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N° 144 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2020 |
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AVIS PRÉSENTÉ au nom de la c ommission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2021 , |
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TOME V FONCTION PUBLIQUE |
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Par Mme Catherine DI FOLCO, Sénateur |
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(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche, vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Jacky Deromedi, Agnès Canayer, secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, M. Loïc Hervé, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Mikaele Kulimoetoke, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 3360 , 3398 , 3399 , 3400 , 3403 , 3404 , 3459 , 3465 , 3488 et T.A. 500 Sénat : 137 et 138 à 144 (2020-2021) |
L'ESSENTIEL
Réunie le 24 novembre 2020 sous la présidence de François-Noël Buffet (Les Républicains - Rhône), la commission des lois a examiné l'avis budgétaire « fonction publique » présenté par Catherine Di Folco (Apparentée Les Républicains - Rhône) .
Les 5,56 millions d'agents publics sont en première ligne pour assurer la continuité du service face à l'épidémie de covid-19 , que ce soit à l'hôpital (21 % des agents), dans les collectivités territoriales (35 %) ou dans l'administration de l'État (44 %).
La commission des lois salue leur engagement et leur réactivité face au bouleversement de leurs conditions de travail. Elle demande au Gouvernement d'évaluer le nombre d'agents publics touchés par le virus, information qui fait encore défaut.
Cette période difficile ne doit pas empêcher la mise en oeuvre de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique , qui donne de nouveaux outils aux employeurs pour moderniser la gestion de leurs ressources humaines (simplification du dialogue social, contrat de projet, rupture conventionnelle, etc .).
Près d'un an et demi après la promulgation de la loi, la commission déplore que des mesures d'application manquent encore à l'appel , notamment en ce qui concerne les autorisations spéciales d'absence, les commissions administratives paritaires et la détermination du centre des intérêts matériels et moraux de nos compatriotes ultramarins (CIMM).
Sur le plan budgétaire, le Gouvernement a renoncé à ses objectifs de réduction des effectifs de l'État, alors que sa masse salariale continue d'augmenter.
I. LES EFFECTIFS DE L'ÉTAT : STABILISATION DES EFFECTIFS ET AUGMENTATION DE LA MASSE SALARIALE
A. UNE STABILISATION DES EFFECTIFS, BIEN LOIN DES ENGAGEMENTS INITIAUX DU GOUVERNEMENT
Le PLF pour 2021 prévoit de supprimer 157 équivalents temps plein (ETP) dans la fonction publique de l'État, sur un total de 2,47 millions d'agents . L'effort porterait, une fois encore, sur les opérateurs (- 146 ETP), seuls 11 ETP étant supprimés dans les ministères.
Les secteurs régaliens et l'enseignement supérieur seraient préservés, les suppressions de postes portant principalement sur les finances (52 % de l'effort), la transition écologique (23 %) et le travail (12 %). Le ministère de la santé et ses opérateurs bénéficieraient de 76 ETP supplémentaires, ce qui peut paraître faible au regard de leur mobilisation pour faire face à la crise sanitaire.
Au total, seuls 2 065 ETP seraient donc supprimés dans l'administration de l'État depuis 2018 , bien loin des efforts nécessaires pour compenser la création de 26 883 ETP entre 2013 et 2017 et des 50 000 suppressions de postes annoncées en début de quinquennat 1 ( * ) . Même l'objectif fixé à l'issue du Grand débat national - supprimer 10 500 postes pendant le quinquennat - paraît hors d'atteinte : il faudrait supprimer 8 435 ETP en 2022, ce qui semble peu réaliste.
Évolution annuelle des effectifs de la fonction publique de l'État
(en ETP)
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2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
PLF 2021 |
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Effectifs de la FPE |
- 5 475 |
- 813 |
+ 7 004 |
+ 14 005 |
+ 12 162 |
- 1 070 |
- 6 197 |
+ 5 359 |
- 157 |
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TOTAL |
Quinquennat précédent : + 26 883 |
Quinquennat en cours : - 2 065 |
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Source : commission des lois du Sénat
Selon le Gouvernement, c'est le « contexte sanitaire et économique qui fragilise les perspectives de tenue des objectifs des plans de transformation des ministères » 2 ( * ) . Cette explication peine toutefois à convaincre : les difficultés pour maîtriser les effectifs de l'État datent d'avant la crise . Annoncée en 2019 pour accompagner la réorganisation de l'administration, l'agence de reconversion des agents de l'État n'est toujours pas en place .
Le rapporteur déplore un manque de volonté du Gouvernement : lors de son audition, Amélie de Montchalin a d'ailleurs déclaré qu'elle n'était pas « la ministre des effectifs mais celle de la qualité du service public ».
S'agissant de l'organisation de l'État, le Gouvernement souhaite renforcer la déconcentration , un objectif déjà annoncé par les circulaires des 24 juillet 2018 et 5 juin 2019.
Comme s'y est engagé le Premier ministre, « toutes les créations d'emplois qui seront autorisées par le PLF pour 2021 seront affectées, sauf exception justifiée, dans les services départementaux de l'État, et aucune dans les administrations centrales » 3 ( * ) .
De nouvelles souplesses doivent aussi être apportées pour faciliter la gestion des ressources humaines dans les services déconcentrés .
* 1 Cet objectif figurant toujours à l'article 10 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
* 2 Source : réponses au questionnaire budgétaire.
* 3 Compte rendu de l'Assemblée nationale, première séance du 15 juillet 2020.