CHAPITRE II
LES CRÉDITS CONSACRÉS
À
L'AMÉNAGEMENT NUMÉRIQUE DU TERRITOIRE
Réunie le 17 novembre 2021, sous la présidence de Jean-François Longeot, pour examiner le rapport de Jean-Michel Houllegatte, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a formulé un motif de satisfaction assorti d'une réserve sur le volet du projet de loi de finances pour 2022 dédié à l' aménagement numérique du territoire . L'accroissement des moyens mis à disposition du plan FTHD depuis l'année dernière pour assurer la couverture intégrale du territoire en fibre optique d'ici 2025 a permis une accélération bienvenue des déploiements en 2021. L'accent doit désormais davantage être mis sur la qualité de service et la lutte contre l'exclusion numérique qui constitue un axe du Plan de relance et il importe que les moyens soient pérennisés .
La commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 343 de la mission « Économie » et des crédits relatifs à l'aménagement numérique du territoire du programme 364 de la mission « Plan de relance » .
I. PLAN FRANCE TRÈS HAUT DÉBIT : FACE À L'AVANCÉE DE LA COUVERTURE NUMÉRIQUE DU TERRITOIRE, LA QUALITÉ DE SERVICE DEVIENT UNE PRIORITÉ
A. UN RESPECT DES OBJECTIFS DE DÉPLOIEMENT DES RÉSEAUX EN BONNE VOIE GRÂCE AU COUP D'ACCÉLÉRATEUR DU PLAN DE RELANCE
1. Plan France Très Haut Débit : un dispositif ancien, des moyens insuffisants au regard des objectifs jusqu'en 2020
Déployer le très haut débit sur l'ensemble du territoire d'ici fin 2022, tel est l'objectif du plan France Très Haut Débit (FTHD) mis en place en 2013.
Les déploiements s'effectuent de manière différenciée sur deux zones , selon que l'initiative est privée ou publique :
- la zone d'initiative privée comprend la zone très dense , constituée de communes dont la liste est fixée par l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) et la zone moins dense , dans laquelle la présence de l'initiative privée a été démontrée dans le cadre d'un Appel à manifestation d'intérêt d'investissement (AMII) 4 ( * ) ;
- la zone d'initiative publique correspond à des territoires plus ruraux, dans lesquels les déploiements sont réalisés par les collectivités territoriales dans le cadre de Réseaux d'initiative publique (RIP) ou par des opérateurs privés, en association avec la collectivité, dans le cadre d' Appels à manifestation d'intentions d'engagements locaux (AMEL) 5 ( * ) . Dans les zones RIP , le très haut débit se déploie sous l'autorité des collectivités territoriales dans le cadre de projets d'initiative publique qui sont accompagnés, instruits et suivis par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT).
3,3 Md€ ont été mobilisés pour le déploiement des RIP via un guichet France Très Haut Débit. En 2015, la création du programme budgétaire 343 « Plan France Très Haut Débit » dans la Mission « Économie » a permis d'ajouter 2,395 M€ de soutien au plan FTHD qui était jusqu'alors financé sur les autorisations d'engagements disponibles sur le Fonds national pour la société numérique (FSN), à hauteur de 900 M€ gérés par la Caisse des dépôts et consignations dans le cadre des Programmes d'investissement d'avenir (PIA).
2. Un accroissement des moyens qui s'est fait attendre, une exécution en 2022 à poursuivre à un niveau ambitieux
Jusqu'à la crise sanitaire, le Gouvernement n'a pas déployé de moyens à la hauteur de ses engagements.
En février 2020 , face aux difficultés rencontrées par de nombreux départements pour finaliser leur plan de financement, le Gouvernement avait annoncé la mobilisation d'une enveloppe de 280 M€ pour assurer la couverture intégrale du territoire . Cette somme aurait dû être dégagée d'économies réalisées sur les premiers RIP, liées à la baisse du coût de déploiement par prise et à l'augmentation de la part de l'investissement privé.
Ces moyens sont apparus très insuffisants par les collectivités territoriales et les acteurs du secteur pour lesquels le besoin de financement supplémentaire s'élevait à environ 500 M€ . Dès l'examen du budget pour 2020 , le Sénat avait invité le Gouvernement à doter le plan FTHD d'autorisations d'engagement supplémentaires. Le Gouvernement n'avait cependant pas entendu cet appel.
L'explosion de la crise sanitaire liée à la Covid-19 a mis en lumière le caractère essentiel des réseaux numériques pour la continuité des activités de la Nation. Ce contexte a changé la donne : le Gouvernement a finalement relayé l'appel du Sénat et des territoires. Des autorisations d'engagement supplémentaires ont ainsi été accordées afin d'assurer le financement complet des programmes de déploiement dans l'ensemble des départements. En ajoutant ces moyens aux crédits dégagés sur les RIP antérieurs (qui atteignent finalement 300 M€), 570 M€ supplémentaires ont ainsi été mis à disposition du plan FTHD.
Grâce à cette rallonge, l'ensemble des départements sont désormais en passe de compléter leur plan de financement pour la généralisation de la fibre d'ici 2025. Selon l'Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et audiovisuelles (Avicca), entendue par le rapporteur, cette hausse de moyens a permis « de se rapprocher du besoin » même si des moyens supplémentaires pourraient être nécessaires pour atteindre la couverture numérique intégrale.
L'enjeu est donc désormais de faire vivre le réseau dans la durée tout en assurant l'homogénéité de la couverture.
En 2022, les crédits du programme 343 affichent une relative stabilité par rapport à 2021 :
- en autorisations d'engagement , 22 M€ sont ouverts dans une nouvelle action intitulée « autres projets concourant à la mise en oeuvre du Plan FTHD ». Ces crédits correspondent à une rebudgétisation de crédits du FSN, il ne s'agit donc pas de moyens supplémentaires ;
- en crédits de paiement , 600 M€ seront mobilisés pour les déploiements en zones RIP , soit un montant légèrement inférieur à celui constaté en 2021 qui a constitué un pic dans la phase de décaissement du programme 343, entamée en loi de finances pour 2019. Au total, le montant de décaissement atteint toutefois 622 M€ si l'on prend en compte les projets portés par la nouvelle action susmentionnée.
Selon l'ANCT, les collectivités porteuses de projets ont été consultées sur le calendrier de décaissement et le montant prévu pour 2022 est adéquat pour répondre à leurs besoins. Il est toutefois à craindre, ainsi que l'a souligné l'Avicca, que cette ouverture de crédits s'avère insuffisante si les rythmes de déploiement en zone RIP continuent de s'intensifier.
S'agissant du Plan de relance, sur les 240 M€ ouverts en autorisations d'engagement, 50 M€ de crédits de paiement seront mobilisés en 2022 pour contribuer à la généralisation de la fibre d'ici 2025 , particulièrement au profit des territoires les plus isolés situés dans des zones d'initiative publique.
3. Un rythme de déploiement de la fibre « record » depuis 2021 et des progrès pour le « bon haut débit », mais des incertitudes sur les échéances relatives aux zones « AMII »
Comme l'année passée, le rapporteur constate que les confinements successifs n'ont eu que peu d'impact sur le déploiement des lignes FttH. Le déploiement a été très dynamique en 2020-2021 : près de 6,2 millions de locaux ont été rendus raccordables à la fibre en un an, selon l'ANCT. L'Arcep entendue par le rapporteur indique que 74 % des locaux en France sont désormais raccordables au THD filaire . À ces déploiements s'ajoute un rythme d'abonnements soutenu (+ 1 million d'abonnements supplémentaires nets au deuxième semestre 2021 6 ( * ) ). 2021 semble à cet égard marquer un point de bascule : pour la première fois, le nombre d'abonnements au très haut débit a dépassé le nombre d'abonnements haut débit en France.
AVANCÉE DES DÉPLOIEMENTS DE LA FIBRE
Source : Arcep.
Ce dynamisme a été particulièrement fort en zone d'initiative publique . Selon l'Avicca, les objectifs de déploiement en zone RIP pour 2021 (3,6 millions de prises FttH à réaliser) devraient être atteints. Le rapporteur se réjouit de cette évolution qui témoigne des bons résultats du plan FTHD dans la zone d'initiative publique .
En revanche, de fortes interrogations subsistent sur la zone d'initiative privée . Dans la zone AMII , malgré la progression des déploiements (+ 3 millions de lignes déployées entre le 30 juin 2020 et le 30 juin 2021), d'importants retards persistent et l'objectif de couverture intégrale en fin d'année 2020 n'a pas été atteint. À la fin du deuxième semestre 2021, seuls 81 % des locaux des communes sur lesquelles Orange s'était engagé et 90 % de ceux des communes sur lesquelles SFR s'était engagé ont été rendus raccordables 7 ( * ) .
Le rapporteur rappelle au Gouvernement que lui seul a la possibilité de saisir l'Arcep afin que celle-ci active son pouvoir de sanction à l'encontre des opérateurs n'ayant pas tenu leurs engagements dans les zones AMII, en vertu des articles L. 33-13 et L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques.
Enfin, s'agissant de l'objectif du « bon » haut débit pour tous, les auditions du rapporteur font état d'évolutions positives.
Le passage au « bon » haut débit pour tous s'appuie sur le dispositif « Cohésion Numérique des territoires » (CNT). Piloté par l'ANCT, ce dispositif lancé en 2019 est doté de 100 M€ via le programme 343. Il a pour objectif de soutenir l'acquisition de technologies sans fil ou hertzienne (satellite, boucle locale radio et 4G fixe) par les consommateurs. Pour rappel, le plan FTHD avait fixé un objectif de « bon haut débit » pour tous pour la fin d'année 2020.
La prochaine échéance est celle de la couverture intégrale du territoire en très haut débit (> 30 Mbit/s) fin 2022 : le rapporteur sera attentif à l'atteinte de cet objectif, qui dépend en partie du maintien des rythmes de déploiement de la fibre.
* 4 Le premier Appel à manifestation d'intérêt d'investissement date de 2011 : le Gouvernement a recueilli les intentions des opérateurs à déployer sur fonds propres des réseaux à horizon de 5 ans dans les zones moins denses.
* 5 Les Appels à manifestation d'intentions d'engagements locaux ont été lancés fin 2017.
* 6 Source : ANCT.
* 7 Source : Arcep.