |
LPFP 2012-2017 |
90,5 |
88,5 |
85,8 |
82,6 |
||
|
LPFP 2014-2019 |
95,2 |
97,1 |
97,7 |
97,0 |
95,1 |
92,4 |
|
|
PStab. 2015-2018 |
95,0 |
96,3 |
97,0 |
96,9 |
95,5 |
||
|
PLF 2016 |
95,6 |
96,3 |
96,5 |
96,5 |
95,2 |
93,2 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)
L'État serait à l'origine de l'intégralité de la progression de la dette publique dans la richesse nationale, la part de celle des autres sous-secteurs des administrations devant encore marquer un léger recul en 2016, comme le montre le tableau ci-après. Ainsi, au cours du prochain exercice, la dette de l'État et de ses opérateurs approcherait 1 750 milliards d'euros . La dette des administrations publiques locales (APUL), quant à elle, approcherait 189 milliards d'euros la même année.
Concernant la dette sociale , les besoins de trésorerie de l'ACOSS sont évalués à 30 milliards d'euros fin 2016 dans le présent projet de loi de financement, la dette portée par la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) à 136 milliards d'euros 18 ( * ) et la dette « courante » des organismes de sécurité sociale - non reprise par la CADES - à 23,9 milliards d'euros 19 ( * ) ; à cela viendrait s'ajouter l'endettement de l'assurance chômage, estimé à 29,4 milliards d'euros par l'Unédic 20 ( * ) , portant la dette des administrations de sécurité sociale (ASSO) à 219 milliards d'euros environ en 2016 .
Prévision d'évolution du ratio
d'endettement par sous-secteur
des administrations publiques
(en % du PIB)
|
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
Ratio d'endettement au sens de Maastricht |
95,5 |
96,3 |
96,5 |
|
Dont administrations publiques centrales (APUC) |
76,6 |
77,5 |
78,3 |
|
Dont administrations publiques locales (APUL) |
8,8 |
8,7 |
8,5 |
|
Dont administrations de sécurité sociale (ASSO) |
10,2 |
10,1 |
9,8 |
Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016
2. Près de 110 milliards d'euros de dette amortie par la CADES fin 2015
Compte tenu de la reprise de 10 milliards d'euros opérée par la CADES en 2015, au titre des déficits 2014 de la CNAV et du FSV et du reliquat de déficit enregistré en 2012 par les branches maladie et famille, le montant total de la dette transférée à la CADES atteindrait 236,9 milliards d'euros fin 2016. Près de 110 milliards d'euros ayant déjà été amortis par la caisse, le montant de dette sociale restant à rembourser s'élèvera à 126,6 milliards d'euros fin 2015 . Selon les estimations de la CADES, environ 20 milliards d'euros d'intérêts ont été économisés sur la dette amortie.
Évolution de la dette reprise par la CADES depuis sa création
Source : Programme de Qualité et d'Efficience « Financement » annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016
Pour remplir sa mission d'amortissement, la CADES se voit affecter chaque année, en plus de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) dont le taux est fixé à 0,5 % pour un rendement d'environ 6,8 milliards d'euros, une fraction de CSG et de prélèvement social sur les revenus du capital, ainsi qu'un versement annuel de 2,1 milliards d'euros en provenance du Fonds de réserve des retraites (FRR). Les recettes de la CADES se sont ainsi élevées à 16,4 milliards d'euros en 2015 . Conformément aux réaffectations de recettes internes prévues par l'article 15 du présent projet de loi de financement, le panier de recettes de la CADES devrait être modifié en 2016 : en remplacement du prélèvement social sur les revenus du capital, la CADES recevra une fraction supplémentaire de CSG sur les revenus d'activité et de CSG sur les revenus du capital. L'impact financier serait neutre pour la CADES, qui recevrait au total environ 16,8 milliards d'euros de recettes en 2016 .
Comparaison des recettes affectées à la CADES en 2015 et 2016
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données des annexes 8 et 9 au présent projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016)
Grâce à un taux de refinancement historiquement bas, 2,1 % au 31 juillet 2015 , la CADES devrait dépasser l'objectif d'amortissement fixé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015. Celle-ci rembourserait en effet 13,6 milliards d'euros en 2015, soit 500 millions d'euros supplémentaires par rapport à l'objectif initial. La CADES avait amorti 12,7 milliards d'euros de dette en 2014, avec un taux global de refinancement situé entre 2,52 % et 2,42 % entre fin 2013 et fin 2014. À titre de comparaison, le taux de refinancement de la CADES se situait à 3,38 % fin 2009.
Les opérations réalisées par la CADES ont atteint 23 milliards d'euros en 2015 , dont 16 milliards d'euros d'émissions à moyen et long terme et 7 milliards d'euros à court terme. Conformément à la stratégie de diversification de ses sources de financement menée depuis quelques années, environ un tiers du programme de financement a été réalisé dans des devises étrangères, en particulier le dollar et la livre sterling. Aussi, au 31 juillet 2015, l'encours de la dette émise par la CADES était constitué à 55 % d'obligations en euros, à 24 % d'obligations en devises étrangères et à 10 % d'obligations indexées sur l'inflation, le reliquat étant composé de billets de trésorerie ou de commercial papers , progressivement convertis en dette de moyen et long termes.
Évolution du coût de refinancement de la CADES
Source : CADES
Compte tenu de la reprise de 23,6 milliards d'euros prévue en 2016 par le présent projet de loi de financement (cf. infra ) et de l' objectif d'amortissement fixé à 14,2 milliards d'euros par l'article 28 du présent projet de loi de financement, le montant total de dette transférée atteindrait 260,5 milliards d'euros en 2016, pour 136 milliards d'euros de dette à amortir .
* 18 Annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016.
* 19 Programme de Qualité et d'Efficience « Financement » annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016.
* 20 Unédic, Situation financière de l'Assurance chômage. Prévision pour les années 2015 et 2016 , octobre 2015.