Projet de loi de finances pour 2021 : Recherche et enseignement supérieur

N° 143

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2020

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation
et de la communication (1) sur le projet de loi de finances ,
adopté par l'Assemblée nationale, pour 2021 ,

TOME V

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉ RIEUR

Par Mme Laure DARCOS et M. Stéphane PIEDNOIR,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Laurent Lafon, président ; M. Max Brisson, Mmes Laure Darcos, Catherine Dumas, M. Stéphane Piednoir, Mme Sylvie Robert, MM. David Assouline, Julien Bargeton, Pierre Ouzoulias, Bernard Fialaire, Jean-Pierre Decool, Mme Monique de Marco, vice-présidents ; Mme Céline Boulay-Espéronnier, M. Michel Savin, Mmes Marie-Pierre Monier, Sonia de La Provôté, secrétaires ; MM. Maurice Antiste, Jérémy Bacchi, Mmes Annick Billon, Alexandra Borchio Fontimp, Toine Bourrat, Céline Brulin, Nathalie Delattre, M. Thomas Dossus, Mme Sabine Drexler, MM. Fabien Genet, Jacques Grosperrin, Abdallah Hassani, Jean Hingray, Jean-Raymond Hugonet, Mme Else Joseph, MM. Claude Kern, Michel Laugier, Mme Claudine Lepage, MM. Pierre-Antoine Levi, Jean-Jacques Lozach, Jacques-Bernard Magner, Jean Louis Masson, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Philippe Nachbar, Olivier Paccaud, François Patriat, Damien Regnard, Bruno Retailleau, Mme Elsa Schalck, M. Lucien Stanzione, Mmes Sabine Van Heghe, Anne Ventalon, M. Cédric Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ^ème législ.) : 3360 , 3398 , 3399 , 3400 , 3403 , 3404 , 3459 , 3465 , 3488 et T.A. 500

Sénat : 137 et 138 à 144 (2020-2021)

PREMIÈRE PARTIE : ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
(RAPPORTEUR POUR AVIS : STÉPHANE PIEDNOIR)

AVANT-PROPOS

L'examen des crédits consacrés à l'enseignement supérieur et à la vie étudiante s'inscrit cette année dans un contexte inédit , marqué par la gestion d'une crise sanitaire sans précédent, aux répercussions économiques et sociales majeures. Du fait de cette situation, l'année 2020 a vu se succéder plusieurs lois de finances rectificatives, dont la quatrième est examinée concomitamment au projet de loi de finances pour 2021, lui aussi inédit, puisque le Gouvernement a fait le choix d'y intégrer une nouvelle mission budgétaire, « Plan de relance », à vocation temporaire.

Le rapporteur pour avis regrette que cette multiplication de supports budgétaires rende difficilement lisible l'effort global de l'État envers l'enseignement supérieur et la vie étudiante . Cette complexité des canaux de financement est renforcée par l'adoption récente du projet de loi de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030, dont la première annuité trouve sa traduction budgétaire dans plusieurs programmes de la mission « Recherche et enseignement supérieur » du projet de loi de finances pour 2021.

Compte tenu de cette architecture budgétaire inhabituelle, le rapporteur pour avis a tenu à compléter l'analyse des programmes 150 et 231 par celle des crédits de la nouvelle mission « Plan de relance » dédiés à l'enseignement supérieur et la vie étudiante . L'ensemble de ces sources de financement portent une augmentation notable du budget consacré à ces deux politiques publiques, effort qu'il convient de saluer. Le rapporteur pour avis insiste sur la nécessité, en période de crise, de continuer à investir dans l'enseignement supérieur , secteur clef pour le développement du pays, mais aussi de tirer profit de ce contexte pour impulser certaines transformations.

Il a également souhaité que cet exercice budgétaire soit l'occasion de faire le point sur les différents constats formulés par le groupe de travail « enseignement supérieur » , créé par la commission au printemps dernier pour suivre la gestion de la crise dans ce secteur. Plusieurs de ses recommandations ont été suivies d'effet, tandis que d'autres restent d'actualité.

I. UNE AUGMENTATION CONSÉQUENTE DU BUDGET ALLOUÉ AUX FORMATIONS SUPÉRIEURES ET À LA RECHERCHE UNIVERSITAIRE

A. LE PROGRAMME 150 : DES MOYENS SUPPLÉMENTAIRES CIBLÉS SUR LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION DE LA RECHERCHE ET LA POURSUITE DES ACTIONS LANCÉES LES ANNÉES PRÉCÉDENTES

Le programme 150 , « Formations supérieures et recherche universitaire » , sera doté, l'année prochaine, de 13,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 14,01 milliards d'euros en crédits de paiement , soit une hausse respectivement de 1,28 % et de 1,76 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2020.

Les moyens nouveaux représentent, hors prise en compte des dépenses relatives à des projets immobiliers et des transferts, 265,3 millions d'euros en crédits de paiement .

Ce montant supplémentaire est principalement destiné au financement de mesures nouvelles inscrites au projet de loi de programmation de la recherche et à la poursuite de la mise en oeuvre de la loi relative à l'orientation et à la réussite des étudiants du 8 mars 2018 (« loi ORE »).

Ventilation des crédits nouveaux abondant le programme 150

(en millions d'euros)

	Mise en oeuvre des mesures du projet de loi de programmation de la recherche	Poursuite de la mise en oeuvre de la loi « orientation et réussite des étudiants » et de la réforme des études de santé	Mise en oeuvre du protocole « parcours, carrières et rémunérations » (PPCR) et compensation aux étudiants boursiers	Extension du dialogue stratégique et de gestion (DSG) avec les établissements	Augmentation de la dotation aux établissements d'enseignement supérieur privés (EESPIG)	Total
Action 01 - Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence	36,9	73	5,4	4	-	119,4
Action 02 - Formation initiale et continue de niveau master	26,9	-	3,1	-	-	30
Action 03 - Formation initiale et continue de niveau doctorat	3,8	-	0,4	-	-	4,2
Action 04 - Établissements d'enseignement privé	-	-	-	-	9	9
Action 05 - Bibliothèques et documentation	3,7	-	0,4	-	-	4,1

	Mise en oeuvre des mesures du projet de loi de programmation de la recherche	Poursuite de la mise en oeuvre de la loi « orientation et réussite des étudiants » et de la réforme des études de santé	Mise en oeuvre du protocole « parcours, carrières et rémunérations » (PPCR) et compensation aux étudiants boursiers	Extension du dialogue stratégique et de gestion (DSG) avec les établissements	Augmentation de la dotation aux établissements d'enseignement supérieur privés (EESPIG)	Total
Action 13 - Diffusion des savoirs et des musées	0,55	-	0,05	-	-	0,6
Action 14 - Immobilier	4,9	-	-	-	-	4,9
Action 15 - Pilotage et support du programme	14,4	-	1,4	-	-	15,8
Action 17 - Recherche	72,8	-	4	-	-	76,8
Total	164,2	73	15,2	4	9	265,3

Source : données issues du projet annuel de performance 2021

1. Le financement des mesures de revalorisation des rémunérations et des carrières des personnels, telles que prévues par la loi de programmation de la recherche

Sur les 265,3 millions d'euros supplémentaires figurant au programme 150, 164,2 millions d'euros correspondent à la première marche budgétaire de la trajectoire inscrite à l'article 2 du projet de loi de programmation de la recherche .

Cette enveloppe, répartie entre huit des neuf actions du programme, est majoritairement consacrée au financement des mesures de revalorisation des rémunérations et des carrières des personnels des établissements d'enseignement supérieur et de recherche.

Parmi ces mesures de revalorisation, les plus significatives sont la réforme des régimes indemnitaires telle que prévue par le protocole d'accord majoritaire signé le 12 octobre dernier, la revalorisation de 30 % de la rémunération des doctorants et l'augmentation de 20 % du nombre de contrats doctoraux, la diversification des voies de recrutement avec notamment la création de chaires de professeur junior et de contrats de mission scientifique.

Le rapporteur pour avis, ainsi qu'il l'a indiqué lors des débats sur le projet de loi de programmation de la recherche, salue ces mesures qui devraient permettre d'enrayer le décrochage des rémunérations des personnels de la recherche et apporter davantage de souplesse dans des procédures de recrutement aujourd'hui trop rigides.

2. Le déploiement du « plan étudiants » et des mesures de la loi pour l'orientation et la réussite des étudiants

Sur les 73 millions d'euros supplémentaires consacrés à la poursuite de la mise en oeuvre du « plan étudiants » , lancé en 2017, et des mesures de la loi ORE , près de 54 millions d'euros sont destinés à :

- l'augmentation des capacités d'accueil dans les filières en tension, dans un contexte marqué par un afflux d'étudiants dû aux résultats exceptionnels du baccalauréat 2020 et aux difficultés d'insertion sur le marché du travail en période de crise. Un complément de création de places supplémentaires est également prévu dans le cadre de la mission « Plan de relance » (cf. infra ) ;

- le développement des dispositifs d'accompagnement pédagogique et de parcours personnalisés pour les étudiants les plus exposés au risque d'échec (« oui si ») ;

- le financement de projets d'investissements pour l'accueil des étudiants ;

- la valorisation de l'investissement pédagogique des personnels.

19 millions d'euros sont également consacrés à la poursuite de la réforme des études de santé , s'inscrivant dans le cadre de la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé. Ces moyens nouveaux doivent permettre le financement de l'achèvement de la transformation de la première année commune aux études de santé (PACES) en parcours spécifique « accès santé » (PASS) et en licences avec « accès santé » (LAS), ainsi que le lancement de la réforme du deuxième cycle des études de santé à travers notamment l'instauration des examens cliniques à objectif structuré (ECOS). En raison de la crise sanitaire , les ministres de la santé et de l'enseignement supérieur avaient annoncé, au printemps dernier, le report d'un an de l'entrée en vigueur de cette réforme du deuxième cycle, décision que le rapporteur pour avis avait estimée raisonnable .

3. La poursuite de la revalorisation des carrières dans le cadre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations »

Parmi les moyens nouveaux budgétés en 2021, 15,2 millions d'euros sont octroyés à la poursuite des revalorisations salariales prévues dans le cadre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), conclu en 2016 pour l'ensemble de la fonction publique, et dont la mise en oeuvre est échelonnée sur plusieurs années.

4. Le développement du dialogue stratégique et de gestion avec les établissements, désormais unique cadre de discussion pour la question du glissement vieillesse technicité

4 millions d'euros supplémentaires sont fléchés sur l'extension du dialogue stratégique et de gestion (DSG) aux 103 établissements de plus de 500 étudiants passés aux responsabilités et compétences élargies (RCE), conformément aux dispositions de la loi relative aux libertés et responsabilités des universités du 10 août 2007 (« loi LRU »).

Le rapporteur pour avis note que c'est désormais dans le seul cadre du DSG , et au niveau de chaque établissement, que la question du glissement vieillesse technicité (GVT) est abordée. Celle-ci ne fait plus l'objet d'une approche globale et n'est plus mentionnée dans les documents budgétaires, évolution qu'il juge regrettable compte tenu de l'importance de ce problème structurel pour les établissements . Le rapporteur pour avis rappelle que le coût du GVT , à peu près stable d'une année sur l'autre, représente 50 millions d'euros par an pour les établissements d'enseignement supérieur.

Le dialogue stratégique et de gestion

Mis en oeuvre à titre expérimental en 2018-2019 pour dix établissements d'enseignement supérieur volontaires, le dialogue stratégique et de gestion (DSG) est une procédure d'échanges entre les établissements et leur tutelle concernant leur budget et leurs projets stratégiques , en lien avec les priorités nationales fixées par le Gouvernement. Ce dialogue renouvelé vise à inciter les établissements à se doter d'une approche pluriannuelle de leur stratégie et de leur financement, à favoriser l'émergence de projets d'établissement et à encourager l'élaboration de stratégies partagées avec l'ensemble des financeurs présents sur le territoire d'implantation des établissements, notamment les collectivités territoriales et les entreprises. Le dialogue stratégique et de gestion constitue un outil complémentaire des contrats quinquennaux, conclus entre l'État et les établissements, définissant les orientations stratégiques et les projets de ces derniers.

Étendu, pour l'année 2019-2020, à 70 universités et 10 écoles comptant plus de 2 500 étudiants, le DSG comprend deux phases :

- la première phase , qui s'est déroulée au cours du dernier semestre 2019 sous la conduite des rectorats de région, a porté sur la trajectoire salariale et financière des établissements, ainsi que sur leurs perspectives en matière de capacité d'accueil ;

- la deuxième phase , qui a été menée au premier semestre 2020 par les rectorats de région en concertation avec les partenaires locaux (organismes de recherche, collectivités), a été ciblée sur les projets stratégiques des établissements , lesquels ont vocation à associer différents acteurs et à correspondre aux priorités du ministère.

5. Une revalorisation attendue de la subvention versée aux établissements d'enseignement supérieur privés, mais dont le manque de lisibilité et l'incertitude sur son effectivité invitent à la vigilance

Une hausse de 9 millions d'euros de la dotation versée aux établissements d'enseignement supérieur privés d'intérêt général (EESPIG) est prévue en 2021, portant son montant à 93,8 millions d'euros.

Le rapporteur pour avis salue cette revalorisation qu'il avait appelée de ses voeux dans ses précédents rapports . En effet, les EESPIG enregistrent depuis plusieurs années une augmentation importante de leurs effectifs : + 88 % depuis 2010. Cette évolution, couplée à l'augmentation régulière du nombre d'établissements obtenant la qualification EESPIG (63 établissements au 1 ^er septembre 2020), se traduit par une baisse continue de la dotation de l'État par étudiant de l'enseignement supérieur privé : de 1 240 euros en 2010, celle-ci n'est plus que de 596 euros en 2020.

Si l'attribution de 9 millions supplémentaires en 2021 est, sur le papier, une bonne nouvelle, le rapporteur pour avis émet deux réserves.

La première tient au manque de lisibilité de cette augmentation . La subvention au secteur privé finance à la fois les établissements qualifiés EESPIG et les associations assurant la formation initiale des enseignants. Jusqu'à présent, l'action 04 du programme 150 comprenait deux lignes budgétaires, correspondant à ces deux postes de dépenses. Or, cette année, l'action 04 n'est plus composée que d'une seule ligne budgétaire et ne précise plus la part attribuée respectivement aux organismes de formation et aux établissements. Il n'est donc pas possible, à ce stade, de savoir précisément le montant de l'enveloppe dont bénéficieront les EESPIG .

La seconde réserve porte sur l'effectivité de la hausse prévue . Les 3 millions d'euros supplémentaires, programmés et votés dans le projet de loi de finances initiale pour 2020, ne se sont en effet pas retrouvés en exécution. Le rapporteur pour avis déplore cette absence de concrétisation de l'augmentation de crédits votée par la représentation nationale . Alors que le ministère a demandé aux EESPIG de renforcer leur engagement durant la période de crise sanitaire et d'ouvrir de nouvelles places à la rentrée 2020, il insiste sur la nécessité que les 9 millions d'euros supplémentaires prévus en 2021 se traduisent, dans les faits, par une hausse de la subvention versée aux établissements privés .

Il rappelle également que ces derniers continuent de se voir appliquer un taux de mise en réserve dérogatoire de 7 % , largement supérieur au taux de droit commun (3 %), qui grève leurs marges de manoeuvre budgétaires . Il souhaite que le dialogue triennal entre l'État et les établissements privés, inséré à son initiative à l'article 12 bis du projet de loi de programmation de la recherche, soit l'occasion de mettre ce sujet sur la table.