B. AU NIVEAU INTERNATIONAL
1. L'Etat d'avancement des dossiers à l'OMC
a) Le problème de la viande aux hormones
L'organe
de règlement des différends de l'OMC a adopté le
13 février dernier à l'unanimité les conclusions du
jugement d'appel sur l'interdiction européenne d'importer des viandes
traitées aux hormones.
Dans son rapport, l'OMC indique les mesures européennes ne sont pas
conformes à l'accord international sanitaire et phytosanitaire (SPS).
Toutefois, l'instance d'appel reconnaît aussi le droit pour tout pays de
se doter de mesures sanitaires plus sévères que celles
définies dans les standards internationaux, s'il existe des
données scientifiques justifiant de telles précautions.
L'Union européenne estime que, si elle est en mesure de fonder
scientifiquement son embargo, celui-ci sera acceptable aux yeux de l'OMC. Selon
Washington, l'Union européenne devrait avoir du mal à
réunir prochainement des preuves scientifiques montrant le danger de la
viande aux hormones puisqu'elle n'a pas été capable de le faire
lorsque la plainte a été étudiée à l'OMC.
Tous les pays membres de l'OMC réunis le 13 février ont
avalisé les conclusions de jugement d'appel, y compris l'Union
européenne qui a dit " accepter et se féliciter " des
conclusions du rapport. A ce stade, la Communauté n'a donné
aucune indication sur la façon dont elle comptait se mettre en
conformité avec le jugement, ni sur un calendrier pour cette mise en
conformité.
Les Etats-Unis, ont, quant à eux, rappelé que le jugement de
l'OMC n'autorisait un membre à dépasser les standards
internationaux que si des preuves scientifiques existaient pour le faire. Si de
telles preuves n'existent pas, des standards plus stricts " risquent de
n'être que des restrictions commerciales déguisées ",
avait estimé M. Andrew Stoler, représentant permanent
américain auprès de l'OMC.
A la suite de ce jugement, l'OMC a donné à l'Union
européenne jusqu'au 13 mai 1999 pour se conformer à son
jugement d'appel. Pour justifier sa position, Bruxelles a déjà
commandité des études scientifiques sur l'impact de ces
substances sur la santé humaine. Celles-ci portent sur les
éventuels effets cancérigènes des anabolisants et sur la
question de savoir si, par truchement, les résidus de ces substances
dans la viande présentent un risque pour l'homme.
Rappelons que si une modification de la législation européenne
devait s'avérer nécessaire, elle nécessiterait une
à deux années, puisqu'elle relèverait de la
procédure de codécision du Conseil des ministres du parlement
européen.
b) Les effets des contraintes GATT sur les produits laitiers
La
poudre de lait entier, le lait concentré, le lait liquide, les produits
frais et les produits de mélange entrent dans le contingent
" autres produits laitiers " établi à environ
1,1 million de tonnes pour 1997/1998. Ce volume étant insuffisant
pour répondre à toutes les demandes d'exportation avec
restitution, les préfixations à l'exportation ont dues être
suspendues à plusieurs reprises ces derniers mois, la dernière
suspension ayant été décrétée du 20 au 27
février.
Le bilan provisoire établi à l'issue de la troisième
année d'application des accords de Marrackech fait apparaître que
c'est sur cette catégorie que la contrainte a été la plus
forte sur la période 1er juillet 1997/30 juin 1998.
Votre rapporteur pour avis pour avis constate que, début février,
la Commission européenne était déjà intervenue pour
freiner les exportations. Elle avait supprimé les restitutions sur
plusieurs produits en vrac (lait liquide entier et certains laits
concentrés sucrés et non sucrés) dont le taux de
matière grasse ne dépasse pas 8 %. L'ensemble de ces
produits représente environ 60.000 tonnes d'exportation par an. En
juin dernier, Bruxelles a fixé à zéro les restitutions
pour les produits ayant la plus faible teneur en matière sèche
(lait liquide écrémé et demi-écrémé)
mais sans opérer de distinction entre le vrac et le conditionné.
En ce qui concerne le contingent Gatt " fromages "
(384.400 tonnes pour 1997/1998), la Commission assure une gestion par zone
géographique et par type de fromages de manière à
permettre un meilleur étalement des exportations. Pour le beurre et la
poudre de lait écrémé, les limites Gatt ne sont pas
contraignantes pour l'instant et, seules des considérations de
marché entrent en ligne de compte pour gérer
l'exportation.
2. De difficiles négociations multilatérales en perspective
a) Les tensions entre Américains et européens
La fin
de l'année 1997 et le premier semestre 1998 ont vu se multiplier les
pressions américaines pour libéraliser les marchés
agricoles.
Tout d'abord, lors de la visite de trois membres du Congrès
américain -dont M. Robert Smith, Président de la commission
agriculture-, reçus par votre commission des affaires
économiques, les parlementaires américains ont plaidé pour
une réduction des aides communautaires et le démarrage rapide des
prochaines négociations commerciales sur les questions agricoles.
Par ailleurs, pour contrer l'exportation en Californie de 30.000 tonnes
d'orge " subventionné " en provenance de l'Union
européenne, les Etats-Unis ont eu recours au programme de soutien aux
exportations américaines en soutenant l'exportation de
30.000 tonnes d'orge sur trois marchés traditionnels de l'Union
européenne. Votre rapporteur pour avis rappelle qu'il y a peu de temps,
l'Europe a ouvert un contingent d'importation a droit zéro d'orge pour
permettre la fabrication de bière américaine au Royaume-Uni.
Les Etats-Unis ont de plus décrété le 1er juin
dernier une clause de sauvegarde sur le gluten de blé qui vise presque
exclusivement l'Union européenne. Le Président Clinton a, en
effet, décidé d'imposer pendant trois ans à partir du
1er juin, un quota sur les importations de gluten de blé
originaires de l'Union européenne et d'Australie. Cette décision
s'appuie sur les conclusions de la commission pour le commerce international
(ITC) selon lesquelles les importations de gluten de blé " ont
infligé un dommage substantiel " à ce secteur
d'activités outre-Atlantique.
Votre rapporteur pour avis considère que " cette mesure est
disproportionnée et discriminatoire pour l'Union
européenne ", comme l'a indiqué la Commission. Le quota
alloué à l'Union européenne du 1er juin 1998 au
31 mai 1999 est, en effet, de seulement 24.513 tonnes, soit un
niveau nettement inférieur à la quantité exportée
en 1997 (41.329 tonnes). L'Australie, en revanche, a reçu un quota
de 28.315 tonnes, correspondant à peu près au volume
exporté l'an dernier par ce pays vers les Etats-Unis. Enfin, ce
contingent ne s'applique pas aux pays fournisseurs que sont le Canada, le
Mexique et Israël. Quelque peu prise au dépourvu par cette mesure
protectionniste, la Commission a demandé à ses services
d'examiner toutes les réponses appropriées que l'Union
européenne pourrait apporter à cette mesure.
Pour sa part, l'Association des amidonneries de céréales de
l'Union européenne (AAC) réfute les arguments des
Américains selon lesquels les producteurs européens parviennent
à vendre leurs excédents de gluten de blé aux Etats-Unis
à des prix de dumping grâce au système complexe de
subventions fourni par l'Union européenne. Pour l'AAC, les
difficultés rencontrées par l'industrie américaine du
gluten de blé ne sont pas dues aux importations en provenance de l'Union
européenne mais à la concurrence du gluten de maïs qui est
bien meilleur marché.
En outre, une première subvention de 20 millions de dollars a
été octroyée par les Etats-Unis pour permettre la vente de
20.000 tonnes de poulet au Moyen-Orient, marché sur lequel la
concurrence entre l'Union européenne et les Etats-Unis est très
vive. En accordant cette aide, Washington entend également
dédommager les producteurs américains qui n'ont plus
l'autorisation d'exporter du poulet vers l'Union européenne, en
l'absence d'un accord vétérinaire. Les Etats-Unis estiment avoir
perdu un marché de 30 millions de dollars.
Enfin, le programme américain de soutien en vigueur dans le
secteur laitier (le DEIP) va être crédité de
50 millions de dollars supplémentaires. L'objectif est d'exporter
environ 30.000 tonnes de produits laitiers, en mettant surtout l'accent
sur les Caraïbes et le Mexique. En outre, les Américains ont
l'intention d'accorder de nouvelles garanties de crédits, notamment au
Mexique et à la Turquie, pour l'achat de blé américain et
d'accroître les exportations et les donations au titre programme Food for
Peace (PL 480). Les crédits GSM se sont élevés
à 5,9 milliards de dollars depuis octobre dernier dont
2,5 milliards pour l'Asie. M. Glickman examine aussi la
possibilité d'accorder un soutien pour favoriser les exportations de
farine de blé.
b) L'organisation des négociations internationales
Ces
tensions entre Américains et Européens en matière agricole
ont été confirmées lors de la réunion
ministérielle de l'OMC les 18, 19 et 20 mai à
Genève.
Rappelons que la Communauté européenne avait décidé
de retirer de l'ordre du jour du sommet euro-américain de Londres du
18 mai le projet très controversé de nouveau marché
transatlantique.
Les Etats-Unis ont ensuite souhaité obtenir à Genève un
mandat de l'OMC
" pour que les pays membres commencent à
préparer un calendrier commercial ambitieux en vue du prochain cycle de
négociations multilatérales agricoles ".
Lors de cette
Conférence du 18 au 20 mai à Genève, il a
été décidé de lancer les négociations
multilatérales du millénaire lors de la prochaine
conférence ministérielle de l'OMC " vers la fin 1999 "
qui devraient commencer par le dossier agricole. Néanmoins,
Américains et Européens se sont montrés en net
désaccord sur l'étendue et la forme des négociations.
Les Européens ont défendu un projet de négociations
globales, incluant un grand nombre de sujets tels que la concurrence,
l'environnement, et les normes sociales. Cette approche leur permettrait
d'équilibrer de prévisibles concessions agricoles par des
compensations dans d'autres domaines.
Sans rejeter une démarche multi-sectorielle, les Etats-Unis
préféreraient de toute évidence boucler le dossier
agricole afin qu'il ne " traîne pas en longueur ", avant de
passer à d'autres sujets de négociation. La représentante
américaine pour le commerce, Mme Charlene Barshefsky, a ainsi
jugé prioritaire de négocier une élimination des
subventions aux exportations agricoles et une ouverture des marchés
européens, notamment aux biotechnologies, " le plus tôt
possible ". " La PAC et ses effets restrictifs sur l'accès au
marché européen est la principale source de préoccupation
pour les Etats-Unis " a-t-elle insisté, ajoutant que le groupe de
Cairns approuvait totalement cette position. Ce groupe de 15 producteurs
(Australie, Argentine, Philippines, Canada, Chili, Indonésie, Malaisie,
Nouvelle-Zélande, Afrique du Sud, Brésil, Uruguay, Paraguay,
Thaïlande, Fidji, Colombie) est des le plus favorables à une
libéralisation du commerce agricole, notamment pour exporter plus
facilement vers l'Union européenne.
c) Les récents débats au sein de l'OCDE sur l'évolution des politiques agricoles
Votre
rapporteur pour avis rappelle que les derniers débats au sein de l'OCDE
augurent mal du prochain cycle de négociations multilatérales de
l'OMC qui sera lancé en 1999. En effet, l'Union européenne tente
laborieusement de convaincre ses partenaires que la libéralisation des
échanges ne doit pas être le seul objectif de la réforme
des politiques agricoles.
Les ministres de l'agriculture des 29 pays membres de l'Organisation de
coopération et de développement économique, ont
réaffirmé en mars dernier leur engagement d'ouvrir de nouvelles
négociations conformément aux conclusions de l'Uruguay Round et
à l'objectif à long terme de réforme des politiques
intérieures et internationales, afin que les signaux du marché
puissent jouer un plus grand rôle. Ils ont admis, dans ce contexte, que
les subventions à l'exportation restaient une question litigieuse.
Au delà de cette référence habituelle à la
libéralisation du commerce, les participants ont quelque peu
innové en acceptant, -du bout des lèvres pour certains-, de
prendre en compte les attentes des consommateurs et les fonctions multiples de
l'agriculture. C'est l'Union européenne qui a insisté pour que
soient retenues ces deux préoccupations que l'on retrouve dans les
orientations sur la réforme de la PAC approuvées le
19 novembre dernier par les Quinze. Les autres pays, Etats-Unis et
Australie en tête, craignent en revanche que les Européens
cherchent surtout, par ce biais, à maintenir des soutiens incompatibles,
selon eux, avec le libre échange.
C'est donc à l'issue de difficiles tractations que les 29 ministres
réunis à Paris ont convenu de la nécessité de
faciliter l'amélioration des structures dans les secteurs agricole et
agro-alimentaire, en tenant compte des besoins des agriculteurs
concernés, en particulier ceux des régions
défavorisées. Ils se sont engagés à favoriser la
contribution du secteur agro-alimentaire à la viabilité de
l'économie rurale et à prendre des dispositions pour assurer la
protection de l'environnement et la gestion durable des ressources naturelles
en agriculture en encourageant les bonnes pratiques culturales. Ils ont
estimé nécessaire de tenir compte des préoccupations des
consommateurs en améliorant l'efficacité et la fiabilité
des réglementations concernant l'innocuité des aliments, en
renforçant les normes relatives à l'origine et à la
qualité et en améliorant le contenu et la disponibilité de
l'information des consommateurs, dans le cadre des règles
internationales. Enfin, ils ont affirmé qu'il fallait préserver
et renforcer le rôle multifonctionnel de l'agriculture pour lutter contre
les déséquilibres territoriaux, encourager la gestion durable des
ressources naturelles et favoriser la diversité des modes de
développement des exploitations.
M. Franz Fischler, Commissaire européen à l'agriculture, a
estimé que ce texte apportait un fort soutien à ses propositions
de réforme de la PAC. Tout aussi satisfait, M. Dan Glickman,
le secrétaire américain à l'agriculture, a
déclaré : "
l'essence même du
communiqué final est la reconnaissance du fait qu'il faut poursuivre la
réforme, faire beaucoup plus, pour réduire substantiellement les
subventions, et aussi du fait que le marché doit être le principal
élément des négociations à venir
". A
l'issue d'une rencontre à Paris avec ses homologues australien,
canadien, japonais et européen, M. Glickman a
considéré que l'Agenda 2000 de Bruxelles était un pas
en avant. Mais il s'est empressé d'ajouter : "
ce programme
ne va pas aussi loin que je le voudrais, mais, au moins, il ne s'agit pas d'un
recul, et je pense qu'il va dans la bonne direction
25(
*
)
.
C'est donc sur un fonds de divergences persistantes entre les deux
côtés de l'Atlantique, notamment, que sera lancé, en 1999,
le nouveau cycle de négociations multilatérales.
Certains pays savent très bien, d'ores et déjà, ce qu'ils
attendent de ces pourparlers qui se poursuivront en 2000.
M. Richard Grant,
H
aut commissaire de la Nouvelle
Zélande auprès du Royaume-Uni, a ainsi décrit la ligne que
compte suivre Wellington lors de ces discussions : élimination et
même interdiction des subventions à l'exportation dans le secteur
agricole, conformément aux règles actuelles pour les produits
industriels ; suppression des restrictions quantitatives, de la protection
douanière, des crédits à l'exportation et de la clause de
sauvegarde.
De son côté, s'adressant à une commission de la Chambre des
représentants, M. Peter Scher, négociateur
spécial pour l'agriculture du représentant américain pour
le commerce, a expliqué que Washington mettrait à profit le
nouveau cycle de pourparlers multilatéraux pour obtenir notamment :
une réduction globale des tarifs à l'importation ; une
transparence et des disciplines renforcées pour les entreprises
commerciales d'Etat ; des règles améliorées pour les
organismes génétiquement modifiés ; des dispositions
plus strictes pour la gestion des quotas tarifaires d'importation.
Les deux prochaines années s'annoncent donc houleuses pour l'OMC dans le
domaine agricole.
3. Les effets des phénomènes climatiques sur les récoltes mondiales
" El Nino " signifie " l'enfant ". Les
pêcheurs péruviens ont appelé ainsi ce
phénomène, car il a lieu durant les fêtes de Noël.
Apparu en mars 1997, il se manifeste par un réchauffement de
l'océan Pacifique sur la côte sud américaine et un
refroidissement sur la côte asiatique.
Aucun bilan global n'a encore été dressé sur l'ensemble
des conséquences d'El Nino notamment sur la santé humaine, les
pertes économiques et les dégâts écologiques.
Rappelons que le précédent El Nino en 1982-1983 avait fait plus
de 2.000 morts et que son coût avait été
évalué entre 10 et 13 milliards de dollars. Le bilan d'El
Nino 1997-1998 risque d'être beaucoup plus lourd.
Les pays les plus touchés sont l'Indonésie et les Philippines.
En Indonésie, plus de 80 % des récoltes de la province du
Kalimantan-est ont été détruites par la sécheresse
qui sévit depuis 10 mois. Au total, plus de 84.000 hectares de
terres cultivables ne porteront pas de récolte cette année, et le
pays est menacé par une pénurie alimentaire record.
L'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) et
le Programme alimentaire mondial (PAM) estiment que la production de 1998
s'établira à 47,5 millions de tonnes de riz non
décortiqué, soit une baisse de 3,6 % par rapport à
l'an passé, et de 6 % par rapport à 1996. L'effet de la
sécheresse a été aggravé par une explosion des prix
des engrais et semences de qualité suite à une dévaluation
de 70 % de la roupie.
L'Indonésie va devoir effectuer des importations record d'au moins
3,5 millions de tonnes de riz d'ici à la fin de la présente
campagne en mars 1999. Le Gouvernement indonésien ne pourrait
importer que 1,5 million de tonnes, ce qui laissera un déficit de
deux millions que l'assistance internationale sera appelée à
combler. Quelques 7,5 millions d'Indonésiens se trouvent dans une
situation de pénurie alimentaire et des milliers de personnes sont
déjà mortes.
Aux Philippines, ce bilan de la sécheresse affectant le sud du pays est
monté à une cinquantaine de morts, tandis que
1,5 million de personnes souffrent de sous-nutrition. La sécheresse
a détruit des milliers d'hectares de rizières et
dévasté les récoltes dans plusieurs provinces de
l'île de Mindanao. Selon la Croix-Rouge, un total de
200.000 hectares a été ravagé. Une somme de
250.000 dollars a été débloquée par Manille
début avril pour fournir d'urgence du riz à la population.
Les pays européens et la France sont relativement peu touchés par
ces phénomènes enregistrés dans l'océan Pacifique.
A l'opposé d'El Nino, le phénomène climatique " La
Nina ", se traduit par un refroidissement de l'océan Pacifique sur
la côte ouest sud-américaine. Elle a, de ce fait, des effets
contraires sur le climat. La Nina est donc plus favorable aux pays de
l'hémisphère sud. Selon M. George Taylor, climatologiste
américain, les deux cycles se manifesteraient successivement par
période d'une vingtaine d'années. Depuis 1994, c'est La Nina qui
prédomine. Mais comme dans tout cycle, il y a des exceptions et 1997 se
traduit par un El Nino qui, selon certains climatologues, est d'une amplitude
rare.