II. VERS UNE RÉFORME DU SERVICE NATIONAL ?
Le service militaire fait l'objet d'un débat récurrent depuis que les enseignements de la guerre du Golfe et la multiplication des opérations extérieures ont mis en lumière les défaillances d'une organisation s'appuyant sur les appelés. L'effort (très relatif) de professionnalisation mis en oeuvre depuis 1991, et encouragé par le Livre blanc et la loi de programmation 1995-2000, n'a pas tari les arguments des partisans de l'armée de métier. Le débat se complique avec les réflexions en cours, depuis la parution de l'excellent rapport de notre collègue député Alain Marsaud, sur l'avenir des formes civiles du service national.
Le chef de l'Etat a ainsi résumé les problèmes à résoudre et les solutions susceptibles d'être apportées aux défaillances actuelles du service national :
- le contexte géostratégique éloigne la menace d'une invasion massive et directe à nos frontières, mais l'existence de risques accrus de déstabilisation régionale nécessite la création d'un corps professionnel projetable dans des délais très brefs ;
- le service militaire est inadapté à ce besoin de projetabilité ;
- l'absence d'universalité du service national et les inégalités des jeunes Français devant ces obligations nuisent à la perception de l'institution ;
- le développement et la diversification des formes civiles sont un moyen de rétablir l'égalité des jeunes Français devant le service national ;
- ces aménagements du service national ne permettront toutefois pas d'éluder, à une échéance encore indéterminée, le passage à une armée professionnelle, après une étude approfondie portant sur les conséquences financières de cette réforme, sur le format de nos armées et sur l'avenir des formes civiles du service national.
Sans prétendre proposer de solution miracle aux défaillances, par ailleurs bien connues, des modalités actuelles d'accomplissement du service national, votre rapporteur espère apporter sa contribution au débat en rappelant, tout d'abord, les dysfonctionnements de la conscription, et en traçant quelques pistes de réflexion sur l'avenir du service national.
A. LES DYSFONCTIONNEMENTS ACTUELS DU SERVICE NATIONAL
Aucune modalité d'accomplissement du service national ne paraît, à ce jour, intégralement satisfaisante, pour des raisons très différentes selon que l'on considère le service militaire ou les formes civiles du service national.
1. Le cas du service militaire
Les dysfonctionnements du service militaire sont bien connus de notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, qui ne manque pas de les soulever à l'occasion de chaque débat budgétaire : injustices entre les jeunes Français devant les obligations du service national, discontinuité dans la disponibilité opérationnelle des forces terrestres due à la réduction de la durée du service militaire, et contraintes imputables à la difficile gestion des reports d'incorporation.
a) Le service militaire, parent pauvre de la conscription ?
. En 1994, le nombre d'exemptés (pour des raisons d'aptitude médicale et psychologique) s'est élevé à 84 615 jeunes gens, auxquels se sont ajoutés les 17 801 dispensés (chargés de famille, doubles nationaux ...). Environ 30 % de chaque classe d'âge échappent donc à toute obligation du service national : il y a ainsi une première inégalité entre ceux qui font un service national et ceux qui ne le font pas.
. Une autre source d'inégalité réside dans la diversité des formes d'accomplissement du service national.
En 1994, sur 262 226 appelés, 22 365 ont effectué un service civil. Sur les 233 922 appelés au titre du service militaire, 20 706 ont servi dans la marine, 38 836 dans l'armée de l'air, 9 503 dans la gendarmerie, et la très grande majorité (159 238 soit 68 %) dans l'armée de terre.
Au sein même du service militaire, il existe des inégalités flagrantes , bien que probablement inéluctables, entre ceux pour lesquels le service est « une coupure sans grand intérêt et franchement handicapante » (témoignage d'un appelé affecté « à une caserne à quelques kilomètres de la frontière allemande (...), au service de sécurité, à surveiller le matériel militaire trois nuits par semaine » 12 ( * ) ), ceux pour lesquels l'emploi occupé sous les drapeaux correspond à leur formation antérieure (témoignage d'un scientifique du contingent affecté à la DGA 1 ), et ceux pour lesquels l'armée offre une formation conduisant à un emploi (témoignage d'un appelé affecté à l'Etablissement cinématographique et photographique des armées, formé au métier d'ingénieur du son pendant son service, et embauché dans une société de production dès sa libération 13 ( * ) ).
. De même, alors que le bénéficiaire d'une « demande individuelle d'affectation » peut poursuivre ses études tout en étant sous les drapeaux, sans que le service militaire introduise de véritable rupture ni dans son cursus, ni dans sa vie quotidienne, le grenadier voltigeur est affecté à une garnison éloignée de son domicile (la moyenne était, en 1993, de 400 km), est d'astreinte en moyenne deux à trois week-ends par mois, et ses conditions d'hébergement sont très en-deçà de ce que permet le niveau de vie actuel en France (on est très loin aujourd'hui de l'époque où les chambrées offraient aux conscrits des conditions de confort nettement supérieures à celles de la ferme familiale).
Quant aux jeunes gens effectuant un service civil, leurs privilèges tiennent, dans de nombreux cas, à la possibilité d'effectuer un type de service conforme à leur formation, voire susceptible d'apporter une valeur ajoutée à leur curriculum vitae et, en ce qui concerne les quelque 2 500 jeunes gens effectuant chaque année leur service en entreprise, de conduire à un emploi. Les inégalités résultant de ces types de service ont été fort justement mises en évidence par un récent rapport du Conseil économique et social. 14 ( * ) Ces considérations ne valent pas pour le service dans la police nationale qui, bien que civil, s'effectue selon des modalités comparables à celles du service militaire.
. Il est clair que les effets cumulés des inégalités devant le service national (entre ceux qui font leur service et ceux qui ne le font pas), et des inégalités dans l'accomplissement du service (entre ceux qui effectuent un service dans des conditions relativement privilégiées, et ceux qui subissent des contraintes non souhaitées), se traduisent par une mauvaise perception de la conscription. Celle-ci est aggravée par le sentiment d'injustice qu'inspire la constatation que les élites échappent aux formes les plus contraignantes du service national . En effet, quelque 80 % des appelés dits « de bas niveau », qui cumulent handicaps scolaires et sociaux, étaient, en 1992, affectés à l'Armée de terre. En 1994, cette proportion était estimée à :
- 76 % pour l'armée de terre,
- 14 % pour l'armée de l'air,
- 8 % pour la marine,
- 1,1 % pour l'ensemble des services civils (police, coopération, aide technique, objecteurs de conscience),
- 0,1 % pour les protocoles.
Ces statistiques représentent un progrès par rapport aux chiffres de 1992, car elles attestent une amorce de meilleure ventilation des appelés de bas niveau entre les différentes formes de service. L'armée de terre continue néanmoins d'être la principale affectation de cette catégorie défavorisée, dont une très nette majorité (98 % de l'effectif total) effectue un service militaire. Ces données confirment donc que les services civils sont réservés aux élites .
b) Inconvénients opérationnels liés à une gestion discontinue des effectifs appelés
Rappelons que la réduction à 10 mois de la durée du service militaire (loi du 4 janvier 1992) a nécessité une modification profonde de l'organisation des forces terrestres et de l'instruction des appelés, qui se sont traduites par un nouveau concept de disponibilité, la DOD (disponibilité opérationnelle différenciée). Or l'organisation de l'armée de terre induite par le passage à la DOD présente des inconvénients certains, aggravés par les caractéristiques quantitatives de la main-d'oeuvre appelée.
(1) Discontinuité opérationnelle due à la DOD
. Le concept de DOD tirait les conséquences, non seulement de la nouvelle durée du service militaire, mais aussi d'une perception de la menace en Europe excluant une attaque massive et surprise, et permettant de disposer d'un temps plus long pour assurer la montée en puissance des forces terrestres. Les régiments sont donc classés selon le degré de disponibilité (immédiate ou différée) liée à leur mission :
- régiments professionnalisés et semi-professionnalisés à disponibilité immédiate élevée et formations à base d'appelés pour lesquelles une disponibilité élevée doit être maintenue (états-majors, unités de renseignements et de guerre électronique ...) : disponibilité immédiate ;
- formations du corps blindé mécanisé, certaines unités de la FAR dont la montée en puissance autorise des délais d'alerte accrus : disponibilité différée.
La disponibilité opérationnelle des formations de la deuxième catégorie ne peut être obtenue qu'après le rappel des fractions de contingent rappelables.
. La disponibilité des unités à base d'appelés varie donc dans l'année : aux six mois de disponibilité opérationnelle différée (période qui correspond aux deux mois pendant lesquels l'unité n'est pas alimentée en personnel appelé, et aux quatre mois d'instruction initiale des appelés), succèdent six mois pendant lesquels l'unité est en disponibilité immédiate. La période de disponibilité immédiate correspond aux six mois pendant lesquels les appelés sont considérés comme opérationnels.
La disponibilité immédiate des unités est donc directement liée à la réduction de la durée du service militaire.
Mais la complexité de cet édifice opérationnel n'est pas le pire inconvénient présenté par l'organisation en disponibilité différenciée. Beaucoup plus préoccupante est, selon votre rapporteur, la discontinuité dans le caractère opérationnel des unités liée à la fois à la DOD et à une gestion discontinue des effectifs appelés.
(2) Les effets cumulés de la DOD et d'une gestion discontinue des effectifs appelés
Le bon fonctionnement de la disponibilité opérationnelle différenciée est subordonné à une alimentation continue des unités en appelés. Or, on relève un déséquilibre quantitatif de la ressource appelée entre le premier et le deuxième semestre, ce qui induit un sous-effectif parfois critique dans certaines formations au cours du deuxième semestre. La période de disponibilité maximale des unités à base d'appelés serait concentrée sur les mois d'avril, mai et juin.
Cette caractéristique rend donc très complexe la mise sur pied d'unité à base d'appelés volontaires pour les actions extérieures (AVAE) dans le cadre de la relève du deuxième semestre. La solution adoptée consiste à désigner très à l'avance (avec un délai de 6 à 8 mois) les unités assurant la relève. Une telle planification peut paraître contradictoire avec les contraintes de temps qu'impose la gestion des crises.
Par ailleurs, l'incorporation des quelque 8 000 appelés de haut niveau n'échappe pas au problème de discontinuité des effectifs. En effet, cette ressource, à laquelle l'armée de terre tient en raison des précieuses qualifications qu'elle apporte, est disponible, dans sa majorité, pour les appels d'août et d'octobre, à l'issue de l'année universitaire. La gestion en continuité des appelés de haut niveau est donc problématique, et des vacances de postes semblent inévitables entre juin et octobre.
c) Un paradoxe : le recours accru au volontariat service long depuis la diminution de la durée du service militaire
. Sur une période de 10 mois sous les drapeaux, les appelés ne sont donc plus opérationnels que 6 mois, compte tenu des 4 mois de formation initiale que nécessitent certains emplois qualifiés (conducteurs d'engins spéciaux, de poids lourds, auxiliaires sanitaires ...). Or le coût financier et l'investissement humain que supposent ces formations spécifiques ne sont pas toujours rentabilisés en 6 mois.
. La même remarque vaut pour les officiers du contingent . Les emplois de chefs de section ne paraissent plus aisément compatibles, du fait de l'instruction préalable de 4 mois, avec une présence au sein de l'unité d'emploi réduite à 6 mois.
C'est donc par le recours au volontariat service long que peut être limité l'inconvénient imputable au passage à un service à 10 mois pour les emplois les plus qualifiés , ce qui semble quelque peu paradoxal à votre rapporteur.
d) Les dysfonctionnements dus aux reports
Le système des reports revient en théorie à laisser aux futurs appelés le choix de leur date d'incorporation entre 18 et 22 ans (24 ans pour les jeunes gens effectuant des études supérieures ou accomplissant une formation professionnelle, 25 ans pour les titulaires d'un brevet de préparation militaire, et 26 ans pour les titulaires d'un brevet de préparation militaire supérieure).
Les effectifs en report d'incorporation se sont accrus à mesure que la législation le permettait. Les reports concernaient 750 000 jeunes gens en 1988, et 1,2 million en 1994. C'est ainsi que l'appel de décembre 1994 a été reporté pour une période de 6 mois. L'importance des effectifs en report, jointe à une nette déflation des effectifs d'appelés (600 en 1994, 1939 en 1995, 2 471 en 1996), dans les perspectives définies par la loi de programmation (suppression de 25 700 postes d'appelés entre 1994 et 2000), rend très difficile une gestion organisée des incorporations. En poussant le raisonnement à l'extrême, on pourrait imaginer que tous les sursitaires demandent leur incorporation en même temps, ce qui constituerait une difficulté insurmontable.
On mesure les contraintes imputables, pour les jeunes gens concernés, à cette incertitude majeure sur leur date d'incorporation. Certains doivent renoncer à une embauche, d'autres modifier l'échéance d'un contrat à durée déterminée. Ces inconvénients ont très probablement aggravé la perception, par ces jeunes gens, du service militaire, et certainement renforcé le sentiment que celui-ci constitue une injustice.
2. Le cas des modalités civiles d'accomplissement du service national
Les services civils n'échappent pas aux défaillances de la conscription. Votre rapporteur inclut volontairement dans les développements ci-après les appelés qui, en vertu des protocoles conclus par le ministère de la Défense avec diverses administrations, accomplissent de facto un service civil bien que leurs effectifs soient imputés sur ceux du service militaire.
Les inconvénients que présentent les services civils tiennent à des modalités de recrutement qui paraissent désormais inadaptées, à l'existence de décalages entre les missions imparties à certaines formes civiles et les conditions réelles d'accomplissement de celles-ci, et au maintien, à travers les protocoles, d'une formule juridiquement très contestable.
a) Des procédures de recrutement à revoir
. Il est très contestable que les normes d'aptitude médicale exigées pour l'accomplissement du service civil soient plus élevées que pour le service militaire . Ce décalage ne se justifie, comme le souligne très justement dans son rapport M. Alain Marsaud, que pour les coopérants affectés dans des pays à haut risque pathologique, voire pour certains emplois de policiers auxiliaires. Si le service civil doit connaître le développement prévu par le Livre blanc sur la Défense (50 000 postes d'ici 2 000 au lieu de 20 000 environ actuellement), il importe d'abaisser les normes d'aptitude afin de ne pas aggraver les inégalités liées aux exemptions. A cet égard, notons que l'abaissement des normes du SIGYCOP en 1990 a augmenté de 11 000 le nombre de jeunes gens incorporables en 1991.
. Par ailleurs, l'affectation à un service civil répond, dans la plupart des cas, à une logique de cooptation par l'organisme d'accueil . Cette constatation vaut autant pour l'aide technique au profit des DOM-TOM, que pour le service des coopérants en entreprise ou celui des objecteurs de conscience. Elle revient à permettre à l'appelé de choisir son association d'affectation (cas des objecteurs de conscience), voire l'entreprise qui l'emploiera (cas de volontaires du service national en entreprise). Notant que ce système, transposé à l'armée, donnerait au colonel commandant un régiment ou une base, ou au « pacha » commandant un bateau la faculté de « composer à leur gré leurs compagnies ou leurs équipages », M. Alain Marsaud propose très opportunément de rapprocher « par des moyens informatiques les plus neutres possibles » le profil des appelés et les caractéristiques des postes proposés.
b) Assurer la cohérence entre les missions et les modalités d'accomplissement du service de la coopération
. On constate que la coopération, qui vise en théorie à contribuer au développement, s'appuie sur des effectifs très surdimensionnés dans les régions développées (Europe occidentale, Amérique du Nord, Sud-Est asiatique), aux dépens de l'Afrique subsaharienne, de l'Amérique latine et des pays de l'Est. L'Europe occidentale et l'Amérique du Nord représentent à elles-seules 50 % des affectations.
. Dans le même ordre d'idée, l'existence du service national en entreprise, intégré depuis 1992 à la coopération (art. L 96 du code du service national), revient, sous couvert de contribution au rayonnement économique de la France, à mettre à la disposition d'intérêts privés une part de la ressource du service national. Même si cette part est modeste (environ 2 500 jeunes gens chaque année sur 262 226 appelés en 1994), l'existence du service en entreprise traduit un dévoiement du service national auquel votre rapporteur ne parvient pas à trouver de justification. Même si chacun conviendra de la nécessité d'encourager la présence économique française à l'étranger, il n'est pas certain que cet impératif autorise l'Etat à sous-traiter aux entreprises une forme de service national.
c) Assurer la cohérence du cadre juridique des protocoles
Le recours aux protocoles souscrits par le ministère de la Défense pour mettre des effectifs variables d'appelés à la disposition d'autres administrations ou organismes publics constitue l'un des dévoiements les plus apparents de l'institution du service national .
Les effectifs ainsi soustraits aux armées sont croissants depuis 1987, comme le montrent les statistiques ci-après :
|
Années |
Appelés-protocoles |
|
1987 |
766 |
|
1988 |
813 |
|
1989 |
841 |
|
1990 |
812 |
|
1991 |
787 |
|
1992 |
2 975 |
|
1993 |
4 688 |
|
1994 |
5 939 |
|
1995 |
estimations d'au moins 9 000 |
Depuis 1987, le nombre de postes ouverts par les protocoles a donc plus que décuplé. Entre 1994 et 1995, l'augmentation sera proche de 50 %.
La liste des protocoles conclus par le ministère de la Défense illustre très clairement que la diversité des fonctions proposées et des organismes d'affectation traduit une conception utilitariste de la main-d'oeuvre appelée, considérée comme un vivier inépuisable auquel on peut faire appel quand les structures de l'Etat et les moyens des ministères (notamment en effectifs) sont insuffisants :
- aide aux anciens combattants : 20 appelés en 1994, 20 au 1er septembre 1995 ;
- aide au ministère de la culture (fouilles du château de Vincennes) : 20 appelés en 1994, 25 au 1er septembre 1995 ;
- aide aux rapatriés : 242 appelés en 1994, 242 au 1er septembre 1995 ;
- auxiliaires de l'environnement (parcs nationaux, office national des forêts) : 250 appelés en 1994, 500 au 1er septembre 1995 ;
- aide aux laboratoires de recherche du ministère de la Santé : 4 appelés en 1994, 4 au 1er septembre 1995 ;
- aide aux handicapés et accidentés de la vie : 150 appelés en 1994, 200 au 1er septembre 1995 ;
- politique de la ville (associations et établissements scolaires des quartiers sensibles) : 4 500 appelés en 1994, 6 450 au 1er septembre 1995 (les effectifs pour l'ensemble de l'année 1995 devraient être sensiblement supérieurs).
Votre rapporteur estime que les appelés-protocoles pèsent de manière indue sur les effectifs militaires, car ils accomplissent en réalité un service civil. Un net progrès a toutefois été accompli il y a un an, quand, en confiant aux préfets le suivi et le contrôle des appelés-protocoles, une circulaire du Premier ministre tirait les conséquences du fait que les protocoles constituent un service civil de facto . La décision tendant à faire porter la rémunération de ces jeunes gens, non plus sur le ministère de la Défense, mais sur le ministère d'affectation, s'inscrivait dans cette logique.
Soulignons, par ailleurs, que les protocoles sont à l'origine d'injustices par rapport aux appelés au titre des différentes formes civiles, qui effectuent un service plus long que le service militaire (16 mois pour les coopérants au lieu de 10), alors que les appelés-protocoles ne servent que 10 mois tout en effectuant un service qui n'a de militaire que le nom.
Votre rapporteur propose donc, comme il l'avait déjà fait à l'occasion de l'examen du précédent projet de loi de finances, de restaurer la cohérence juridique du service militaire en supprimant les protocoles, afin de mettre un terme à une interprétation dévoyée de l'article L. 73 du code du service national . Celui-ci, en effet, visait à autoriser le recours aux unités militaires dans un but de « protection civile ou d'intérêt général », et « à titre de mission secondaire et temporaire » (en cas, par exemple, de grèves paralysant les services publics vitaux). Mais votre rapporteur maintient qu'il est critiquable de se fonder sur cette disposition du code du service national pour affecter à un collège de banlieue un appelé effectuant son service militaire, surtout que ce type d'affectation, si l'on considère la pérennité des protocoles, ne revêt aucun caractère temporaire ni secondaire.
Votre rapporteur, conscient que les appelés-protocoles accomplissent des tâches pour lesquelles l'état de notre société exige probablement un effort important (environnement, animation de banlieues à risques ...), ne souhaite pas supprimer la contribution du service national à l'accomplissement de ces missions de solidarité, mais souhaite trouver une formule juridiquement plus satisfaisante que celle des protocoles.
Une solution pourrait résider dans la création d'une forme nouvelle de service national, destinée à jouer le rôle de « fourre-tout », qui rassemblerait l'ensemble des emplois confiés à des appelés sur le fondement des protocoles, dont la durée serait alignée sur celle de la coopération (16 mois), et dont le suivi et le contrôle demeureraient du ressort du préfet. Cette formule, adoptée par notre commission des affaires étrangères, en 1991, dans le cadre de la discussion du projet de loi portant réforme du service national 15 ( * ) , semble constituer une parade aux inconvénients présentés par les protocoles.
*
* *
Il convient, à ce stade, d'envisager des pistes de réflexion pour l'avenir du service national, en s'interrogeant sur les perspectives d'évolution de celui-ci, voire sur l'incidence de sa suppression éventuelle à un terme indéterminé.
B. QUELQUES PISTES DE RÉFLEXION POUR L'AVENIR
Votre rapporteur est convaincu du caractère inéluctable d'une réforme en profondeur de la conscription.
Celle-ci peut s'articuler autour de trois thèmes de réflexion :
- l'armée de métier est-elle une solution envisageable pour la France ?
- dans quelle mesure les services civils pourraient-ils évoluer vers une réelle universalité, et dans quelle mesure pourraient-ils être maintenus dans l'hypothèse de la disparition du service militaire ?
- si la formule de l'armée mixte était préservée, comment adapter le service militaire pour en restaurer la légitimité et en accroître l'efficacité ?
1. Premier thème : l'armée de métier est-elle une solution envisageable pour la France ?
Les avantages et les inconvénients que présente chacun des modes de recrutement militaire -armée mixte ou armée de métier- sont parfaitement connus. Les arguments de chaque camp ont été maintes fois exposés depuis la guerre du Golfe. La vraie question est une question de choix politique , car les avis des experts peuvent conduire tout autant au maintien de l'armée mixte ou à l'abandon de la conscription. Selon votre rapporteur, le seul critère véritablement opérant est la définition du format des armées, liée à l'évaluation de la menace .
a) Armée mixte ou armée de métier : un bilan équilibré
(1) Avantages et inconvénients du service militaire
- A l'actif de la conscription figurent les arguments suivants :
. La régularité du recrutement, fondé sur l'obligation, qui assure aux armées la ressource dont elles ont besoin,
. Son faible coût : quels que soient les surcoûts imputés aux appelés en matière d'amortissement des matériels, en raison d'une instruction insuffisante ou des faibles motivations des intéressés, il n'en demeure pas moins que le recours aux appelés est peu coûteux. En métropole et pendant la durée légale du service, un appelé militaire du rang de deuxième classe « coûte » (en solde, alimentation et habillement) 19 824 F par an, un engagé de deuxième classe, revient à 44 853 F par an. Un appelé caporal revient à 24 450 F par an, alors qu'un engagé caporal revient à 49 338 F par an pendant la durée légale du service, à 110 051 F au-delà.
. L'apport des appelés se mesure au rôle des officiers du contingent, des AVAE (appelés volontaires actions extérieures) et des VSL (volontaires service long).
Notons que les officiers appelés représentent :
- 11 % des officiers dans l'armée de terre,
- 8,85 % des officiers dans l'armée de l'air,
- 7,06 % des officiers dans la marine,
- 5,56 % dans la gendarmerie,
- 54 % dans les services de santé.
Les AVAE ont permis à la France de passer, en 1992, de 14e au 1er rang des contributions militaires au sein des Nations Unies. Ils représentent actuellement environ 25 % des militaires du rang engagés en ex-Yougoslavie, et servent également dans les unités constituées dans certains territoires d'outre-mer (Mayotte, Guyane, Nouvelle-Calédonie) .
Les effectifs de VSL dans l'armée de terre se sont élevés, en 1994, à une moyenne de 24 873 jeunes gens. Au 1er juillet 1995, on en comptait 20 214. Les VSL représentaient donc, en 1994, 15,6 % des effectifs appelés de l'armée de terre, ce qui est loin d'être négligeable. On remarque le succès remporté par les contrats longs (14 mois, soit une durée totale de service de deux années), qui étaient choisis, en juillet 1995, par 7 580 jeunes gens sur 20 214 VSL, soit 37,49 % du total, comme l'indique le tableau suivant :
Durée des contrats VSL souscrits au 1er juillet 1995 dans l'armée de terre
|
Durée |
Effectifs |
|
2 mois |
1 101 |
|
3 mois |
124 |
|
4 mois |
1 987 |
|
5 mois |
66 |
|
6 mois |
4 427 |
|
7 mois |
71 |
|
8 mois |
2 288 |
|
9 mois |
43 |
|
10 mois |
1 479 |
|
11 mois |
45 |
|
12 mois |
983 |
|
13 mois |
20 |
|
14 mois |
7 580 |
|
TOTAL |
20 214 |
. La possibilité, pour les armées, de bénéficier d'un véritable vivier de compétences et de formations très diversifiées (du médecin, juriste, linguiste ou informaticien au cuisinier ou au coiffeur), dont elles n'ont pas eu à supporter le coût en amont, figure également parmi les avantages dans l'armée mixte ;
. En revanche, l'argument fréquemment cité, en vertu duquel le service national exercerait une influence positive sur la cohésion de la nation ne paraît plus nécessairement imparable, en raison des nombreuses inégalités devant la conscription et de la grande diversité des modalités d'accomplissement du service national, qui ne permettent pas à celui-ci de jouer son rôle de creuset social. Ainsi l'existence du service national n'a-t-elle pas empêché l'apparition de cette « fracture sociale » contre laquelle lutte le gouvernement, et qui nuit gravement à la cohésion de la nation.
Toutefois, il semble que, depuis 1992-1993, les doubles-nationaux franco-algériens, en droit de choisir d'effectuer leur service en Algérie (et, de facto, d'échapper à leurs obligations du service national, l'Algérie n'étant pas en mesure de les gérer), demandent, pour les 3/4, à servir en France. Jusqu'à cette date, la plupart des jeunes Français d'origine algérienne demandait à accomplir leur service national en Algérie. Cette évolution, si elle était confirmée, pourrait restaurer, dans une certaine mesure, la fonction d'intégration sociale de la conscription .
- Au passif du service militaire figurent :
. Les dysfonctionnements de l'institution précédemment évoqués par votre rapporteur : discontinuité dans la disponibilité opérationnelle des unités de l'armée de terre due à la durée du service militaire, difficultés de la gestion de la ressource appelée du fait notamment des reports d'incorporation.
. Les dérives de la conscription que votre rapporteur a ci-dessus rappelées : absence d'universalité et injustices diverses.
(2) Avantages et inconvénients de l'armée de métier
- A l'actif de l'armée de métier , on peut mentionner :
. Une meilleure rentabilité de la formation initiale , un degré d'instruction probablement supérieur, très appréciable au regard de la complexité croissante des matériels, et, partant, un amortissement plus régulier de ceux-ci.
. L'armée de métier est organisée en unités plus homogènes et, dans l'hypothèse de la participation à des opérations extérieures , permet d'engager des unités constituées, dont le soutien est plus facile que des éléments dispersés, et dont la relève se trouve considérablement simplifiée (on se souvient des difficultés qui ont résulté, au moment de la guerre du Golfe, de la nécessité de « vampiriser » -en hommes et en matériels- des unités nombreuses, ce qui a causé une désorganisation sans précédent de l'armée de terre). Les contraintes, en termes de projetabilité, liées à la conscription , sont clairement apparues lors de la lente et difficile montée en puissance de la Division Daguet : avec une armée de terre moitié moins nombreuse que l'armée de terre française, les Britanniques ont déployé deux fois plus d'hommes que les Français ... Une formule telle que celle des AVAE (appelés volontaires action extérieure) peut, certes, infirmer ce qui précède. Mais il convient de souligner que la faculté d'affecter des appelés à des théâtres d'opération extérieure demeure subordonnée à l'état de l'opinion. A cet égard, votre rapporteur n'est pas de ceux qui, lors de la guerre du Golfe, ont contesté la décision du Gouvernement de l'époque de ne pas envoyer d'appelés dans le Golfe. Cette décision prenait avec sagesse en considération le fait que l'on ne peut demander aux appelés les mêmes sacrifices pour défendre des intérêts extérieurs que pour défendre le « pré carré ».
. Enfin, un taux d'encadrement élevé figure à l'actif de l'armée de métier. Là encore, l'exemple britannique est éclairant : le taux d'encadrement est de 64 % dans l'armée de terre britannique, qui compte 121 000 hommes (dont 60 500 sous-officiers, 16 940 officiers et 43 560 militaires du rang). En 1994, pour 240 372 hommes, l'armée de terre française avait un taux d'encadrement de 31 % (19 280 officiers, 60 250 sous-officiers, 161 470 militaires du rang).
- Au passif de l'armée de métier sont traditionnellement inscrites difficultés de recrutement et importance des surcoûts.
. Les difficultés de recrutement , dans l'hypothèse du passage à l'armée de métier, seraient probablement sensibles en ce qui concerne les engagés volontaires (EVAT), à l'instar des difficultés rencontrées par l'armée de terre britannique, qui ne parvient pas à réaliser ses effectifs, essentiellement dans les armes de mêlée.
En effet, il convient de souligner que le recrutement total d'EVAT s'appuie, d'une part, sur le recrutement dit « initial », c'est-à-dire à partir du secteur civil et, d'autre part, sur le recrutement dit « ultérieur », à partir des personnels appelés . Or le deuxième représente une part substantielle du recrutement des engagés, comme le montre le tableau ci-joint :
Recrutement des EVAT depuis 1988
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1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
|
|
recrutement total |
4085 |
5 043 |
5 090 |
4 250 |
3 743 |
4 107 |
3 148 |
|
recrutement initial |
2 571 |
2 269 |
2 380 |
2 155 |
2 263 |
2 342 |
1 930 |
|
part dans le total |
62,9 % |
44,99 % |
46,75 % |
50,70 % |
60,45 % |
57,02 % |
61,30 % |
|
recrutement ultérieur |
1 514 |
2 774 |
2 710 |
2 095 |
1 480 |
1 765 |
1 218 |
|
part dans le total |
37,06 % |
55 % |
53,24 % |
49,29 % |
39,54 % |
42,97 % |
38,69 % |
Le recrutement ultérieur, au terme du service militaire, apporte une proportion des engagements comprise, selon les années, entre 37 % (1988) et 55 % (1989) du total. L'importance de cette contribution doit être prise en considération dans l'hypothèse de la suppression de la conscription : les recrutements directs, à partir du secteur civil, parviendront-ils à remplacer l'apport des anciens appelés ? Cette question est d'autant plus cruciale que les effectifs d'EVAT devraient augmenter proportionnellement à l'effort de professionnalisation en cours.
Or, les armées françaises ne recrutent aujourd'hui qu'environ 2,3 % des jeunes gens et jeunes filles entrant dans la vie active. Dans l'hypothèse d'une forte augmentation de cette proportion, on peut douter de l'attrait exercé par le métier des armes et, plus particulièrement, par l'armée de terre, auprès des jeunes générations. Cette crainte semble toutefois infirmée, selon les informations transmises à votre rapporteur, par l'attrait suscité, auprès des candidats aux postes d'EVAT, par le développement des opérations extérieures 16 ( * ) . Mais on ne peut exclure qu'une part des motivations soit inspirée par la crainte du chômage. Dans cette hypothèse, on pourrait s'interroger sur l'adaptation de ces futures recrues aux spécificités du métier des armes et à la totale disponibilité qu'exige celui-ci.
Par ailleurs, relevons que, dans la perspective d'une éventuelle retombée des opérations extérieures, qui serait liée à une modification substantielle du contexte géopolitique, le recrutement d'EVAT risquerait de se heurter à quelques difficultés. Celles-ci pourraient être aggravées par le caractère modique des soldes servies aux engagés (58 590 F par an pour un soldat de première classe percevant la solde spéciale progressive, à laquelle s'ajoutent 13 453 F d'indemnités ; 73 367 par an pour un caporal, + 15 316 F d'indemnités). Un autre obstacle pourrait venir du fait que le statut d'engagé volontaire n'implique aucune sécurité de l'emploi, la durée moyenne de service pour les EVAT étant actuellement de 5 ans seulement.
. En ce qui concerne les surcoûts susceptibles de résulter de l'armée de métier, des hypothèses extrêmement variables ont été avancées depuis 1991.
Votre rapporteur n'a pas pour objectif de présenter un « devis » de l'abandon éventuel de la conscription, mais de rappeler des évidences :
- Il n'est pas envisageable de procéder à la professionnalisation intégrale des armées sans augmenter substantiellement les soldes , sous peine de n'attirer vers le métier des armes que ceux qui cherchent à s'abriter du chômage (encore cette protection ne serait-elle que provisoire en raison des limites d'âge). Les soldes servies aux militaires britanniques sont ainsi de 20 à 50 % supérieures aux soldes françaises. Or l'augmentation des soldes induirait, à terme, une augmentation en conséquence des pensions qui grèverait d'autant le montant des dépenses de fonctionnement.
- L'inéluctable recours à la sous-traitance (manutention, restauration, mécanique, enseignement, coiffure ...), induit par la suppression du service militaire, doit également être pris en compte. Rappelons, à titre d'exemple, qu'un emploi de mécanicien automobile revient à environ 25 000 F par an s'il est confié à un appelé 17 ( * ) , à 110 000 F s'il est occupé par un caporal engagé, et à 118 000 F s'il est confié à un civil. Les appelés occupent, en effet, nombre d'emplois qui devraient être sous-traités dans des conditions nettement moins compétitives. Ainsi l'armée de terre britannique emploie-t-elle 48 700 civils
- De manière générale, le coût des régiments à base d'appelés est approximativement le double de celui des régiments d'engagés . Si l'on se réfère aux coûts liés aux rémunérations, à l'alimentation, au fonctionnement général, à l'entretien programmé des matériels et aux activités d'instruction et d'entraînement, le cas du 1er RCP (régiment à base d'appelés : 886 appelés sur 1 134 personnels) et du 3ème RPIMa (régiment d'engagés : 12 appelés sur 1 393 personnels) illustre ce qui précède. En effet, alors que le 1er RCP a coûté 129,3 millions de francs en 1994, le coût du 3ème RPIMa s'est élevé à 279 millions de francs.
- Enfin, le passage à l'armée de métier devrait se traduire, en ce qui concerne l'armée de terre, par une augmentation substantielle du nombre d'engagés . Cette évolution implique, compte tenu de la brièveté du service des EVAT, qui restent en moyenne 5 ans dans l'armée de terre, un effort important dans le domaine de la reconversion de ces personnels. Actuellement, 3,5 millions de francs sont consacrés chaque année aux opérations de reconversion des EVAT, pour un effectif concerné de 1 300 par an environ. Le coût global de la reconversion des EVAT s'élève, par ailleurs, à 294 millions de francs, ce qui comprend le coût des structures de reconversion ainsi que la rémunération des stagiaires. Le coût de la reconversion d'un EVAT est estimé à 218 000 francs. Si les effectifs d'EVAT dans une armée intégralement professionnalisée étaient fixés à environ 50 000, ce qui représente un minimum (l'armée de terre britannique compte 45 000 militaires du rang), le flux annuel de départ serait de 3 400 engagés au lieu de 1 300 environ actuellement. Le budget susceptible d'être consacré à la reconversion de ces personnels est évalué à 500 millions de francs, et devrait donc être pris en compte dans l'hypothèse du passage à l'armée de métier.
b) Les vraies raisons à invoquer à l'appui du passage éventuel à l'armée de métier : le format et la menace.
. Les avantages et les inconvénients de l'armée de métier et de l'armée mixte sont donc équilibrés. Les experts consultés sur l'éventuel abandon du service militaire sont donc en mesure de justifier tant le passage à l'armée de métier que le maintien de l'armée mixte.
. Votre rapporteur estime que l'argument relatif au surcoût lié à l'armée de métier n'est pas nécessairement opérant . En effet, s'il est vrai qu'un appelé est nécessairement moins cher qu'un engagé, le coût d'une éventuelle armée de métier en France serait déduit du format de l'armée . Là réside le seul problème à résoudre. Il convient donc de calculer le niveau d'effectifs à partir duquel le coût de l'armée de métier ne serait pas supérieur à celui de la formule actuelle. Selon certains calculs 18 ( * ) , l'évolution de la démographie et l'état de la société française permettent d'envisager une armée de terre intégralement professionnelle de 135 à 140 000 hommes. Notons que le nombre actuel de cadres professionnels, officiers et sous-officiers, est comparable, quoique inférieur, dans l'armée de terre française (74 194 en 1994) à celui des forces terrestres britanniques (77 440) pour un effectif militaire total de 121 000 hommes dans l'armée de terre britannique. Cette constatation permettrait d'envisager, le cas échéant, le passage à l'armée de métier en France sans dégagement des cadres , soit dans des conditions moins coûteuses que si une loi de dégagement des cadres devait accompagner la professionnalisation intégrale. Cette remarque ne vaut toutefois que si le passage à l'armée de métier est mis en oeuvre de manière très progressive (sur environ 10 ans), alors qu'une loi de dégagement des cadres paraît inéluctable si la réforme est effectuée dans des délais réduits.
. Enfin, le format des armées est directement lié aux missions de celles-ci et, par conséquent, à la perception de la menace . A cet égard, deux questions sont posées. Il faut savoir si la France souhaite continuer à consacrer une part importante des moyens de ses armées aux opérations de maintien de la paix et aux interventions d'ordre humanitaire, ou si c'est la défense stricto sensu de ses frontières et de son territoire qui doit être privilégiée.
Il faut également être certain que la menace, originaire notamment de l'Est, ne soit plus directe et permanente, et qu'une attaque éventuelle contre le territoire national se ferait dans des conditions permettant une montée en puissance progressive de nos forces, ce qui rend superflue l'existence d'une « armée d'effectifs prête à entrer en lice avec un très bref préavis d'alerte » 19 ( * ) , objectif que seule la conscription permet d'obtenir.
En ce qui concerne l'état de la menace, votre rapporteur n'est pas persuadé qu'il soit très prudent d'éliminer l'éventualité d'un risque majeur, d'où qu'il vienne, et espère que la France n'aura jamais à se repentir de choix effectués sur la base d'hypothèses que l'avenir pourrait révéler erronées.
2. Deuxième thème : comment envisager l'avenir des services civils ?
Le développement des services civils est actuellement présenté comme un moyen de parvenir à une meilleure universalité du service national et, partant, de consolider celui-ci en limitant certains des dysfonctionnements précédemment évoqués. Une telle évolution suscite néanmoins des interrogations liées à l'avenir de la société française.
a) La consolidation du service national à partir du développement des services civils
- Soulignons, avant toute autre réflexion, que le service national est, même par ses détracteurs, considéré comme une ressource inépuisable dans laquelle il est très facile de puiser pour compenser telle ou telle défaillance des services publics existants, ou pour permettre une certaine souplesse, voire une certaine créativité dans certains domaines de l'action de l'Etat.
Tel est typiquement le cas des protocoles . Le recours à la ressource appelée a notamment été utilisé comme palliatif aux insuffisances des moyens de l'Etat dans l'intégration des jeunes des banlieues à risques. Or les structures publiques existent, notamment à l'Education nationale, pour traiter ce type de problème.
La représentation nationale n'échappe pas à cette tendance à considérer les appelés comme une solution miracle. Au sein de notre commission a ainsi été évoquée la possibilité d'affecter des appelés à la défense et à la diffusion de la langue française à l'étranger. Le ministère des Affaires étrangères (et, essentiellement, la Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques) ne devrait-il pas être doté des moyens lui permettant d'intensifier son action dans ce domaine ?
- Le développement des services civils, destiné à permettre d'améliorer l'universalité du service national, suppose la détermination préalable du nombre de postes ainsi créés . En 1994, les services civils ont concerné 22 365 appelés, et 28 304 si l'on inclut les 5 939 jeunes ayant servi dans le cadre des protocoles. Jusqu'à quel effectif doit aller l'extension des services civils ? Notre collègue Pierre Lellouche évoque une cible de 50 000 emplois, soit une augmentation de 8,27 % du nombre des appelés, le nombre total d'appelés passant ainsi de 262 226 à 283 922. S'agirait-il pour autant d'un progrès décisif sur la voie de l'universalité du service national ? Votre rapporteur n'en est pas convaincu.
Faut-il d'ailleurs rechercher systématiquement l'universalité du service national, alors même que les déflations des effectifs successivement mises en oeuvre depuis 1990 ont concerné au premier chef les appelés ?
Une autre formule 20 ( * ) consisterait à affecter aux services civils des effectifs équivalents aux effectifs du service militaire , soit 118 000, si l'on se reporte aux effectifs prévus par la loi de programmation 1995-2000 à l'échéance de l'an 2000. Cette évolution, qui permettrait une vraie parité entre service militaire et services civils, impliquerait un quadruplement des postes actuellement ouverts dans les différents services civils (protocoles compris), ce qui pose à l'évidence un problème aigu de faisabilité, sachant que des services tels que la coopération paraissent, avec environ 5 000 jeunes gens, avoir atteint le maximum de leur capacité d'accueil. Une autre difficulté résiderait dans la désignation d'autorités d'encadrement , préfets ou ambassadeurs selon les types de service, sachant que l'une des défaillances des services civils consiste en un suivi très irrégulier et aléatoire des appelés 21 ( * ) .
- Toute décision tendant à augmenter le nombre des appelés au titre des modalités civiles d'accomplissement du service national devra être précédée d'une évaluation des coûts induits par une telle mesure. Le rapport Marsaud avait permis d'évaluer le coût de ces appelés, pour les ministères utilisateurs, à :
- 60 000 F par an pour un policier auxiliaire,
- 50 000 F par an pour un objecteur de conscience,
- 120 000 F pour un appelé servant en entreprise au titre de la coopération,
- 70 000 F pour un forestier auxiliaire,
- 56 000 F pour un sapeur-pompier auxiliaire.
Ces évaluations n'intègrent que les coûts directs , qui ne comprennent pas les coûts liés à l'encadrement ni les coûts éventuels d'infrastructure pour les appelés logés. Notons que ces montants sont supérieurs au coût direct des soldats du contingent calculé par les armées (solde, alimentation, habillement) : 19 824 F par an pour un soldat de deuxième classe, 46 993 F pour un sous-lieutenant.
Pour en revenir aux services civils, il importe , comme le proposait Alain Marsaud dans son rapport, que l'Etat prenne en charge l'intégralité des coûts induits par l'emploi d'un appelé . Dans le cas contraire, les organismes d'accueil seraient tenus de prendre en charge une part des coûts induits par l'emploi d'un appelé. Le cas s'est déjà produit pour les collectivités locales recourant aux sapeurs-pompiers auxiliaires. Votre rapporteur estime, avec Alain Marsaud, que le coût d'une contrainte que seul l'Etat peut imposer aux citoyens doit être intégralement assumé par l'Etat.
b) Problèmes posés par le développement des services civils
Votre rapporteur craint qu'un développement très important des services civils conduise, non pas à la consolidation escomptée du service national, mais à son affaiblissement. Cette remarque ne vaut pas si l'on se borne à porter les effectifs des services civils dans la limite de 50 000 postes évoquée par Pierre Lellouche et par le Livre blanc.
- Considérons tout d'abord l'éventualité de l' élargissement du service national aux jeunes filles . Cette orientation -qui serait, en fait, une révolution- pourrait être envisagée dès lors que l'on raisonne dans une perspective d'universalité 22 ( * ) . Elle se heurterait toutefois à des obstacles d'ordre pratique. En effet, si l'on s'oriente vers la création de 50 000 postes d'appelés au titre des formes civiles, combien de postes ouvrir aux jeunes filles ? 25 000 ? Il ne s'agirait pas là d'une amélioration en termes d'universalité, puisque la proportion de jeunes gens effectuant un service civil serait la même, et que de très nombreuses jeunes filles échapperaient au service national. De même, sur quelle base -volontaire ou obligatoire- les appeler ? Dans l'hypothèse du service civil féminin 23 ( * ) volontaire, on ne pourrait parler de progrès dans l'universalité du service, puisque l'existence du service militaire féminin (ou plutôt du volontariat féminin) n'empêche pas le service militaire d'être inégalitaire. Dans l'hypothèse d'un service civil féminin obligatoire, il conviendrait, pour que l'universalité soit acquise, d'ouvrir autant de postes aux jeunes filles qu'aux jeunes gens. Si l'on applique aux jeunes filles les taux actuels de sélection et de dispense, et si l'on considère que la ressource démographique féminine est comparable à la ressource démographique masculine, il faudrait donc que 500 000 appelés environ effectuent un service ( 250 000 jeunes gens et 250 000 jeunes filles ), ce qui pose le problème de leur affectation à des emplois qu'il sera nécessaire de créer, et de leur encadrement.
Plus grave encore, si l'on maintient les effectifs appelés actuels (soit environ 250 000 par an) en les divisant entre deux parts égales entre filles et garçons, on suppose alors un taux d'exemption et de dispense, non plus de 30 %, mais de 60 % pour chaque sexe, ce qui est en parfaite contradiction avec l'objectif initial d'universalité.
Pour en finir avec l'éventualité d'une extension aux jeunes filles du service national, votre rapporteur est de ceux qui estiment que l'extension des services civils aux femmes n'apporterait aucune valeur ajoutée (à l'exception, peut-être, d'une modeste réduction du nombre de demandeurs d'emploi), et que le rôle social des femmes est déjà par nature considérable, sans qu'il soit besoin de l'étoffer artificiellement en imposant une contrainte supplémentaire à celles qui en assument déjà tant.
- En deuxième lieu, il est indispensable de poser le principe que la légitimité des services civils est fondée sur le fait qu'ils sont une contrepartie, ou un démembrement, du service militaire . Dans cette hypothèse, la suppression de celui-ci entraîne nécessairement, selon votre rapporteur, la disparition des services civils, et, bien évidemment, la disparition du vivier inépuisable des appelés-protocoles.
- D'aucuns toutefois considèrent que la légitimité des services civils est établie ipso facto. Dans cette perspective, le développement des services civils est justifié par le fait que notre société a « besoin de temps social » 24 ( * ) , et que les appelés peuvent remplir des missions que les moyens de l'Etat ne lui permettent plus d'assumer : aide aux personnes âgées isolées, sécurité à la sortie des écoles, aide aux handicapés. Ce type de service social serait légitimé par la nécessité de consacrer quelques mois de sa vie à des « tâches civiques », qui « apprennent la solidarité, qui sont des services rendus à la Nation » 1 .
Toutefois, confier à un nombre très élevé d'appelés, main d'oeuvre bon marché liée par l'obligation, des missions qui pourraient être remplies par des agents de l'Etat (aides-soignants, policiers, professeurs, surveillants, éducateurs, forestiers ...), pourrait conduire à terme à une dérive du service national qui pourrait être perçu comme une forme de travail obligatoire 25 ( * ) ou, à tout le moins, comme une sorte de TUC généralisée à toute la jeunesse.
En tout cas, il est probable que les syndicats ne s'y tromperaient pas, et s'opposeraient vraisemblablement à une extension significative de ce type de service civil, dont l'incidence sur l'emploi ne leur échapperait pas.
De ce fait, des réformes qui auraient été conduites pour lutter contre les dysfonctionnements du service national et en améliorer la perception par les intéressés se retourneraient ainsi contre le service national.
3. Troisième thème : comment réformer le service militaire dans l'hypothèse du maintien de l'armée mixte ?
Dans l'hypothèse du maintien de l'armée mixte, sous réserve de la poursuite de l'effort de professionnalisation induit par les opérations extérieures, des aménagements substantiels du service militaire sont indispensables. Deux orientations peuvent être privilégiées : la première préserve, dans ses grandes lignes, le service militaire actuel en le rendant plus attractif par rapport aux formes civiles du service national. La deuxième réduit à six mois la durée du service militaire afin notamment d'en accroître l'universalité.
(1) Comment améliorer la formule actuelle
- L' amélioration du service militaire dans le sens d'une plus grande compétitivité par rapport aux services civils passe par l'allégement des contraintes qui lui sont liées :
- affectation proche du domicile (alors que les appelés civils seraient systématiquement affectés à des postes relativement éloignés),
- suppression, dans la mesure du possible, des astreintes imposées aux appelés.
Une autre orientation s'inscrit dans la logique de valorisation du contenu du service militaire définie dans le cadre du précédent projet de loi de finances. En effet, une enquête effectuée en 1991 par le Centre des relations humaines de l'armée de terre sur la satisfaction des appelés à l'égard de la « vie dans les unités élémentaires » avait mis en évidence le fait que deux tiers des appelés consultés auraient été favorables à une intensification de l'entraînement collectif (à laquelle 6 % seulement des jeunes gens interrogés se déclaraient indifférents), que 50 % des appelés seulement étaient satisfaits de leur formation militaire, et 51 % seulement de leur efficacité opérationnelle.
Dans cette perspective de revalorisation des activités spécifiquement militaires des appelés , 6 millions de francs devaient être consacrés par le budget 1995 à la valorisation des activités opérationnelles des appelés servant dans l'armée de terre (entraînement physique, mise en place d'activités militaires pour les appelés n'effectuant pas leur service dans une unité combattante).
Votre rapporteur avait néanmoins fait observer à l'occasion de l'examen du précédent projet de loi de finances que ces moyens, par ailleurs modestes, ne permettaient pas de compenser l'insuffisance des crédits consacrés à l'entraînement des forces sur le titre III. De même, en dépit de la définition d'un objectif théorique et moyen de 100 jours de sortie, dont 50 avec matériel organique, toutes les unités ne paraissent pas assurer un entraînement adéquat des appelés. C'est donc à une politique systématique, ambitieuse -et coûteuse- de restauration du contenu du service militaire qu'il faut véritablement procéder, sous peine d'accréditer l'idée que le service militaire est une perte de temps pour de trop nombreux jeunes gens.
La revalorisation de la situation matérielle des appelés peut-elle contribuer à une meilleure perception du service militaire ? Le budget 1995 prévoyait, en effet, une revalorisation du prêt des appelés, de la prime de service en campagne (+ 1 %) et de pécule de fin de service (+ 5,6 %). Dans le cadre des mesures catégorielles d'amélioration de la condition militaire, la prime de service en campagne était augmentée de 30 %, ce qui s'adressait aux appelés servant en unités combattantes et s'inscrivait donc de manière opportune dans la politique de revalorisation du contenu spécifiquement militaire du service. Le coût de ces mesures était évalué à 52,67 millions de francs. Mais leur incidence pour chaque intéressé était des plus limitées (pour ne pas dire dérisoires). Le prêt des appelés était ainsi passé à 516 F en 1995, après revalorisation, pour un soldat de 2e classe, et l'indemnité de service en campagne, après revalorisation de 30 %, s'était élevée à 31 F pour les appelés militaires du rang célibataires (24 F avant augmentation). Comme votre rapporteur le faisait remarquer il y a un an, il est fort improbable, en l'état actuel de nos finances publiques, que le budget de la Défense puisse compenser l'intégralité des contraintes imputables, pour les appelés, au service militaire . Qu'il s'agisse de l'éloignement du domicile, de la perte d'emploi parfois liée à l'incorporation ou de l'affectation à des unités non desservies par le réseau ferroviaire, ces contraintes sont très réelles.
Dans le même ordre d'idée, votre rapporteur persiste à déplorer que la prise en compte du temps de service national actif (ce qui vaut pour tous les appelés, ceux qui servent dans les armées comme ceux qui effectuent un service civil) dans l'ouverture des droits à pension de retraite soit encore réservée aux fonctionnaires et aux appelés ayant exercé une activité professionnelle avant leur incorporation (art. L 63 du code du service national). Cette disposition, défavorable aux employés du secteur privé, aux jeunes chômeurs et aux étudiants, contribue à accroître des inégalités devant le service national qu'il conviendrait au contraire d'atténuer. Il est très regrettable que l'état de nos finances publiques paraisse interdire une telle mesure.
Dès lors que la compensation matérielle de l'intégralité des contraintes devant le service national est improbable, c'est donc bien en privilégiant l'intérêt des missions confiées aux appelés dans le cadre du service militaire (ce qui suppose une augmentation substantielle des crédits liés à l'entraînement des forces) que l'on peut atténuer la désaffection que semble susciter le service militaire auprès de jeunes gens.
- Dans ce contexte, quelle peut être l'incidence des mesures tendant à favoriser la formation professionnelle des appelés pendant le service militaire ?
Rappelons que des moyens non négligeables ont été consacrés par le budget 1995 à l'insertion professionnelle des appelés. Cette politique s'appuie sur l'article L 75 du code du service national, qui permet aux jeunes de recevoir une formation professionnelle pendant leur service militaire actif, soit directement dans les unités, soit par l'intermédiaire d'organismes privés ou publics de formation professionnelle.
. Le dispositif d'aide à l'insertion professionnelle déjà existant dans les armées a donc été amélioré en 1995, au moyen :
- du renforcement de l'action des officiers-conseils, chargés de centraliser les informations sur les formations professionnelles et l'emploi (en coordination notamment avec l'AFPA et l'ANPE), d'apporter aux appelés une aide à la recherche d'emploi, et de faire assurer à ceux qui en auraient besoin des cours de remise à niveau, de formation générale, voire d'alphabétisation,
- de l'augmentation du nombre de cellules-emplois, chargées, au niveau des circonscriptions militaires de défense, de compléter l'action des officiers conseils,
- de l'extension des "formations qualifiantes", particulièrement développées dans l'armée de terre, qui organise des cycles de formation accélérée destinés à assurer la formation des techniciens dont elle a besoin, dans des domaines diversifiés (travaux publics, sécurité, maintenance, santé ...). Des conventions sont passées entre l'armée de terre et les fédérations nationales des professions les plus représentatives, qui permettent la validation de ces formations par les professionnels civils. Les formations suivies par les appelés sont donc homologuées par l'Etat (aux niveaux CAP ou BEP) : conducteur routier, conducteur ambulancier, aide-moniteur de sport ... Dans l'hypothèse la plus optimiste, le développement de ces formations qualifiantes pourrait permettre à quelque 3 000 appelés par an d'obtenir un titre professionnel reconnu, susceptible de déboucher sur un emploi.
. Les innovations mises en place en 1995 ont concerné la création de deux formules inédites de volontariat service long . Le VSL « préqualification », réservé à des jeunes à la limite de l'exclusion qui pourront rester sous les drapeaux de 4 à 6 mois au-delà de la durée légale de 10 mois pour acquérir une préqualification professionnelle sous statut militaire (avec toutes les conséquences de celui-ci sur l'hébergement, la rémunération et la protection sociale). Le VSL « spécialiste » concerne des appelés ayant déjà souscrit un volontariat service long de 18 mois au moins, et consiste à faire suivre aux appelés dont la fonction dans les armées correspond à un métier civil une formation de niveau CAP dans les domaines couverts par une convention passée avec un des secteurs civils précédemment mentionnés (travaux publics, manutention, transports routiers, sécurité ...).
. Ces mesures destinées à favoriser la formation professionnelle des appelés de l'armée de terre sont poursuivies dans le projet de budget pour 1996.
A la création de 6 cellules-emplois supplémentaires sera ainsi consacré 1 million de francs. 20 millions de francs seront destinés au financement du VSL de préqualification. 8 millions de francs seront affectés à des actions d'insertion professionnelle.
. Votre rapporteur s'était interrogé, à l'occasion de l'examen du précédent projet de loi de finances, sur la pertinence des efforts ainsi consacrés à des actions sociales qu'il ne considérait pas conformes à la vocation du service militaire , qui est, en théorie et de manière très classique, de contribuer à la défense du pays. L'armée doit-elle, en effet, compenser les carences de l'Education nationale et de la formation professionnelle ? A un moment où le budget de la défense subit les restrictions que l'on sait, est-il normal de faire peser sur les armées et, au premier chef, sur l'armée de terre, un coût non négligeable ? La question demeure posée. Néanmoins, si l'on considère que l'un des moyens de conforter le service militaire est de limiter les inégalités, en essayant d'avantager ceux qui servent dans les armées, la contribution du service militaire à la formation professionnelle est très fondée .
Quelles que soient les actions destinées à renforcer la formation des appelés militaires, et quels que soient les moyens consacrés à ces mesures, force est de constater que le service militaire soutiendra toujours relativement mal la comparaison avec les services civils, aux yeux des jeunes gens pour lesquels le service national constitue avant tout une occasion d'enrichir leur curriculum vitae 26 ( * ) . A cet égard, il est étrange que se trouvent toujours des voix pour douter de l'opportunité du service militaire au motif notamment qu'il ferait « perdre un an aux appelés », comme le révèlent les sondages régulièrement effectués par le SIRPA sur l' « image des armées », alors que le service d'aide aux handicapés (accompli en vertu d'un protocole) ne paraît pas susciter de critiques de cet ordre. Or, bien que son utilité sociale soit établie, est-il de nature à enrichir le curriculum vitae d'un jeune homme avant tout soucieux de trouver un emploi ?
*
* *
On en revient donc toujours à ce dilemme : le service national doit-il être l'occasion d'une expérience épanouissante, voire rentable en termes de carrière, ou bien doit-il être défini en fonction des besoins de la Nation ?
(2) Est-il possible de maintenir le service militaire en le transformant en profondeur ?
A travers cette question est posé le problème de la faisabilité du service militaire de six mois.
Cette formule est présentée par ses défenseurs 27 ( * ) comme un moyen de remédier au manque d'universalité du service militaire en augmentant le nombre d'appelés. L'un des avantages évoqués est de permettre la défense du territoire , fonction actuellement insuffisamment développée. La vocation du service militaire, dans cette perspective, est de « garantir une fonction complémentaire et indispensable de cohésion sociale et de formation des réserves » 28 ( * ) à côté de l'armée professionnelle.
Le service militaire de six mois aurait pour corollaire un service civil plus long, diversifié et ouvert aux femmes, points sur lesquels votre rapporteur s'est déjà exprimé.
Pour séduisante qu'elle soit, cette formule n'en pose pas moins plusieurs problèmes :
- Elle ferait peser une lourde charge sur les cadres chargés de l'instruction , qui seraient confrontés à une rotation extrêmement rapide des appelés . Ceux-ci ne pourraient être considérés comme opérationnels que pour une durée très brève, et leur manquerait de surcroît la formation collective indispensable à la cohésion des unités.
- Les appelés ne pouvant être opérationnels que pendant une très brève période à l'issue de leur instruction, ne seraient susceptibles de leur être confiées que des tâches d'exécution peu valorisantes, ce qui pourrait à terme affecter la perception du service militaire par des appelés réduits à la fonction de « valets d'armes », et conduire à une « armée à deux vitesses ». Dans le même ordre d'idée, la rotation rapide des contingents pourrait dépersonnaliser à l'excès les relations entre les cadres et les appelés.
- L'hypothèse du développement de la défense du territoire mérite, certes, d'être explorée. Les appelés pourraient apporter une certaine valeur ajoutée dans ce domaine, par exemple si leur affectation est systématiquement proche de leur domicile, ce qui permettrait de valoriser leur bonne connaissance des spécificités locales . Par ailleurs, privilégier la défense du territoire dans le cadre du service militaire permet de tirer parti du maillage territorial exceptionel résultant des circonscriptions militaires de défense. En revanche, on peut s'interroger sur l'incidence de ce type de mission sur la perception du service militaire par les intéressés. Ceux-ci considéreraient-ils la défense du territoire comme intéressante et valorisante ?
Dans l'hypothèse où ce type de mission ne susciterait pas l'enthousiasme des appelés, la réduction de la durée du service militaire irait de pair avec une démotivation accrue des intéressés. Cette évolution serait en totale contradiction avec les tentatives actuelles de revaloriser la spécificité du service militaire .
- Par ailleurs, en ce qui concerne les effectifs susceptibles d'être affectés au service militaire si la durée de celui-ci était réduite à six mois, notons que les progrès en termes d'universalité ne seraient pas très apparents . En effet, sachant que 233 922 jeunes gens ont effectué un service militaire en 1994, le passage à un service de six mois se serait traduit par l'incorporation, au cours de l'année, de deux contingents de 141 000 appelés environ, soit 282 000 jeunes gens sur l'année au lieu de 233 922, ce qui traduit un gain modeste de 48 078 appelés. Cet effectif doit cependant être rapporté à l'extension parallèle des formes civiles, qui permettrait, sur la base d'un total de 50 000 appelés, de "gagner" quelque 22 000 postes. Les effets cumulés du service militaire de six mois et d'une extension modérée des services civils permettraient donc d'augmenter les effectifs appelés de 70 000 environ, ce qui représente 26,6 % des effectifs incorporés en 1994. Si l'on ne peut dire que le cumul de ces mesures garantirait l'universalité du service national, elles permettraient néanmoins de compenser très partiellement les exemptions et les dispenses (qui ont concerné, en 1994, 102 416 jeunes gens).
- De plus, notons que le passage au service militaire de six mois justifierait probablement un réexamen des conditions d'obtention des reports d'incorporation. Le maintien de ceux-ci paraît difficile à votre rapporteur, cumulé à une rotation accélérée des incorporations. De même, le service de six mois pose en termes aigus la question de la discontinuité des effectifs appelés au cours de l'année. Votre rapporteur a, en effet, relevé précédemment que la ressource appelée est plus abondante pendant le premier semestre. Quelle serait donc l'incidence d'une nouvelle réduction du service militaire sur le flux d'appelés pendant le deuxième semestre et, surtout, sur la capacité opérationnelle de l'armée de terre au cours de l'année ?
- Les surcoûts susceptibles de résulter du service militaire de six mois doivent également être évoqués. En effet, la durée légale du service militaire conditionne le montant des soldes servies aux volontaires service long, ainsi qu'aux engagés volontaires et aux élèves (officiers et non officiers) qui accèdent plus tôt au statut des personnels servant "au-delà de la durée légale". Actuellement, les soldes de ces personnels augmentent à partir du 11e mois de service. Le passage au service militaire de six mois induirait la perception de soldes majorées dès le 7e mois de service. En 1993, le surcoût lié au passage au service de dix mois s'était élevé à 61,7 millions de francs. Une nouvelle réduction à six mois de la durée du service militaire se traduirait donc par un nouveau surcoût que l'on peut évaluer à 123 millions de francs environ.
- En revanche, le service de six mois rendrait moins pressante l'extension à tous les appelés de la prise en compte du temps passé sous les drapeaux en vue de l'ouverture des droits à pension de retraite.
- Par ailleurs, on peut s'interroger sur l'incidence du service militaire de six mois sur la projetabilité des forces terrestres , compte tenu de l'apport que représentent, dans les opérations extérieures, les appelés volontaires pour l'action extérieure (un quart des militaires du rang en ex-Yougoslavie). L'armée de terre ne pourrait probablement plus compter, en effet, sur des effectifs comparables d'AVAE, et, à moins d'un effort décisif parallèlement conduit en matière de professionnalisation, le passage à un service militaire de six mois affecterait probablement la capacité de projection des forces terrestres.
- Enfin, le service de six mois poserait en termes aigus le problème de l'emploi des officiers du contingent et des appelés susceptibles de remplir des fonctions de spécialistes . Il serait, en effet, regrettable que l'armée soit privée de ces appelés, dont la formation antérieure à l'incorporation constitue un atout certain. Or il est clair que l'emploi d'officiers du contingent comme chefs de section, déjà modérément rentable dans le contexte du service de dix mois, le serait encore moins dans l'hypothèse d'un service de six mois. La même remarque vaut pour les appelés servant comme spécialistes. Ainsi la réduction de la durée du service militaire aurait paradoxalement pour corollaire un recours accru au volontariat service long , seul susceptible d'assurer la rentabilité de l'instruction initiale. En d'autres termes, pour que la majorité puisse ne servir que six mois, il faudrait qu'une minorité sélectionnée accepte de rester plus longtemps sous les drapeaux. Votre rapporteur a déjà remarqué le succès actuel de la formule du VSL, mais ce succès paraît subordonné à des considérations contingentes (attrait des opérations extérieures, crainte du chômage). En s'appuyant à l'excès sur le volontariat service long, l'organisation de l'armée de terre prendrait donc le risque de dépendre d'une ressource aléatoire.
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Telles sont donc les réflexions qu'inspirent à votre rapporteur les perspectives d'évolution du service national. Aucune formule ne suscite aujourd'hui d'adhésion pleine et entière. A l'heure des choix, il faudra savoir que la solution privilégiée ne sera pas nécessairement exempte d'inconvénients, et accepter les inévitables imperfections du nouveau système.
Votre rapporteur estime néanmoins que la formule la moins risquée pour l'avenir consisterait à maintenir le système de l'armée mixte en aménageant les modalités d'exécution du service national. A cet égard, le mérite que présente la formule du service de six mois est d'éviter une suppression de la conscription qui serait bien évidemment irréversible . Elle présente donc une forme d'assurance contre une menace grave nécessitant la mobilisation des forces. L'autre avantage que présente cette formule est de permettre le maintien des services civils auxquels beaucoup sont attachés. A cet égard, il faut souligner que l'existence des services civils est conditionnée par celle du service militaire, et que, dans l'hypothèse de la suppression de celui-ci, c'est toute forme de service qui disparaîtrait. La représentation nationale devra donc, dans cette perspective éventuelle, prendre ses responsabilités, et savoir qu'en votant la fin de la conscription, elle mettra fin ipso facto à la compensation, par le service national, des défaillances des services de l'Etat.
Néanmoins, avant toute réforme, il convient de décider de quelle armée de terre notre pays a besoin, et pour quelles missions, et il faut s'interroger sur les finalités du service national (civil et militaire) : doit-il d'abord être utile à notre pays ou à ceux qui l'effectuent ?
* 12 Libération, 30 octobre 1995. « Le service militaire, vraiment trop injuste».
* 13 . Libération, 30 octobre 1995. « Le service militaire, vraiment trop injuste »
* 14 Les formes civiles du service national, Conseil économique et social, rapport de M. Jean Bastide, octobre 1995
* 15 Voir l'excellent rapport (n° 39, 1991-1992) de M. Guy Cabanel sur le projet de loi portant réforme du Code du service national..
* 16 Le nombre de candidatures aux postes d'EVAT (compte tenu des seuls dossiers « utiles ») est passé de 4 650 en 1993 à 6 300 en 1994.
* 17 Compte tenu des seuls coûts directs : solde de base, alimentation et habillement.
* 18 François Heisbourg, « Le service national », Défense et société , actes du colloque du 20 octobre 1994.
* 19 François Heisbourg, op. cit.
* 20 F. Heisbourg, op.cit.
* 21 cf le témoignage d'un coopérant au Maroc regrettant « de n'avoir eu quasiment aucun contact avec la France pendant (son) séjour. Pas même une petite interrogation à mi-parcours ». Libération , 30 octobre 1995, « Le service militaire, vraiment trop injuste ».
* 22 Voir par exemple F. Heisbourg, op. cit., et Pierre Lellouche, « Oui à la conscription, non au statu quo », Service national . Suffren analyse, Fondation pour les études de défense, n° 2 - juin 1995.
* 23 En 1994, 1 453 volontaires militaires féminines ont effectué leur service, dont 99 au titre de la coopération et 99 au titre de l'aide technique.
* 24 « L'armée et la Nation : le point de vue des politiques » Jean-Michel Boucheron. Défense et société , acte du colloque du 20 octobre 1994.
* 25 M. François Heisbourg, au cours du colloque « Défense et société » du 20 octobre 1994, a même évoqué le spectre d'une sorte de « STO ».
* 26 cf à cet égard les témoignages d'appelés recueillis par Libération (« Le service militaire, vraiment trop injuste » - 30 octobre 1995). Pour un appelé ayant servi à l'ECPA (établissement cinématographique et photographique des armées), le service militaire a été « un tremplin pour (se) lancer dans le métier ». Pour un scientifique du contingent ayant servi à la DGA, le service « n'a pas grande valeur pour (son) CV ». Pour un appelé ayant servi comme 2e classe dans une unité de l'Est de la France, « le service a été une coupure sans grand intérêt et franchement handicapante » dans son cursus.
* 27 Voir par exemple P. Lellouche, « Oui à la conscription, non au statu quo », op.cit.
* 28 P. Lellouche, op.cit.