ANNEXE II - AUDITION DE MME ODILE RENAUD-BASSO, DIRECTRICE GÉNÉRALE DU TRÉSOR, LE 26 OCTOBRE 2016
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Mes chers collègues, nous poursuivons notre cycle d'auditions consacré à l'examen du projet de loi de finances pour 2017, en accueillant pour la première fois Mme Odile Renaud-Basso, récemment nommée Directeur général du Trésor.
Je rappelle que la mission « Aide publique au développement » est composée de deux programmes : le programme 209, d'une part, qui est géré par le ministère des affaires étrangères, regroupe 1,6 milliard d'euros de crédits de paiement dans le PLF pour 2017 et le programme 110, d'autre part, dont vous avez la responsabilité, atteint quant à lui environ 988 millions d'euros, soit une hausse de 5,3 % par rapport au PLF 2016, ce qui constitue en réalité un retour au montant d'abord inscrit par le Gouvernement l'année dernière avant que les députés ne décident de le réduire. Vous pourrez à cet égard nous expliquer comment cette diminution a été traitée dans l'exécution du PLF 2016, c'est-à-dire la nature exacte des dépenses qui ont été impactées par ce rabot de 50 millions d'euros. Quoi qu'il en soit, le budget pour 2017 retrouve le niveau qu'il avait en 2016, avant l'intervention des députés.
Vous nous parlerez également de l'Association internationale de développement (AID), guichet concessionnel de la Banque mondiale qui octroie des dons et des prêts à taux très faible aux pays en développement les plus pauvres.
Je vous laisse à présent la parole pour un exposé liminaire, puis je donnerai la parole aux membres de la Commission en commençant par les rapporteurs de l'aide au développement, M. Henri de Raincourt et Mme Hélène Conway-Mouret.
Mme Odile Renaud-Basso, directrice générale du Trésor. - Monsieur le Premier ministre, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, je vous remercie de m'avoir invitée pour vous présenter notamment le budget de la mission 110 qui relève de la responsabilité du Trésor.
Comme vous le savez, la Direction générale du Trésor a la charge de la partie gérée par le ministère des Finances du budget de l'aide au développement française, qui en est l'un des deux piliers avec celle pilotée par le ministère des Affaires étrangères. Il s'agit du programme 110 « Aide économique et financière au développement », ainsi que des comptes spéciaux 851, 852 et 853, retraçant notamment les annulations de dettes ou les aides projets devant bénéficier à des entreprises françaises. Par ailleurs, en lien avec le ministère des Affaires étrangères et la Direction du Budget, nous gérons le Fonds de solidarité pour le développement (FSD), alimenté par la taxe sur les billets d'avion et par une partie de la taxe sur les transactions financières (TTF).
Avant de répondre à vos questions, j'articulerai mon propos liminaire en trois temps : d'une part, en rappelant brièvement le contexte, au niveau international et français, dans lequel s'inscrit aujourd'hui la politique française d'aide au développement ; d'autre part, en vous présentant les grands axes du projet de budget qui vous est présenté cette année et les principes qui ont guidé son élaboration, avant d'évoquer quelques sujets de débat potentiels.
Tout d'abord, le contexte international demeure complexe pour les économies en développement. Les économies émergentes, qui tiraient la réduction des inégalités et la croissance au niveau mondial, connaissent un ralentissement. Cela est vrai notamment au Brésil sur la période récente, alors que l'Inde connaît un niveau de croissance continu. L'Afrique, l'une de nos zones d'intérêt prioritaire, enregistre des taux de croissance plus faibles que par le passé, en lien notamment avec la chute des prix des matières premières mais aussi avec la situation sécuritaire dans plusieurs grandes zones. Des inégalités fortes persistent, en particulier sur le continent africain, qui continue de concentrer la moitié des quelque 800 millions de personnes vivant sous le seuil de l'extrême pauvreté selon la Banque mondiale. Toutes ces évolutions viennent rappeler l'importance de notre intervention en appui aux économies en développement.
Deuxième élément de nature plus financière : l'année 2017 sera celle de la reconstitution de plusieurs grands fonds gérés par les grandes institutions multilatérales de développement, en particulier l'Association internationale de développement (AID) que vous avez mentionnée, et, pour des montants plus limités, le Fonds africain de développement (FAD). L'AID est un outil particulièrement important : instrument concessionnel de la Banque mondiale, elle concentre plus de la moitié de son activité en Afrique. Notre cinquième rang parmi les donateurs nous permet ainsi d'être automatiquement membre de son conseil d'administration. Cela nous permet d'orienter la stratégie de l'organisation et les actions qu'elle conduit et de démultiplier notre action. L'atout principal de notre participation à l'AID réside dans son effet de levier : en nous associant à d'autres bailleurs, nous sommes plus forts sur les priorités que nous partageons, pour mobiliser rapidement des moyens importants face aux crises, comme celle au Sahel, et renforcer l'intégration régionale. Cela, nous ne pouvons pas le faire seuls. Enfin, nous comptons optimiser notre contribution à l'AID sur le plan budgétaire, en en réalisant une partie sous forme de prêt, afin de disposer d'un effet de levier sur notre contribution. Une telle démarche est innovante.
Troisième élément de contexte : les impacts des crises humanitaires majeures qui frappent actuellement plusieurs grandes régions du monde, autour de la Syrie et dans la région du Sahel en particulier, auxquels nous devons apporter des réponses. En effet, ces crises appellent des réponses d'urgence, à la fois sur place dans les zones concernées, et en France, via l'aide aux réfugiés reçus sur notre territoire. Une part de ces crédits, engagés par le ministère de l'Intérieur en faveur des réfugiés, entre, néanmoins, en revanche, dans les dépenses d'APD. Ensuite, ces crises rappellent l'importance de l'intervention de fond, dans la durée, dans les pays touchés, en faveur du développement et de la sécurité, qui bien souvent vont de pair. Dans ce contexte international, la France a pris des engagements significatifs d'augmentation de son aide aux économies en développement au cours des prochaines années, qui vont structurer en particulier l'action de l'Agence française de développement (AFD) et sa trajectoire financière. Nous travaillons à la mise en oeuvre des annonces faites en 2015 par le Président de la République, d'une hausse de 4 milliards d'euros des interventions en faveur du développement d'ici 2020, dont deux milliards d'euros dans le domaine du climat. Cela implique en particulier la forte montée en puissance de l'Agence française de développement, qui nécessite une recapitalisation de l'établissement, à hauteur de 2,4 milliards d'euros d'ici la fin de l'année. Si cette progression marque l'engagement fort de la France en faveur du développement, elle va aussi soulever des problèmes difficiles : en particulier, comment mettre en place cette trajectoire tout en s'assurant que l'aide française ne se disperse pas et reste concentrée sur les pays prioritaires en termes de développement ? C'est un objectif à nos yeux essentiel que de conserver une logique de ciblage sur les pays les plus pauvres, si nous voulons que l'aide française puisse avoir une valeur ajoutée et faire la différence. Or, les pressions sont fortes pour relâcher cet effort de concentration. Il est important à mes yeux d'éviter une telle logique de développement du « chiffre d'affaires », consistant à s'étendre au-delà des cibles prioritaires. Intervenir en Chine ou en Indonésie, est-ce encore de l'aide au développement ? C'est un débat qu'il faudra avoir.
Plusieurs autres évolutions sont en cours concernant l'AFD, en particulier le rapprochement avec la Caisse des dépôts et consignations, qui doit permettre d'accompagner sa croissance, de renforcer son ancrage territorial et d'appuyer en retour le groupe CDC à l'international. Ce rapprochement sera mis en oeuvre par une convention entre les deux établissements, qui devrait être signée d'ici la fin de l'année, et conduire à la dotation d'un fonds, dont la gestion serait confiée à l'AFD. Pour mieux répondre aux situations de crise et d'urgence, le président de la République a annoncé la création d'un nouvel instrument géré par l'AFD, qui sera destiné à mieux répondre aux vulnérabilités et aux crises. Si les paramètres exacts sont encore en cours d'élaboration, il devrait recevoir un montant de cent millions d'euros par an. Enfin, le Gouvernement a comme objectif de tenir un Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID) d'ici la fin de l'année ; il s'agira du premier depuis 2013. Le Président de la République l'a annoncé dans son discours devant la conférence des ambassadeurs en août. Ce comité permettra d'actualiser les grandes orientations de notre politique de développement et d'acter certaines évolutions, comme la création de cette nouvelle facilité.
Je voudrais maintenant revenir brièvement sur quelques faits marquants cette année pour notre programme et notre mission APD. Tout d'abord, le budget de l'APD augmente, dans un contexte budgétaire pourtant fortement contraint par l'effort nécessaire de redressement de nos finances publiques. Ainsi, dans le projet de loi de finances, avec 2,455 milliards d'euros, les crédits de paiement de la mission sont en hausse de 6 %, hors titre 2. Concernant le programme 110, la progression est de 5 % par rapport à la loi de finances initiale de l'an dernier, avec près d'une hausse de 990 millions d'euros ; les crédits, comme vous l'avez rappelé Monsieur le Premier ministre, sont en revanche stables par rapport au projet de loi de finances de l'an passé. C'est un réel effort dans le contexte actuel. Sans préjuger de la conclusion de la procédure parlementaire, des ressources supplémentaires ont été votées à l'Assemblée nationale et visent à ramener le budget de l'aide au développement à son niveau du début de la mandature, voire légèrement au-delà. Le Gouvernement a accepté le principe d'un retour au niveau de 2012. Le canal envisagé à ce stade pour ces ressources supplémentaires fera encore l'objet de discussions : l'Assemblée a voté leur affectation directe à l'AFD, alors qu'une affectation au FSD, qui a été justement créé pour recevoir ces recettes de taxe sur les transactions financières, nous paraîtrait plus adaptée et éviterait de multiplier les circuits de financement de l'aide. L'augmentation du taux de la TTF de 0,2 à 0,3 %, votée par les députés, permettra de financer ce supplément. Enfin, les autorisations d'engagement que nous demandons sont en très forte augmentation, et sont de l'ordre de 2,2 milliards d'euros au sein du programme 110, du fait de la reconstitution de plusieurs fonds multilatéraux que j'ai mentionnée il y a un instant.
Plusieurs orientations ont guidé l'élaboration du projet de budget : d'une part, le maintien du rang de la France dans les institutions financières internationales, qui nous permet d'y peser et d'y faire prendre en compte nos priorités. Il est nécessaire d'y contribuer à une hauteur suffisante ; c'est ce que doivent permettre nos contributions aux grands fonds multilatéraux en cours de reconstitution. Des discussions sont actuellement encore en cours à la fois au FAD et à l'AID sur la reconstitution de ces fonds. D'autre part, la priorité constante à l'Afrique subsaharienne, qui reste notre partenaire privilégié dans le monde en développement, avec des enjeux essentiels compte tenu à la fois de nos liens historiques avec elle et de ses besoins forts en matière de développement. Enfin, l'intégration dans nos actions et nos outils des objectifs de développement durable (ODD) et de la lutte contre le changement climatique.
Ensuite, au cours de la discussion parlementaire qui a débuté, un débat s'est engagé sur la taxe sur les transactions financières (TTF), qui alimente le notamment Fonds de solidarité pour le développement (FSD). Le sujet a été fortement débattu et une hausse du taux a finalement été votée par l'Assemblée nationale, de 0,2 % à 0,3 %. La stabilité de l'assiette est préoccupante : en cas de hausse du taux, les expériences étrangères montrent que l'assiette peut baisser nettement, comme cela a été vu en Belgique. C'est l'une des raisons qui nous conduit à pousser le projet de TTF au niveau européen. Même si tous les membres de l'Union européenne ne participent pas au projet qui relève de la coopération renforcée, c'est le cas de plusieurs grands pays, ce qui permet de limiter les effets de déplacement de la base fiscale. Je pense qu'il nous faut dans ce débat garder plusieurs objectifs en tête : celui du financement du développement est essentiel. Dans le même temps, il est très important, en particulier dans le contexte du Brexit, de préserver l'attractivité de la place de Paris, qui est aussi un élément de compétitivité pour le financement des entreprises françaises.
Je voulais également mentionner que l'Etat a engagé plusieurs actions visant à une plus grande transparence des dépenses d'APD, à la fois vis-à-vis du Parlement et, plus largement, des citoyens et de la société civile. Une programmation des dépenses du Fonds de solidarité pour le développement sera désormais présentée chaque année dans le Document de politique transversale (DPT) « aide au développement ». Elle sera ensuite actualisée par le comité de pilotage du FSD, composé notamment de la Direction générale du Trésor et du Ministère des affaires étrangères et du développement international.
Enfin, je souhaiterais évoquer quelques sujets sur lesquels des débats s'engageront sans doute au cours de la discussion budgétaire. Je rappellerai d'abord le caractère très contraint des dépenses du programme 110, qui reste fortement conditionné par des engagements internationaux de la France. Tout particulièrement, les crédits de paiement sont souvent la traduction d'engagements antérieurs que la France a souscrits et auxquels elle ne peut se soustraire. C'est par exemple le cas des bonifications de prêt versées à l'AFD. Ce sont donc des crédits dus, indispensables à l'AFD pour honorer ses engagements vis-à-vis des pays tiers ; ils ne peuvent donc pas être diminués ou annulés sans poser de graves problèmes de gestion et de respect des contrats passés par l'AFD avec les Etats étrangers.
J'évoquerai ensuite le débat récurrent qui existe sur la place respective des prêts et des dons dans l'aide au développement française. Ce débat est régulièrement porté notamment par les ONG, qui considèrent souvent que la part des dons devrait être augmentée afin de cibler davantage les interventions sur les pays les moins avancés. Le programme 110, avec des aides budgétaires globales ou encore des bonifications de prêts, contient ainsi des sommes cédées par l'Etat qui donc bien des dons. Et, clairement, si les moyens budgétaires dont nous disposons étaient plus élevés, nous serions en mesure d'en réaliser davantage. Nous considérons que le prêt est également un outil vertueux dans l'aide au développement, ce que reconnaissent la plupart des économistes : il permet de financer des projets de plus grande ampleur, notamment d'infrastructures, qui ne pourraient que très difficilement être financés uniquement par dons. Le prêt permet de maximiser l'impact des interventions grâce à un effet de levier et notre rôle consiste à tout faire pour optimiser l'utilisation de nos ressources et faire jouer cet effet de levier en faveur du développement. C'est pourquoi l'usage du prêt concessionnel constitue le principal outil de l'Agence française de développement (AFD). Le Ministère de l'Economie et des Finances est particulièrement attentif à ce que la concessionnalité des prêts octroyés par l'AFD soit ajustée le plus finement possible : c'est-à-dire en minimisant l'effort budgétaire pour l'Etat tout en veillant au respect de la soutenabilité de la dette des pays emprunteurs et en veillant à ce que les conditions de prêt soient adaptées aux besoins et à la capacité d'emprunt des pays. Nous sommes vigilants sur le désendettement des pays dans le cadre du Club de Paris ou du G20 ; il serait dommageable que les pays reviennent dans une situation d'endettement non soutenable. C'est un sujet pour lequel il faut mobiliser tous nos partenaires, comme la Chine dont la politique de prêts est extrêmement active, afin que tous s'assurent de la soutenabilité des pays récipiendaires. Aujourd'hui, deux-tiers des bonifications allouées par l'Etat à l'AFD portent sur des prêts accordés à l'Afrique. Cette politique correspond aux préconisations des Nations-Unies, d'optimiser l'utilisation des ressources existantes, de différencier les outils en fonction des besoins et de créer les bonnes incitations économiques en faveur d'un développement durable.
Enfin, j'évoquerai l'évolution en cours du Fonds de solidarité pour le développement qui atteint désormais 738 millions d'euros et est désormais près de 40 fois plus important que lors de sa création en 2006. Ce qui était initialement un outil de financement additionnel, alimenté par des taxes affectées, est devenu une composante parmi d'autres du budget de l'APD française, tendant à fonctionner en vase communicant avec les programmes budgétaires, lorsque l'Etat n'était pas en mesure d'accroître les financements totaux prévus pour la politique de développement. Une telle situation en rendait la gestion complexe, en raison de la coexistence de plusieurs circuits de financement du développement qu'elle induisait. C'est pourquoi une réforme du FSD a été engagée, consistant, au-delà du sujet du montant de ses ressources que j'ai évoqué, à viser plus de programmation et de transparence sur ses dépenses en amont. Un décret doit être publié dans les prochains jours et préciser la programmation prévisionnelle du Document de politique transversale (DPT) accompagnant le projet de loi de finances, tout en établissant, en début d'année, un échéancier prévisionnel des dépenses. Nous sommes en train de modifier le cadre réglementaire afin d'assurer ces évolutions qui tiennent compte de l'impact du FSD dans le budget de l'aide publique au développement.
En conclusion, je rappellerais que nous restons très attachés à la gestion optimale des fonds qui nous sont confiés, en faisant jouer au maximum l'effet de levier, via les prêts concessionnels ou encore la participation à des organisations multilatérales. Nous sommes aussi mobilisés sur les autres chantiers qui doivent permettre aux économies en développement de mobiliser leurs propres ressources pour financer leur développement. L'APD ne pourra jamais suffire et il faut trouver des ressources endogènes, à l'instar des ressources fiscales dans le cadre de la « mobilisation des ressources domestiques » et les chantiers G20 de lutte contre l'érosion des bases fiscales, ou encore du développement des marchés obligataires en monnaie locale ; ce dernier étant un axe d'intervention privilégié par l'AFD.
En outre, les transferts de fonds des personnes, dans un contexte de renforcement des règles de lutte contre le financement du terrorisme ou le blanchiment d'argent, deviennent de plus en plus malaisés. C'est là un sujet débattu dans le cadre du Forum de stabilité financière ou du G20. Je vous remercie de votre attention et me tiens à votre disposition pour répondre à vos questions.
M. Henri de Raincourt. - Madame la directrice générale, je vous remercie de votre présentation. Bien évidemment, chacun d'entre nous peut mesurer combien l'aide publique au développement est essentielle au développement de la planète, mais aussi combien la complexité de cette politique est à nulle autre pareille. Je souscrits naturellement à vos propos en faveur de sa transparence et j'appelle aussi de mes voeux une pédagogie et une simplification accrues ! Le nombre de partenaires et d'organismes qui travaillent sur cette thématique est déjà très important, comme nous avons pu le mesurer dans notre rapport publié avant l'été, et seuls les spécialistes parviennent à en comprendre, en toute humilité, les tenants et les aboutissants. Je suis assez satisfait de voir que la nécessité d'une aide publique au développement puissante et dynamique gagne des points dans l'opinion publique. La situation migratoire actuelle explique pour partie cette tendance, ainsi que l'organisation de la COP 21 à Paris et de la COP 22 à Marrakech. La prise de conscience de nos compatriotes me paraît générale. A cet égard, votre volonté de transparence doit être partagée par tous. Il importe de bien expliquer à nos compatriotes que la paix et la sécurité dans le monde ne pourront être assurées sans la stabilité d'un certain nombre de pays confrontés notamment à la pression démographique. Si l'on n'est pas capable d'apporter des réponses adaptées sur place, ne nous faisons aucune illusion : aucune loi ne sera en mesure de lutter contre l'immigration. Les crises alimentaires ne sont certes pas d'actualité, mais le jour où elles surviendront, leurs conséquences humaines seront terribles.
Je trouve que le projet de loi de finances pour 2007 va dans le bon sens. Encore faut-il que la pente des crédits affectés à l'aide publique au développement redevienne ascendante ! Il faut également regarder ce qui se passe autour de nous. Ainsi, l'Allemagne, qui est notre premier partenaire en matière d'aide publique au développement, se mobilise fortement, puisque Madame Merkel vient de faire une tournée en Afrique tout à fait significative et de recevoir certains chefs d'Etat africains à Berlin. En outre, les Etats-Unis me paraissent également s'ouvrir, plus que par le passé, à cette nécessité de l'aide publique au développement. S'agissant du PLF pour 2017, il nous faut reconnaître que des efforts notoires sont poursuivis et ce, dans un contexte national extrêmement contraint. Il faut absolument que les annonces faites par le Président de la République en 2015 soient mises en oeuvre et il me semble que les engagements ont été respectés en 2016.
Je formulerai trois questions. D'une part, s'agissant de la trajectoire financière du programme 110, l'augmentation des prêts de l'AFD en vue d'atteindre 12 milliards d'euros d'engagement en 2020 se traduit-elle déjà par l'inscription de crédits de paiement pour bonification de prêts ? D'autre part, lors du débat en première lecture à l'Assemblée nationale, nos collègues députés ont ouvert l'assiette de la TTF aux transactions « intraday » et augmenté le taux de 0,2 à 0,3, ce qui permet de rapporter 500 millions d'euros supplémentaires. En outre, alors que des négociations sont en cours depuis des années au niveau européen, il me paraît désormais possible d'obtenir un accord. Par ailleurs, préconisez-vous que les 270 millions d'euros supplémentaires votés par l'Assemblée soient versés au FSD, alors que celui-ci a vocation à financer des dépenses d'ordre multilatéral en faveur du climat et de la santé ? Les parlementaires que nous sommes, tant au Sénat qu'à l'Assemblée, préférons qu'une telle manne soit reversée à l'Agence française de développement. Pouvons-nous trouver, sur cette question, un point d'accord ? Enfin, pourriez-vous nous faire un point sur la situation des pays pauvres les plus endettés qui relèvent du Programme 110 à hauteur de 36 millions d'euros ? Sachez enfin que nous sommes nous-mêmes très mobilisés, aux côtés de l'Etat, en faveur de l'aide publique au développement.
Mme Hélène Conway-Mouret. - Je vous remercie également pour la clarté de votre propos et je m'associe à mon collègue rapporteur pour nous réjouir du budget qui nous est présenté cette année. Je vais plutôt revenir sur deux points. L'évaluation de notre aide publique au développement est conduite par trois différents services, à savoir le pôle de l'évaluation et de la performance du Ministère des affaires étrangères et du développement international, l'unité des activités de développement de la Direction générale du Trésor ainsi que la division de l'évaluation et de la capitalisation de l'AFD. A l'initiative de notre commission, la loi du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement a prévu la fusion de ces trois services d'évaluation en un organisme indépendant et nous appelons de nos voeux la création d'un observatoire de la politique de développement et de solidarité internationale. Cette réforme est-elle d'ores et déjà engagée ? Deuxième point ; mon collègue a fait référence à notre rapport « Sahel : repenser l'aide publique au développement » que nous avons voté en juillet dernier à l'unanimité. Nous y proposions notamment de porter l'accent sur l'aide à l'éducation. Alors que l'aide apportée au Fonds mondial SIDA s'élève à 360 millions d'euros, nous n'apportons plus que 8 millions d'euros au Partenariat mondial pour l'éducation.
Nous savons qu'il est question d'augmenter quelque peu cette contribution, mais l'identification des crédits budgétaires utilisés pour financer ce secteur nous paraît malaisée. Pourriez-vous, en conséquence, nous éclairer sur les modalités de cette subvention ?
M. Claude Malhuret. - Je vous remercie pour la qualité de votre exposé. La plate-forme coordination Sud, qui regroupe les 170 principales ONG de développement française, est actuellement très critique sur le budget de cette année, ainsi que sur ceux des précédentes années. En effet, 2 % de l'aide publique au développement sont alloués aux ONG par le Gouvernement, tandis que la moyenne de l'OCDE est de l'ordre de 17 %, ce qui nous place à l'avant-dernier rang. Avez-vous des indications quant à l'augmentation de la part qui pourrait aller dans le futur aux ONG, car je ne crois pas que l'actuel projet de budget y fasse référence. Ma seconde question portera sur l'augmentation annoncée de l'APD pour cette année. Malheureusement, cette contribution ne peut contrebalancer son abaissement considérable depuis 2011, passant de 0,46 % à 0,37 % ; l'augmentation de 5 % prévue cette année ne lui permettra pas de retrouver son niveau antérieur du début du quinquennat, malgré les promesses du Président de la République. Qu'est-ce qui nous permet ainsi de penser que les engagements du budget d'aujourd'hui seront tenus alors qu'ils ne l'ont pas été au cours des quatre dernières années ? Enfin, la taxe sur les transactions financières représente un vrai problème. En effet, ce projet de taxe a été réfuté par le Conseil constitutionnel l'année passée. Son actuelle version est-elle similaire et risque-t-elle d'essuyer la critique du Conseil constitutionnel ? Lorsque cette mesure a été votée par l'Assemblée nationale, le quotidien Le Monde a titré que la taxe sur les transactions financières constituait une balle dans le pied de la Place de Paris. Si je comprends parfaitement que les mécanismes de trading à hautes fréquences soient critiquables du fait de leur opacité, l'instauration par la France, seule, d'une telle taxe, au moment où le Brexit entraîne une course de toutes les places financières européennes pour prendre la place de la city, est-elle sensée ? Quel serait ainsi le retentissement d'une telle mesure sur l'économie française et sur le budget ? Autant je pense que cette démarche est défendable, autant le faire hors du cadre européen me paraît fort risqué. Qu'en est-il aujourd'hui de cette réforme à Bruxelles ? Nous ne pouvons faire cavalier seul sur cette question.
M. Jean-Marie Bockel. - L'aide publique au développement ne saurait être l'unique solution aux problèmes du continent africain. La réponse doit être plus globale. Mais l'aide publique au développement confère une certaine crédibilité à la voix de la France dans des démarches nécessairement multilatérales. Nous sommes plusieurs à être partagés sur le sens de telles démarches. Dans le contexte budgétaire qui est le nôtre, le bilatéral demeure un levier et le choix des fonds multilatéraux reste aujourd'hui une question lancinante. Nous avons ici soutenu l'Agence française de développement qui est aujourd'hui engagée dans une démarche pragmatique de rapprochement avec la Caisse des dépôts et consignations. La réussite d'une telle démarche garantirait indéniablement un effet de levier à notre aide publique au développement. Qu'en pensez-vous ?
M. André Trillard. - J'émettrai les mêmes réserves que mon collègue Claude Malhuret sur le niveau budgétaire annoncé pour cette année pour l'aide publique au développement. Je formulerai à mon tour une remarque sur l'expertise, suite à ma participation à la commission d'enquête du Sénat sur les autorités administratives indépendantes de l'Etat qui sont considérées comme un affaiblissement de l'Etat. Je plaide ainsi en faveur d'une expertise relevant uniquement de l'Etat !
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Il serait intéressant que M. Gérard Mestrallet vienne nous parler de la taxe sur les transactions financières dans le contexte de l'après-Brexit. A ce sujet, confirmez que plus de la moitié du produit de cette taxe serait affecté à la lutte contre le réchauffement climatique, comme l'avait évoqué les travaux préparatoires à la COP 21 ? Par ailleurs, selon les ONG, une grande partie de notre aide publique au développement serait cannibalisée par l'aide aux réfugiés. Est-ce vraiment le cas ? Enfin, je milite, depuis des années, pour qu'une partie plus conséquente de notre aide publique au développement soit consacrée aux femmes et à l'enseignement. Or, d'après les chiffres de 2014, seulement 0,43 % des projets soutenus par notre aide publique au développement avait pour objet l'autonomisation des femmes, qui me paraît pourtant un sujet essentiel.
Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - Notre collègue André Trillard regrettait la perte de l'autonomie de notre pays dans le domaine de l'expertise internationale. La tournée africaine de la chancelière Angela Merkel, évoquée par notre collègue rapporteur, est à mettre en rapport avec la puissance de l'Agence de coopération allemande - Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) - qui est sans commune mesure avec celle d'Expertise France. Or, Expertise France est le bras armé du Gouvernement, comme les Parlementaires l'ont souhaité au cours de la précédente mandature. Expertise France est-il, selon vous, un bon outil ?
Mme Odile Renaud-Basso. - Je suis également très frappée par le montant des engagements financiers de l'Allemagne en matière d'aide au développement. Sans doute ce pays dispose-t-il de plus de marge financière que la France. La position historique de l'Allemagne est ainsi en train d'évoluer et ce pays devient progressivement un véritable acteur de l'APD aux côtés des Britanniques.
Sur les questions de trajectoire financière du programme 110, si les autorisations d'engagement ont été inscrites en accompagnement de l'augmentation du budget de l'AFD afin d'atteindre l'objectif de plus de quatre milliards par an d'engagements supplémentaires, les crédits de paiement inscrits cette année correspondent à la création de la nouvelle facilité de lutte contre les crises.
L'extension de l'assiette de la taxe sur les transactions financières aux transactions « intraday » a été votée l'année dernière avant d'être annulée par le Conseil constitutionnel pour une question de procédure, puisqu'elle ne figurait pas dans la bonne partie du projet de loi de finances. La question qui se pose aujourd'hui concerne la mise en oeuvre au 1 er janvier 2017 de cette taxe dont la mise en oeuvre est d'une extrême complexité technique. Le Ministère des finances est soucieux de conforter l'attractivité de la place de Paris dans le contexte du Brexit durant lequel une partie des services financiers vont quitter la City. Il serait dommage de ne pas bénéficier de ce mouvement de relocalisation, alors que Paris dispose d'importants atouts et que le regard sur la France a changé, suite au référendum britannique. Il faut être prudent en la matière et une tension entre les objectifs est ainsi évidente. Sur la question du taux, il faut veiller que son augmentation n'induise pas d'effet négatif sur l'assiette. Ainsi, les Autorités belges ont introduit une taxe sur la spéculation financière qui aurait entraîné une baisse des volumes allant de 10 à 50 % des différents indices d'activités nationaux. De ce fait, ils ont renoncé à son entrée en vigueur. De notre point de vue, l'introduction de cette taxe au niveau européen demeure la priorité. Si les négociations sur cette question demeurent compliquées, une réunion des ministres dans le cadre de la coopération renforcée s'est tenue il y a une quinzaine de jours à Luxembourg et a abouti à un accord sur les principes fondamentaux de la taxe et le phasage de l'assiette. Sur ces bases, la Commission européenne devrait proposer un texte juridique traduisant ces principes fondamentaux. S'il reste encore des points à trancher, comme l'inclusion des fonds de pension dans le dispositif, l'accord sur ces principes fondamentaux représente déjà une avancée conséquente. On peut espérer un accord européen d'ici la fin de l'année, afin de garantir une assise solide à cette TTF et de prévenir ainsi un effet d'éviction pour la place de Paris. En tout état de cause, la taxe européenne ne pourra être mise en oeuvre avant 2018.
Sur l'affectation de la ressource supplémentaire qui serait liée à l'augmentation du taux de la TTF, la part affectée à l'aide au développement devrait permettre de revenir aux niveaux des crédits d'aide au développement du début du mandat. Notre préférence va à l'affectation de ces crédits au FSD afin d'assurer une certaine cohérence des dispositifs, puisque ce fonds a été créé pour recevoir le produit de taxes spécifiques, comme celle sur les billets d'avion et la TTF en faveur de l'aide publique au développement. Abonder directement le budget de l'AFD avec ces ressources nous paraît une source de complexité additionnelle.
L'initiative PPTE portant annulation des dettes est en phase finale, par rapport à ses montants initiaux. Le montant pris en compte dépend des négociations entre les pays concernés et le Fonds monétaire international, au sein du Club de Paris. Aujourd'hui, un petit nombre de pays débiteurs concentre l'essentiel des annulations. L'annulation de dettes devrait porter, en 2017, sur 322 millions d'euros, dont 50 millions d'euros seraient versés au titre des Contrats de désendettement et de développement (C2D).
Sur l'évaluation, l'Observatoire de la politique du développement et de solidarité internationale a été mis en place suite au vote du Parlement de l'année dernière, par une circulaire interministérielle, en date du 30 décembre 2015. La mutualisation des trois services d'évaluation a conduit à l'élaboration d'une programmation conjointe qui devra, ainsi que ses résultats, être présentée à l'observatoire. Celui-ci disposait également d'un secrétariat tournant partagé entre les différents services, avant que le Trésor ne le reprenne. Or, faute d'un quorum suffisant puisque deux membres - l'un représentant le Conseil national pour le développement et la solidarité internationale et l'autre les collectivités territoriales ainsi que les personnalités extérieures - sur neuf n'ont, à ce jour, toujours pas été nommés, l'observatoire n'a pu jusqu'à présent être réuni. Sous l'impulsion du Député Jean-René Marsac, l'observatoire devrait être prochainement réuni et ainsi mettre en oeuvre l'évaluation partagée et la programmation commune. De fait, les services ont d'ores et déjà mis en commun leur plan de fonctionnement et leur programme de travail tel que l'envisageait le Parlement.
L'éducation, qui a représenté, en 2014, 1,2 milliard d'euros, occupe une place plus importante que la santé en matière d'aide publique au développement. Le soutien à l'éducation intervient, à hauteur de 89 %, par des financements bilatéraux alors que la santé a bénéficié d'un milliard d'euros dont près de 40 % au titre de financements bilatéraux. Le soutien de l'éducation comprend le financement des bourses et la prise en charge des frais d'écolage, qui représente 71 % de l'aide bilatérale. Cette démarche spécifique participe ainsi au transfert du capital humain vers les économies en développement. L'AFD est intervenue, à hauteur de 326 millions d'euros en 2015, en matière d'aide à l'éducation, plus particulièrement en Afrique. En outre, nous soutenons également certains outils multilatéraux, comme le programme mondial de l'éducation, auquel nous avons contribué pour 85 millions d'euros. L'éducation représente à nos yeux un élément extrêmement important de notre politique d'aide au développement. La Banque mondiale tend également à renforcer son activité dans ce secteur.
Les niveaux multilatéral ou bilatéral nous paraissent importants et ne doivent pas être opposés. Si l'intervention multilatérale permet d'obtenir un effet de levier, l'intervention bilatérale est plus directe et visible pour l'aide française. Nous travaillons actuellement à la publication d'une stratégie pour l'aide française multilatérale visant à aligner les bailleurs multilatéraux sur nos priorités. Tous nos grands partenaires suivent d'ailleurs cette approche et nous cherchons à accroître notre aide bilatérale qui devrait augmenter, via l'AFD, de quatre milliards d'euros par an à compter 2020. Une telle évolution conduira au rééquilibrage entre ces deux niveaux. Cependant, réduire notre niveau d'intervention multilatérale affaiblirait notre capacité d'influence dans les institutions, que ce soient la Banque mondiale, l'Organisation des Nations Unies ou encore l'Union européenne, à travers le Fonds européen de développement ou la Commission notamment.
Le rapprochement avec la Caisse des Dépôts et Consignations se déroule de manière pragmatique et doit passer par le déploiement de synergies. A cet égard, le développement de la capacité de l'AFD en matière de financements non souverains, que ce soit auprès des collectivités territoriales, des porteurs de projets ou encore des établissements publics, me paraît un axe stratégique de premier ordre. Dans ce domaine du financement des projets territoriaux, la Caisse des Dépôts dispose d'une expertise irremplaçable qu'elle peut apporter à l'AFD. Cet axe de développement s'avère majeur en matière de soutenabilité de la dette et d'utilisation de prêts concessionnels garantissant un effet de levier certain. L'AFD pourra, dans le même temps, déployer les ressources additionnelles dont elle dispose.
Sur l'affaiblissement de l'Etat et Expertise France, l'idée de regrouper dans une même agence l'ensemble des capacités d'assistance technique répondait à un objectif de simplification. Une telle démarche réclame du temps et peut, en raison de la réorganisation interne qu'elle implique, conduire à un affaiblissement temporaire des activités. Cependant, ce projet devrait permettre de mieux mobiliser les ressources internes dans un contexte où les administrations centrales sont contraintes d'opérer des réductions d'effectifs et de moyens. Expertise France devra ainsi continuer à s'appuyer sur la capacité d'expertise des ministères pour l'organisation des missions d'assistance technique, dans des domaines aussi divers que la mise en place de services douaniers ou fiscaux. Certes, concilier l'objectif de soutenabilité économique avec celui de la mobilisation des moyens sur des projets très administratifs présentant un faible retour peut s'avérer difficile. Mais il importe qu'Expertise France parvienne à préserver la mobilisation des administrations compétentes pour l'ensemble de ces projets.
Il est vrai que les autorités administratives indépendantes ont pris un poids très important dans certains domaines techniques et disposent parfois de capacités que n'a plus l'Etat ; pour preuve, le rôle de l'ARCEP dans le déploiement du numérique par rapport à l'influence des ministères. Cette évolution générale dépasse largement le périmètre de la coopération internationale.
Les crédits affectés à l'aide aux réfugiés ne cannibalisent pas l'aide publique au développement, puisqu'ils s'ajoutent aux dispositifs existants. En effet, le Ministère de l'intérieur assure ce financement grâce à un budget distinct. Il n'y a donc pas d'effet de vase communiquant avec les crédits de l'AFD.
L'égalité homme-femme est une priorité de notre politique d'aide au développement. Ainsi, le dernier CICID de juillet 2013 a adopté une nouvelle stratégie « genre et développement » pour la période 2013-2017. Certaines actions spécifiques sont gérées par l'AFD et le Ministère des affaires étrangères. Dans le cadre du reporting des flux d'aide au développement, nous veillons à ce que cet objectif puisse être identifié, en assurant un marquage « genre » des projets annuels d'APD transmis à la base OCDE. Cette démarche est nouvelle et nous serons en mesure d'apprécier, dans la durée, l'efficacité de cette stratégie.
M. Henri de Raincourt. - Et ce point figurera dans la convention qui sera prochainement signée entre l'AFD et M. Bill Gates qui mettra à disposition 50 millions d'euros pour des activités dédiées.
Mme Odile Renaud-Basso. - Enfin, 28 % de la TTF ont été affectés, en 2016, à des projets climatiques.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Je vous remercie, Madame la directrice générale, pour votre présentation et vos réponses à l'ensemble de nos questions.