4. L'action internationale du Ministère des Affaires étrangères
Les crédits que le Ministère des Affaires étrangères consacre à son action internationale sont répartis entre les chapitres suivants :
- 42-10 : action culturelle et aide au développement,
- 42-29 : coopération de défense,
- 42-31 : contributions obligatoires aux organisations internationales,
- 42-32 : « participation de la France à des dépenses internationales » (contributions volontaires),
- 42-37 : interventions de politique internationale (aide d'urgence, subventions à divers organismes, interventions du ministre des Affaires européennes ...).
La totalité de ces crédits s'élèvera, en 1997, à 6 875,79 millions de francs, soit 47,6 % de l'ensemble des crédits du Ministère. La proportion était, en 1996, de 48,6 %, ce qui atteste une relative stabilité de la part de l'action internationale au sein des crédits du Quai d'Orsay.
Votre rapporteur s'abstiendra toutefois de commenter le chapitre 42-10, consacré à l'action culturelle et à l'aide au développement, et qui fait l'objet d'un examen spécifique par notre excellent collègue Guy Penne.
Les autres aspects de l'action internationale du Quai d'Orsay (coopération de défense, contributions internationales et interventions de politique internationale) représenteront, en 1997, un budget de 3 812,69 millions de francs (4 156,24 en 1996) qui équivaut à 26,4 % de la dotation du Ministère (27,64 % en 1996).
Notons que ces chiffres ne tiennent pas compte du gel de crédits décidé en mars 1996 . Sur un total de 350 millions de francs de crédits mis en réserve, le gel a concerné :
- le chapitre 42-10 (action culturelle et aide au développement) pour 120 millions de francs ;
- le chapitre 42-37 (interventions de politique internationale) pour 20 millions de francs ;
- le chapitre 42-32 (contributions volontaires) pour 60 millions de francs, ramenés à 56,5 millions de francs en août 1996 ;
- le chapitre 42-29 (coopération de défense) pour 2,5 millions de francs.
L'action internationale du Ministère a donc subi, à elle seule, un gel de 199 millions, soit 56,85 % du gel décidé en mars dernier. Cette proportion s'explique par le caractère relativement maniable des dépenses concernées, comparées à la rigidité des dépenses liées, par exemple, aux frais de personnel et aux contributions obligatoires.
Les crédits destinés à l'action internationale du Ministère des Affaires étrangères n'échappent pas à l'effort de maîtrise des dépenses publiques, puisqu'ils passent de 7 317,23 millions de francs en 1996 à 6 875,79 millions de francs en 1997, soit une baisse de - 6,04 %. Votre rapporteur ne saurait, bien évidemment, se féliciter de cette contraction, qui obère les moyens de l'action internationale du Quai d'Orsay, mais il souscrit à la nécessité de réduire les déficits publics.
En revanche, votre rapporteur s'interroge sur la relative disproportion entre les moyens destinés à l'action internationale du Ministère des Affaires étrangères et les crédits de même objet impartis au Ministère délégué à la Coopération.
En effet, avec 6 875,79 millions de francs, le Quai d'Orsay financera les contributions de la France au système de l'ONU, ainsi que l'action culturelle et l'aide au développement, la coopération de défense et des interventions de politique internationale (aide d'urgence, fonds d'urgence humanitaire...) dont la vocation est mondiale .
Le Ministère délégué à la Coopération financera la coopération militaire, les concours financiers, la coopération technique, l'aide alimentaire et l'aide d'urgence ainsi que la contribution à la coopération privée et décentralisée destinées exclusivement aux pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) qui constituent le " champ " traditionnel de compétence de la rue Monsieur , avec des moyens qui soutiennent la comparaison avec les crédits équivalents du Quai d'Orsay : en effet, le titre IV du Ministère délégué à la coopération s'élèvera, en 1997, à 4 781,21 millions de francs (en baisse de - 6,4 % par rapport à 1996). Non pas que votre rapporteur conteste les crédits consacrés à la coopération avec les pays ACP. Mais il existe une disproportion regrettable entre les moyens dont disposent les deux ministères au regard des missions assurées par ceux-ci.
Une comparaison entre ces deux départements ministériels fait apparaître, en effet, qu'avec seulement 2,1 milliards de francs de plus, le Ministère des Affaires étrangères intervient dans le monde entier, et finance des interventions très diversifiées, puisqu'elles vont des contributions aux organisations internationales (3,6 milliards de francs) à l'aide au développement et à l'aide humanitaire d'urgence. On peut donc souligner la modicité des crédits d'intervention internationale du Quai d'Orsay au regard de l'importance et de la diversité des actions qu'ils financent.
a) Baisse des contributions aux organisations internationales
La participation française au budget des quelque 150 organisations internationales dont notre pays est membre devrait s'élever, en 1997, à 3 610,4 millions de francs, soit une baisse substantielle de 8 % par rapport aux 3 925,68 millions de francs prévus par le budget de 1996. Cette contraction succède à une diminution plus faible de 0,5 % entre les crédits 1995 et le budget de 1996. En dépit de cette baisse, l'ensemble des contributions volontaires et obligatoires représente toujours le quart des crédits du Ministère des Affaires étrangères (26 % en 1996).
(1) Les contributions obligatoires (chapitre 42-31)
Avec 3,264 milliards de francs en 1997, les contributions obligatoires représenteront, à elles seules, 22,6 % de la dotation du Ministère des Affaires étrangères.
. Pour l'essentiel, les contributions obligatoires concernent les contributions au système de l'ONU (articles 11 et 12), parmi lesquelles la participation française au financement des opérations de maintien de la paix occupe une place prépondérante.
Les contributions obligatoires françaises à l'ONU et aux institutions spécialisées des Nations-Unies s'élèveront à 1 488,58 milliards de francs, soit 230 000 francs de moins par rapport à 1996. Cette évolution recouvre une diminution de 13,4 % liée à l'intervention de l'IFOR en ex-Yougoslavie, dont la part française se trouve imputée sur le budget du Ministère de la Défense, alors que le financement français de la FORPRONU pesait aussi sur celui des Affaires étrangères.
Notons que les contributions françaises aux institutions de l'ONU sont assises sur une quote-part de 6,4 % (soit le 4e rang après les Etats-Unis, le Japon et l'Allemagne). Mentionnons notamment :
- 29,52 millions de francs à l'Organisation mondiale du commerce,
- 31,8 millions de francs de l'Agence internationale de l'énergie atomique,
- 118,87 millions de francs à l'Organisation des Nations-Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO),
- 136,97 millions de francs à l'Organisation Mondiale de la Santé.
. Les contributions acquittées par la France au titre du financement des opérations de maintien de la paix mises en oeuvre sous l'égide des Nations-Unies sont fondées sur une quote-part de 7,87 %. Ces contributions sont versées indépendamment de la participation de la France à ces opérations, qui fait l'objet de remboursements ultérieurs.
En 1996, les contributions françaises sont ainsi réparties entre les différentes opérations :
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Désignation de l'OMP |
Prévision de contribution en 1996 (en millions de francs) |
|
Groupe des Nations-Unies chargé de la surveillance de la trève au Proche-Orient (ONUST) |
16,07 |
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Force intérimaire des Nations-Unies au Liban (FINUL) |
56,59 |
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Forces des Nations-Unies à Chypre (UNFICYP) |
8,11 |
|
Forces des Nations-Unies chargée d'observer le dégagement (FNUOD) (Golan) |
5,59 |
|
Mission de vérification des Nations-Unies en Angola (UNAVEM II + III) |
166,21 |
|
Force de maintien de la paix en ex-Yougoslavie |
545,21 |
|
MINURSO (Sahara occidental) |
45,96 |
|
Mission d'observation des Nations-Unies au Tadjikistan |
4,04 |
|
Mission d'observation pour l'Irak et le Koweit (MONUIK) |
6,21 |
|
Mission d'observation des Nations-Unies en Géorgie (MONUG) |
8,4 |
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Mission des Nations-Unies pour Haïti (MINUHA) |
108,03 |
|
Mission d'observation pour le Libéria (MONUL) |
7,85 |
|
Mission d'assistance des Nations-Unies au Rwanda (MINUAK) |
50,36 |
|
Equipe de liaison militaire des Nations-Unies au Cambodge (UNMLTIC) |
0,85 |
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TOTAL 1996 |
1 029,48 |
On remarque l'importance des contributions françaises à la FORPRONU (52 % des contributions), à la Mission de vérification des Nations-Unies en Angola (16,14 %) et à la Mission des Nations-Unies pour Haïti (10,49 %).
Les contributions françaises au financement des diverses opérations de maintien de la paix ont sensiblement augmenté dans les dernières années, parallèlement à la dégradation de la situation internationale. En effet, on est passé de 206,54 millions de francs en 1991 à 924,75 millions de francs en 1994, puis à 1 029,48 millions de francs en 1996, soit un total cumulé depuis 1991 de quelque 4 973 millions de francs.
Rappelons les modalités de remboursement, aux Etats contributeurs de troupes, des frais engagés pour leur participation à des opérations de maintien de la paix.
En ce qui concerne les rémunérations , le taux de remboursement est établi, de manière standard pour tous les Etats contributeurs, à 988 dollars par homme et par mois, auxquels s'ajoutent 70 dollars par homme et par mois pour les indemnités d'équipement et d'habillement, et 291 dollars par homme et par mois pour les indemnités de spécialistes. Ces taux, définis en 1990, n'ont pas été révisés depuis.
S'agissant de la fourniture de matériels , les biens vendus à l'ONU sont affectés d'un coefficient d'amortissement réparti sur quatre ans. Les biens loués sont remboursés chaque année en tenant compte de ce taux d'amortissement. Les retards constatés dans le remboursement des matériels mis à disposition de l'ONU ont conduit à la détermination de nouvelles modalités de calcul, fondées sur la distinction entre la formule de "location sans services", en vertu de laquelle l'ONU assume la responsabilité de l'entretien, et la formule de la "location avec services", qui prévoit le remboursement du fournisseur compte tenu du coût de l'entretien.
Les biens consommables (rations alimentaires), les équipements (pièces détachées, véhicules...) et les frais de transports sont remboursés sur la base de justificatifs fournis par les Etats.
Les indemnités pour maladie, invalidité et décès sont remboursées par l'ONU sous forme d'une somme forfaitaire qui correspond à ce que pourrait percevoir les ayants droit si les mêmes faits s'étaient produits sous la responsabilité de leurs autorités d'origine.
La France est désormais le premier créancier de l'ONU au titre des opérations de maintien de la paix. L'ONU doit aujourd'hui à la France près de 300 millions de dollars. Les délais de remboursement varient selon la nature des biens (de six mois pour les rémunérations à un an pour les matériels), et sont imputables non seulement à des retards administratifs dûs à la lourdeur des procédures, mais aussi à la crise financière de l'Organisation. C'est ainsi que des ponctions sur les budgets des opérations de maintien de la paix servent régulièrement à financer des dépenses imputées sur le budget ordinaire, et accroissent d'autant les délais de remboursement aux pays créanciers. Notre créance pourrait toutefois être ramenée à 200 millions de dollars à la fin de 1996, si se maintient le rythme de remboursement observé depuis le début de l'année (50,3 millions de dollars remboursés au cours du premier semestre).
. Outre les institutions des Nations-Unies, le chapitre 42-31 finance diverses organisations européennes (articles 21-22), à l'exclusion des institutions communautaires. Citons notamment la contribution française à l' UEO (35,5 millions de francs en 1996), au Conseil de l'Europe (173,24 millions de francs en 1996), à l' OCDE (112,05 millions de francs en 1996).
. Au titre des contributions aux "autres organisations" (articles 31-32), la France finance sa participation à divers organismes internationaux :
- Comité international de la Croix-Rouge (24,36 millions de francs en 1996),
- Commission de l'Océan indien (0,828 millions de francs),
- Commission du Pacifique Sud (11,06 millions de francs),
- Commission baleinière internationale (0,174 millions de francs),
- Cour permanente d'arbitrage de La Haye (0,112 millions de francs),
- Conférence internationale sur l'ex-Yougoslavie (1,73 millions de francs),
- OTAN (171,77 millions de francs, contribution à l'Assemblée de l'Atlantique Nord incluse).
. Enfin, sur le chapitre 42-31 sont imputés :
- les contributions françaises à diverses organisations à vocation scientifique, telle que l'Agence de l'OCDE pour l'énergie nucléaire, l'Organisation européenne de biologie moléculaire, le Centre international de recherche sur le cancer, l'Organisation européenne pour la recherche nucléaire (CERN),
- la subvention française à l'Institut du Monde arabe, qui s'élève à 60 millions de francs,
- le versement du Droit de dépaissance sur les deux versants de la frontière des Pyrénées 7 ( * ) , qui s'élève traditionnellement à 391 000 francs, est désormais inscrit au chapitre des contributions obligatoires.
(2) Les contributions volontaires (chapitre 42-32)
Les crédits destinés aux contributions volontaires baisseront de - 14,7 % en 1997 par rapport à 1996, et devraient s'élever à 345,522 millions de francs au lieu de 405,06 en 1996. Encore ne s'agit-il toutefois que de moyens inscrits sur la loi de finances initiale, que les régulations budgétaires en cours d'année rendent désormais théoriques.
C'est ainsi qu'en 1995, la régulation a porté sur 313 millions de francs, soit 57,4 % du chapitre : les contributions volontaires n'ont atteint que 231 millions de francs au 31 décembre 1995, ce qui ne représente que 42,4 % de l'enveloppe prévue (545 millions de francs).
. La répartition des versements entre les différentes organisations bénéficiaires fait apparaître la part prépondérante du domaine de l' aide au développement , qui, avec 112 millions de francs, représentait quelque 50 % des crédits alloués en 1995, malgré l'annulation de 171 millions de francs intervenue en cours d'exercice.
Le PNUD est ainsi le plus grand bénéficiaire des contributions bénévoles françaises : 100 millions de francs lui ont été versés en 1995.
Au PNUE (Programme des Nations-Unies pour l'environnement), la France a versé en 1995 4 millions de francs. Sa contribution au Fonds des Nations-Unies pour les activités en matière de population a été de 3,2 millions de francs.
L'aide humanitaire est devenue un élément important des relations internationales ces dernières années. Ce secteur, bien que prioritaire, a été particulièrement affecté par les régulations budgétaires successivement intervenues. Les principaux bénéficiaires du domaine de l'aide humanitaire sont le Haut Commissariat aux réfugiés, l'UNICEF et le Programme alimentaire mondial.
. En 1996, 70 millions ont été versés sur le chapitre 42-32 au Haut commissariat pour les réfugiés , principale agence intervenant dans le domaine humanitaire bénéficiant de nos contributions volontaires. Sur ces 70 millions de francs, 10 ont permis de rattraper la baisse de nos contributions de 1995, 3 ont été affectés à la coopération entre le HCR et l'OFPRA, 28,5 ont contribué à financer les programmes généraux du HCR en matière de protection et d'assistance, 28,5 ont été affectés à des programmes précis (région des Grands Lacs, ex-Yougoslavie, Afghanistan, Tchétchénie, Transcaucasie, rapatriement des réfugiés érythréens, éthiopiens, somaliens, maliens, libériens, guatémaltèques...).
Les contributions volontaires françaises à l' UNICEF (50 millions de francs en 1996) et au Programme alimentaire mondial (25 millions de francs) ne sont pas affectées à des opérations précises. L'utilisation de nos dons par ces organisations semble satisfaisante, d'après les informations transmises à votre rapporteur. En effet, notons que la part des fournisseurs français est de 25,6 % des achats de l'UNICEF.
Le Département des affaires humanitaires, au sein du Secrétariat des Nations-Unies, coordonne l'action des différentes organisations compétentes. Les principaux programmes mis en oeuvre en 1995-1996 ont concerné l' Afrique (plus de 1,2 milliards de dollars, dont 700 millions pour la région des Grands Lacs, 200 millions pour l'Angola, 110 pour le Liberia, 107 pour le Soudan), l'ex-Yougoslavie (830 millions de dollars environ), l' Iraq (340 millions de dollars), et l'Afghanistan (140 millions de dollars).
La contribution du Ministère français des Affaires étrangères à ces diverses interventions en 1996 a concerné plus particulièrement l'Afrique des Grands Lacs et l'ex-Yougoslavie. Mais la contrainte budgétaire, et la contraction des contributions volontaires qui en résulte, empêchent la France de répondre aux sollicitations de l'ONU en matière d'aide humanitaire d'urgence.
Enfin, le secteur de la santé figure également parmi les domaines prioritaires d'affectation de nos contributions volontaires. 8 millions de francs ont ainsi été versés en 1995 à l' OMS , dans le cadre d'un de ses programmes de lutte contre le SIDA. La France soutient également des actions destinées à la lutte contre la toxicomanie, qui a fait l'objet d'une contribution de 8,5 millions de francs en 1995.
. Notons que la baisse des contributions volontaires françaises n'affecte pas le rang de la France parmi les contributeurs bénévoles . En effet, les autres donateurs ont également été amenés à réduire leurs versements, parallèlement à la lutte contre les déficits publics. C'est ainsi que notre pays demeure le 12e contributeur aux budgets du PNUD (Programme des Nations-Unies pour le Développement) et du PAM (Programme alimentaire mondial), le 15e contributeur au budget du HCR (haut commissariat aux réfugiés), et le 17e contributeur au budget de l'UNICEF.
. En dépit de cette relative stabilité, la baisse sensible des contributions volontaires pourrait-elle, à terme , menacer les candidatures de nos compatriotes aux postes de responsabilité des organismes financés par contributions volontaires, même si l'expertise française, du fait des compétences spécifiques de notre pays notamment dans le domaine de l'aide au développement, est appréciée au sein des institutions de l'ONU ?
De manière générale, on constate la stabilité des effectifs d'agents français au sein du système de l'ONU , qui représentent plus de 5 000 personnes, parmi lesquelles 1 700 occupent des postes de cadres. Le gel des recrutements récemment décidé par le secrétariat de l'ONU répond à des exigences budgétaires, et ne constitue pas une riposte à la baisse des contributions volontaires des donateurs.
La situation des effectifs français dans les divers organismes onusiens montre une légère surreprésentation de nos ressortissants au Secrétariat (8,32 % des postes y sont occupés par des Français), avec une trop forte concentration à Genève, alors que notre présence à Vienne et à New-York est insuffisante. La représentation française est très satisfaisante à la Cour internationale de Justice (21,67 % des effectifs et 35 % des postes d'administrateurs). Au sein des organes subsidiaires de l'Assemblée Générale et du Conseil économique et social, où l'influence anglo-saxonne est souvent importante, la présence française est plus faible, mais on relève une bonne représentation au HCR, pourtant financé essentiellement par des contributions bénévoles, et où la France occupe le 2e rang après les Etats-Unis. Notre présence s'améliore au PNUD, également financé par contributions volontaires (6 représentants résidents, 11 représentants adjoints, 2 directeurs au siège). Il convient de souligner que, malgré un contexte budgétaire très défavorable au recrutement au sein de l'ONU, le niveau qualitatif de notre présence s'est amélioré en 1996 (recrutement d'un directeur général des finances au PNUD, de deux directeurs à l'UNICEF, d'un directeur au PAM).
L'érosion du chapitre 42-32 ne saurait donc être considérée comme le signe avant-coureur d'une dégradation de l'influence française sur l'Organisation des Nations-Unies.
(3) Propositions françaises sur la réforme du financement des Nations-Unies
La crise financière des Nations-Unies a conduit l'Organisation à s'engager dans un processus de réformes internes qui concerne l'ensemble de l'organisation (secrétariat, fonds et programmes, institutions spécialisées...) et qui affecte le domaine budgétaire. La rigueur et la recherche d'économies sont désormais systématiques (révision des priorités, réductions de personnel, regroupement de services...). Le taux de croissance réel du budget de la quasi-totalité des agences des Nations-Unies est désormais nul.
C'est dans ce contexte de rigueur et de rationalisation qu'ont été redéfinies les attributions des agences, afin de mettre fin aux doubles emplois et aux redondances. Des mécanismes de coordination ont ainsi été constitués : l'UNICEF, le PAM, l'OMS, l'UNESCO et la CNUCED ont entrepris de réviser leur mandat, afin de se recentrer sur leurs avantages comparatifs. Le PNUD se voit ainsi conférer un rôle central dans les activités opérationnelles de développement, dans le cadre d'une coopération accrue avec la Banque Mondiale.
Les propositions françaises visent à dépasser la logique strictement gestionnaire et budgétaire de la réforme interne, en affectant à des projets de développement les ressources économisées grâce à la mise en oeuvre de cette réforme . Cette idée a été agréée par le G7.
Dans cet esprit, la France propose de fusionner les trois divisions de l'ECOSOC (Conseil économique et social) compétentes en matière d'aide au développement, et de les placer sous l'autorité d'un secrétaire général adjoint, supposé favoriser une meilleure coordination des politiques.
Les mandats des institutions spécialisées, des commissions chargées du développement et des divers fonds et programmes devraient être révisés par le Secrétaire général afin de supprimer les doubles-emplois. Les calendriers d'approbation des programmes du PNUD, de l'UNICEF et du FNUAP devraient être harmonisés.
Ces diverses propositions sont destinées à montrer que la crise financière des Nations-Unies n'induit pas le désengagement financier des pays riches par rapport aux défis du développement, alors que la perpétuation du statu quo aurait certainement eu pour conséquence une remise en cause de l'aide au développement dans son ensemble.
* 7 Cette rente est versée chaque année par la France à l'Espagne, depuis le premier Traité des limites de 1856, en contrepartie de la jouissance exclusive et perpétuelle des pâturages du pays de Quint Nord, situé en territoire espagnol, par les habitants de la vallée française de Baïgorry.