ANNEXE II - AUDITION DE MME ANNE PAUGAM, DIRECTRICE GÉNÉRALE DE L'AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT (AFD), LE 10 NOVEMBRE 2015
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Nous recevons Mme Anne Paugam, directrice générale de l'Agence française de développement (AFD), aux 8 milliards d'euros d'engagements. Le Président de la République a annoncé une évolution de structure, qui donnera une dimension encore supérieure à votre capacité d'engagements financiers. Vous nous parlerez de la grande aventure du rapprochement avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Nous sommes nombreux à apprécier l'efficacité de l'AFD, qui apporte de la lisibilité à l'action de la France à l'étranger. Comment voyez-vous son avenir ?
Mme Anne Paugam, directrice générale de l'Agence française de développement (AFD). - Merci de me donner l'occasion de parler de l'institution que j'ai l'honneur de diriger, et qui vit effectivement des moments très mobilisateurs. Le rapprochement avec la CDC et l'ajout de 4 milliards d'euros à notre capacité de prêt, annoncé par le Président de la République en septembre, entraîneront une modification en profondeur de la dimension de l'action de l'AFD, mais aussi de son profil, en liant aide au développement et changement climatique. Le rapprochement avec la CDC doit aussi servir à renforcer la politique bilatérale française et le financement de projets climat dans les pays en développement. L'objectif est de faire de l'AFD la plus grande banque pour le développement en Europe. La moitié des 4 milliards de prêts financés en plus en 2020 devront ainsi avoir un impact mesurable en faveur du climat - on passera de 3 milliards d'euros de financements avec des co-bénéfices climat aujourd'hui à 5 milliards. Nos prêts concernent aujourd'hui l'étranger pour 6 milliards et les outre-mer français pour 1,5 milliard. Des dons supplémentaires ont aussi été annoncés ; c'est très important car certains pays ne sont pas ou peu en mesure de s'endetter. Une réforme stratégique majeure est à l'oeuvre. L'AFD deviendra l'outil bilatéral au service des priorités géostratégiques de la France, dans le champ du développement durable. Les moyens seront portés à la hauteur des enjeux du XXIe siècle. Vous m'avez assez entendue dire dans le passé que les crédits étaient insuffisants : cette fois je ne boude pas mon plaisir ! Et vous pouvez compter sur mon engagement comme sur celui de toute l'agence.
Le nouvel agenda « objectifs du développement » fixe pour but de diminuer la pauvreté et les fragilités mais aussi de rechercher de nouveaux modèles de croissance qui aient un faible impact sur le climat. Il s'agit d'articuler des financements publics et privés pour développer un tissu productif sobre en carbone et garantissant l'insertion des jeunes - c'est une priorité en Afrique. Ce continuum public-privé entre acteurs locaux et nationaux, comme le travail avec les acteurs locaux, est consacré dans ce nouvel objectif stratégique.
La compétence des projets d'aide à la gouvernance, actuellement gérés par le ministère des Affaires Etrangères, a été transférée à l'AFD, ce qui est cohérent avec les objectifs de développement durable tels qu'ils ont été réaffirmés à New York et à Addis-Abeba.
Au plan opérationnel, pour la déclinaison de ces financements supplémentaires, le premier axe stratégique est de faire tout ce qu'il est possible de faire en Afrique, y compris dans les pays les plus pauvres. Ce n'est certes pas le plus facile, mais ce continent demeure au coeur de la relation bilatérale et de notre stratégie pour des raisons évidentes de proximité et d'interdépendance ; les questions de migrations, de pandémies nous concernent... Le problème que nous rencontrons en Afrique subsaharienne n'est pas tellement les limites de nos fonds propres, mais la capacité souvent limitée des pays à s'endetter. Pour ne pas les surendetter, il faut compléter les prêts par des dons. Il manque également des projets viables financièrement.
Notre deuxième axe sera d'étendre notre activité dans une douzaine de géographies, comme le Maroc, la Tunisie ou l'Afrique du Sud, mais aussi la Colombie, l'Indonésie et la Chine, où notre action est actuellement bridée. En renforçant nos fonds propres en 2013, nous étions sortis d'une impasse, dans laquelle nous ne pouvions plus rien prêter à la Tunisie et au Maroc. Nous allons pouvoir maintenant changer d'échelle, passant dans ces deux pays de 100 ou 120 millions d'euros à 200, voire 300 millions envisageables, ce qui reste encore modeste.
Le troisième pilier de notre action sera d'ouvrir de nouvelles géographies où exercer notre mandat : aider à la croissance verte et solidaire, et favoriser l'insertion, la coopération plutôt que la concurrence.
Cela suppose des moyens humains supplémentaires. J'espère également que le rapprochement avec la CDC, grâce à des synergies opérationnelles, permettra d'être plus en prise avec les acteurs sur le territoire français, collectivités et entreprises, pour mieux projeter nos savoir-faire à l'étranger - même s'il ne faut pas nous confondre avec une banque du commerce extérieur.
Je ne veux pas préjuger des résultats des travaux actuellement menés, mais la lettre de mission du préfigurateur cite les critères importants à prendre en compte, outre la capacité financière accrue : maintien de la notoriété, de l'image, du nom et de la capacité à agir sur la scène internationale. Nous pouvons nous targuer d'un considérable travail d'influence dans le concert des bailleurs de fonds, comme sur la définition exacte d'un projet climat et développement. Autre critère mentionné, le maintien des liens avec notre filiale Proparco comme avec l'exécutif. Avec ce dernier, les liens sont aujourd'hui très forts : le directeur général, en vertu de l'article 13 de la Constitution, est nommé par le Président de la République et approuvé par les commissions compétentes du Parlement ; représentants du pouvoir exécutif et parlementaires sont présents dans le conseil d'administration. C'est normal pour l'un des outils de la politique étrangère de la France. Il ne faudrait pas qu'un retrait ne fasse peser des risques sur la pertinence de notre action, et donc sur nos crédits budgétaires, qu'il s'agisse de bonification ou de dons. Nous sommes un outil de l'action publique, au service de la politique bilatérale de la France.
Notre capacité de prêt augmentera de 4 milliards d'euros d'ici 2020, avec une première marche en 2016, non négligeable : 700 millions d'engagements en plus, contre 200 millions prévus dans le contrat d'objectifs et de moyens. Mais ces engagements doivent s'accompagner de bonifications inscrites au programme 110 (qu'en accord avec la direction du Trésor, nous évaluons à 285 millions d'euros d'AE, soit 35 millions d'euros de plus), et de ressources à conditions spéciales (RCS) à hauteur de 468 millions d'euros en autorisations d'engagements, soit 68 millions d'euros d'AE de plus.
Sans ces crédits de bonification, il nous faudrait nous réorienter complètement, offrir des prêts surtout aux grands émergents, pays qui ne bénéficient pas de bonification, la Chine, l'Inde ou le Brésil, où nous menons des projets sans un centime du contribuable. Le Gouvernement aurait l'intention de déposer un amendement pour débloquer les bonifications nécessaires à nos interventions en Afrique et dans les pays méditerranéens à revenu intermédiaire.
Les 200 millions d'euros prévus pour les dons au programme 209 étaient insuffisants. Un amendement du Gouvernement y ajoute 50 millions d'euros plutôt fléchés pour les agences internationales et les réfugiés ; et 100 millions d'euros de recettes de la taxe sur les transactions financières (TTF) seraient affectés à l'adaptation au climat, dont 50 millions délégués à l'AFD. L'adaptation au changement climatique, c'est un projet de développement : l'impact économique et social est manifeste. Un amendement parlementaire affecterait 25 % du produit de la TTF à l'AFD - soit entre 230 et 260 millions - opportunité exceptionnelle et bienvenue pour approfondir notre action dans les pays vulnérables. Ces moyens seront consacrés à des sujets qui touchent les Français : migrations, insécurité, sécurité alimentaire, inondations,...
Comment utiliserons-nous ces nouveaux financements ? Nous sommes prêts à mettre en oeuvre la totalité des sommes, en démultipliant notre action en Afrique, pour laquelle nous disposons d'un portefeuille de projets en réserve, notamment pour 400 millions d'euros au Sahel, concernant la démographie, la sécurité alimentaire, la lutte contre le chômage, ou notre nouvelle compétence sur la gouvernance. Nous mobiliserons des outils financiers pour développer les très petites entreprises et l'entreprenariat social. Nous lutterons contre l'influence des réseaux islamistes et pour l'insertion des jeunes ; nous préparerons des outils de réaction rapide contre les risques naturels ou épidémiologiques, comme avec Ebola. Nous avons accompagné des pays africains parmi les moins avancés et de petits État insulaires dans l'écriture de leurs Intended Nationally Determined Contributions (INDC), qu'il faut rendre maintenant opérationnelles.
Je me réjouis de ce changement d'échelle à la fois pour les prêts et pour les dons, car les deux sont indispensables, non pas pour faire du chiffre, mais pour maximiser l'impact, pour aider les plus pauvres et pour l'influence de la France. Cela impliquera de profonds changements pour nous. Le personnel est globalement très mobilisé car il y voit un renforcement de notre capacité d'agir, dans l'intérêt bien compris de la France.
M. Henri de Raincourt, rapporteur pour avis. - Notre président de commission a été bien inspiré de faire l'éloge de cet outil remarquable, au service du rayonnement de la France, que vous avez le privilège de diriger. C'est une bien belle maison, trop peu connue de nos compatriotes, qui pourraient pourtant légitimement tirer fierté de son action. J'espère ardemment que l'adossement à la CDC ne lui fera pas perdre son ADN, son esprit maison, sa personnalité, car cette autre belle maison a une vocation différente.
Il s'agit bien de placer l'AFD à la hauteur des enjeux du XXIe siècle, et en premier lieu la paix, mise en danger par le terrorisme mais aussi par l'explosion démographique qui affecte les pays les plus pauvres. Qui ne prendrait pas en compte le fait que 2 des 9 milliards d'habitants de la terre seront bientôt africains raterait l'essentiel de la problématique. Ce continent a des taux de croissance honorables, profitons-en pour construire des partenariats fructueux avec nos amis africains.
Je m'inquiétais que le rapprochement de l'AFD avec la CDC ne mette l'accent sur les prêts, au détriment d'un certain équilibre : quel sens y a-t-il à prêter de l'argent à des pays qui ne peuvent pas rembourser, pour ensuite annuler leur dette au Club de Paris, et recommencer ?
L'enveloppe des dons vous semble-t-elle suffisante par rapport aux prêts ? L'AFD conservera-t-elle sa spécificité dans l'organisation actuellement préfigurée ? Son fonctionnement se rapprochera-t-il de celui de la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) ?
Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure pour avis. - Je partage l'attachement de tous à cette magnifique agence, et vois d'un bon oeil l'augmentation de son budget. Son projet ambitieux l'amène à combiner deux objectifs : lutter contre le dérèglement climatique et contre la pauvreté. Le multilatéral est un levier d'action, mais c'est le bilatéral qui offre la meilleure visibilité à notre action internationale. La coopération décentralisée est un volet important de la politique de développement, et la COP 21 va consacrer les initiatives qui en relèvent. Quel rôle joue l'AFD en la matière ? La répartition traditionnelle de l'aide gérée par l'AFD risque-t-elle d'être affectée par la décision de consacrer 2,9 milliards d'euros de vos engagements au développement durable ?
M. Jacques Legendre. - Merci à l'AFD pour sa participation au beau colloque sur l'Afrique de l'Ouest organisé avec le groupe d'amitié jeudi dernier. Vous parliez d'États qui ne peuvent plus emprunter ; que pouvez-vous faire pour la République centrafricaine, où la France est intervenue, avant d'être relayée par l'Union européenne et l'ONU ? La vraie réponse est la reconstruction économique.
Mme Anne Paugam. - Merci pour vos encouragements ; merci de nous avoir invités à ce colloque, monsieur Legendre. L'augmentation du budget des dons me semble satisfaisante ou alors, elle ne le sera jamais ! Avec la perspective de 4 milliards d'euros de prêts en plus aux États étrangers d'ici 2020 (contre 6 milliards aujourd'hui), il faut a minima que les dons projets augmentent à due proportion, et ils peuvent même faire un peu plus et doubler, de 200 millions actuellement, pour revenir au niveau, atteint dans le passé, de 400 millions d'euros.
La première lecture du projet de loi de finances me donne bon espoir, mais j'attendrai de connaître le sort des amendements. Il ne faudrait pas que l'affectation de ressources supplémentaires issues de la TTF ait pour contrepartie une contraction des crédits du programme 209. Pour l'AFD, peu importe la source. Il est satisfaisant d'aller un peu plus loin que prévu dans la progression des dons dès 2016 : il y a un déficit important à rattraper mais bien sûr, nous ferons avec ce que nous aurons.
Comment conserver la spécificité de ces deux institutions vénérables - même si l'AFD, avec ses 70 ans, doit reconnaître la préséance historique à la CDC ? Le parallèle avec la KfW est valable, mais dans certaines limites. Celle-ci exerce une compétence également dans le commerce extérieur ; la présence de l'exécutif est très forte, puisque le ministre - de plein exercice - siège au conseil d'administration, mène directement les discussions avec les autres bailleurs de fonds, et décide de la politique que la KfW met en oeuvre. Pour ce qui concerne le schéma français, je veux respecter le travail du préfigurateur. Je m'exprimerai après la communication de ses conclusions.
Ce que je peux vous dire aujourd'hui, c'est que deux schémas se dessinent : la section et la filialisation. Aucun ne répond à toutes les attentes, chacun a des avantages et des inconvénients. Le premier est séduisant au plan prudentiel, nous faisant échapper au CRD IV et à Bâle III... mais nous ne savons pas à quel autre cadre prudentiel nous serions soumis. Sera-t-il défini par la commission de surveillance de la Caisse des dépôts ? Laissons le préfigurateur travailler. Les caractéristiques de maintien de la personnalité morale, de conservation de Proparco en tant que filiale, de périmètre social, d'identité, de capacité à emprunter de façon autonome sur les marchés (je songe aux « obligations climat »), je le répète, figurent dans la lettre de mission.
Les moyens supplémentaires en dons et le rapprochement avec les antennes locales de la Caisse des dépôts pourraient accroître les moyens de la coopération décentralisée. Si nous travaillons avec les grandes métropoles et les régions, nous ne sommes pas en mesure de suivre de tous petits projets, comme le font les ONG. On peut imaginer un moyen d'y répondre, tout en restant réaliste. Des cofinancements peuvent être mis en oeuvre avec les collectivités dans des domaines tels que la gestion de la ville, où des réservoirs de savoir-faire existent dans les collectivités, les agences, les établissements publics locaux. Avec plus de moyens en dons, nous pourrions développer ces activités.
Y a-t-il un risque de déformation des priorités de l'aide au développement vers le climat ? Il n'est pas prévu d'augmenter la part des financements correspondants, mais de la maintenir au moins à 50 %. La moitié des 4 milliards d'euros supplémentaires y seront affectés, ce qui fait passer le budget correspondant de 3 à 5 milliards d'euros. Nous ne proposons pas davantage, cette politique étant déjà très volontariste. Avec le club des développeurs internationaux, l' International Development Finance Club , nous avons mené un important travail sur l'intégration du développement et du climat dans les projets économiques et sociaux, car le bien-être économique et social et la réduction des risques climatiques ne sont pas antinomiques, bien au contraire. La part de nos projets ayant un bénéfice sur le climat est supérieure à celle d'autres agences de développement, qui partent de plus loin. Elle est de 50 % globalement, mais de 70 % dans les pays émergents ou à croissance rapide en Asie et en Amérique latine, de 50 % pour la Méditerranée et de 30 % en Afrique, ce qui est important dans la mesure où les autres objectifs de développement, tels que l'éducation et la santé, neutres en matière de climat, doivent être poursuivis.
Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure pour avis. - Quelle est la répartition du pourcentage alloué ? Y a-t-il une augmentation ?
Mme Anne Paugam. - Nous ne prévoyons pas de changer cette répartition. Nous sommes déjà très volontaristes. La part financée par Proparco est de 30 %, ce qui est très important. Il n'est pas réaliste de prévoir davantage.
Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure pour avis. - Quelle est votre action en matière de décentralisation, au Mali par exemple ? L'AFD y est-elle impliquée dans de grands projets ?
Mme Anne Paugam. - Nos programmes renforcent tous le rôle des autorités locales. Dans le domaine du développement rural, nous renforçons les ministères centraux et leur capacité à déléguer, y compris dans les zones en insécurité. La volonté de développer le rôle des acteurs locaux chaque fois que cela est possible fait partie de l'ADN de l'AFD. L'une des raisons, contingente, est que nous avons besoin d'acteurs locaux forts lorsqu'il est impossible d'envoyer des expatriés sur place en raison de l'insécurité. Nous accordons directement des prêts aux collectivités locales quand nous le pouvons. Le transfert de la compétence de gouvernance accroîtra nos capacités dans ce domaine. Jusqu'à présent, nous avons été gênés par le fait que nous n'étions pas compétents sur l'ensemble du continuum.
En Centrafrique, l'État étant effondré, nous répondons aux besoins immédiats. Nous proposons des projets susceptibles d'inciter les jeunes à s'éloigner de la violence. Simultanément, la politique de moyen et de long terme doit être renforcée. Des travaux à haute intensité de main d'oeuvre ont été financés immédiatement après la crise ; nous cherchons désormais à mettre en place des filières de formation professionnelle pour les jeunes que nous avons attirés. Les perspectives économiques de ce pays sont difficiles, la réponse à apporter n'est donc pas simple... La mise à niveau de l'équipement local, tel que l'accès à l'eau et la construction d'infrastructures routières et de transports, crée des emplois.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Quelle est le calendrier de la réforme de l'AFD ? et en particulier de son - éventuel - volet législatif ?
M. Henri de Raincourt, rapporteur pour avis. - Qui n'est pas totalement affirmé à ce stade.
Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure pour avis. - Cela a été évoqué par le préfigurateur, M. Rémy Rioux, pour le début de l'année prochaine.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - La tendance de l'exécutif est d'élargir la fonction de l'AFD. Qu'il s'agisse de quartiers environnementaux ou de smart cities, il n'existe pas de ligne budgétaire française, sinon en faisant appel à l'AFD : il y a donc une forte demande des ministères, pour leur action économique à l'étranger. C'est une reconnaissance qui représente aussi un risque. Devenir une CDC bis lui ferait perdre son axe d'intervention propre. Il y a là un vrai sujet, qui implique la représentation nationale, car il s'agit de stratégie et pas simplement d'organisation de l'action gouvernementale. La gouvernance sera très importante.
M. Henri de Raincourt, rapporteur pour avis. - La gouvernance, et la définition même de la politique, sont des enjeux majeurs. Préfère-t-on une aide publique au développement, dont l'État est le premier acteur, ou, face aux difficultés budgétaires, confie-t-on cette responsabilité à la CDC, en se désengageant ? Les enjeux du XXIe siècle, dont la paix et la sécurité, requièrent que cette responsabilité politique de l'État ne soit pas confiée à la Caisse des dépôts, quels que soient les mérites de celle-ci ! La nouvelle structure ne devra pas perdre de vue cette dimension essentielle.
Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure. - Nous avons convenu avec M. Rioux de nous revoir avant Noël : il pourra sans doute nous communiquer alors les grandes pistes de la réforme. Je crois qu'il a parfaitement conscience de l'importance de préserver l'essence de l'AFD.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Le préfigurateur appartient au ministère des affaires étrangères ! La lettre de mission est signée du Président de la République. Qui assure le pilotage ?
M. Henri de Raincourt, rapporteur pour avis. - M. Rémy Rioux est secrétaire général adjoint du Quai d'Orsay, mais il vient du Trésor.
Mme Anne Paugam. - Il n'a pas achevé ses travaux, je reste donc prudente. Il me semble toutefois que les schémas comportent tous une part de dispositions potentiellement législatives. Il faudra probablement passer par une loi si la section est préférée, puisque la question des missions de la Caisse des dépôts devra être abordée. Le législatif pourrait être également nécessaire en cas de filialisation, mais j'en suis moins certaine. En outre, des dispositions sociales et fiscales devront être prises si l'AFD quitte le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial (Epic) pour devenir une société anonyme (SA), filiale de l'Epic qu'est la CDC, et de l'État. Je ne suis pas certaine que le schéma, quel qu'il soit, puisse relever uniquement du domaine réglementaire.
La lettre de mission du préfigurateur est intuitu personæ. Il n'agit pas en tant que secrétaire général adjoint du ministère des affaires étrangères et s'appuie sur une task force réunissant notamment des représentants de la direction générale du trésor (DGT), de la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM), des représentants des ministères. J'ai souhaité que nous y soyons associés, étant concernés au premier chef. Les conclusions engageront le préfigurateur. Les principes de la réforme devront être arrêtés pour le bicentenaire de la Caisse des dépôts, le 28 avril 2016, pour une mise en oeuvre dès septembre 2016.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Merci. Vous connaissez l'intérêt de notre commission pour l'AFD. Nous prêterons une oreille attentive à la réforme, afin que l'identité de l'AFD soit respectée.
Mme Anne Paugam. - Merci.