EXAMEN EN COMMISSION
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M. Guy Benarroche, rapporteur pour avis des programmes « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et « Cour des comptes et autres juridictions financières » de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». - Nous examinons pour avis deux programmes de la mission « Conseil et contrôle de l'État », dont le responsable est le Premier ministre.
S'agissant du programme 165 qui est consacré au Conseil d'État et aux autres juridictions administratives, la hausse des crédits de paiement représente 58,4 millions d'euros.
Ce montant prend en compte un transfert entrant des crédits de budget de fonctionnement et des personnels de greffe de la Commission du contentieux du stationnement payant (CCSP) depuis le programme 216 de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ». La CCSP deviendra en effet à compter du 1er janvier 2024 intégralement rattachée au programme 165, alors que seule la rémunération des magistrats lui était jusqu'à présent imputée.
Ce rattachement se traduit par un abondement de 11,5 millions d'euros de crédits de paiement, ce qui représente 2 % des crédits de paiements votés en loi de finances initiale (LFI) pour 2023 : 7,6 millions d'euros correspondent aux 143 emplois d'agents de greffe transférés sur le programme 165, étant précisé qu'aucun recrutement supplémentaire n'est prévu en 2024 ; 3,9 millions d'euros correspondent aux dépenses de fonctionnement, dont 2,7 millions consacrés aux dépenses informatiques.
En dehors de ces mesures de transfert, les crédits supplémentaires seront consacrés aux dépenses de titre 2 pour renforcer les moyens humains de certaines juridictions administratives. Comme en 2022 et 2023, sont prévus un emploi de membre du Conseil d'État, 25 emplois de magistrats et 15 emplois d'agents de greffe, conformément à la programmation pluriannuelle pour les années 2023 à 2027.
Les crédits hors titre 2, qui représentent 25 % des crédits du programme avec 146,7 millions d'euros, sont également en augmentation de 23,9 %, soit environ 28 millions d'euros, par rapport à la LFI pour 2023, principalement en raison des dépenses d'investissement en matière immobilière et informatique.
Nous le savons, les juridictions administratives sont soumises à une forte progression des entrées contentieuses depuis plusieurs années. Au sein des tribunaux administratifs, le taux de couverture global, c'est-à-dire le nombre d'affaires traitées rapporté au nombre d'affaires entrantes, a été inférieur à 100 % en 2022 et a naturellement eu pour conséquence une augmentation du stock d'affaires en instance. Au 31 décembre 2022, ce stock a ainsi dépassé le seuil symbolique des 200 000 dossiers, soit une augmentation de 4,7 % par rapport à la situation observée au 31 décembre 2021. La part des affaires de plus de deux ans, qui est un indicateur intéressant, augmente de 8,7 % et s'établit à 10,3 %.
L'année 2024 ne semble pas porteuse de signes de fléchissement. Selon le secrétaire général du Conseil d'État, la simplification du contentieux des étrangers en cours de discussion dans le cadre du projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration aura peu d'effet sur le volume de dossiers, mais uniquement sur leur traitement. Quant à l'instruction « à 360 degrés » des demandes de titres de séjour, elle ne serait dans un premier temps qu'une expérimentation.
Dans ce contexte qui nécessite une mobilisation soutenue, les mesures de réévaluation indiciaire constituent une avancée importante pour les magistrats, étant rappelé qu'il est indispensable de maintenir l'attractivité du corps pour assurer un bon fonctionnement des juridictions administratives.
Pour achever la convergence du corps des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel avec celui des administrateurs de l'État qui est induite par la réforme de la haute fonction publique, resteront encore à modifier le régime indemnitaire et le régime des incompatibilités ; des discussions sont en cours avec les deux syndicats dans le cadre des réunions de dialogue social que le Conseil d'État organise.
Parallèlement, les conclusions du groupe de travail sur la charge de travail des magistrats, menée sous l'égide de la cheffe de la mission d'inspection des juridictions administratives, ont également été saluées. Le rapport d'étude remis au vice-président du Conseil d'État le 3 juillet 2023 procède à différents constats qui confirment le ressenti des magistrats, notamment sur les effets indésirables de la dématérialisation, avec une inflation significative de la taille du dossier numérique et un amoindrissement tout aussi important du sens collectif du travail.
Ce travail ouvre de nombreuses pistes d'amélioration, par exemple sur une fixation de la « norme » attendue des magistrats ou encore sur l'élaboration avec les avocats d'une charte de présentation des écritures. Il conviendra d'en assurer la mise en oeuvre concrète. À cet égard, j'avais évoqué l'année dernière le rapport du groupe de travail sur l'avenir des greffes - un sujet tout aussi important. Ses conclusions sont encore soumises à la réflexion collective et les greffiers en attendent la mise en oeuvre.
Enfin, la loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, qui a été promulguée lundi dernier, instaure pour l'ensemble des membres de la juridiction administrative une prestation de serment qui était attendue de longue date.
Deux juridictions administratives spécialisées devront faire l'objet d'une attention particulière en 2024 : la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) et la CCSP que j'ai déjà évoquée.
Le projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, qui sera prochainement discuté devant l'Assemblée nationale, prévoit une réforme de la CNDA selon deux grands axes : une inversion du principe de collégialité, pour confier les dossiers au jugement d'un juge unique, sauf décision contraire du président de la CNDA ou du président de chambre s'il estime que l'affaire « pose une question qui le justifie » ; une territorialisation pour s'adapter au fait que plus de 45 % des recours sont désormais issus de demandeurs résidant hors région parisienne et éviter ainsi au requérant un ou plusieurs déplacements à Montreuil en cas de renvoi - il s'agit tout de même de 30 % des cas.
Je ne referai pas le débat que nous avons eu en commission puis en séance sur la fin du principe de collégialité devant la CNDA. Vous connaissez mes positions : j'y suis opposé. Ce que je peux vous dire, c'est que le président de la Cour et le secrétaire général du Conseil d'État m'ont tous deux affirmé qu'ils étaient attachés au principe de collégialité et que seuls certains dossiers justifieraient le recours à un juge unique. Nous verrons donc quelle sera la pratique après le vote de la loi, puisque tout reposera sur les décisions du président de la Cour ou de la formation de jugement.
Telle qu'elle est envisagée, la réforme de la CNDA comporterait surtout des enjeux organisationnels liés à la territorialisation. Celle-ci pourrait être déployée progressivement en fonction de différents paramètres : les bassins de langues identifiés, l'offre de desserte assurée par les transports en commun, les salles d'audience disponibles au sein des cours administratives d'appel. Les premières chambres territoriales pourraient être ouvertes en septembre 2024 à Nancy et Lyon où des vidéoaudiences sont déjà organisées.
Cette territorialisation supposera de disposer localement des services d'avocats bien formés aux spécificités du droit d'asile, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui dans tous les barreaux, et de recruter suffisamment d'assesseurs et d'interprètes.
Lors de ma visite annuelle à la CNDA, j'ai pu mesurer les difficultés de la mission qui est confiée à ces derniers, en particulier lorsqu'il s'agit d'intervenir dans une langue rare. Les interprètes ont souvent eux-mêmes des liens personnels forts avec les pays d'où proviennent les demandeurs d'asile. De ce fait, ils doivent faire une appréciation fine des éventuels conflits d'intérêts. Une interprète m'a ainsi indiqué avoir dû se déporter en découvrant en début d'audience que le demandeur d'asile provenait du même village que son père. Par ailleurs, leur intervention à la CNDA peut les soumettre, ainsi que leur entourage, à des pressions de la part des demandeurs d'asile - rarement - ou des autorités de l'État concerné, rendant parfois difficile un retour dans leur pays d'origine, que ce soit en vacances ou pour des motifs familiaux. Leur engagement doit donc être salué.
Pour finir sur cette question de territorialisation, il est difficile de croire qu'elle n'aura pas d'impact sur le projet immobilier de relogement de la CNDA et du tribunal administratif de Montreuil dans la tour de l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes. Selon les estimations du président de la Cour, Mathieu Hérondart, seul un quart des dossiers serait concerné par la territorialisation, ce qui représenterait tout de même cinq chambres sur les vingt-trois que compte la CNDA actuellement. Or le projet immobilier, qui doit être livré en septembre 2026, a été à l'origine conçu pour 732 postes de travail, vingt-deux chambres et quarante salles d'audience côté CNDA.
Il conviendrait donc de réfléchir dès à présent à un autre usage pour une partie de ces locaux, dont le coût de réfection a déjà été réévalué à la hausse, passant de 119,6 millions d'euros à 129,82 millions d'euros pour tenir compte de l'évolution du contexte économique.
La CCSP prend en charge les recours en matière de stationnement des véhicules sur voirie et fait face depuis le début de l'année 2021 à une augmentation considérable du nombre de recours.
Cette juridiction administrative spécialisée a été sous-dimensionnée dès sa création en 2018 : elle a été dotée de 120 équivalents temps plein travaillé (ETPT) sur la base d'une activité estimée à 100 000 requêtes par an, alors que, dès 2019, elle en a enregistré plus de 120 000.
Dès 2020, elle a subi deux « chocs organisationnels » selon les termes de sa présidente que j'ai auditionnée : l'abrogation par une décision du Conseil constitutionnel, saisi sur la base d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) des dispositions de l'article du code général des collectivités territoriales qui faisait de l'obligation préalable de paiement une condition de recevabilité des recours devant la CCSP ; et une décision du Conseil d'État qui a considérablement limité les effets des renonciations à action automatiques (RAA) prévues par le code général des collectivités territoriales, obligeant la commission à donner acte de la renonciation par ordonnance lorsque le requérant fournit une réponse au-delà du délai d'un mois imparti.
Ces deux décisions ont considérablement augmenté l'activité de la commission, la première en incitant les redevables de forfaits post-stationnement à saisir la commission, compte tenu de la suppression d'une « barrière à l'entrée », et la seconde, en empêchant le classement de 250 000 dossiers de RAA et mobilisant un effectif de treize agents pour établir les ordonnances constatant les renonciations.
Au terme de l'année 2022, le stock d'affaires restant à juger a augmenté de 40 %, passant de 130 831 dossiers à 183 429, ce qui représente deux années d'activité juridictionnelle !
Le transfert de la CCSP en programme 165 est opéré à effectif constant en PLF 2024. Toutefois, pour faire face à l'afflux de dossiers et aux retards accumulés, il manquerait entre 20 et 30 postes d'agents de greffe. Une demande en ce sens devrait être formulée par le Conseil d'État dans les prochaines années.
Préalablement, pour assurer un bon encadrement de ces personnels supplémentaires, il conviendra impérativement d'avoir pourvu les quinze postes de magistrats prévus depuis 2022. Les magistrats ont en effet un rôle essentiel puisqu'ils conçoivent les modèles sur la base de cas types, supervisent les pôles spécialisés et signent plusieurs milliers de décisions par an. C'est tout l'enjeu du bon encadrement des services d'aide à la décision dont j'avais parlé dans mon avis l'année dernière.
Or, en 2023, l'effectif réel de magistrats a été limité, cheffe de juridiction incluse, à treize au lieu de quinze.
Je formulerai une dernière remarque sur la CCSP. Si j'approuve sans réserve son rattachement au programme 165 qui est sous la responsabilité du Conseil d'État, je regrette que le transfert ne se soit pas accompagné d'un changement de maquette du programme pour qu'une action spécifique soit consacrée à la CCSP, comme cela est le cas pour la CNDA. En l'état, les crédits sont répartis au sein de deux actions : l'action « Fonction études, expertise et services rendus aux administrations de l'État et des collectivités » et l'action « Soutien ».
Le rapporteur spécial de l'Assemblée nationale, Daniel Labaronne, a eu une initiative pertinente à mes yeux : il a ajouté la CCSP dans les indicateurs de performance du programme 165 lorsque cela était possible, par amendement à l'article 38. Le suivi de la performance de la juridiction serait toutefois plus aisé si une action lui était consacrée.
Je note enfin que le rattachement au Conseil d'État occasionnera sans doute des difficultés du point de vue informatique. Pour l'année 2024, le système d'information continuera à être opéré par le ministère de l'intérieur, laissant ainsi un an de préparation aux équipes du Conseil d'État pour prendre la main.
Les moyens du programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » sont en augmentation avec des crédits de paiement en hausse de 3,2 %, soit 7,8 millions d'euros. Ces crédits supplémentaires concernent très majoritairement des dépenses de personnel qui connaissent une augmentation de 8,6 millions d'euros, soit +4 %, par rapport à la LFI pour 2023. Cette augmentation est notamment liée aux effets de l'extension en année pleine de la revalorisation indiciaire des magistrats financiers intervenue dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique le 1er juillet 2023 et des mesures du rendez-vous salarial.
Les crédits de paiement, hors titre 2, qui visent à assurer aux juridictions financières les moyens informatiques, immobiliers et humains leur permettant d'exercer leurs missions, sont en légère baisse avec un montant de 27,4 millions d'euros, contre 28,1 millions l'année dernière. Comme les années précédentes, l'accent devrait être mis sur la poursuite des projets informatiques nécessaires à l'appui aux missions exercées par les équipes de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes et sur la densification et la rénovation énergétique des bâtiments.
Depuis 2021, le Premier président de la Cour des comptes a fixé diverses orientations stratégiques pour les juridictions financières dans le cadre du plan « JF 2025 ». Deux mesures ont trouvé rapidement une traduction législative, mais ne peuvent encore faire l'objet de bilan.
La première est la possibilité pour les régions, les départements ou les métropoles de demander des missions d'évaluation des politiques publiques territoriales aux chambres régionales des comptes ou des avis sur les conséquences d'un projet d'investissement exceptionnel.
À ce jour, seul le président de la région Auvergne-Rhône-Alpes a fait usage de ce « droit de tirage » et a saisi la chambre régionale pour évaluer les investissements de la SNCF en trains de desserte régionale et leur impact sur la qualité de service et la satisfaction des usagers.
Les chambres régionales ont en revanche usé de la possibilité nouvelle qui leur est offerte de publier dans un rapport thématique des observations relatives à la gestion de plusieurs collectivités territoriales, établissements publics ou organismes soumis à son contrôle. La chambre régionale des comptes des Hauts-de-France a ainsi publié un premier rapport thématique sur le recyclage des friches et la construction de logements qui est le fruit de treize contrôles qu'elle a menés.
Par ailleurs, la réforme du régime de responsabilité des comptables et ordonnateurs publics a été mise en place par l'ordonnance du 23 mars 2022 : le jugement des comptes des comptables publics a été remplacé par un régime de responsabilité visant à réprimer les infractions les plus graves portant atteinte à l'ordre public financier qui relève de la compétence de la chambre du contentieux de la Cour des comptes.
Depuis le 1er janvier 2023, la chambre du contentieux peut prononcer des amendes à l'égard des gestionnaires publics. Au cours du premier semestre 2023, 45 instructions ont été ouvertes par la septième chambre, 75 ordonnances de mise en cause ont été notifiées, 23 auditions de personnes mises en cause se sont tenues et 8 arrêts ont été prononcés. Un premier appel a été formé devant la Cour d'appel financière le 20 juillet 2023 par le Parquet général près la Cour des comptes.
Les autres mesures du plan « JF 2025 » commencent également à être déployées comme le « 100 % publication », qui entraîne la publication de l'intégralité des travaux de la Cour, à l'instar de ce qui existait pour les chambres régionales, ou les plateformes citoyennes de participation et de signalement.
Il est un peu tôt pour dresser un bilan de ces nouvelles mesures. Ce que l'on remarque est qu'elles sont mises en oeuvre à moyens humains constants. Dans ces conditions, une inquiétude demeure quant à la manière dont les chambres pourront continuer à assumer leur rôle en matière de contrôle de régularité et de lutte contre les atteintes à la probité au niveau local.
Comme l'année dernière, je finirai par la performance. La Cour des comptes devrait être exemplaire en la matière ; pourtant, il me semble que la mesure de la performance pourrait être améliorée.
Le projet de loi de finances pour 2023 avait déjà fait évoluer les indicateurs de performance du programme 164 pour les adapter à la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics et aux orientations du plan « JF 2025 ». Le PLF pour 2024 poursuit ce travail.
L'indicateur consacré à l'objectif « Sanctionner les irrégularités et les fautes de gestion » a été nettement amélioré puisqu'il s'agit à présent de mesurer les suites données aux irrégularités au moyen du nombre de déférés des juridictions financières, de réquisitoires pris par le ministère public et de communications administratives, et non plus des délais de jugement devant la chambre du contentieux de la Cour des comptes.
Pour le reste, je maintiens les objections formulées l'année dernière. En particulier, je doute de la pertinence, d'une part ; de supprimer l'indicateur relatif au contrôle des comptes publics car seul le contrôle juridictionnel des comptables publics disparaît, le contrôle des comptes étant lui bien maintenu, et d'autre part, de réduire drastiquement les délais des travaux d'examen de la gestion qui servent d'indicateurs à l'objectif « Contribuer à l'amélioration de la gestion publique et des politiques publiques ». Les cibles sont réduites à huit mois à horizon 2025, comme le préconise le plan « JF 2025 », ce qui impose à la Cour des comptes de réduire de cinq mois le temps de ses travaux et aux chambres régionales et territoriales des comptes de huit mois.
Comme l'ont justement souligné les représentants de l'association des magistrats de la Cour des comptes, les magistrats financiers n'ont pas à devenir des commentateurs de l'actualité. Il leur faut le temps de la réflexion et de l'enquête.
C'est la raison pour laquelle je vous propose de déposer un amendement similaire à celui de l'année dernière, sans reprendre toutefois les dispositions relatives aux irrégularités de gestion puisque l'indicateur prévu en PLF 2024 me semble satisfaisant.
Je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes 165 et 164 sous réserve de l'adoption de cet amendement.
L'amendement est adopté.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » de la mission « Conseil et contrôle de l'État », sous réserve de l'adoption de son amendement.