II. LE PROGRAMME « EMPLOI OUTRE-MER » EN LÉGÈRE DIMINUTION : RÉDUCTION DES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES, MONTÉE EN CHARGE TRÈS PROGRESSIVE DES AIDES À LA FORMATION PROFESSIONNELLE
En 2016, les crédits du programme 138 « Emploi outre-mer » s'élèveront à 1,361 milliard d'euros en AE comme en CP , soit une légère diminution (- 2,21 % et - 1,25 %) par rapport à 2015. Il est à noter que cette baisse de crédits, pour légère qu'elle soit, porte sur des montants très importants au regard de la maquette de la mission, et qu'elle poursuit en l'accentuant le mouvement de baisse engagé l'an passé (qui avait vu une diminution respectivement de - 0,7 % et de - 0,5 %).
Ce programme recouvre principalement les crédits de l'action « Soutien aux entreprises », qui représentent 82 % du montant prévu pour le programme. Les crédits associés connaissent une diminution de 26 millions par rapport à 2015, conséquence principalement de la nouvelle réforme prévue par l'article 9 du PLFSS pour 2016, qui vise à recentrer les exonérations de cotisations sociales patronales sur les bas salaires et le secteur renforcé.
L'action « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » bénéficie en revanche d'une légère augmentation de crédits en CP (+ 3,67 %), tandis que les AE sont en diminution (- 2,20 %). Cette évolution résulte de la poursuite de la montée en charge du service militaire adapté (SMA), pour lequel des investissements lourds, notamment immobiliers, avaient été engagés au cours des années passées.
Le montant de l'action « Pilotage des politiques des outre-mer », qui retrace les crédits affectés au ministère des outre-mer, subit une baisse sensible de plus de 10 % des crédits associés.
Figure n° 7 : Évolution des crédits du programme 138 « Emploi outre-mer »
(arrondi en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Action |
LFI 2015 |
PLF 2016 |
Évolution |
LFI 2015 |
PLF 2016 |
Évolution |
|
01 Soutien aux entreprises |
1 136 |
1 111 |
- 2,20 % |
1 137 |
1 111 |
- 2,26 % |
|
02 Aide à l'insertion
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253 |
247 |
- 2,20 % |
239 |
248 |
+ 3,67 % |
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03 Pilotage des politiques des outre-mer |
2,7 |
2,4 |
- 11 % |
2,7 |
2,4 |
- 11 % |
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Total du programme |
1 392 |
1 361 |
- 2,21 % |
1 379 |
1 361 |
- 1,25 % |
Source : Commission des affaires sociales du Sénat
1. Un nouveau coup de rabot sur le soutien aux entreprises
a) Le recentrage des exonérations de cotisations sociales pourrait partiellement annuler les effets du CICE renforcé dans les outre-mer
Les Dom, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficient depuis 1994 d' un dispositif d'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale plus favorable que celui applicable dans l'hexagone , qui doit leur permettre de faire face aux handicaps structurels qui pèsent sur leur économie en encourageant la création d'emplois dans le secteur marchand. Ces territoires, qui souffrent notamment d'un niveau de formation et de qualification des salariés inférieur à celui constaté dans l'hexagone et de la concurrence d'une main-d'oeuvre à bas coût dans leur environnement régional, sont en effet confrontés à une situation dégradée de l'emploi , avec des taux de chômage massifs.
Un régime d'exonération spécifique aux outre-mer est ainsi prévu par les articles L. 752-3-1 et L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, ces exonérations étant compensées aux organismes de sécurité sociale par le budget de l'Etat via le programme 138. Pour l'année 2016, un montant de 1,1 milliard d'euros est prévu en AE comme en CP.
Ce dispositif, qui constitue l'outil principal d'intervention en matière de soutien à l'emploi, a été réformé à plusieurs reprises .
L'article 159 de la loi de finances pour 2009 11 ( * ) puis l'article 25 de la Lodeom 12 ( * ) ont instauré une dégressivité du dispositif et l'ont renforcé pour certaines activités considérées comme prioritaires pour la croissance des économies ultramarines 13 ( * ) .
En dernier lieu, l'article 130 de la LFI pour 2014 a recentré ce dispositif sur les bas et moyens salaires , dans le double but de renforcer son efficacité - le constat étant fait que l'impact des exonérations est le plus important lorsqu'il s'applique à ces tranches de salaires - et de maîtriser le dynamisme de la dépense associée. Cette dernière réforme visait en outre à tirer les conséquences de la mise en oeuvre du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) dans les entreprises ultramarines 14 ( * ) . Sans revenir sur l'équilibre général du dispositif, la LFI pour 2014 a abaissé les plafonds salariaux servant de base au calcul des exonérations pour chaque catégorie d'entreprise concernée 15 ( * ) . Selon les informations qui figuraient dans l'étude d'impact annexée au projet de loi de finances pour 2014, cette mesure devait permettre une économie de 90 millions d'euros en 2014 et de 108 millions par an à compter de 2015.
Cette année, le choix a été fait d'opérer la réforme dans le cadre de l'article 9 du PLFSS pour 2016 . Ce n'est donc que la traduction financière concrète de cette modification qui est donnée à voir dans le cadre de la présente mission, à travers l'évolution du montant des compensations de l'Etat à la sécurité sociale, et non le contenu de la réforme elle-même.
Votre rapporteur se borne donc à souligner que cette réforme s'inscrit dans la même logique que celle conduite en 2014, avec de simples modifications de seuils qui ne reviennent ni sur l'assiette des cotisations concernées, ni sur le périmètre des entreprises et secteurs d'activité bénéficiaires. Aux termes de l'étude d'impact annexée au PLFSS, deux objectifs sont ainsi poursuivis : il s'agit, d'une part, de maîtriser la dépense afin de garantir la pérennité du dispositif ; il s'agit ensuite de tirer les conséquences des conclusions d'une récente mission IGF-Igas 16 ( * ) et de réorienter les aides accordées sur les niveaux de salaire pour lesquels elles auraient le plus fort impact. La réforme permettrait d'économiser 75 millions d'euros chaque année.
Figure n° 8 : Impact de la réforme prévue par l'article 9 du PLFSS pour 2016 sur les différents seuils d'exonération applicables aux entreprises ultramarines
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Droit en vigueur |
Réforme |
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Entreprises de moins de 11 salariés |
Seuil |
1,4 |
1,4 |
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Palier |
2,2 |
2 |
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Plafond |
3,8 |
3 |
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Entreprises de moins de 11 salariés éligibles au CICE |
Seuil |
1,4 |
1,4 |
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Palier |
1,8 |
1,6 |
|
|
Plafond |
2,8 |
2,3 |
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Entreprises bénéficiant du dispositif de droit commun |
Seuil |
1,4 |
1,4 |
|
Palier |
1,4 |
1,4 |
|
|
Plafond |
3,8 |
3 |
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Entreprises bénéficiant du dispositif de droit commun éligibles au CICE |
Seuil |
1,4 |
1,3 |
|
Palier |
1,4 |
1,3 |
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Plafond |
2,6 |
2 |
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Entreprises bénéficiant du dispositif renforcé |
Seuil |
1,6 |
1,7 |
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Palier |
2,5 |
2,5 |
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Plafond |
4,5 |
4,5 |
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Entreprises bénéficiant du dispositif renforcé éligibles au CICE |
Seuil |
1,6 |
1,7 |
|
Palier |
2 |
2,5 |
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|
Plafond |
3 |
3,5 |
Source : Évaluation préalable annexée au PLFSS pour 2016
Cette réforme appelle trois séries d'observations de la part de votre rapporteur.
Il relève tout d'abord la faible lisibilité des différents dispositifs d'exonération applicables aux entreprises ultramarines , conséquence des différentes réformes en cours d'élaboration ou d'application. Différentes mesures applicables à ces entreprises ont en effet été prises par ailleurs dans le cadre du pacte de responsabilité : d'une part, la baisse des cotisations employeur famille ; d'autre part, la montée en charge des taux majorés du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE). Or, pour la plupart des entreprises ultramarines hors secteur renforcé, la présente réforme viendra réduire le montant des exonérations globales de cotisations sociales. En d'autres termes, l'Etat semble ici reprendre d'une main ce qu'il donne de l'autre, qui plus est dans le cadre d'une « tuyauterie » particulièrement complexe.
Il s'interroge ensuite sur le choix visant à faire porter cette réforme par le PLFSS, quand elle figurait en 2013 dans le PLF. Si les dispositions en cause ont naturellement toute leur place dans le cadre du PLFSS, ce déplacement pose la question du suivi parlementaire d'un dispositif aussi important pour les outre-mer, dans la mesure où ce sont deux commissions différentes qui ont été appelées à se prononcer dans le cadre de ces différents textes financiers.
Enfin, le recentrage sur les bas salaires peut faire craindre le développement d'une forme de trappe à bas salaires , quand tout devrait au contraire être fait pour favoriser l'emploi qualifié dans les outre-mer, et notamment l'embauche de jeunes ultramarins diplômés.
En application de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, l'Etat est tenu de compenser aux organismes de sécurité sociale les sommes qui ne leur ont pas été versées du fait des exonérations de cotisations patronales. Cette compensation est assurée par le ministère des outre-mer.
Au cours des dernières années, la sous-budgétisation chronique des crédits associés à ces exonérations en loi de finances a conduit à une forte augmentation de la dette de l'Etat envers les organismes de sécurité sociale . Votre rapporteur note que si le montant de ces impayés est en régulière diminution, il se maintient à des niveaux élevés : 67 millions en 2014 (contre 77 millions en 2012 et 75,5 millions en 2013), pour une dette cumulée de 143,3 millions d'euros.
b) Un rétablissement bienvenu du niveau des crédits concourant aux autres mesures en faveur des entreprises
Les entreprises ultramarines bénéficient par ailleurs de plusieurs aides directes visant à compenser les surcoûts et les handicaps résultant de leurs particularités géographiques et économiques, pour un montant en 2016 de 9,7 millions en AE et de 9,4 millions en CP.
L'aide à la rénovation hôtelière, qui représentait en moyenne 3 millions d'euros depuis 2011, ayant été supprimée par la LFI pour 2015, ces crédits financent principalement l'aide au fret . Celle-ci, instituée par la Lodeom et en application depuis 2011, a pour objectif de compenser le handicap d'éloignement des territoires ultramarins en abaissant, d'une part, le coût des produits importés en provenance de l'Union européenne (UE) et entrant dans un processus de fabrication locale et, d'autre part, le coût des produits de fabrication locale exportés vers l'UE. Elle doit ainsi permettre de favoriser le développement économique ultramarin, d'améliorer la compétitivité dans les Dom, et au total de faire baisser les prix à la consommation. Elle bénéficie aux entreprises situées dans les Dom, à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna.
Votre rapporteur, qui s'était inquiété l'an passé du niveau manifestement insuffisant des crédits associés à ces politiques (avec 6,5 millions en AE et 7 millions en CP), relève avec satisfaction que leur relèvement apparaît plus en accord avec les diverses mesures annoncées dans le cadre des derniers projets annuels de performance (PAP) . Tandis que la seule aide au fret est évaluée à 6 millions d'euros, doivent en effet s'y ajouter les crédits permettant le règlement des travaux engagés avant la suppression de l'aide à la rénovation hôtelière, ainsi que les crédits destinés aux « autres mesures de soutien aux entreprises », qui recouvrent notamment les actions menées dans le domaine de l'économie sociale et solidaire.
2. La lente montée en charge du service militaire adapté (SMA), un renforcement de la formation en mobilité
a) Un nouveau report de l'objectif « SMA 6000 »
Le service militaire adapté (SMA) est un dispositif de formation organisé au sein d'unités militaires et offrant à de jeunes ultramarins âgés de 18 à 26 ans, le plus souvent en situation d'échec scolaire ou en grande difficulté, la possibilité de bénéficier d'une formation citoyenne et comportementale et de renforcer leur employabilité dans le cadre d'un programme effectué sous le statut de volontaire dans les armées. Il vise ainsi à lutter contre l'exclusion du marché du travail des publics les plus éloignés de l'emploi.
Cet organisme, qui constitue un réel vecteur de réinsertion, a montré une certaine efficacité au cours des dernières années. Le taux d'insertion des volontaires du SMA en fin de contrat est ainsi stable autour de 77 % depuis 2013, tandis que le taux de sorties anticipées du dispositif sans insertion professionnelle est en légère baisse (il s'établit entre 11 et 11,5 % en 2015, contre 14,6 % en 2014). Le modèle a d'ailleurs inspiré la mise en place à titre expérimental, à la suite des attentats de janvier 2015, du service militaire volontaire (SMV) , dont les premiers centres doivent ouvrir à l'automne 2015.
Votre rapporteur souligne toutefois que ce programme, pour intéressant qu'il soit, ne concerne qu'un nombre limité de jeunes sur l'ensemble des territoires ultramarins - d'autant que le programme « SMA 6 000 » , mis en place en 2009 et qui vise à porter à 6 000 le nombre de jeunes accueillis chaque année, connaît un nouveau report cette année et ne devrait être atteint qu'en 2017.
Selon les informations transmises à votre rapporteur, les reports successivement prévus sont la conséquence des contraintes budgétaires nouvelles définies dans le cadre de l'élaboration du triennal pour les années 2015 à 2017. L'an passé, une baisse de l'ordre de un million des crédits associés au SMA avait ainsi été décidée par voie d'amendement gouvernemental lors de l'examen du PLF à l'Assemblée nationale.
Alors que 2 975 jeunes étaient pris en charge en 2009, 5 750 places de stage sont ouvertes en 2015, et 5 800 devraient l'être en 2 016. Sur la période 2009-2015, cela représente un quasi-doublement du nombre de places offertes.
Figure n° 9 : Évolution de la capacité d'accueil du SMA depuis 2009
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2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
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Places de stage ouvertes dans l'année |
2 975 |
3 029 |
4 013 |
4 990 |
5 429 |
5 666 |
5 750 |
5 800 |
Source : Réponses au questionnaire budgétaire
Au titre de la présente mission, le SMA bénéficiera en 2016 de 51,6 millions d'euros en AE et de 57,2 millions d'euros en CP (contre respectivement 60,7 et 60 millions dans la LFI pour 2015).
L' effort d'investissement sera poursuivi, notamment s'agissant de la réalisation ou de la réhabilitation d'infrastructures immobilières. 32,2 millions sont prévus à ce titre pour les années 2016 et 2017.
Figure n° 10 : Évolution des crédits du SMA depuis 2010
(en millions d'euros)
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2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
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Autorisations d'engagement |
151 |
207 |
195 |
206 |
213 |
202 |
|
Crédits de paiement |
137 |
178 |
218 |
204 |
207 |
199 |
Source : Réponses au questionnaire budgétaire
b) Vers une montée en puissance de la formation professionnelle en mobilité ?
L'action « Aide à la qualification et à l'insertion professionnelle » finance par ailleurs une partie des crédits affectés à l'agence de l'outre-mer pour la mobilité (Ladom), qui met en oeuvre les mesures de formation professionnelle pour le périmètre des 5 Dom, de Saint-Bathélemy et de Saint-Martin.
La subvention pour charges de service public versée à Ladom s'élèvera pour 2016 à 7,6 millions d'euros en AE comme en CP, soit une baisse de 340 000 euros par rapport à l'année 2015, dans le cadre d'une rationalisation continue de cette subvention depuis 2012.
Seul opérateur de la mission « Outre-mer », Ladom se voit appliquer la norme d'évolution des dépenses applicable à l'ensemble des opérateurs de l'Etat et est concerné par l'effort de productivité demandé à l'ensemble des administrations. Plusieurs ETP ont ainsi été supprimés au cours des dernières années : le plafond d'emploi, qui était fixé à 131 ETPT en 2014 et 129 ETPT en 2015, sera encore réduit à 127 ETPT pour l'année 2016.
Cette action finance également certaines des actions mises en oeuvre par Ladom au titre du dispositif de formation professionnelle en mobilité , le « passeport-mobilité formation professionnelle » (PMFP) .
Ce dispositif recouvre deux aides : l'action mobilité formation emploi (AMFE), qui couvre la prise en charge des frais pédagogiques, et l'allocation complémentaire de mobilité (ACM), qui correspond au financement des frais d'installation et au versement d'une indemnité mensuelle de formation. Peuvent également être financés par le PMFP les frais engagés par les candidats à un certains concours qui doivent se rendre à un oral d'admission se déroulant dans l'hexagone.
Mis en place par l'article 50 de la Lodeom, ces dispositifs visent à compenser le coût que représente leur déplacement pour les jeunes ultramarins souhaitant effectuer une formation qualifiante hors de leur département ou de leur collectivité d'origine. Ils contribuent par ailleurs à l'effort de rattrapage engagé entre les outre-mer et l'hexagone, les territoires ultramarins se caractérisant notamment par une plus forte proportion de personnes de plus de 15 ans ne possédant aucun diplôme (entre 35 et 50 % selon les territoires, contre 17 % dans l'hexagone).
Après une forte augmentation des crédits associés l'année dernière, qui résultait intégralement d'un changement de périmètre aboutissant au regroupement, au sein du programme 138 de l'ensemble des crédits dédiés à la formation en mobilité des ultramarins, une augmentation sensible est prévue pour par le présent PLF. Tandis que 35,3 millions d'euros en AE et 24,3 millions en CP étaient consacrés à cette politique en 2015, devraient y être alloués, pour l'année 2016, 36 millions d'euros en AE et 31 millions en CP . Cette augmentation est accueillie favorablement par votre rapporteur, qui s'inquiétait l'an passé de ce que les crédits prévus par la LFI pour 2015 ne soient pas suffisants pour couvrir l'évolution du dispositif.
Selon les éléments transmis à votre rapporteur dans le cadre des réponses au questionnaire budgétaire, la réforme de l'aide à la continuité territoriale intervenue en 2015 doit permettre d'aboutir à un « rééquilibrage » entre les différentes aides accordées à ce titre, et notamment d'assurer le financement des aides au déplacement liées aux mesures en faveur de la formation en mobilité.
Il n'apparaît cependant pas à première vue, dans les premières informations transmises par Ladom, que le nombre de bénéficiaires du PMFP tende à augmenter à un rythme soutenu . On dénombrait au total 7 450 bénéficiaires de la mesure en 2014, après 8 180 en 2013, 8190 en 2012 et 8918 en 2011. L'évolution de ces chiffres au cours des années 2015 et 2016 devra dès lors faire l'objet d'une vigilance particulière.
Il est à noter que les crédits dédiés aux missions assurées par Ladom (formation et formation professionnelle en mobilité, aide à la continuité territoriale) se trouvent éclatés entre les deux programmes que comprend la mission « Outre-mer ». Tandis que le programme 138 porte les seuls crédits relatifs aux deux aides du PMFP , le programme 123 comprend ceux affectés à l'ensemble des autres actions réalisées par Ladom (PMFP dans son volet transports, passeport mobilité études et aide à la continuité territoriale). Comme chaque année, votre commission s'interroge sur la cohérence de cette répartition , qui rend peu lisible l'évolution des crédits affectés à cet opérateur.
c) Stabilité des autres crédits relatifs à la formation professionnelle
L'action 02 finance par ailleurs :
- les programmes « Cadres avenir » en Nouvelle-Calédonie et « Cadres pour Wallis-et-Futuna », qui visent à assurer la formation de cadres originaires de ces territoires, pour 5,9 millions d'euros en AE comme en CP, soit un montant en légère diminution (de l'ordre de 300 000 euros) par rapport aux années précédentes ;
- les programmes « Chantiers de développement local », qui garantissent un revenu minimum aux personnes les plus modestes en échange d'un travail d'intérêt général en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, et « Jeunes stagiaires du développement », qui vise à favoriser l'insertion des jeunes âgés de 18 à 26 ans en Nouvelle Calédonie, pour un montant de 1,75 million d'euros, soit un montant stable par rapport à l'année 2015.
* 11 Loi n° 2008-1425 de la loi du 27 décembre 2008 de finances initiale pour 2009.
* 12 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.
* 13 Les secteurs d'activité éligibles sont les suivants : comptabilité, conseil aux entreprises, ingénierie ou études techniques à destination des entreprises, recherche et développement ou technologies de l'information et de la communication.
* 14 Au taux de 9 % à compter du 1 er janvier 2016, contre 6 % dans l'hexagone.
* 15 Cette réforme ne concernait pas les entreprises situées à Saint-Pierre-et-Miquelon.
* 16 Inspection générale des finances (IGF) et inspection générale des affaires sociales (Igas), rapport conjoint de juin 2015 portant revue de dépenses sur les exonérations et exemptions de charges sociales spécifiques.