N° 165
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2016 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME III
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET
MOBILITÉ DURABLES
(PÊCHE ET AQUACULTURE)
Par M. Michel LE SCOUARNEC,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Claude Lenoir , président ; Mmes Delphine Bataille, MM. Alain Bertrand, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, MM. Michel Le Scouarnec, Yannick Vaugrenard , vice-présidents ; M. Marc Daunis, Mme Valérie Létard, M. Bruno Sido , secrétaires ; MM. Gérard Bailly, Jean-Pierre Bosino, Henri Cabanel, François Calvet, Roland Courteau, Alain Duran, Mmes Frédérique Espagnac, Dominique Estrosi Sassone, M. Daniel Gremillet, Mme Annie Guillemot, MM. Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Philippe Leroy, Mmes Marie-Noëlle Lienemann, Anne-Catherine Loisier, MM. Michel Magras, Franck Montaugé, Robert Navarro, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Henri Tandonnet . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602
Sénat : 163 et 164 à 170 (2015-2016)
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
L'examen des crédits budgétaires consacrés à la pêche et à l'aquaculture constitue chaque année l'occasion pour le Sénat d'analyser l'état de ce secteur , d'un poids économique modeste mais qui reste important par son rôle d'animation des territoires littoraux.
A l'instar de nombreuses activités économiques, la pêche maritime se déploie dans un environnement législatif et réglementaire largement déterminé par des règles de niveau européen . La nouvelle politique commune de la pêche (PCP) mise en place en 2014, renforce encore les contraintes qui pèsent sur les pêcheurs, afin de prendre en compte davantage encore le risque d'épuisement des ressources halieutiques dans les eaux européennes.
Le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) constitue l'instrument financier dédié par l'Union européenne à l'accompagnement des pêcheurs, qui a succédé au fonds européen pour la pêche (FEP) en 2014. Or, depuis deux ans, la mise en oeuvre du FEAMP est toujours en phase de préparation . Une montée en puissance rapide est désormais nécessaire, pour que le FEAMP soit réellement aux côtés des professionnels et au service de la modernisation des pêches maritimes, par une distribution effective des crédits.
Si la taille de la flotte de pêche en France ne cesse de se réduire, la pêche maritime connaît pourtant de réelles perspectives de développement : l'état des ressources halieutiques s'améliore en Atlantique Nord, laissant entrevoir des assouplissements sur les fixations de quotas dans une zone essentielle pour notre flotte hauturière. La demande mondiale de poissons et crustacés progresse également et devrait poursuivre sa progression sur la prochaine décennie, donnant également de l'espoir pour le développement de l'aquaculture.
Encore faut-il que la France dispose de marins et de navires ainsi que d'équipements à terre capables de relever les défis d'une pêche performante, durable et responsable .
Pour 2016, le Gouvernement a choisi de ne pas accentuer le désengagement de l'État dans la pêche maritime et l'aquaculture, avec une enveloppe de crédits consacrés à la pêche qui reste quasi-identique à celle de 2015. Le secteur de la pêche et de l'aquaculture pourra par ailleurs continuer à bénéficier des dispositifs fiscaux existants, comme l'exonération de taxation des carburants servant à l'avitaillement des navires. Le maintien de ces moyens est indispensable pour ne pas pénaliser notre flotte, qui subit déjà le dumping social de nombreux États, y compris à l'intérieur des frontières de l'Europe.
Votre rapporteur se félicite également que l'ambition de la France pour la pêche et l'aquaculture ait été rappelée par le comité interministériel de la mer (CIEM) qui s'est tenu le 22 octobre 2015 à Boulogne-sur-Mer .
Cette ambition peut se déployer dans le strict respect de l'environnement, puisque la reconstitution progressive des stocks halieutiques montre que l'Europe est sur le chemin d'une pêche plus durable.
Parmi les 11 mesures annoncées au CIEM, deux concernent plus particulièrement la pêche et l'aquaculture :
- D'une part, le Gouvernement s'est engagé à faciliter le renouvellement de la flotte de pêche par une réforme de la gestion de la capacité de pêche, passant par une réforme du permis de mise en exploitation, afin notamment de favoriser l'installation de jeunes patrons-pêcheurs. Prolongeant les engagements pris précédemment, le CIEM a également réaffirmé l'utilisation de l'innovation technologique pour des navires plus propres, plus économes en carburant et plus sûrs pour les équipages.
- D'autre part, la nécessité de soutenir l'aquaculture a été soulignée lors du CIEM, dans le but de réduire la dépendance de la France aux importations, avec d'une part un plan de progrès pour la pisciculture continentale et d'autre part la relance du zonage aquacole sur le littoral avec un schéma d'identification des meilleurs sites aquacoles possibles. Une part de 15 % de l'enveloppe du FEAMP devrait être consacrée au soutien à l'aquaculture.
Votre rapporteur estime que de tels engagements vont dans le bon sens, mais qu'il faudra une volonté politique forte pour mettre effectivement en oeuvre un plan de modernisation de notre pêche et de notre aquaculture , car de telles annonces ont déjà été faites dans le passé. À cet égard, bien peu des schémas régionaux de l'aquaculture marine (SDRAM) prévus par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche de 2010 ont vu le jour depuis.
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Lors de sa réunion du 25 novembre 2015, la commission des affaires économiques a émis, sur proposition de son rapporteur pour avis, un avis de sagesse à l'adoption des crédits relatifs à la pêche et à l'aquaculture inscrits dans le projet de loi de finances pour 2016 au sein de la mission : « Écologie, développement et mobilité durables ». |
I. UN BUDGET DE SOUTIEN À LA PÊCHE ET L'AQUACULTURE STABLE, COMPLÉTÉ PAR D'AUTRES FORMES DE SOUTIEN.
A. L'ENVELOPPE DE CRÉDITS 2016 EN FAVEUR DE LA PÊCHE ET DE L'AQUACULTURE PROCHE DE CELLE DE 2015.
Les crédits en faveur de la pêche maritime et de l'aquaculture figurent pour 2016 comme en 2015 au sein de l'action n° 6 : « gestion durable des pêches et de l'aquaculture » du programme n° 205 : « sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » de la mission : « Écologie, développement et mobilité durables ».
L'enveloppe de crédits consacrée à cette action dans le projet de loi de finances pour 2016 s'élève à 46,8 millions d'euros, en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP) , contre 47,9 millions en 2015. Cette baisse de 2,3 % s'inscrit dans le prolongement de la baisse tendancielle des crédits en faveur de la pêche et de l'aquaculture depuis plusieurs exercices.
L'essentiel de ces crédits constitue la contrepartie nationale de crédits européens apportés par le FEAMP . Ils se répartissent en deux blocs : un premier bloc correspond aux missions régaliennes de collecte de données scientifiques et de contrôle, et un second bloc correspond aux interventions socio-économiques en faveur du secteur de de la pêche et de l'aquaculture.
1. Des crédits de suivi scientifique et de contrôle nécessaires à la mise en oeuvre de la politique commune de la pêche.
a) La recherche scientifique : un investissement dans la connaissance essentiel à la gestion des pêches maritimes..
Une bonne connaissance de l'état des ressources halieutiques est indispensable à la conduite de la politique des pêches maritimes , tant pour la fixation des totaux admissibles de capture (TAC) ensuite déclinés en quotas, que pour l'encadrement des activités de pêche dans le temps ou l'espace.
Une enveloppe de 6,8 millions d'euros est inscrite dans le budget 2016 pour la collecte de données et les expertises scientifiques . Ces crédits répondent pour partie à des obligations européennes imposées par les règlements communautaires. D'ailleurs, la plus grande part des financements en faveur de l'expertise halieutique sera apportée par des crédits européens du FEAMP, l'enveloppe 2014-2020 s'élevant dans ce domaine à 66 millions d'euros, soit presque 10 millions d'euros par an.
• Le
programme national français de
collecte des données de base
, reconduit par décision de
la Commission européenne pour la période 2014-2016 dans l'attente
du nouveau règlement européen sur la collecte de données,
s'élève ainsi pour 2015 à 13 millions d'euros, dont 3,3
millions d'euros financés par le programme 205. Les programmes
d'observation scientifique à la mer (programme Obsmer) et au
débarquement prennent une importance croissante dans les méthodes
d'évaluation scientifique des stocks halieutiques. L'évolution
des technologies permet aussi de perfectionner la collecte de données
scientifiques afin de disposer d'indications plus précises en vue de la
définition du rendement maximum durable des stocks soumis à TAC
et quotas.
• Un peu plus de la moitié des crédits
d'expertise scientifique au sein de l'enveloppe budgétaire
dédiée, soit 3,5 millions d'euros, est destinée aux
subventions aux organismes scientifiques
: l'Institut
français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER), dans le
cadre d'une convention-socle couvrant notamment la collecte de données
sur l'activité des navires, devrait en percevoir la plus grande part,
soit 2,65 millions d'euros en 2016.
L'institut de recherche pour le développement (IRD) et le Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) sont également destinataires des subventions en provenance du budget de l'État pour mener leurs actions de recherche sur les ressources halieutiques, respectivement pour les pêches thonières en Atlantique du Centre-est et dans l'Océan indien et dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF). Il faut noter que le budget 2016 n'inclut pas de subvention en faveur du programme POKER d'évaluation de la ressource en légines dans les TAAF, la quatrième campagne ne pouvant pas démarrer techniquement avant 2017.
Votre rapporteur note la nécessité de maintenir un haut niveau d'investissement de l'IFREMER dans la connaissance des ressources halieutiques , car cette connaissance est la condition de la capacité de la France à discuter chaque année à Bruxelles des quotas. Plusieurs programmes phares d'observation sont ainsi menés chaque année, comme le programme Langolf sur l'évaluation de la langoustine dans le golfe de Gascogne (effectué en coopération avec les scientifiques irlandais), la campagne Pelgas sur l'anchois dans la même zone, ou encore la campagne Comor sur l'état des stocks de coquille Saint-Jacques en Manche orientale.
Or, les professionnels craignent un désengagement progressif, à bas bruit, dont ils seraient les premières victimes, avec une « réduction de voilure » sur les programmes d'observation.
Les crédits en provenance du budget de la pêche représentent une très faible part du budget total de l'IFREMER, qui est d'environ 215 millions d'euros par an. L'essentiel des 150 millions d'euros de subventions pour charges de service public de l'Institut provient d'ailleurs du programme n° 172 : « recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » rattaché à la mission : « recherche et enseignement supérieur ».
D'après les informations fournies à votre rapporteur, l'IFREMER consacre 7,5 à 8 millions d'euros de budget à la collecte de données scientifiques sur l'état des ressources halieutiques, soit plus que les subventions reçues au titre de la convention-socle. Il est absolument indispensable de conserver un tel niveau d'investissement dans la connaissance halieutique en 2016 et les prochains années.
b) Le contrôle des pêches, priorité préservée du budget 2016.
Au même titre que la collecte de données scientifiques, le contrôle des pêches maritimes constitue une obligation européenne résultant de la PCP . La mise en oeuvre de l'interdiction des rejets, depuis le 1 er janvier 2015 pour les pêcheries pélagiques et à partir du 1 er janvier 2016 pour les pêcheries démersales (hors Méditerranée, où les interdictions de rejets ne valent qu'à partir du 1 er janvier 2017), impose de nouveaux contrôles.
Les contrôles constituent aussi une condition indispensable au respect des engagements internationaux de la France en matière de préservation des ressources halieutiques et de lutte contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN).
Un plan de contrôle national, décliné en plans de contrôle régionaux, est mis en oeuvre par les pouvoirs publics et soumis aux autorités européennes.
Le recensement précis des moyens consacrés aux contrôles des pêches maritimes est difficile, car pas moins de sept services de l'État prêtent leur concours au contrôle des pêches maritimes :
- En mer , les contrôles sont effectués par les unités des affaires maritimes, des douanes, de la gendarmerie départementale, de la gendarmerie maritime et de la Marine nationale. Le contrôle opérationnel des moyens de surveillance des pêches en mer est confié depuis 2012 au Centre national de surveillance des pêches (CNSP) ;
- Au débarquement , les contrôles sont effectués par les mêmes services, à l'exception de la Marine nationale ;
- Enfin, lors de la commercialisation , les contrôles sont effectués par les agents des affaires maritimes, les agents des douanes et de la gendarmerie, mais aussi par la direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF) et par les services de la direction générale de l'alimentation (DGAl).
Pourtant, l'action n° 6 du programme 205 ne comprend aucun des moyens humains destinés au contrôle des pêches à ces différents stades. Au titre du contrôle, une enveloppe de 6,2 millions d'euros est inscrite en 2016 au sein de cette action, comme en 2015 et 2014 .
Un peu moins de 60 % de l'enveloppe, soit 3,6 millions d'euros, vise à financer des investissements visant à améliorer les systèmes d'information de gestion des pêches et de l'aquaculture. La part restante, soit 2,6 millions d'euros, vise à financer les actions de pilotage du contrôle.
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Effectifs et matériels consacrés en France au contrôle des pêches Dans le cadre de la rédaction du programme opérationnel du FEAMP, les effectifs consacrés au contrôle des pêches maritimes ont été estimés à 460,5 équivalents temps plein (ETP) dont 451 hors de la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture (DPMA) 1. Effectifs du ministère de l'Écologie du Développement durable et de l'Énergie (MEDDE) : 1.1. Direction des pêches maritimes et de l'aquaculture (DPMA) Supervision : - Bureau des contrôles des pêches - 8 ETP - Autres services - 1,5 ETP 1.2. Direction des Affaires Maritimes (DAM) :
1.3. Agence des aires marines protégées - Contrôle côtier - 1 ETP 2. Effectifs du ministère de la Défense : - Marine nationale - Contrôle hauturier - 77 ETP - Gendarmerie maritime - Contrôle côtier et à terre - 24 ETP 3. Ministère des finances et des comptes publics : - Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) - Contrôle hauturier, côtier et à terre - 29 ETP 4. Ministère de l'intérieur : - Gendarmerie nationale - Contrôle à terre - 8 ETP 5. Ministère de l'économie, du redressement productif et du numérique : - Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) - Contrôle à terre - 9 ETP 6. - Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt - Direction générale de l'alimentation (DGAL) - Services vétérinaires - Contrôle à terre - Nombre ETP non défini - FranceAgrimer - Unité base d'information sur la pêche - Saisie des fiches de pêches et recueil des notes de ventes - 9 ETP Les moyens de contrôle des pêches mobilisables en mer sont mis en oeuvre par :
Source : DPMA |
c) L'assistance technique à la mise en oeuvre de la nouvelle PCP : une nécessité budgétaire maintenue.
Outre les crédits en faveur de la connaissance scientifique et des contrôles, l'action n° 6 du programme 205 comporte pour 2016 une enveloppe de 3,5 millions d'euros destinés à prendre en charge la participation de la France aux organismes internationaux, aux conseils consultatifs régionaux et les dépenses de fonctionnement de la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture.
Cette enveloppe, comparable à celle de 2015, sert également à régler les frais de gestion du nouveau FEAMP, engagés par l'Agence de services et de paiements (ASP), chargée d'instruire les dossiers et de les régler.
2. Un budget d'intervention économique en très légère baisse, principalement destiné au cofinancement de mesures européennes.
Avec 30,32 millions d'euros, contre 31,2 millions d'euros dans le précédent projet de loi de finances, l'enveloppe des soutiens économiques aux secteurs de la pêche maritime et de l'aquaculture est en légère décrue, essentiellement du fait de la réduction des contreparties nationales aux mesures mises en oeuvre dans le cadre du FEAMP.
a) Une part résiduelle des crédits résultant de choix nationaux.
(1) Le maintien de la participation de l'État aux caisses de solidarité chômage intempérie des marins.
Chaque année, le budget de l'État porte des crédits destinés à alimenter les caisses d'assurance chômage auxquelles cotisent volontairement les marins pêcheurs. Ces caisses indemnisent les marins qui ne peuvent pas travailler pour cause de mauvais temps, dans la limite de 40 jours de mer. Pour 2016, l'enveloppe correspondante s'élève à 6,5 millions d'euros. Un montant équivalent de cotisations est versé par les marins pêcheurs.
La participation de l'État s'inscrit donc de nouveau en très légère baisse, cette décrue suivant celle des effectifs de marins-pêcheurs. Une réflexion a été engagée par l'État sur la prise en charge de l'indemnisation des marins-pêcheurs pour leur non-activité liée au mauvais temps par un mécanisme d'assurance pris en charge en partie par les crédits européens du FEAMP, celui-ci permettant la création de fonds de mutualisation des risques climatiques et environnementaux, sur le modèle des fonds de mutualisation pour les agriculteurs mis en place dans le cadre de la politique agricole commune (PAC).
Toutefois, l'adoption d'un mécanisme inspiré par les fonds de mutualisation agricoles paraît difficile , notamment du fait de l'exigence d'un seuil de déclenchement à partir d'une perte de chiffre d'affaires annuel de plus de 30 %. Une expérimentation du dispositif devrait donc concerner dans un premier temps le secteur de la pêche à pied professionnelle, puis dans un second temps les pêcheurs de coquillages embarqués, qui subissent parfois des fermetures prolongées des gisements de coquillages. Une enveloppe de 1,75 millions d'euros pour ces mesures de mutualisation est prévue au sein du FEAMP, avec un cofinancement national de 25 %. La généralisation des fonds de mutualisation ne constitue pas une perspective à court terme.
Votre rapporteur souligne que, quelles que soient les modalités choisies pour moderniser le dispositif d'indemnisation des pêcheurs, ceux-ci, qui exercent une profession risquée et fortement soumise à l'aléa météorologique, doivent voir leurs droits à indemnisation préservés .
(2) Quelques actions hors PCP nécessitent des crédits nationaux.
Outre la participation de l'Etat aux caisses de solidarité chômage intempéries, l'action n° 6 du programme 205 comporte 3,1 millions d'euros de crédits destinés à financer en 2016 des actions en faveur de la pêche maritime qui pas de lien direct avec la PCP :
- 2,1 millions d'euros sont destinés comme en 2015 à financer le plan de repeuplement de civelles dans les estuaires, conformément au plan de gestion anguilles ;
- 1 million d'euros contribue comme en 2015 au financement du plan interministériel de lutte contre la pollution au chlordécone en Martinique et en Guadeloupe.
b) Le cofinancement des mesures européennes, principale source des besoins budgétaires 2016.
Plus de 43 % des crédits de l'action en faveur des pêches maritimes et de l'aquaculture, soit 20,72 millions d'euros, sont destinés à cofinancer les mesures de soutien économique en faveur de la pêche et de l'aquaculture mises en oeuvre dans le cadre du FEAMP .
Pour la plupart des mesures soutenues par le FEAMP, un taux de cofinancement national de 35 % est prévu. Il s'élève à 50 % pour la compensation des arrêts temporaires et des arrêts définitifs de l'activité de pêche.
Le total des cofinancements nationaux à mobiliser sur l'ensemble de la période d'exécution du FEAMP 2014-2020 s'élève à un peu plus de 100 millions d'euros. L'enveloppe de 20,72 millions d'euros pour 2016 correspond donc à une annuité de contreparties nationales, tenant compte de l'absence de mobilisation du FEAMP en 2014 et 2015. Elle devrait être principalement répartie sur les actions suivantes :
- Plans de production et de commercialisation des organisations de producteurs.
- Aide au stockage par les organisations de producteurs.
- Arrêts temporaires et définitifs de l'activité de pêche.
En outre, 15 millions d'euros de contreparties sur mesures régionales, principalement financées par les régions, doivent être mobilisés sur l'ensemble de la période d'exécution du FEAMP.