Projet de loi de finances pour 1999
CHERIOUX (Jean)
AVIS 70 (98-99), Tome I - COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
Table des matières
- TRAVAUX DE LA COMMISSION
-
AVANT-PROPOS
-
I. L'EFFORT EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION S'ACCOMPAGNE
D'ÉVOLUTIONS PRÉOCCUPANTES DU RMI ET DES CRÉDITS
LIÉS AUX MESURES DE TUTELLE
-
A. UN EFFORT DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION CONCERNANT
L'ACCUEIL D'URGENCE ET LES PROFESSIONS SOCIALES
- 1. Un ensemble de mesures nouvelles liées à la loi contre les exclusions
- 2. La poursuite de l'effort en faveur des CHRS au rythme prévu par le programme national d'action de lutte contre les exclusions
- 3. Une augmentation significative des crédits destinés aux établissements de formation des travailleurs sociaux
-
B. L'ÉVOLUTION PRÉOCCUPANTE DES CRÉDITS RELATIFS AU RMI
AINSI QUE DES DÉPENSES LIÉES AUX FRAIS DE TUTELLE ET DE
CURATELLE
-
1. Une prévision toujours pessimiste sur l'évolution des
effectifs du RMI
- a) La progression toujours élevée du nombre des foyers concernés et du coût de la prestation
- b) Le profil des bénéficiaires a peu évolué depuis la création du dispositif
- c) Le coût total de la prestation excède largement le montant de la seule dotation budgétaire
- d) Les hypothèses de progression des effectifs du RMI pour 1999 sont encore relativement pessimistes
- e) La forte progression des titulaires appelle à une réflexion sur les contrôles du RMI
- 2. La dérive continue des crédits relatifs à la tutelle et à la curatelle de l'Etat
-
1. Une prévision toujours pessimiste sur l'évolution des
effectifs du RMI
-
A. UN EFFORT DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION CONCERNANT
L'ACCUEIL D'URGENCE ET LES PROFESSIONS SOCIALES
-
II. LA POLITIQUE EN FAVEUR DES HANDICAPÉS DOIT ÊTRE POURSUIVIE ET
APPROFONDIE
- A. L'IMPORTANCE DE LA POPULATION DES PERSONNES HANDICAPÉES
-
B. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES CONSACRÉS AUX PERSONNES
HANDICAPÉES
- 1. Garantir un minimum de ressources : l'allocation aux adultes handicapés (AAH)
-
2. Accueillir les handicapés dans des structures adaptées
- a) L'accueil sur des lieux de travail adaptés
- b) L'accueil dans des structures d'hébergement adaptés
- c) La mise en oeuvre des nouvelles dispositions relatives à l'autisme
- d) La résorption progressive des effets de l'article 22 de la loi du 13 janvier 1989 portant diverses dispositions d'ordre social
- 3. Faciliter l'accès à l'emploi des personnes handicapées
- C. LA MISE EN OEUVRE DE L'OBLIGATION D'EMPLOI DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS
- D. LE PROGRAMME DU GOUVERNEMENT ET LES MESURES PRÉVUES DANS LE BUDGET
- E. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION
-
III. UNE MISE À PLAT NÉCESSAIRE DES CONDITIONS DE
FONCTIONNEMENT DU SECTEUR SOCIAL ET MÉDICO-SOCIAL
-
A. LES DÉPENSES D'AIDE SOCIALE DÉPARTEMENTALE SONT
ENTRÉES DANS UNE PÉRIODE D'ACCALMIE EN 1996-1997
- 1. La croissance des budgets sociaux départementaux poursuit son infléchissement
-
2. L'analyse des différentes composantes de la dépense d'action
sociale confirme le ralentissement des dépenses liées à
l'insertion
- a) L'aide sociale à l'enfance (ASE) demeure le poste principal de dépenses de l'aide sociale des départements
- b) Les dépenses d'aide sociale aux personnes âgées continuent à enregistrer une augmentation des aides à l'hébergement
- c) L'aide sociale aux personnes handicapées connaît une progression toujours soutenue.
- d) Les dépenses d'insertion enregistrent une décélération mais demeurent à des niveaux élevés
- e) Les dépenses de prévention et d'accompagnement social
- B. L'AVENIR EST NÉANMOINS LOURD DE MENACES
-
C. LA MISE EN OEUVRE INDISPENSABLE DU TAUX DIRECTEUR OPPOSABLE DOIT
S'ACCOMPAGNER D'UNE RÉFLEXION SUR LES CONDITIONS DE FONCTIONNEMENT DES
ÉTABLISSEMENTS
- 1. La mise en oeuvre du taux directeur est devenue indispensable
- 2. La mise en oeuvre du taux directeur opposable doit permettre d'analyser les facteurs d'évolution des dépenses qui ne dépendent pas des responsables d'établissements
- 3. Le taux directeur opposable doit être étendu à l'ensemble du secteur social et médico-social
-
A. LES DÉPENSES D'AIDE SOCIALE DÉPARTEMENTALE SONT
ENTRÉES DANS UNE PÉRIODE D'ACCALMIE EN 1996-1997
-
I. L'EFFORT EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION S'ACCOMPAGNE
D'ÉVOLUTIONS PRÉOCCUPANTES DU RMI ET DES CRÉDITS
LIÉS AUX MESURES DE TUTELLE
-
EXAMEN DES ARTICLES
-
Art. 82
Prise en charge par l'Etat du financement de l'allocation de parent isolé (API) -
Art. 83
Limitation à 60 ans de l'attribution de l'allocation aux adultes handicapés pour les allocataires relevant de l'article L. 812-2
du code de la sécurité sociale -
Article additionnel après l'article 83
Réforme de la tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux financés par l'aide sociale des départements -
Art. 84 (nouveau)
Réforme de la tarification des établissements sociaux et médico-sociaux financés par l'aide sociale de l'Etat
-
Art. 82
-
ANNEXE
-
AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
N° 70
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I
SOLIDARITÉ
Par M. Jean CHÉRIOUX,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean Delaneau,
président
; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine
Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet,
vice-présidents
; Mme Annick Bocandé, MM. Charles
Descours, Alain Gournac, Roland Huguet,
secrétaires
; Henri
d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM.
Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux,
Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati,
Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet,
André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla,
Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques
Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM.
Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de
Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul
Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
19
)
(1998-1999).
Lois de finances.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le
mercredi 21 octobre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la commission a
procédé à
l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de
l'emploi et de la solidarité, sur les crédits de son
département ministériel.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité,
a
déclaré tout d'abord que le recul du chômage constituait la
priorité du Gouvernement et que le projet de budget du ministère
avait été construit autour de cet objectif. Elle a observé
que l'augmentation de 4 % de ses crédits était deux fois
plus forte que la norme imposée à l'ensemble du budget de l'Etat.
Elle a remarqué que les trois priorités majeures à
financer en 1999, à savoir les emplois-jeunes, les aides à la
réduction du temps de travail et le programme de lutte contre les
exclusions, requéraient à elles seules un budget
complémentaire de l'ordre de 13 milliards de francs, alors que la
hausse des crédits du ministère ne représentait que
6,26 milliards de francs.
Elle a observé que ses services avaient procédé à
d'importants redéploiements de crédits pour parvenir à ce
résultat.
Evoquant les volets de son budget relatif à la santé et à
la solidarité,
Mme Martine Aubry
a indiqué que les
crédits correspondants, hors politique de la ville, atteignaient presque
80 milliards de francs.
Elle a précisé que ce montant comprenait pour 4,23 milliards
de francs la prise en charge par l'Etat de l'allocation parent isolé
(API) afin de compenser l'effet du retour à l'universalité des
prestations familiales sur les dépenses de la branche famille de la
sécurité sociale.
Evoquant les crédits relatifs à la solidarité, elle a
rappelé, au titre de la lutte contre l'exclusion, le financement du
programme TRACE, l'abondement de 120 millions de francs des fonds d'aide
aux jeunes (FAJ), ainsi que l'amélioration des crédits
d'accompagnement social individualisé (ASI).
Elle a mis l'accent sur les mesures d'extension du dispositif de veille et
d'accueil d'urgence et de développement des résidences sociales.
Rappelant que les Centres d'hébergement et de réadaptation
sociale (CHRS) demeuraient essentiels pour l'accueil et la réinsertion
sociale des plus démunis, elle a indiqué que le projet de budget
permettrait de transformer 500 places d'accueil d'urgence en places de
CHRS et de consacrer 75 millions de francs à la rénovation
et à la mise aux normes des centres vétustes ou inadaptés.
Elle a précisé en outre que 100 places nouvelles seraient
créées dans les Centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA).
Rappelant la nécessité de mieux coordonner l'action des
organismes qui dispensent des aides de secours aux personnes en situation de
détresse, elle a évoqué la création des commissions
d'aide sociale d'urgence par la loi d'orientation relative à la lutte
contre les exclusions, en précisant que le budget 1999 créait
80 emplois d'inspecteurs des affaires sociales ou de conseillers
techniques de service social qui seraient installés dans les
20 Directions départementale de l'action sanitaire et sociale
(DDASS) les plus sollicitées.
En matière d'accès aux soins, elle a indiqué que dans
l'attente de la couverture maladie universelle, un dispositif novateur sous la
forme de programmes régionaux d'accès à la
prévention et aux soins était mis en place afin d'amener le
système de santé à prendre en compte la
précarité, avec les pathologies et les risques qu'elle engendre,
sans jamais stigmatiser les personnes qui souffrent.
Insistant sur les décloisonnements au sein du ministère qui
seraient entraînés par la lutte contre l'exclusion, elle a
souligné la mobilisation intensive des dispositifs d'insertion vers
l'emploi au profit des allocataires du RMI et, en particulier, des 10 %
d'allocataires qui sont dans le dispositif depuis sa création.
Espérant une stabilisation du nombre des bénéficiaires du
RMI en fin d'année, elle a rappelé que l'évolution
était encore élevée au premier trimestre 1998 et que la
dotation budgétaire avait dû être revalorisée en
conséquence.
S'agissant de l'action en faveur des personnes handicapées, elle a
précisé que 2.000 places de centres d'aide par le travail
(CAT) seraient créées en 1999.
Signalant l'augmentation de la dotation relative à l'allocation aux
adultes handicapés (AAH), elle a précisé que
l'article 83 du projet de loi de finances entraînerait une
économie induite au titre de l'AAH de 300 millions de francs
environ sur cinq ans.
Concernant la famille,
Mme Martine Aubry
a indiqué que, outre la
prise en charge de l'API, les crédits d'action sociale consacrés
à la famille s'accroissaient de 63 millions de francs en faveur des
actions de soutien de la fonction parentale.
Elle a souhaité mentionner enfin l'action en faveur des droits des
femmes dans les domaines de l'égalité professionnelle et de la
contraception.
M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis des crédits de la
solidarité,
s'est demandé quelles conditions seraient
posées par le ministère pour agréer les conventions
collectives appliquant la réduction du temps de travail dans le secteur
social et médico-social. Il s'est interrogé sur la mise en place
d'un taux directeur opposable aux dépenses des établissements
sociaux et médico-sociaux financées par les départements.
Il s'est interrogé sur les difficultés soulevées par le
décret du 23 avril 1998 en matière de tutelle et de
curatelle d'Etat. Enfin, il a regretté la baisse sensible du niveau de
l'allocation aux adultes handicapés (AAH) versée à compter
du 60ème jour d'hospitalisation pour les personnes devant continuer
à assumer des frais fixes.
Mme Martine Aubry
a tout d'abord indiqué qu'elle n'avait pas
défini de critères a priori pour approuver ou non les conventions
collectives des personnels du secteur social et médico-social. Elle a
indiqué qu'elle était attachée à
l'amélioration, ou au moins à la préservation de la
qualité des services rendus, ainsi qu'à l'engagement d'une
réflexion sur les modes d'organisation des établissements. Elle a
précisé qu'une mission d'appui avait été
confiée à l'IGAS pour faciliter la mise en place de la
réduction du temps de travail dans le secteur couvert par la loi du
30 juin 1975.
Concernant la régulation des dépenses, elle a indiqué que
le taux directeur opposable rendu applicable aux dépenses couvertes par
l'assurance maladie par le projet de loi de financement de la
sécurité sociale avait vocation à être étendu
aux dépenses relevant du budget de l'Etat ou des départements.
En matière de tutelle et de curatelle, elle a indiqué que le
décret du 23 avril 1998, qui visait à diversifier les
sources de financement des mesures en question, avait vu son application
suspendue afin d'approfondir l'analyse des problèmes du secteur. A cet
effet, un bilan a été confiée à l'inspection
générale des finances, à l'IGAS et à l'inspection
générale des services judiciaires, qui servirait de base à
une concertation avec les associations tutélaires.
Concernant l'AAH, elle a indiqué que la question évoquée
par M. Jean Chérioux concernait 3 % des 630.000
bénéficiaires de l'AAH qui relevaient souvent d'une
hospitalisation psychiatrique de longue durée. Rappelant qu'il
n'était pas prévu d'atténuation du montant de l'AAH
lorsque la personne concernée avait un enfant à charge, elle
s'est néanmoins engagée à examiner la question.
M. Charles Descours
a demandé des précisions sur la
couverture maladie universelle.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard
s'est félicitée du
fonctionnement des commissions départementales des aides d'urgence.
Mme Nicole Borvo
a approuvé les dispositions financières
prises en matière d'urgence sociale, notamment pour distribuer des fonds
aux personnes les plus en difficulté. En revanche, elle a
regretté que le montant du plafond du RMI n'ait pas été
significativement relevé, même si la dotation globale est en
hausse cette année.
Evoquant le projet de couverture médicale universelle,
Mme Martine
Aubry
a indiqué qu'à la suite de la présentation d'un
rapport par M. Jean-Claude Boulard, elle avait demandé à ce
dernier de poursuivre son travail en ayant des contacts approfondis avec,
notamment, les conseils généraux, les assureurs et les
groupements mutualistes. Elle a indiqué que 400 à
500.000 personnes pourraient bénéficier de cette couverture
et qu'un projet de loi serait déposé dans les prochaines semaines.
S'agissant des commissions d'urgence sociale,
Mme Martine Aubry
a
indiqué que celles-ci avaient vocation à accorder directement une
aide d'urgence dès lors que les organismes présents
étaient en mesure de le faire et que dans le cas contraire elles
devaient accompagner la personne en difficulté pour l'aider à
constituer son dossier et l'orienter vers le guichet adéquat.
Concernant les commissions départementales de coordination, elle a
souligné que dans certains départements, les familles en
difficulté étaient mal repérées et qu'une mise en
coordination des différentes instances permettrait de mieux suivre les
intéressés, ainsi que d'éviter la fraude.
S'agissant du RMI, elle a rappelé que les montants des minima sociaux
seraient réévalués dans les conditions prévues par
la loi. Elle a précisé que l'augmentation de la dotation
était causée par l'accroissement des effectifs des titulaires du
RMI en 1998, même si un infléchissement du niveau des
entrées était observé depuis quelques mois.
Elle a mis l'accent sur les résultats positifs de l'opération de
suivi spécifique des personnes qui bénéficient du RMI sur
une longue durée.
II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le
mercredi 4 novembre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la
commission a enfin procédé à
l'examen du rapport pour
avis de M. Jean Chérioux
sur les
crédits consacrés
à la solidarité dans le projet de loi de finances pour 1999
.
M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis,
a tout d'abord
indiqué que les crédits relatifs à la solidarité
représentaient 71 milliards de francs répartis, à
parts égales, entre les actions de développement social et celles
relatives à l'intégration et à la lutte contre les
exclusions. Après avoir rappelé que ce budget ne devait pas
être jugé seulement à l'aune des augmentations de
crédits, mais aussi en considérant l'effort de maîtrise des
coûts dans le secteur social, il a souligné deux points de
satisfaction relevés au cours de ses auditions.
Concernant les handicapés, il a rappelé l'effort engagé
par le Gouvernement dans le cadre du programme présenté le
17 avril 1998, tout en s'interrogeant toutefois sur les insuffisances en
matière de soutien scolaire aux jeunes handicapés, ainsi que sur
l'amélioration des aides à l'emploi en milieu ordinaire. Il a
évoqué le problème de la prise en compte, dans le cadre du
régime de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), des
situations de rémission temporaire de personnes victimes de graves
maladies invalidantes.
Par ailleurs, il a relevé le caractère satisfaisant de l'effort
engagé par le Gouvernement pour mettre en oeuvre la loi du
29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions.
A cet égard, il a souligné la reprise de l'effort de
transformation des places d'hébergement d'urgence en centres
d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), ainsi que
l'augmentation de la dotation de fonctionnement aux établissements de
formation des travailleurs sociaux.
En revanche, il a estimé que deux points étaient
préoccupants dans le projet de budget.
D'une part, il a constaté la progression, toujours importante, des
effectifs du revenu minimum d'insertion (RMI) et des crédits
afférents.
D'autre part, il s'est inquiété du manque de coordination
ministérielle pour faire face à l'explosion des crédits
relatifs à la tutelle et à la curatelle d'Etat, qui augmenteront
de 11 % en 1999.
Abordant les dépenses d'action sociale et médico-sociale prises
en charge par les départements, il s'est félicité de la
progression de 2,7 % constatée en 1997, qui s'inscrit dans le
mouvement d'accalmie apparue depuis 1995.
Après avoir présenté l'évolution des
différentes composantes des dépenses sociales des
départements, il a souligné toutefois que l'avenir était
lourd de menaces.
Concernant l'évolution de la demande, il a rappelé la progression
prévisible du nombre de personnes âgées dépendantes,
l'élargissement de fait des missions de l'aide sociale à
l'enfance et enfin, le poids de l'exclusion sociale.
Puis il a mis l'accent sur les facteurs d'aggravation immédiate des
coûts de fonctionnement des établissements et services sociaux et
médico-sociaux.
Il s'est interrogé, tout d'abord, sur le devenir des emplois-jeunes
embauchés, dans le secteur au-delà de la période de
versement des aides de l'Etat.
Ensuite, il a noté que la mise en oeuvre de la réduction du temps
de travail dans le secteur social et médico-social aurait un coût
important en raison de la faiblesse des gains de productivité
susceptibles d'être dégagés dans ce domaine.
Enfin, il a souligné les effets négatifs de la jurisprudence de
la Cour de cassation de 1997 sur la définition du temps de travail
effectif, reprise dans la loi du 13 juin 1998, concernant la
rémunération des nuits d'astreinte dans les foyers
d'hébergement.
Faisant part de son accord avec le Gouvernement sur la mise en place d'un taux
directeur opposable dans le secteur couvert par l'assurance maladie dès
1999, il a souligné que cette mesure devait être
accompagnée d'une volonté de mise à plat des conditions de
fonctionnement des établissements et des associations.
Il a rappelé que, dans son rapport sur la sécurité sociale
en 1998, la Cour des comptes avait souligné le caractère
intrinsèquement inflationniste du dispositif de tarification par le prix
de journée actuellement en vigueur dans le secteur social et
médico-social.
Toutefois, pour éviter que le taux directeur ne conduise à la
fermeture de certaines associations,
M.
Jean Chérioux
,
rapporteur pour avis
, a souligné qu'il conviendrait d'analyser
les conséquences financières de certains dispositifs mis en place
à l'initiative de l'Etat.
Il a mis l'accent, en particulier, sur l'incidence financière des normes
techniques, ainsi que sur l'évolution des dépenses de personnel
dans le cadre des conventions collectives.
Il a souhaité que l'Etat accepte de neutraliser, dans le calcul du taux
directeur opposable, les coûts structurels nouveaux qui sont
imposés au secteur social et médico-social, du fait, notamment,
de la loi relative au temps de travail.
Par ailleurs, il a insisté sur l'urgence d'une application globale du
taux directeur et non pas seulement au secteur financé par l'assurance
maladie.
En conclusion, estimant que ce budget ne permettait pas de préparer
l'avenir et de contrecarrer les menaces qui s'annonçaient, il a
proposé d'émettre un avis défavorable à l'adoption
des crédits relatifs à la solidarité.
M. Jean Delaneau, président,
a souligné que la
réglementation des établissements médicaux et
médico-sociaux s'était constituée par une sorte de
processus de sédimentation, et il a souhaité une véritable
remise en chantier dans le cadre d'une réforme globale de la loi du 30
juin 1975.
Concernant l'amendement " Creton " adopté en
réalité à l'initiative de M. Michel Gillibert
relatif au maintien des handicapés adultes en établissement
d'éducation spéciale, il a souligné que cette mesure avait
entraîné un retard dans la création de places
supplémentaires en établissements d'hébergement et qu'elle
avait soulevé de nombreuses difficultés pour les personnels des
établissements d'éducation spéciale, qui n'étaient
pas préparés à encadrer des adultes. Il a estimé
qu'un rattrapage était en effet nécessaire en ce domaine et il a
souligné que les départements étaient fortement
sollicités pour la mise en place de foyers à double tarification.
Concernant la prise en charge du secteur social et médico-social, il a
appelé de ses voeux une diversification des modes de prise en charge des
personnes accueillies, afin d'éviter de privilégier le recours
à des hébergements en établissements, en soulignant qu'il
convenait d'améliorer le service rendu en raisonnant à charge
constante.
Mme Annick Bocandé
s'est demandée, en matière
d'intégration scolaire des enfants handicapés, quelle solution le
Gouvernement entendait privilégier parmi l'intégration dans des
classes ordinaires assortie de cours de soutien, la création de classes
spécialisées au sein du système scolaire ou la
création d'établissements spécifiques.
M. Louis Boyer
a souligné que lorsque l'amendement
" Creton " avait été adopté dans une intention
généreuse, il était difficile d'appréhender les
effets pervers qui allaient en résulter. Il a évoqué le
problème que posait la prise en charge dans les établissements
spécialisés des personnes handicapées vieillissantes.
M. Guy Fischer
a souligné l'augmentation persistante du nombre de
titulaires du RMI, en observant que le développement des situations de
chômage de longue durée rendait à l'évidence
difficile un retour rapide sur le marché du travail. Il a rappelé
que la commission était, depuis deux ans, favorable à la mise en
oeuvre d'un taux directeur opposable dans le secteur social et
médico-social, position qu'il ne partage pas. Il s'est
déclaré surpris, dans ces conditions, de la décision du
rapporteur de rejeter ce budget, alors même que le Gouvernement
prévoit de mettre en oeuvre le dispositif en question à l'article
27 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour
1999.
M. Marcel Lesbros
a rappelé que les conséquences de la
mise en oeuvre des accords Durafour s'étaient répercutées
dans l'ensemble de la fonction publique. Concernant le secteur social et
médico-social, il a appelé de ses voeux la mise en place d'un
taux directeur, en rappelant le caractère positif des expériences
qui avaient été conduites en ce sens dans certains
départements. Il a relevé que la mise en oeuvre des
emplois-jeunes dans les associations donnait lieu souvent à des demandes
de subventions auprès des collectivités locales.
M. Gilbert Chabroux
a souligné que le budget de la
solidarité augmentait, à structure constante, de 4,73 %,
c'est-à-dire plus rapidement que le budget général et que
l'ensemble des dépenses d'intervention. Il s'est félicité
que ce budget apporte des réponses aux questions que soulèvent
l'insertion des handicapés et la lutte contre l'exclusion, à
travers notamment le soutien aux professions sociales et aux CHRS.
Mme Gisèle Printz
, après avoir rappelé qu'un
certain nombre de personnes handicapées étaient prises en charge
par leur famille, a regretté que les grandes entreprises ne cherchent
pas plus souvent à mettre en oeuvre l'obligation d'emploi prévue
par la loi de 1987.
En réponse,
M. Jean Chérioux
a tout d'abord rappelé
qu'il était parfaitement cohérent avec les positions qu'il avait
prises antérieurement et qu'il était favorable à la mise
en place du taux directeur quel que soit le Gouvernement qui le proposait.
En revanche, il a souligné qu'il avait toujours estimé que le
taux directeur devrait être appliqué dans des conditions qui ne
mettent pas en difficulté de nombreuses associations.
Concernant l'hébergement des handicapés, il a souligné que
le nouveau problème de l'accueil des personnes handicapées
âgées était incontestablement générateur de
coûts supplémentaires.
S'agissant de la mise en oeuvre de l'obligation d'emploi prévue par la
loi de 1987, il a regretté que les résultats ne soient pas
meilleurs, en particulier dans la fonction publique.
Concernant l'intégration des jeunes handicapés, il a
indiqué que le Gouvernement prévoyait que les schémas
d'équipement devraient développer des services de soutien
à l'intégration scolaire et qu'une mission conjointe de
l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection
générale de l'Education nationale serait chargée de porter
un diagnostic et de faire des propositions pour améliorer la formation
générale des enfants et adolescents handicapés faisant
l'objet d'une éducation spéciale.
A l'issue de ce débat, la commission, sur proposition de son rapporteur,
a émis un avis défavorable sur les crédits
consacrés à la solidarité.
Abordant l'examen des articles du projet de loi de finances rattachés
à la discussion des crédits de la solidarité, la
commission, sur proposition
de M. Jean Chérioux, rapporteur pour
avis
, a émis un avis de sagesse sur
l'article 82
relatif au
versement d'une subvention par l'Etat pour la prise en charge de l'allocation
de parent isolé (API).
Puis elle a adopté un amendement de suppression de
l'article 83
qui vise à mettre fin au versement de l'AAH aux personnes
handicapées âgées de plus de 60 ans après que
M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis
, eut constaté
que la mesure conduisait à empêcher certaines personnes
handicapées de travailler au-delà de 60 ans pour obtenir une
retraite à taux plein afin d'éviter une baisse de revenu.
Enfin, sur proposition de
M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis
,
la commission a adopté un
article additionnel après l'article
83
, afin de permettre l'institution d'un objectif général de
l'évolution des dépenses du secteur social et
médico-social pour les dépenses relevant de l'aide sociale des
départements.
Au cours d'une seconde réunion tenue, le
mercredi 25 novembre
1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau,
président,
la commission a procédé à
l'examen d'un article additionnel nouveau inséré par
l'Assemblée nationale et rattaché à la discussion des
crédits de l'emploi et de la solidarité
du
projet de loi
de finances pour 1999
.
M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis,
a indiqué que
l'Assemblée nationale avait adopté un amendement du Gouvernement
insérant un
article 84
rattaché à la
discussion des crédits de l'emploi et de la solidarité, afin
d'instaurer le financement par enveloppes limitatives aux établissements
sociaux et médico-sociaux financés par l'aide sociale de l'Etat.
Il a rappelé que ce dispositif venait compléter celui de
l'article 27 du projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour les établissements financés par l'assurance maladie.
M. Guy Fischer
a fait part de son opposition à l'article 84 en
soulignant que l'application des taux directeurs
" étranglerait " les associations gestionnaires du secteur
social et médico-social qui seraient contraintes d'accroître la
participation des usagers aux dépenses du secteur.
M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis
, a rappelé que la
commission demandait que les taux directeurs soient appliqués en
évitant que les associations ne subissent les effets des augmentations
structurelles de coût dont elles ne sont pas responsables et a
souligné que la participation des usagers ne devrait pas augmenter plus
rapidement que les prix de journée, dont l'évolution serait
dorénavant mieux maîtrisée.
Sur proposition du rapporteur, la commission a décidé
d'émettre un
avis favorable à l'adoption de l'article 84
.
En outre,
M. Jean Chérioux, rapporteur pour avis,
a
proposé de rectifier l'amendement adopté par la commission lors
de sa réunion du 4 novembre dernier, afin d'insérer un
article
additionnel après l'article 83
en vue d'appliquer le taux directeur
au secteur social et médico-social financé par les
départements. Il a proposé de supprimer la mention relative
à la modulation de taux qui apparaît superflue, dans la mesure
où les conseils généraux sont, en tout état de
cause, habilités à effectuer une telle modulation.
La commission
a adopté l'amendement ainsi
rectifié.
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
A structure constante, les crédits relatifs à la
solidarité dans le projet de loi de finances pour 1999, soit
70,8 milliards de francs, présentent une augmentation de
4,73 %, plus rapide que celle du budget général (2,3 %)
et des dépenses d'intervention (3,7 %).
Constatant que le projet de budget pour 1999 faisait largement appel aux marges
de manoeuvre dégagées par le retour de la croissance, votre
commission s'est demandée s'il était accompagné d'un
effort de maîtrise accrue des dérives de coût possible dans
le secteur social.
Certes, il est tentant de juger un budget à la lumière des
augmentations nominales de crédits obtenus par le ministre durant la
négociation budgétaire.
Dans le domaine social, ce raisonnement se heurte toutefois à l'ampleur
des besoins non satisfaits : qu'il s'agisse, par exemple, d'améliorer le
niveau de vie des plus démunis, de lutter contre tous les facteurs qui
freinent l'intégration des handicapés dans la
société ou d'assurer l'accompagnement social en vue de
réinsérer les personnes en situation de détresse sociale,
le présent budget ne saurait assurer la couverture des dépenses
potentielles.
C'est pourquoi, pour porter un jugement objectif, il apparaît
nécessaire de tenir compte non seulement des points de satisfaction ou
d'insatisfaction relevés au cours des auditions préalables, mais
aussi de la réalité des efforts engagés par le
ministère pour " dépenser mieux ", c'est-à-dire
pour offrir plus de prestations ou les répartir plus
équitablement à niveau budgétaire constant.
Votre commission a relevé deux motifs de satisfaction.
S'agissant des personnes handicapées, le Gouvernement, dans la ligne des
engagements pris par Mme Martine Aubry, le 17 avril dernier, ne relâche
pas l'effort entrepris ces dernières années pour accroître
significativement le nombre de places en établissements.
Concernant la lutte contre les exclusions -qui demande toujours une grande
vigilance comme en témoigne les conséquences dramatiques de la
récente vague du froid-, le ministère a pris en compte
l'élan donné par la loi d'orientation du 29 juillet dernier en
revalorisant les crédits déconcentrés afférents et
en maintenant l'effort en faveur des centres d'hébergement et de
réinsertion. En ce domaine, le Gouvernement doit tout faire pour
faciliter et améliorer l'accès aux hébergements
disponibles.
S'agissant, en particulier, des problèmes liés au handicap, votre
commission a souhaité qu'un effort soit engagé en faveur du
soutien adapté aux enfants handicapés scolarisés,
notamment dans les filières normales et que le travail en milieu
ordinaire soit développé pour les adultes handicapés.
Elle demande de plus que les récents -et heureux- progrès de la
médecine ne conduisent pas à porter un jugement erroné sur
la situation toujours difficile des personnes atteintes par une affection
évolutive grave du point de vue des règles d'attribution de l'AAH.
Cela étant, votre commission a souligné le caractère
préoccupant de l'évolution de deux postes de dépenses.
Dans une période de reprise économique, l'augmentation de
3 % de l'effectif des 1.070.000 titulaires du RMI attendue pour 1999,
malgré le vote de la loi contre les exclusions, est inquiétante.
Concernant le dossier du financement des mesures de tutelle et de curatelle
d'Etat, dont les crédits augmentent de 11 % cette année,
votre commission ne peut que souligner l'absence d'avancées pour mieux
maîtriser, en toute clarté, ces dépenses en
irrésistible ascension.
Mais c'est dans le domaine de l'aide sociale financée par les
collectivités locales que votre commission ressent les plus graves
incertitudes.
D'un montant total de 78,5 milliards de francs, en 1997, en augmentation
de 3,7 %, les dépenses d'aide sociale départementale
connaissent une accalmie trompeuse car les menaces de dérive existent
toujours : le vieillissement démographique, la
" judiciarisation " de l'aide à l'enfance, la
spécificité de la prise en charge des adultes handicapés
âgés, constituent autant de tendances lourdes à la hausse
des dépenses.
Celles-ci seront encore aggravées par les récentes
réformes voulues par le Gouvernement relatives à la
réduction du temps de travail, à la nouvelle définition de
la notion de travail effectif et aux emplois-jeunes qui vont augmenter les
charges sur les établissements sociaux et médico-sociaux.
Dans ce contexte, la mise en oeuvre du taux directeur opposable à
l'évolution des dépenses du secteur social et
médico-social représente une avancée ; au demeurant, votre
commission a adopté un amendement afin de l'étendre aux
établissements financés par les départements.
Toutefois, la réforme du taux directeur ne prendra son sens que si elle
n'étrangle pas les associations gestionnaires du secteur
médico-social, soumises à des coûts dont elles n'ont pas la
maîtrise.
Il importe de remettre à plat les facteurs d'évolution de la
dépense sociale et médico-sociale afin d'évaluer la
situation, tant en ce qui concerne les dépenses imputables aux normes
techniques, que celles relatives à la mise en oeuvre des conventions
collectives ou de leurs avenants. L'Etat doit accompagner la mise en oeuvre du
taux directeur opposable pour neutraliser les effets de certaines
décisions qu'il prend et dont le secteur social et médico-social
ne saurait être considéré pour seul responsable.
Soucieuse de constater le caractère peu rassurant de certaines
évolutions de dépenses, votre commission a émis un avis
défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la
solidarité dans le projet de budget pour 1999.
I. L'EFFORT EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE L'EXCLUSION S'ACCOMPAGNE D'ÉVOLUTIONS PRÉOCCUPANTES DU RMI ET DES CRÉDITS LIÉS AUX MESURES DE TUTELLE
Sur
l'ensemble du budget des affaires sociales, qui représente
243 milliards de francs, l'avis que nous examinons maintenant porte
exclusivement sur les dépenses liées à la politique de la
solidarité financées par le ministère des affaires
sociales, c'est-à-dire sur environ
71 milliards de francs,
soit
4,3 %
des dépenses du budget général.
Ces dépenses s'articulent autour de
deux
" agrégats ",
à peu près équivalents,
d'un montant de
35 milliards de francs
chacun :
- l'agrégat relatif à
l'intégration et la lutte contre
l'exclusion
recouvre le RMI, les dépenses des CHRS, ainsi que
l'action sociale de l'Etat pour la réinsertion et la lutte contre
l'exclusion ;
- l'agrégat relatif au
développement social
assez
hétérogène regroupe notamment les dépenses
relatives à la formation des travailleurs sociaux, au financement des
centres d'aide par le travail (CAT), ainsi que les dépenses d'action
sociale de l'Etat destinées aux personnes handicapées et aux
personnes âgées.
Les dépenses relatives aux personnes handicapées seront
analysées de manière approfondie dans le II
infra
de cet
avis. Avant d'évoquer les grandes caractéristiques du budget,
votre rapporteur souhaite évoquer, de manière liminaire,
l'évolution de quelques dépenses hétérogènes
incluses dans l'agrégat " développement social ".
•
Les crédits relatifs à l'information et aux
interventions sur les droits des femmes
Ces crédits (chapitre 43-02), qui s'inscrivaient à la baisse dans
le précédent budget, passent de 72 à 80,5 millions de
francs en 1999, soit une augmentation de 11,6 %.
La mesure nouvelle de
8,4 millions de francs
se décompose
essentiellement en trois postes :
- une revalorisation des crédits alloués au
Conseil
supérieur de l'information sexuelle
et à diverses
associations (1,6 million de francs) ou organismes à vocation
nationale, tels que le Centre national d'information sur les droits des femmes
(CNIDF) ;
- les moyens alloués au titre du Plan national d'action pour
l'emploi (5,1 millions de francs) le service public de l'emploi doit
porter une attention particulière aux femmes par le développement
de l'effort d'information dans les établissements scolaires et
universitaires, la mixité des emplois et l'égalité
professionnelle dans l'entreprise ;
- une augmentation de 850 milliers de francs des crédits pour
les permanences d'écoute des femmes victimes de violence.
•
Les crédits relatifs à la prise en charge de
diverses dépenses au titre du service national des objecteurs de
conscience
Ces crédits passeront de 118 millions de francs en 1998 à
106 millions de francs dans le projet de budget pour 1999, soit
une
baisse de 10 % des crédits disponibles
.
Le maintien de ce poste budgétaire est justifié par le fait que
d'ici à 2002, près d'un million de jeunes, qui ont atteint
l'âge de 18 ans avant 1997, demeurent soumis aux obligations du service
national.
En revanche, il est frappant de constater que la réforme du service
national a entraîné une forte diminution des candidatures à
l'objection de conscience dont le nombre a diminué de 43 % en 1997
(9.578 demandes) et de 33 % en 1998 (5.424 demandes) pour atteindre
le nombre de 9.445 objecteurs de conscience en service actuellement.
Les crédits ne diminuent donc pas à due proportion de la chute
prévisible des effectifs afin d'aider à la réduction des
retards de paiement au titre des sommes dues par l'Etat aux associations qui
emploient les objecteurs et avancent les sommes correspondant à leurs
frais de nourriture et de logement.
Il convient de noter que, dans le budget précédent, les
crédits correspondants avaient été ramenés de
201,6 millions de francs à 118 millions de francs, soit une
baisse de 42 % des dépenses.
•
Les crédits concernant le financement des
prestations sociales et des actions culturelles en faveur des
rapatriés
S'agissant des rapatriés, les crédits inscrits pour 1999 au
budget du ministère de l'emploi et de la solidarité, soit
135 millions de francs, -stables par rapport à 1998-, ne
représentent qu'une fraction des crédits prévus en faveur
des rapatriés et inscrits sur les budgets de différents
ministères qui s'élèvent au total à
1,66 milliard de francs dans le présent budget.
Crédits relatifs aux rapatriés dans le projet de loi de finances pour 1999
(en millions de francs)
|
LFI 98 |
PLF 99 |
Economie, Finances et Industrie |
|
|
I - (Charges communes) |
792,27 |
412.02 |
II - Services financiers |
27 |
25 |
III - Industrie |
177,12 |
177,12 |
Emploi solidarité et ville |
|
|
II - Santé solidarité, ville |
135 |
135 |
Anciens combattants |
56,2 |
6,2 |
Affaires étrangères et coopération |
0,04 |
0,04 |
Equipement, transports et logement |
773,98 |
748,10 |
Agriculture et pêche |
105 |
60 |
Total |
2.066,61 |
1.657,48 |
Si le
présent rapport ne saurait présenter un commentaire exhaustif de
l'ensemble des crédits budgétaires prévus en faveur des
rapatriés,
deux observations
peuvent être
présentées à propos de l'évolution des
crédits.
Tout d'abord, la baisse de 19,8 % de l'ensemble des crédits
budgétaires relatifs à une cause purement mécanique. D'une
part, le dispositif d'indemnisation des rapatriés, relancé par la
loi du 16 juillet 1987 et financé sur le budget des charges
communes, arrive maintenant à son terme ; d'autre part, le dispositif de
contribution de l'Etat pour le rachat des cotisations afférentes
à certaines périodes d'activité des rapatriés dans
le pays où ils ont résidé, enregistre dorénavant un
tassement des demandes.
Ensuite, s'agissant du dispositif d'aide au désendettement des
rapatriés réinstallés, l'année 1998 marque la fin
de l'activité des
commissions départementales d'aide aux
rapatriés réinstallés
(CODAIR) qui avaient
été mises en place par décrets et circulaires du 28 mars
1994 et du 21 avril 1995.
M. Louis Monchovet, délégué aux rapatriés, a
indiqué à votre rapporteur que, pour les dossiers restant
à régler, qui sont souvent les plus lourds et les plus complexes,
il serait mis en place une commission à caractère national. M.
Monchovet souligne que la départementalisation des attributions d'aide
avait pu susciter certaines tensions au niveau local et que l'ensemble des
associations de rapatriés ne souhaitait pas qu'elle soit
reconduite.
A. UN EFFORT DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION CONCERNANT L'ACCUEIL D'URGENCE ET LES PROFESSIONS SOCIALES
La mise
en oeuvre de
la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la
lutte contre les exclusions
fait appel à de multiples secteurs
d'intervention publics tels que l'emploi, la formation professionnelle, le
logement ou la santé qui ne relèvent pas tous du champ du
présent avis.
Concernant le volet relatif à la solidarité, le programme
national de lutte contre les exclusions entraîne diverses mesures
nouvelles concernant, en particulier, le dispositif d'accueil d'urgence et la
formation des professions sociales.
1. Un ensemble de mesures nouvelles liées à la loi contre les exclusions
Les
mesures nouvelles du budget solidarité
relatives à la mise en
oeuvre de la loi contre les exclusions
(en millions de francs)
|
Mesures nouvelles (DO + CP) |
• Accès à l'emploi |
|
- Fonds d'aide aux jeunes (chap. 47-21) |
120 |
- Appui social individualisé (chap. 47-21) |
100 |
• Accueil et logement d'urgence |
|
- Fonctionnement des résidences sociales (chap. 47-21) |
80 |
- Dispositif de veille d'urgence (chap. 47-21) |
40 |
- Création de places en CHRS (chap. 46-23) |
42 |
- Rénovation de CHRS (chap. 66-20) |
43 |
• Moyens de la lutte contre l'exclusion |
|
- Création de l'Observatoire national (chap. 34-94) |
5 |
- Créations d'emplois (chap. 31-41 et 31-42) |
16,7 |
- Mesures relatives aux DDASS (chap. 37-13) |
37 |
- Formation des travailleurs sociaux (chap. 43-33) |
52 |
TOTAL |
535,7 |
La
lutte contre les exclusions dans les crédits relatifs à la
solidarité représente près de
536 millions de
francs
de mesures nouvelles.
L'effort du Gouvernement tranche avec le budget de l'année
dernière dont votre commission avait souligné combien il
était décevant, notamment en matière d'hébergement
d'urgence. Le poste le plus important à cet égard est celui des
dépenses d'intervention inscrites au titre du programme d'action sociale
de l'Etat
(dépenses non déconcentrées et
déconcentrées du chapitre 47-21)
et qui sont destinées
à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion. Ces
crédits, qui avaient été diminués dans le
précédent budget pour être portés à
763 millions de francs environ, connaissent à nouveau une
augmentation pour atteindre
943 millions de francs
dans le projet
de budget pour 1999.
En 1998, les principales utilisations de ces crédits ont
été les suivantes :
- répondre à l'urgence sociale
en matière
d'hébergement d'urgence, d'accueil et d'orientation, d'aide et de
secours de toute nature aux personnes les plus démunies, pour un montant
qui devrait dépasser 300 millions de francs ;
- apporter la contribution de l'Etat aux fonds départementaux
d'aide aux jeunes (FAJ) (100 millions de francs environ) ;
- financer des postes FONJEP et des emplois locaux d'insertion
accordés à des associations et des réseaux engagés
dans une large palette d'activités destinées à lutter
contre l'exclusion et à recréer le lien social (à titre
d'illustration, les centres sociaux et les foyers de jeunes travailleurs sont
des utilisateurs importants de ces dispositifs) ;
- financer les conventions d'objectifs pour soutenir l'activité
des grands réseaux caritatifs d'envergure nationale ; il est à
noter que ce poste a fait l'objet d'un redéploiement interne, du niveau
national au niveau déconcentré, sur une série d'actions
locales qui étaient jusqu'alors financées par imputation sur les
enveloppes nationales.
Par ailleurs, ces crédits d'action sociale permettent d'apporter une
aide à des publics spécifiques (gens du voyage), de lutter contre
divers fléaux (prostitution, suicide, développement des sectes),
de mener des actions innovantes en direction des jeunes (opérations
écoles ouvertes, prévention été), de lancer des
actions expérimentales et de soutenir le développement de la vie
associative dans le champ de la lutte contre l'exclusion.
Dans le projet de loi de finances pour 1999, les crédits
délégués aux services déconcentrés
augmenteront principalement grâce à la poursuite de l'effort
amorcé dès 1998 en faveur de la veille et de l'urgence sociales
ainsi que du fonctionnement des résidences sociales, et également
sur les fonds d'aide aux jeunes afin de poursuivre la montée en charge
du programme TRACE. L'enveloppe affectée aux FAJ devrait passer de 100
à 190 millions de francs entre 1998 et 1999.
En outre, une mesure nouvelle de 100 millions de francs est
prévue pour l'appui social individualisé. Compte non tenu des
compléments apportés par le Fonds social européen,
l'enveloppe consacrée à l'ASI sera de 140 millions de francs.
Votre rapporteur souligne néanmoins que l'augmentation de certaines
des dépenses programmées sur le budget de l'Etat ne seront pas
sans incidence pour les collectivités territoriales. Tel est le cas de
l'augmentation des fonds des FSL qui doivent être abondés à
parité par le département et qui donnent lieu à des
contributions volontaires de quelques milliers de communes.
Il convient également de s'interroger sur le financement futur des
fonds d'urgence sociale mis en place à la suite des mouvements de
chômeurs et qui ont donné lieu à la mise en place de
commissions d'action sociale d'urgence (CASU) par voie de
circulaire.
2. La poursuite de l'effort en faveur des CHRS au rythme prévu par le programme national d'action de lutte contre les exclusions
Avec le retour des températures rigoureuses de l'hiver et les accidents tragiques qui surviennent pour les sans-abri sombrant en situation d'hypothermie durant leur sommeil, se pose de façon plus aiguë la question du caractère adapté du dispositif d'hébergement d'urgence et d'accueil des personnes en difficulté.
a) Le dispositif d'hébergement d'urgence
Ce
dispositif est fondé sur trois types de structures.
• Tout d'abord, des structures
d'hébergement
d'urgence
qui offrent un gîte et un couvert ainsi que des prestations
élémentaires (soins, équipement sanitaire, écoute
et réconfort) pour les plus démunis.
Ces équipements ont essentiellement pour vocation d'offrir un
hébergement de courte durée (la durée maximum du
séjour est parfois fixée à trois nuits au maximum pour
faciliter les rotations) principalement pendant la période hivernale et
s'adressent à des personnes sans gîte ni couvert et, parfois,
très désocialisées. Le parc ainsi disponible a
été évalué à 15.000 places lors de la
préparation de la loi contre les exclusions. Ces structures
légères sont créées et gérées par les
associations caritatives avec l'appui de subventions non pérennes
versées par les collectivités locales (ou l'Etat), ou
financées par l'initiative privée.
• Le second dispositif est celui des CHRS qui ont pour but non
seulement d'offrir des prestations d'accueil en urgence mais aussi d'assurer un
véritable
accompagnement social
des personnes et des familles
dans une
démarche de retour à l'autonomie
de vie sociale.
Les CHRS relèvent de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux
institutions sociales et médico-sociales. Comme le confirme la loi du
22 juillet 1983 portant répartition des compétences, les
CHRS sont contrôlés et relèvent du financement par l'Etat,
au titre de l'aide sociale obligatoire
(chapitre 46-23 du budget
solidarité).
Il n'est pas inutile de rappeler que l'aide sociale en
matière de logement et d'hébergement incombant à l'Etat
résulte de la loi du 23 novembre 1953 et qu'elle a
été élargie à l'accueil des familles par la loi du
19 novembre 1974.
La capacité des CHRS, au nombre de 735 au 1
er
janvier 1996,
qui emploient environ 9.500 personnes, peut être évaluée
doublement : les places financées par les crédits d'aide sociale
obligatoire de l'Etat s'élevaient au nombre de 28.400 en
prévision au 31 décembre 1998.
Si l'on examine l'ensemble des places installées, y compris celles
financées par exemple par certaines collectivités locales, le
nombre total est évalué à 30.820. A cela, il convient
d'ajouter la possibilité pour les CHRS de suivre près de 3.000
personnes en milieu de vie ordinaire sans les héberger.
Au total, les CHRS ont une possibilité d'accueil de près de
30.000 personnes
qui peut être évidemment
augmentée temporairement en cas de situation très difficile.
Les caractéristiques des populations accueillies en CHRS en 1994
La
dernière enquête sociale du SESI en janvier 1994 fait
apparaître les données suivantes sur les populations accueillies
en CHRS.
Seuls 22 % des adultes disposaient auparavant d'un logement personnel. La
plupart d'entre eux étaient locataires, notamment en HLM. C'était
surtout le cas des familles accompagnées d'enfants.
Un quart des adultes (24 %) n'avaient pas de logement personnel avant
d'être accueillis en CHRS mais étaient hébergés dans
leur famille ou chez des amis.
15 % n'avaient pas de logement à proprement parler, ils occupaient
une caravane ou étaient sans abri.
Les autres adultes accueillis (34 %) provenaient d'établissements
sociaux, médicaux ou pénitentiaires.
Les personnes accueillies sont pénalisées surtout par une
qualification professionnelle trop ancienne ou insuffisante : 36 % des
adultes accueillis sont des ouvriers non qualifiés et 19 % n'ont
aucune expérience professionnelle.
La majorité des adultes hébergés en CHRS sont
chômeurs (36 %) ou inactifs (19 %).
Seuls 24 % des adultes en CHRS exercent une activité
salariée.
La plupart des adultes hébergés en CHRS ont pour ressource
principale une allocation.
Un tiers des adultes de moins de 25 ans est sans ressources.
La population accueillie est composée majoritairement de personnes
seules (80 % d'hommes). A l'heure actuelle, on enregistre un
phénomène de net rajeunissement des personnes
hébergées et les CHRS sont amenés à secourir de
plus en plus de femmes avec enfants. L'apparition de ces publics nouveaux a
pour effet de faire évoluer les solutions proposées par les CHRS
dont les missions, outre l'hébergement d'urgence, s'articulent autour de
projets prenant en compte le logement, la formation, l'emploi, l'accès
au système de soins. Ainsi, les CHRS sont conduits à jouer un
rôle de pivot dans les différents processus d'insertion.
• Le troisième dispositif est celui des
logements
d'urgence
et d'insertion
qui sont examinés plus
particulièrement dans l'avis de notre collègue, M. Jacques
Bimbenet, et qui ont été mis en place essentiellement par les
gouvernements de MM. Edouard Balladur et Alain Juppé.
5.000 logements ont été construits de 1993 à 1995 et
9.000 logements supplémentaires ont été
installés dans le cadre du plan Périssol. 221 logements ont
été programmés depuis le 1
er
janvier
1997.
b) Le financement des CHRS prévu pour 1999
En
section de fonctionnement
, la dotation prévue au titre de
l'aide sociale pour les personnes hébergées en CHRS
s'élève à 2,49 milliards de francs pour 1999 soit une
mesure nouvelle de 77,5 millions de francs qui correspond à une
progression de 3,2 % par rapport à 1998.
Il importe de souligner que par un amendement du Gouvernement,
l'Assemblée nationale a inséré un article 84 au projet de
loi de finances qui institue un taux directeur opposable à
l'évolution des dépenses des établissements sociaux et
médico-sociaux financés par l'aide sociale de l'Etat, (CAT et les
CHRS) qui vient compléter le dispositif similaire prévu à
l'article 27 du projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour les établissements sociaux et médico-sociaux
financés par l'assurance maladie.
La hausse de 3,2 % prévue pour la dotation globale des CHRS, qui
est d'ailleurs la même que celle prévue au sein de l'ONDAM pour le
secteur social et médico-social revêt donc cette année un
caractère plus impératif que les années
précédentes.
Selon le bleu budgétaire, la mesure nouvelle correspond :
- pour 35 millions de francs, à l'incidence de la
" revalorisation du taux directeur des établissements sociaux et
médico-sociaux "
c'est-à-dire à la prise en
charge de l'évolution générale des dépenses des
CHRS ;
- pour 42 millions de francs, à la création de 500 places
nouvelles en CHRS.
Ces places nouvelles correspondent en réalité à la
transformation de places d'hébergement d'urgence actuellement
financées par des subventions en places relevant de l'aide sociale.
Il est apparu en effet que, d'une part, le besoin des populations
concernées dépassait le cadre hivernal et que, d'autre part, les
prestations de base offertes (un lit, un couvert...) ne permettaient pas
d'engager la personne dans une démarche d'insertion. Par ailleurs, la
pérennité de ces structures n'est pas assurée dans la
mesure où elles sont financées par des subventions dont le
montant peut varier d'une année sur l'autre. En assurant la
stabilité du financement, cette transformation permet aux gestionnaires
de développer les prestations d'accompagnement social vers l'insertion
pour des personnes en situation de grande précarité.
Avec la transformation de 500 places supplémentaires, le Gouvernement
applique strictement l'objectif visant 1.500 places sur 3 ans de 1998 à
2000 prévu dans le programme national de prévention et de lutte
contre les exclusions.
En
section d'investissement
,
Le Gouvernement inscrit une
dépense de 75 millions de francs en autorisation de programme pour la
rénovation des CHRS
(chapitre 66-20, article 40).
Ces dépenses visent à financer des travaux de
réhabilitation et de mise aux normes des CHRS afin de permettre un
accueil individualisé. Il s'agit comme le rappelle la FNARS de
généraliser la suppression des dortoirs collectifs,
d'améliorer l'accueil des couples et des enfants ainsi que de garantir
le respect des normes modernes d'hygiène et de confort.
Il est rappelé dans le programme d'action de mars 1998 que le tiers des
places disponibles en centre d'hébergement ou en CHRS -soit
respectivement 5.000 et 10.000 places pour chacune des deux catégories
de structure- nécessite des travaux de rénovation.
S'agissant des 10.000 places de CHRS à rénover, il convient de
rappeler que le coût moyen des travaux est estimé à 50.000
francs par place réhabilitée et que l'aide de l'Etat
représente 50 % du coût, le reste étant pris en charge
par le centre lui-même.
A terme, la mise en place de trois tranches de financement à
75 millions de francs devrait donc permettre de rénover 90.000
places de CHRS.
c) Le niveau de l'effort consenti pour les CHRS peut appeler des interrogations
•
Tout d'abord, pour ce qui concerne la transformation de places
d'hébergement d'urgence en CHRS, la
Fédération
nationale des associations d'accueil et de réadaptation sociale
(FNARS) estime que
la tranche de 500 places prévue par le
programme gouvernemental de mars devrait être au moins doublée
pour répondre aux besoins minima et retrouver le rythme de 1997.
Il convient de rappeler en effet que le budget 1997 sous l'impulsion de M.
Jacques Barrot avait prévu la transformation de 1.000 places
d'hébergement dans le cadre d'un plan qui devait porter sur 3.000
places. Au total, ce sont 1.234 places qui avaient été
transformées au titre du budget de 1997.
Evolution
des crédits de fonctionnement des CHRS
(chapitre 46-23 article 22)
Année |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 (prévisions) |
LFI |
1.811 MF |
1.849 MF |
1.961 MF |
1.927 MF |
2.129 MF |
2.222 MF |
2.347 MF |
2.412 MF |
2.490 MF |
Taux d'évolution de LFI à LFI |
|
+ 2,06 % |
+ 6,10 % |
- 1,77 % |
+ 10,53 % |
4,33 % |
5,65 % |
2,77 % |
3,21 % |
Mesures nouvelles de création de places |
0 |
0 |
8 MF |
0 |
38,5 MF |
38,5 MF |
84 MF |
42 MF |
42 MF |
Entendue
par votre rapporteur, la FNARS a envisagé l'hypothèse d'un
redéploiement entre les dépenses d'action sociale de l'Etat
(
chapitre 47-21 - article 70
) à hauteur de 42 millions de
francs pour venir abonder la dotation au titre de l'aide sociale pour les CHRS
(
chapitre 46-23 - article 22
) et de permettre ainsi l'ouverture de 1.000
places au lieu de 500 prévues actuellement afin de répondre aux
besoins dont la croissance est encore très forte, et de ne pas bloquer
plus longtemps les créations et extensions étudiées et
acceptées par les CROSS voire parfois autorisées par les
préfets. Il s'agissait aussi de tenir compte de l'élargissement
des missions des CHRS résultant de la loi du 29 juillet 1998, notamment
dans les domaines de l'insertion professionnelle et par l'économique
ainsi que de l'urgence et la veille sociale.
Sur ce point, M. Bernard Kouchner a fait savoir le 9 novembre dernier à
l'Assemblée nationale qu'il était défavorable à
cette proposition car les propositions d'inscription de crédits au
chapitre 47-21 "
correspondaient à des engagements pris par le
Gouvernement
" dans le cadre du programme du 4 mars dernier.
• En second lieu, votre rapporteur souligne qu'au-delà de la
question de l'augmentation du parc existant -dont le niveau n'est pas
médiocre aujourd'hui qu'il s'agisse de places d'urgence ou de CHRS-,
il importe de faciliter dans les meilleures conditions l'accès et
l'orientation des plus démunis vers les structures d'accueil.
Il convient à la fois par
un effort de persuasion
de lever les
réticences de ceux qui refusent d'accéder aux centres existants
pour des craintes qui ne sont pas toujours réellement justifiées.
Il faut également lever
les obstacles administratifs ou
matériels
qui empêchent les personnes en difficulté de
trouver un hébergement.
Le fonctionnement du service téléphonique d'urgence (le 115)
semble connaître certains dysfonctionnements en particulier durant les
périodes climatiques difficiles. L'Etat pourrait utilement intervenir
pour apporter dans les périodes de pointe un soutien financier et
logistique aux organismes qui assurent le fonctionnement des veilles
téléphoniques et qui jouent un rôle de service public.
• Enfin, en troisième lieu, il n'est pas inutile de relever
que, si l'amélioration des actuelles places d'hébergement en
dortoirs collectifs -qui sont génératrices
d'insécurité- est très attendue, le Gouvernement a choisi
d'inscrire uniquement 43 millions de francs de crédits de paiement sur
les 75 millions de francs d'autorisations de programme destinés
à la rénovation des CHRS.
Cette somme ne permet de subventionner en 1999 des travaux que sur
l'équivalent de 1.720 places par rapport aux 3.000 envisageables en
autorisation de programme nonobstant les éventuels reports de
crédits.
Votre rapporteur souligne que l'effort doit être suivi avec
régularité.
3. Une augmentation significative des crédits destinés aux établissements de formation des travailleurs sociaux
La lutte
contre l'exclusion repose évidemment sur l'action des travailleurs
sociaux dont l'intervention est parfois déterminante pour éviter
à de nombreuses personnes de basculer dans l'exclusion la plus grave.
La formation des étudiants en travail social est assurée par
153
centres de formation de travailleurs sociaux
dont 31 ont un
statut de droit public sous forme d'établissements publics et dont les
autres centres ont un statut privé du type association loi de 1901 ou
loi de 1908.
Les 31 établissements publics recouvrent des lycées publics (20),
des instituts universitaires technologiques (3), des universités (1),
des hôpitaux (4) ainsi que des services ou établissements publics
rattachés à des conseils généraux ou à
l'Etat (3).
Les travailleurs sociaux, dont les employeurs, les professions et les niveaux
de qualification seront variables, représentent environ
440.000 personnes. Actuellement, 31.000 étudiants environ sont en
formation.
Formation des travailleurs sociaux -1997-1998
Assistant de service social |
6.044 |
Conseiller en économie sociale familiale |
937 |
Éducateur spécialisé |
7.604 |
Éducateur de jeunes enfants |
3.197 |
Éducateur technique spécialisé |
924 |
Moniteur éducateur |
3.647 |
Aide médico-psychologique |
5.156 |
Travailleuse familiale |
275 |
Aide à domicile (CAFAD) |
3.062 |
Total |
30.846 |
Source : ministère de l'Emploi et de la
Solidarité
Votre rapporteur souligne le rôle important joué par
les
conseillères en économie sociale familiale
qui jouent un
rôle déterminant pour apprendre à des mères de
famille comment mieux gérer le budget familial et effectuer les
démarches administratives indispensables.
L'article 151 de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la
lutte contre les exclusions a clarifié et consolidé les
fondements juridiques, administratifs et financiers des centres de formation et
a amélioré la reconnaissance des droits des
étudiants.
a) La dotation budgétaire pour 1999 doit permettre de financer la formation de 1.000 étudiants supplémentaires.
•
Pour ce qui concerne les
dépenses de fonctionnement
,
en 1999 les crédits relatifs à la formation des professions
sociales
(dépenses déconcentrées chapitre 43-33 -
article 20)
font l'objet d'une mesure nouvelle significative de 61 millions
de francs et atteignent ainsi un montant total de
595 millions de
francs
.
La mesure nouvelle se décompose en
9 millions de francs
au
titre de l'évolution des dépenses des centres et
52 millions de francs
1(
*
)
pour
permettre la formation d'environ 1.000 étudiants supplémentaires.
Cette progression est dans la ligne du programme d'action du 4 mars
dernier. D'ores et déjà, selon l'ONFTS, 780 étudiants
supplémentaires ont été reçus en formation en 1998.
• Cette évolution appelle
deux observations
de la
part de votre rapporteur.
Tout d'abord, selon l'ONFTS, les calculs prévisionnels du
ministère sont effectués sur la base d'un montant forfaitaire de
26.000 francs par année de formation d'un étudiant, alors qu'en
réalité
le coût moyen réel d'une année de
formation serait plus élevé
: ainsi, il serait plus proche de
30.000 francs par étudiant selon une étude
réalisée en 1997. L'ONFTS admet néanmoins que les
crédits supplémentaires mis en place sont d'un niveau convenable,
susceptible de permettre aux EFTS d'accroître les effectifs
d'élèves dans les proportions envisagées.
Par ailleurs, M. Georges Comte, président de l'ONFTS, a souligné
auprès de votre rapporteur
le coût de la prise en charge de la
formation des personnes embauchées sous
" contrats-jeunes "
et destinées à travailler dans
le secteur social. Il est souligné que les jeunes en question ont
souvent une formation moindre que celle des étudiants de la
filière classique et qu'ils requièrent un encadrement et un
contenu d'enseignement différents de ceux mis en place habituellement,
ce qui génère donc des coûts supplémentaires. Dans
la mesure où la dotation de l'article 43-53 précité couvre
le financement direct de la formation des travailleurs sociaux relevant de
formation professionnelle qualifiante, il sera important de
réévaluer ce poste à l'avenir en tenant compte du poids
des " emplois-jeunes ".
• En section
d'investissement
,
le projet de budget
pour 1999 permet de maintenir à un niveau satisfaisant le financement
des travaux destinés à améliorer la sécurité
et l'accessibilité des écoles de formation de travailleurs
sociaux : pour 1999, le montant des autorisations de programme
s'élève à 6,6 millions de francs (contre
6,7 millions de francs en 1998) tandis que les crédits de paiement
atteindront
6,2 millions de francs
(contre 5 millions de
francs en 1998).
b) La question récurrente des aides financières aux étudiants
Des
crédits spécifiques sont prévus
(chapitre 43-34,
article 20),
à hauteur de
82,2 millions de francs en
1999
, pour financer les bourses d'Etat, les indemnités aux
travailleuses familiales en cours d'emploi et les rémunérations
des étudiants en formation professionnelle relevant du ministère.
Les modalités d'attribution des bourses aux étudiants en travail
social diffèrent aujourd'hui encore largement de celles
pratiquées dans l'enseignement supérieur, qui sont versées
suivant un barème pondéré en tenant compte des ressources
et des charges familiales de l'intéressé.
S'agissant des travailleurs sociaux, les bourses sont attribuées dans le
respect d'un quota national de 3.400 bourses d'Etat qui demeure inchangé
depuis dix ans.
Le quota national est réparti entre les régions en tenant compte
du nombre d'étudiants inscrits, du nombre de demandes de bourse et du
quotient familial moyen calculé au plan national.
En conséquence, le nombre de boursiers en travail social est
encadré par le quota, qui peut conduire à ce que des
étudiants, selon la région, n'aient pas à remplir les
mêmes conditions de revenu pour bénéficier de la bourse
d'Etat.
Pour pallier l'insuffisance du niveau du quota, les Directions
régionales des Affaires sanitaires et sociales ont été
conduites, après instruction ministérielle, à attribuer
des bourses à mi-taux afin de satisfaire un plus grand nombre des
demandes. Ce procédé atteint toutefois ses limites, compte tenu
des situations précaires et fragilisées dans lesquelles se
trouvent les étudiants en travail social.
C'est ainsi qu'au titre de l'année scolaire 1997-1998, 4.080
étudiants ont été bénéficiaires d'une bourse
d'Etat et qu'au titre de l'année scolaire 1996-1997 ils étaient
3.996. Le montant de la bourse d'Etat s'élève à 19.692
francs pour la rentrée 1998.
L'article 151 de la loi du 29 juillet 1998 précise que les
" étudiants inscrits dans les établissements peuvent,
pour l'accomplissement de leur scolarité, prétendre à
l'attribution d'aides financières de l'Etat, dont la nature, le taux et
les conditions d'attribution sont fixés par décret ".
Les attributions de bourses dans le secteur social et médico-social
devraient donc se rapprocher du droit commun. L'élaboration de ce
décret qui définira un nouveau cadre de référence,
est programmée dans les mois à venir.
Votre rapporteur souligne que le montant de la dotation budgétaire
est revalorisé de 1,4 % en 1999 et que cette progression ne tient
compte ni de l'augmentation prévue de 1.000 étudiants en travail
social ni, a fortiori, des conséquences du décret d'application
en préparation de l'article 151 précité qui devrait
améliorer les conditions d'attribution des bourses en travail social.
D'une façon générale, votre rapporteur souhaite que les
décrets d'application de l'article 151 susvisé puissent
paraître rapidement après consultation des organisations
représentatives du secteur.
B. L'ÉVOLUTION PRÉOCCUPANTE DES CRÉDITS RELATIFS AU RMI AINSI QUE DES DÉPENSES LIÉES AUX FRAIS DE TUTELLE ET DE CURATELLE
1. Une prévision toujours pessimiste sur l'évolution des effectifs du RMI
a) La progression toujours élevée du nombre des foyers concernés et du coût de la prestation
L'importance des dépenses consacrées au RMI
reflète
la gravité et la persistance de l'exclusion
dans
une période de reprise de la croissance.
Peuvent bénéficier du RMI tous les résidents en France,
sans condition de nationalité -une condition de résidence de
trois ans étant toutefois requise pour les ressortissants de pays
étrangers- à condition qu'ils soient âgés de plus de
25 ans et qu'ils ne soient pas étudiants, ou s'ils ont moins de 25 ans,
qu'ils aient au moins un enfant à charge. L'allocation versée
complète les ressources des intéressés de façon
à leur garantir un revenu minimum fixé à
2.430 francs
par mois
au 1
er
janvier 1998 pour une personne isolée
sans enfant à charge et à
3.644 francs par mois
pour
un couple (ce montant est majoré de 739 francs par mois pour chaque
enfant à charge). L'allocation est toutefois conditionnée
à un engagement du bénéficiaire à participer aux
actions ou activités définies avec lui et nécessaires
à son insertion sociale ou professionnelle. Cet engagement peut
être formalisé dans un contrat d'insertion.
Au 31 décembre 1997,
la France comptait toujours plus
d'un million de titulaires du RMI
(1.067.901 foyers), dont
956.600 titulaires en métropole. Avec les ayants droit, ce sont
2 millions de personnes
(2.029.485) qui sont protégées par
ce qui avait été conçu à l'origine comme un ultime
" filet de sécurité ".
Evolution des effectifs et des crédits afférents au RMI
|
|
|
|
|
|
|
Crédits budgétaires en MF (1) |
|
Décembre 1989 |
335.514 |
|
71.567 |
|
407.081 |
|
6.000 |
|
Décembre 1990 |
422.101 |
25,8 % |
88.044 |
23,0 % |
510.145 |
25,3 % |
8.668 |
+ 45 % |
Décembre 1991 |
488.422 |
15,7 % |
93.939 |
6,7 % |
582.361 |
14,2 % |
14.325 |
+ 65 % |
Décembre 1992 |
575.034 |
17,7% |
96.208 |
2,4 % |
671.242 |
15,3 % |
13.168 |
- 8 % |
Décembre 1993 |
696.589 |
21,1 % |
96.355 |
0,2 % |
792.944 |
18,1 % |
16.631 |
+ 26 % |
Décembre 1994 |
803.303 |
15,3 % |
105.033 |
9,0 % |
908.336 |
14,6 % |
19.217 |
+ 16 % |
Décembre 1995 |
840.839 |
4,7 % |
105.174 |
0,1 % |
946.010 |
4,1% |
22.022 |
+ 15 % |
Décembre 1996 |
939.155 |
6,1 % |
109.503 |
0,6 % |
1.048.658 |
+ 5,5 % |
23.179 |
+ 5 % |
Décembre 1997 |
956.596 |
5,8 % |
111.305 |
4,3 % |
1.067.901 |
+ 5,7 % |
24.230 |
+ 4,5 % |
(1)
En millions de francs, compte tenu des lois de finances rectificatives
Le nombre d'allocataires a plus que doublé depuis la création de
la prestation en 1988 tandis que le montant de la dotation budgétaire de
l'Etat a plus que quadruplé, passant de 6 milliards de francs en 1989
à 16,4 milliards de francs aujourd'hui.
b) Le profil des bénéficiaires a peu évolué depuis la création du dispositif
Ce sont
souvent des chômeurs de longue durée avec un faible niveau de
formation ou de qualification.
En métropole, près de 60 % des allocataires sont des
personnes isolées
, sans enfant ni personne à charge. Il
s'agit en grande majorité d'hommes seuls (213.323 femmes pour
402.462 hommes). Le reste de l'effectif est composé pour 20 %
de familles monoparentales, et pour 20 % de couples.
Les bénéficiaires du RMI constituent
une population
relativement jeune
: 30 % ont moins de trente ans, alors que la
condition d'âge restreint l'entrée aux plus de 25 ans, sauf
s'ils ont des enfants (3,6 % en 1996). 15 % sont âgés de
plus de 50 ans.
Il est à noter que l'on n'assiste pas à un rajeunissement de
l'ensemble des allocataires du RMI : la part des 25-29 ans reste stable
depuis 1989, alors que le nombre d'allocataires a presque été
multiplié par trois.
L'accès à un logement autonome constitue un problème
essentiel pour la moitié des bénéficiaires.
Un
tiers des allocataires est hébergé chez des parents ou des amis
et près de 10 % ne disposent pas d'un logement décent ou
sont sans abri. La situation moyenne des bénéficiaires du RMI
s'est pourtant améliorée depuis la mise en place du dispositif :
la part des personnes percevant une aide au logement a augmenté
sensiblement depuis 1988 (plus de 10 %) et atteint 51,8 % en 1997.
Le montant moyen de l'allocation différentielle
de RMI
versée s'élève, en 1997 à 1.983 francs en
métropole et à 1.643 francs par mois dans les DOM.
Pour un peu plus d'un tiers des bénéficiaires, le RMI constitue
l'unique ressource. Moins d'un tiers des allocataires perçoit des
revenus autres que le RMI ou les prestations versées par la caisse
d'allocations familiales.
c) Le coût total de la prestation excède largement le montant de la seule dotation budgétaire
Le
coût total du RMI est sensiblement plus élevé pour
l'ensemble de la collectivité nationale que la seule dotation
budgétaire destinée à financer l'allocation. Il
s'élève en réalité à près de
44,1 milliards de francs en 1997
.
Il faut prendre en compte tout d'abord les frais de gestion du dispositif, la
créance de proratisation dans les DOM, le coût de l'aide
médicale assurée par l'Etat pour les personnes sans domicile fixe
et le coût de la mise en oeuvre des aides à l'emploi, en plus des
crédits destinés au financement de l'allocation
stricto
sensu
.
Les frais de gestion directe pour la part assumée par l'Etat (hors
moyens des caisses d'allocations familiales) s'élèvent environ
à 250 millions de francs. Le coût de la créance de
proratisation
2(
*
)
dans les DOM
s'élève à 817 millions de francs pour 1997. L'aide
médicale de l'Etat versée pour les titulaires du RMI sans
domicile fixe s'élève à 400 millions de francs en
1997. Les majorations d'aide au logement dont bénéficient les
allocataires RMI s'élèvent à 1 milliard de francs en
1997.
Le poste essentiel reste celui du coût des
mesures pour l'emploi
(contrat emploi consolidé, contrat emploi solidarité, contrat
initiative emploi) mises en oeuvre au profit des titulaires du RMI dont le
montant total est estimé à
6,6 milliards de francs pour
1997
, soit une multiplication par six depuis la mise en place du dispositif
(1 milliard de francs en 1989).
A cela, il faut ajouter la
part des départements qui
représente, au titre de la contribution obligatoire et de l'assurance
personnelle, environ 10,56 milliards de francs en 1997
3(
*
)
.
Les
crédits d'insertion des départements
résultent
de l'obligation légale d'inscrire à leurs budgets 20 % des
sommes versées par l'Etat l'année précédente au
titre de l'allocation, afin de financer des actions d'insertion pour les
bénéficiaires du RMI : ce montant, qui représentait
1,98 milliard de francs en 1992, est passé à
4,46 milliards de francs en 1997
.
A ces dépenses d'insertion, il faut ajouter les
frais de
santé
comprenant la prise en charge de
l'assurance
personnelle
pour les personnes non assurées sociales et ne relevant
pas de la CAF (familles) ou de l'Etat (SDF) et la
couverture maladie
à 100 % des bénéficiaires. Les crédits
engagés par les départements pour améliorer la couverture
sociale des bénéficiaires du RMI se sont élevés
à
6,1
milliards de francs en 1996
.
Ce tableau impressionnant sera conduit à évoluer sous les effets
de la progression des effectifs envisagée pour 1998 et 1999.
Tableau récapitulatif des dépenses liées au RMI en 1997
(en milliards de francs)
|
Etat |
Conseils généraux |
Total |
Allocation RMI |
24,5 |
|
|
Mesures emploi (e) |
6,66 |
|
|
Crédits d'insertion DOM |
0,82 |
|
|
Frais de gestion dispositif |
0,25 |
|
|
Majoration d'aide au logement (e) |
1,0 |
|
|
Aide médicale de l'Etat (e) |
0,4 |
|
|
Crédits d'insertion |
|
4,46 |
|
Assurance personnelle (e) |
|
2,9 |
|
Aide médicale (e) |
|
3,2 |
|
Total |
33,63 |
10,56 |
44,19 |
Total en % |
76 % |
24 % |
|
(e) estimation
d) Les hypothèses de progression des effectifs du RMI pour 1999 sont encore relativement pessimistes
Il
convient de rappeler qu'en 1997, la progression du nombre d'allocataires
atteignait 5,7 %, soit en recul de plus d'un point par rapport à
celle enregistrée en 1996. Le ralentissement de la croissance a
été un peu plus sensible en métropole, où le taux
de progression, 5,8 %, est en baisse de près de deux points. Dans
les départements d'outre-mer, après deux années
d'évolution mesurée, l'augmentation du nombre d'allocataires a
été plus importante en 1997 (+ 4,3 %) mais s'est maintenue
en dessous du niveau métropolitain.
Les disparités départementales restent importantes en 1997, six
départements enregistrent une baisse de leurs effectifs tandis que, dans
huit départements, la progression est supérieure à
10 %.
La croissance des effectifs est tirée vers le haut par quelques gros
départements. Ainsi, les 10 départements où la population
des bénéficiaires est la plus importante en métropole
progressent de 6,8 % en un an, alors que la croissance des 10 plus petits
n'atteint pas 3 %. Sur les trois dernières années, la
progression cumulée des 10 plus gros départements a
été supérieure de 4,5 points à celle de la
métropole, confirmant l'importance des difficultés sociales dans
les départements urbains.
En septembre 1998, le Gouvernement estimait que le coût provisoire du RMI
s'élèverait en chiffres définitifs à 25,9 milliards
de francs pour 1998, soit une progression de près de 6,9 % par
rapport à la dotation de 1997. Ce chiffre résulterait
principalement de la forte hausse des entrées au RMI observée
entre octobre 1997 et mars 1998.
Dans la réponse au questionnaire budgétaire, le ministère
estime que
" cette hausse est corrélée à la
croissance du nombre de dossiers de demandes d'indemnisation rejetés par
l'UNEDIC pendant la même période et que la croissance des emplois
précaires alimente donc les entrées au RMI ".
Les premières inflexions favorables de l'évolution du RMI se sont
manifestées en avril 1998 -avec un certain retard comme pour le
chômage de longue durée- mais la baisse des effectifs depuis cette
date ne devrait pas effacer totalement la croissance des mois
antérieurs. Par ailleurs, ce chiffre intègre les
conséquences de la réforme de l'ASS en janvier 1997 qui
conduirait à intégrer environ 10.000 allocataires du RMI
supplémentaires en 1998.
Le ministère souligne que les entrées au RMI sont
étroitement corrélées avec le nombre de personnes ayant
déposé, sans qu'elle aboutisse, une demande d'indemnisation du
chômage auprès de l'UNEDIC. Ces situations auraient pratiquement
doublé depuis 1992 sous le double effet de la réforme des
allocations chômage engagée à cette époque par
l'UNEDIC et de la croissance de la précarité sur le marché
du travail. La DIRMI fait valoir que la croissance des entrées au RMI a,
depuis quelques mois, un rythme moins élevé que celui des rejets
d'indemnisation par l'UNEDIC, qui a très fortement augmenté.
Le montant de la dotation prévue dans le projet de loi de finances pour
1999 est donc de
26,4 milliards de francs
. Cela représente une
progression de 4,2 % par rapport à la loi de finances pour 1998
soit, compte tenu d'une revalorisation du montant de l'allocation de 1,2 %
au 1
er
janvier 1999, une progression de + 3 % en volume.
Cette progression repose sur l'hypothèse que l'amélioration de la
conjoncture économique poursuivra ses effets sur la fin de 1998 et
pendant l'année 1999. Les effets de la réforme de l'ASS se
poursuivront (+ 7.500 allocataires) et les incidences de certaines
dispositions du programme de lutte contre les exclusions viendront
accroître les dépenses : il s'agit de non prise en compte de
l'allocation pour jeune enfant pour le calcul du plafond de ressources et de
l'amélioration des règles d'incitation à la reprise
d'activité.
e) La forte progression des titulaires appelle à une réflexion sur les contrôles du RMI
Alors
que la France connaît à nouveau une période de croissance
et de création d'emploi, le niveau de progression de l'effectif des
titulaires du RMI conduit à s'interroger sur la fonction du dispositif :
le RMI est-il considéré comme un " droit acquis "
à un revenu de sécurité ou a-t-il pour mission prioritaire
de jouer un rôle de réinsertion ?
•
Le niveau adéquat des contrôles
Dans son avis de l'année dernière, votre rapporteur avait
rappelé les mécanismes de contrôle actuellement mis en
place par les CAF soit par croisement de fichiers informatisés soit par
contrôle sur échantillons.
La réponse du questionnaire budgétaire soumis à votre
rapporteur indique que
" le RMI apparaît comme l'une des
prestations les plus contrôlées "
: le bilan de la
politique de contrôle des CAF produit par la CNAF pour l'année
1997 indique que 495.293 contrôles (soit un contrôle pour deux
allocataires) ont été réalisés, au titre des
différentes procédures. 136 millions de francs d'indus, soit
0,6 % des sommes consacrées par l'Etat au financement de
l'allocation, ont été détectés. Le ministère
estime donc que la "
fraude n'apparaît pas, dans ce cadre, comme
un phénomène significatif du dispositif RMI
".
Votre rapporteur rappelle tout d'abord que s'agissant des contrôles
informatisés, il serait utile de parvenir à des croisements de
données informatiques avec les fichiers des déclarations
préalables à l'embauche (DPE) dont la transmission par les
employeurs est obligatoire, ainsi qu'avec les fichiers de l'URSSAF afin de
repérer les allocataires du RMI qui ont repris une activité
rémunérée. Il est paradoxal, en effet, que la situation
d'un titulaire du RMI qui obtient un stage de formation
rémunéré soit plus facile à détecter que
celle d'un allocataire qui reprend effectivement une activité
régulière.
Toutefois, compte tenu de l'absence d'identifiant commun au niveau des
entreprises, cette procédure de croisement de fichiers
nécessiterait un investissement important.
Il souligne l'importance du contrôle par les instructeurs du dossier,
qu'il s'agisse d'une assistante sociale ou du personnel d'un centre communal
d'action sociale (CCAS).
L'instructeur accueille le demandeur pour recueillir son dossier. En principe,
un travail bien fait d'explications commentées et de discussion avec le
demandeur peut conduire à dissuader ce dernier de poursuivre sa
démarche lorsqu'elle est engagée à tort ;
ultérieurement, l'instructeur suit l'allocataire, d'abord pour
établir son contrat d'insertion dans le trimestre suivant l'ouverture du
droit ; ensuite, suivant la périodicité décidée par
lui et, en tout état de cause, tous les ans, pour actualiser le contrat
d'insertion.
La CAF et son personnel peuvent donc jouer un rôle essentiel s'ils font
preuve de vigilance pour déjouer les comportements qui s'apparentent
à une fraude manifeste alors même que les demandeurs font valoir,
à tort, la difficulté de leur situation et le besoin d'urgence
d'un secours.
Dans ce contexte où le rôle sur le terrain des CAF est essentiel,
force est de constater que
l'architecture du dispositif du RMI ne garantit
pas par elle-même l'optimisation des contrôles
. Les CAF sont
chargées de distribuer une prestation dont le financement est
assuré, non pas par la branche " famille " mais directement
par le budget de l'Etat ; les CAF sont chargées de contrôler que
le versement du RMI est justifié, mais elles supportent seules la charge
de la gestion sur le terrain de ce dispositif.
Lors de la discussion de la loi de financement de la sécurité
sociale, votre commission a constaté que la charge de la gestion du RMI
était lourde pour la CNAF et qu'elle ne donnait lieu à aucune
compensation de la part de l'Etat.
•
La mise en oeuvre de l'obligation alimentaire
La loi sur le RMI limite la mise en jeu des créances alimentaires
à celles existant entre époux et aux obligations des parents
à l'égard de leurs enfants. Sur ce dernier point, la
délégation interministérielle au RMI indique que les
travaux parlementaires de 1988 précisaient que l'obligation d'entretien
concernée ne visait que
" les enfants mineurs ou poursuivant
leurs études ".
Le demandeur de RMI disposant d'un droit à créance alimentaire a
l'obligation d'engager une procédure civile pour fixer la créance
et doit accepter que des poursuites soient éventuellement
engagées par les organismes sociaux qui peuvent se subroger au
demandeur. Toutefois, l'intéressé peut demander d'être
dispensé de faire valoir sa créance, et la décision de
dispense est alors prise par le préfet au vu d'un rapport social
établi par le service instructeur. Le bénéficiaire dispose
d'un délai de 4 mois pour engager ces procédures, pendant
lesquelles le RMI lui est versé sans réduction.
Les dispositions d'application ont été définies de
manière à assurer la mise en jeu effective des obligations
alimentaires tout en évitant d'alourdir à l'excès et
d'allonger les délais d'instruction des dossiers, pour faire face
à la situation d'urgence des demandeurs de RMI.
Il a été indiqué à votre rapporteur que, dans la
pratique :
- l'obligation alimentaire était systématiquement mise en
oeuvre pour les enfants mineurs, dont le parent qui en a la charge demande le
RMI, ainsi qu'entre les ex-époux ;
- lorsque la pension alimentaire avait été fixée par
un jugement antérieur, elle est prise en compte systématiquement
dans le calcul des ressources ;
- en ce qui concerne les jeunes majeurs, dans la ligne des travaux
parlementaires de 1988, les instructions ministérielles constantes ont
écarté la mise en jeu de l'obligation d'entretien de leurs
parents que la lettre de la loi aurait néanmoins permise
(article 203
du code civil).
On soulignera toutefois que la mise en jeu effective de cette obligation
relèverait de l'appréciation du juge. Or, si la jurisprudence,
qui certes ne limite pas à la majorité de l'enfant l'obligation
d'entretien faite aux parents, a évolué depuis 1988, elle a
visé notamment de jeunes adultes poursuivant des études ou dans
l'attente d'un emploi.
Il est précisé que quelques rares situations choquantes de jeunes
bénéficiaires du RMI issus de familles très aisées
leur assurant des aides en nature conséquentes ont pu être
réglées sans difficulté dans le cadre de l'obligation
d'insertion faite à tout bénéficiaire du RMI.
•
Le contrôle de l'état des droits
préalables à l'affiliation à la sécurité
sociale
La loi de 1988, modifiée en 1992, stipule que les
bénéficiaires du RMI qui ne relèvent pas d'un
régime obligatoire de l'assurance maladie sont affiliés à
l'assurance personnelle, en application de la loi du 2 janvier 1978 visant
à la généralisation de la sécurité sociale.
Leurs cotisations sont prises en charge par la CAF, le département ou
l'Etat selon leur situation.
Cette disposition vise à réduire massivement le nombre des
personnes dépourvues de droits à jour pour l'assurance maladie.
Le système est toutefois d'une gestion assez complexe, moins en raison
de la législation que du nombre des acteurs intervenant sur le dossier.
Actuellement, le service instructeur qui constate qu'un demandeur de RMI n'a
pas de droits ouverts, ou ne connaît pas l'état de sa couverture
maladie, doit transmettre à la caisse primaire d'assurance maladie une
demande d'assurance personnelle pour que celle-ci procède à
l'affiliation immédiate en attendant de réaliser les
vérifications nécessaires.
Lorsque l'assuré réside depuis longtemps dans le
département, cette recherche ne présente
généralement pas de difficultés. La situation est plus
difficile pour les personnes qui ont changé fréquemment de
résidence, car, en l'absence de fichier national des assurés
sociaux, un contact direct avec l'assuré est nécessaire pour
réunir les éléments d'information permettant d'orienter
les recherches. Ce contact peut être difficile à établir
avec des personnes dont l'habitat est instable (hébergés), ou
dans les grandes métropoles où les services ont peu de relations
directes avec les usagers.
Le contrôle de la recherche des droits est de la responsabilité
des organismes d'assurance maladie. Mais certains départements
procèdent par eux-mêmes à un certain nombre de
vérifications.
Il est clair cependant que la mise en place de l'assurance maladie universelle
ne doit pas être conçue comme une " fuite en avant ".
Les insuffisances sur les informations relatives aux assurés ne
pourraient que conduire rapidement à des dérives sur la branche
maladie de la sécurité sociale dans des proportions non
maîtrisées.
2. La dérive continue des crédits relatifs à la tutelle et à la curatelle de l'Etat
La
question des tutelles et des curatelles concerne largement les personnes
handicapées et pourrait donc être évoquée dans la
deuxième partie de ce rapport. Toutefois, les dysfonctionnements du
dispositif montre les risques de dérive d'un régime juridique
protecteur générant des dépenses non
maîtrisées que les pouvoirs publics s'engagent à couvrir
plutôt que de rechercher à en maîtriser l'évolution.
C'est pourquoi votre rapporteur a voulu aborder cette question dans cette
partie du rapport.
Les dépenses liées à l'exécution des mesures de
tutelle et de curatelle, qui sont des dépenses obligatoires de l'Etat,
augmentent encore de manière très importante en 1999 : le
financement des associations qui gèrent les mesures en question
représente
571,5 millions de francs en 1999
contre
515 millions de francs en 1998, soit une augmentation de
11 %
correspondant à une mesure nouvelle de 56,5 millions de francs. Il
convient de rappeler que l'augmentation des crédits sur ce poste avait
été successivement de 17 % en 1997 et de 18,25 % en
1998.
Bien qu'un ralentissement soit apparu, l'augmentation des dépenses suit
toujours une " pente à deux chiffres " qui demeure
préoccupante, d'autant plus que plus d'une dizaine de milliers de
mesures de mise sous tutelle ou curatelle sont prononcées par an
(+ 11.920 mesures au total en 1998 ; + 13.000 mesures prévues
en 1999) sur 100.000 mesures décidées en 1998.
a) Un recours accru des juges aux mesures de tutelle
On doit
rappeler qu'une personne majeure est placée sous
régime de
tutelle
quand elle a besoin d'être représentée d'une
manière continue dans les actes de la vie civile. Elle est alors
déchargée de l'exercice de ses droits et ne peut plus passer
aucun acte seule.
Une personne majeure qui, sans être hors d'état d'agir
elle-même, a besoin d'être conseillée ou
contrôlée dans les actes de la vie civile peut être
placée sous un
régime de curatelle
. Les actes qu'elle peut
accomplir seule sont les actes d'administration, c'est-à-dire les actes
de gestion courante tels que la perception des revenus ou le paiement des
dépenses. En revanche, elle ne pourra pas effectuer les actes qui
engagent le patrimoine, sans l'assistance du curateur.
Aux termes de la
loi n° 68-5 du 3 janvier 1968 portant réforme
du droit des incapables majeurs
, deux systèmes de tutelle coexistent
en droit :
- la tutelle familiale qui fait reposer la charge tutélaire sur la
famille, parents, enfants, collatéraux ;
- la tutelle publique qui consiste à confier à un organisme
public ou privé la charge de la tutelle, sous le contrôle de
l'Etat. La tutelle d'Etat, la curatelle d'Etat ou la tutelle en gérance
appartiennent à cette catégorie.
En principe, la tutelle publique ne doit intervenir que subsidiairement
à la tutelle familiale : ainsi, l'article 433 du code civil
prévoit que : "
Si la tutelle reste vacante, le juge des
tutelles la défère à l'Etat s'il s'agit d'un majeur
(...) ". Les conditions du transfert à l'Etat de la tutelle sont
ainsi, en principe, très strictes puisque le " vide " de la
famille restreinte et de la famille étendue doit être
constaté (majeurs protégés n'ayant plus de famille ou
membres de la famille demandant à être dispensés des
charges tutélaires en raison d'un des motifs
énumérés à l'article 428 du code civil : âge,
maladie, éloignement, occupations professionnelles ou familiales
exceptionnellement absorbantes,...).
En réalité, on constate depuis une dizaine d'années une
tendance de certains juges des tutelles à écarter la famille
même dans des cas où les membres de celles-ci ne font pas preuve
d'indifférence à l'égard de la protection de la personne
protégée.
La Cour de cassation a ainsi été conduite à censurer
certaines décisions de justice qui n'avaient pas tenu compte de la
volonté de la famille d'assurer la charge de la tutelle ni
constaté l'impossibilité de réunir un conseil de famille.
S'agissant de l'organisation et du financement de la tutelle d'Etat, le
décret n° 85-193 du 7 février 1985
a instauré
un système de rémunération du tuteur ou du curateur
d'Etat, reposant à titre principal sur les ressources du majeur
protégé, complétée sous certaines conditions par
une rémunération financée par le budget de l'Etat.
L'arrêté du 15 janvier 1990
modifié, pris pour
l'application de cette disposition, prévoit des taux de participation
progressifs, applicables sur trois tranches de revenu, au-dessous d'un niveau
fixé au montant brut du SMIC majoré de 75 %. Au-dessus de ce
montant, l'Etat n'assure aucun financement, mais le juge des tutelles peut
autoriser des prélèvements supplémentaires, par rapport
aux prélèvements prévus par l'arrêté, si
l'importance des biens à gérer le justifie.
b) La suspension de la mise en oeuvre de l'arrêté du 23 avril 1998 modifiant le financement de la tutelle et de la curatelle d'Etat
Un
arrêté interministériel du 23 avril 1998
, modifiant
l'arrêté du 15 janvier 1990 précité, a
été pris pour augmenter sensiblement la participation des majeurs
protégés à leurs frais de tutelle ou curatelle d'Etat.
Actuellement, sont prélevés sur les ressources de toute nature
des majeurs, à l'exception des prestations familiales :
- 3 % pour la tranche des revenus annuels égale ou
inférieure au montant annuel du minimum vieillesse en vigueur au
1
er
janvier de l'année de perception des revenus ;
- 5 % pour la tranche des revenus annuels compris entre le montant
annuel du minimum vieillesse et le montant brut annuel du SMIC en vigueur au
1
er
janvier de l'année de perception des revenus ;
- 10 % pour la tranche des revenus annuels compris entre le montant
brut du SMIC en vigueur au 1
er
janvier de l'année de
perception et le même montant majoré de 75 %.
L'arrêté précité prévoyait en premier lieu de
relever à 6,5 % pour la 2
ème
tranche et de 10
à 13 % pour la 3
ème
tranche les taux de
prélèvement en question.
En second lieu, pour les personnes bénéficiant d'une prise en
charge par l'Etat des frais de tutelle antérieure au
1
er
septembre 1998, l'arrêté abrogeait la
disposition prévoyant que les taux de prélèvement sont
toujours réduits par un coefficient de 2,5 pour les personnes
hébergées de manière permanente dans un
établissement social ou médico-social ou dans un
établissement d'hospitalisation.
Les associations tutélaires ont souligné que leur financement
serait réduit de 60 % par l'application de ce coefficient de
réduction de 2,5 bien que la mission à remplir auprès des
majeurs était identique. Cette remise en cause intervenait en outre en
cours d'année alors que le budget prévisionnel de fonctionnement
avait été établi.
L'UNAPEI a immédiatement alerté les pouvoirs publics, estimant
que les mesures prises marquaient un désengagement flagrant de la
collectivité dans le financement d'une mission dont
l'intérêt général ne pouvait être remis en
question et risquaient de mettre gravement en cause la pérennité
des associations tutélaires. Elle a engagé un recours contre
l'arrêté et engagé une concertation avec le
ministère de l'emploi et de la solidarité pour obtenir un
assouplissement des modalités d'application de l'arrêté.
Dans l'attente, il apparaît que l'application de l'arrêté du
23 avril 1998 a été suspendue
sine die
.
c) La nécessité d'une réflexion d'ensemble
Mme
Martine Aubry a indiqué que la question de la réforme du
régime de la tutelle et de la curatelle d'Etat faisait actuellement
l'objet d'une mission conjointe de l'Inspection générale des
affaires sociales (IGAS), de l'Inspection générale des finances
et de l'Inspection générale des services judiciaires.
L'UNAPEI, pour sa part, regrette l'absence de coordination réelle sur ce
dossier entre le ministère de la justice, le ministère des
finances et le ministère de l'emploi et de la solidarité.
Votre rapporteur souligne que la question de la dérive des
dépenses de tutelle et de curatelle trouve son origine dans
des
raisons démographiques
mais aussi dans la
conception extensive
des juges en matière de tutelle
.
Au-delà des mesures correctives ponctuelles, qui soulèvent
apparemment des contestations, il importe de réfléchir à
une réforme d'ensemble pour recentrer le dispositif sur les personnes
qui en ont réellement besoin.
II. LA POLITIQUE EN FAVEUR DES HANDICAPÉS DOIT ÊTRE POURSUIVIE ET APPROFONDIE
S'agissant de la politique en faveur des handicapés,
l'année 1998 a été marquée par la
présentation, le 17 avril devant le
Conseil national consultatif des
personnes handicapées
(CNCPH), des grandes orientations de Mme la
ministre de l'emploi et de la solidarité en ce domaine.
Avant d'exposer le contenu de ce programme et les observations de votre
rapporteur, il convient de présenter les caractéristiques de la
population handicapée et des engagements budgétaires pour
1999.
A. L'IMPORTANCE DE LA POPULATION DES PERSONNES HANDICAPÉES
Plusieurs millions de personnes sont confrontées au handicap dans la société française ce qui soulève, d'une manière générale, les questions de la prévention du handicap et de l'amélioration de l'accessibilité des lieux publics.
1. Une population nombreuse
L'estimation de la population des personnes handicapées
est
un exercice difficile car les chiffres disponibles varient en fonction de
l'appréciation subjective de la notion de handicap ou du choix des
critères objectifs retenus.
L'enquête décennale relative à la santé conduite par
l'INSEE en 1991 fait ressortir que
5,5 millions de personnes à
domicile en France
, soit 9,7 % de la population, déclarent un
handicap ou une gêne dans la vie quotidienne. Toutefois, sur la base
d'une définition plus stricte ne retenant que les personnes se
déclarant handicapées, une enquête réalisée
en 1987 a fait ressortir le chiffre de
3,2 millions de personnes
, soit
environ 6 % de la population.
Une autre approche consiste à prendre en compte l'ensemble des
bénéficiaires des prestations prévues en faveur des
handicapés. Ainsi, la population des personnes handicapées dont
l'incapacité génère
un handicap
sévère
restreignant significativement leur autonomie et
affectant durablement ou définitivement leur vie scolaire, sociale et
professionnelle, est évaluée à
1,814 million de
personnes en 1991,
soit 3,4 % de la population.
Cette statistique est obtenue à partir de l'addition du nombre des
bénéficiaires de l'abattement spécial pour le calcul de
l'impôt sur le revenu (1,6 million de personnes), des titulaires de l'AAH
présentant donc un taux d'invalidité supérieur à
50 %, des enfants handicapés accueillis en établissements ou
services d'éducation spéciale (40.000 enfants estimés) et
d'une fraction des titulaires d'une pension d'invalidité de la
sécurité sociale.
Les origines du handicap sont diverses. Par ordre décroissant, les
quatre principales causes d'un handicap sont : la maladie, la vieillesse,
l'accident et la naissance.
Les origines du handicap
|
Saône-et-Loire 1 |
Paris 2 |
|
|
1990 |
1994 |
1995 |
Origine en % |
|
|
|
Naissance |
12,9 |
14,5 |
10,1 |
Maladie |
54,7 |
54,6 |
52,1 |
Accident |
17,3 |
20,3 |
19,5 |
Maladie et accident |
3,9 |
4,9 |
2,0 |
Vieillesse seule |
3,2 |
1,4 |
6,7 |
(Vieillesse évoquée avec d'autres origines) |
---- |
25,4 |
13,2 |
Autres |
|
|
1,7 |
Inconnue |
3,4 |
|
|
Non réponse |
4,6 |
4,2 |
7,9 |
Ensemble |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
1) Enquête du Centre Technique National d'Etudes
et de
Recherches sur les Handicaps et les Inadaptations (CTNERHI) auprès d'un
échantillon de personnes handicapées.
2) Enquête du CTNERHI et de la DASES de Paris réalisée
en 1995 auprès d'un échantillon de demandeurs de la carte
d'invalidité (définition stricte du handicap).
Ces données devraient rapidement être actualisées : le
Centre Technique national d'Etudes et de Recherches sur le Handicap et les
Inadaptations
(CTNERHI) procède à une enquête
statistique et prospective sur le thème " Handicap et
démographie ". En cours de réalisation, elle devrait
élaborer un outil de connaissances quantitatives et prospectives du
handicap, mobilisant les informations disponibles sur ce sujet et permettant
d'anticiper, pour décider des priorités dans la politique en
faveur des personnes handicapées.
Par ailleurs, le
Conseil national de l'Information statistique
(CNIS)
dans le cadre d'un groupe spécifique de réflexion " handicap
et dépendance " a préconisé le lancement, au cours
des trois prochaines années, d'une grande enquête, sous
l'égide de l'INSEE qui serait centrée sur les incapacités
et les dépendances à partir de l'observation, non plus des
déficiences, mais des situations réelles et de leurs
évolutions. La mise à disposition d'informations statistiques
plus précises sur cette question serait en effet utile en particulier
pour les départements concernés par cette question cruciale.
A l'évidence, l'ensemble de ces données statistiques montre
l'importance de la population handicapée en France, qui justifie
pleinement une politique globale mobilisant des moyens substantiels. Elle
révèle également l'utilité de la prévention
des accidents et de la recherche d'une meilleure accessibilité des lieux
publics aux personnes handicapées.
2. La prévention doit demeurer prioritaire
Les accidents de la circulation et de la vie domestique, de sports ou de loisirs sont impliqués dans 6,8 % des handicapés ou gênes (soit 370.000 des 5,5 millions de personnes souffrant de handicaps ou gênes vivant à domicile) et environ 11 % des handicaps au sens strict du terme (soit environ 380.000 des 3,5 millions de personnes handicapées gravement vivant à domicile ou en institution).
Les accidents dans les origines du handicap
|
INSEE 1 |
CTNERHI |
CTNERHI |
|
|
|
Saône-et-Loire 2 |
Paris 3 |
|
|
1991 |
1990 |
1994 |
1995 |
Tous accidents dont : |
11,8 % |
17,5 % |
21,6 % |
21,5 % |
travail (trajet exclu) |
5,0 % |
- |
7,4 % |
|
travail (trajet inclus) |
|
- |
9,7 % |
|
circulation |
3,9 % |
- |
6,5 % |
8,0 % |
sport ou loisirs |
1,0 % |
- |
2,0 % |
4,6 % |
vie domestique |
1,9 % |
- |
0,8 % |
0,9 % |
|
|
- |
|
|
Autres |
- |
- |
1,5 % |
4,2 % |
Non réponse |
|
|
3,4 % |
2,7 % |
Total accidents hors travail |
6,8 % |
- |
10,8 % |
10,8 % |
Sources :
1) Enquête réalisée par l'INSEE en 1991 auprès
d'un échantillon de 8.235 ménages, soit 21.597 individus
représentatifs de la population nationale des ménages ordinaires.
(Définition large du handicap : handicap ou quelques gênes dans la
vie quotidienne).
2) Enquête du CTNERHI précité
3) Enquête du CTNERHI et de la DASES précités.
Comme votre rapporteur l'avait souligné dans son précédent
avis, la politique de prévention peut jouer un rôle essentiel pour
sauver des vies et des existences, économiser des crédits et
ainsi augmenter les concours aux actions des personnes handicapées.
Les réponses au questionnaire budgétaire sont éclairantes
à cet égard : la consommation médicale annuelle des
personnes victimes d'un handicap dû à un accident (hors accidents
du travail) s'élève à 10,4 milliards de francs. En outre,
selon la sécurité routière, le coût des accidents
corporels est estimé en 1996 à 58 milliards de francs.
Coût de l'insécurité routière en 1996
Accidents corporels |
Tués |
Blessés graves |
Blessés légers |
Total coûts unitaires 1990 |
3.258.400 |
338.700 |
72.400 |
Actualisation en 1996 |
3.834.000 |
394.840 |
83.940 |
Population concernée en 1996 |
8.541 |
35.743 |
133.913 |
Coût estimé des accidents corporels |
32,7 milliards |
14,1 milliards |
11,2 milliards |
Source : Revue de la sécurité
routière
Votre rapporteur ne peut que mettre à nouveau l'accent sur le
renforcement des politiques de prévention, notamment en matière
d'accidents du travail et des difficultés survenues lors des
accouchements.
L'année 1998 est celle du centenaire de la loi du 9 avril 1898 qui a
été la première loi sur les accidents du travail
instaurant au profit des victimes une réparation automatique et
forfaitaire indépendamment de toute faute de l'employeur. Il importe
aujourd'hui au moment où apparaissent de nouveaux risques que le
système de prévention et de réparation des risques
professionnels soit encore plus efficace.
3. La question cruciale du renforcement de l'accessibilité
Comme le
souligne l'Association des Paralysés de France que votre rapporteur a
reçue, les cheminements publics impraticables, les accès
infranchissables et les équipements inutilisables représentent
des difficultés quotidiennes pour les personnes handicapées et
constituent un frein redoutable pour leur intégration scolaire,
professionnelle culturelle et sociale.
Les services du ministère de l'emploi et de la solidarité
soulignent que l'accessibilité est une exigence alors que le nombre de
personnes à mobilité ou à perception réduite
augmente, que les handicaps s'aggravent et que
" l'aspiration à
vivre chez soi sans y être confiné s'affirme ".
Les décrets d'application de
la loi n° 91-663 du 13 juillet 1991
portant diverses mesures destinées à favoriser
l'accessibilité aux personnes handicapées des locaux
d'habitation, des lieux de travail et des installations recevant du public,
votée à l'unanimité par le Parlement, sont aujourd'hui
publiés.
Dorénavant, le dossier de demande d'autorisation de travaux ou de permis
de construire relatif à des bâtiments d'habitations collectifs
neufs et à des lieux de travail auxquels s'appliquent les règles
d'accessibilité, doit être accompagné d'un engagement du
demandeur et d'une notice technique décrivant les moyens mis en oeuvre
pour respecter les règles d'accessibilité. A défaut de ces
deux documents, la demande de permis ne peut être instruite.
S'agissant du domaine public, une circulaire du Premier ministre aux membres du
Gouvernement et aux préfets en date du 29 janvier 1996,
complétant celle en date du 27 mai 1994, a mis en place effectivement le
Fonds interministériel pour l'accessibilité aux personnes
handicapées
des bâtiments anciens ouverts au public
appartenant à l'Etat.
Placée sous l'égide de la
Commission interministérielle
de la politique immobilière de l'Etat,
ce Fonds, financé sur
le budget des charges communes, permet de compléter les efforts de
chaque ministère en cofinançant les travaux
d'accessibilité des bâtiments.
Il reste qu'en matière
d'aménagement de la voirie et des
transports publics
(mise en place de véhicules à plancher
surbaissé),
des progrès restent à faire,
sachant
qu'en ce domaine
les finances locales sont naturellement fortement
sollicitées
.
B. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES CONSACRÉS AUX PERSONNES HANDICAPÉES
Les
crédits budgétaires consacrés aux handicapés et
inscrits au budget de l'Etat sont principalement situés dans le
fascicule consacré à la solidarité et à la
santé ; certains crédits sont également inscrits dans le
budget consacré à l'emploi.
Les crédits relevant du bleu " solidarité et
santé " sont inclus cette année sous un nouvel
agrégat plus global que les années précédentes
intitulé "
développement social
" : avant le
budget pour 1999, les dotations budgétaires en question étaient
regroupées sous l'agrégat
" politique en faveur des
personnes âgées et des personnes handicapées "
d'un montant total de 30 milliards de francs au total en 1998 et qui
comprenait six chapitres.
En 1999, cette présentation est légèrement modifiée
: les crédits concernant les personnes handicapées et les
personnes âgées sont intégrés dans un agrégat
plus général qui est composé au total de 14 chapitres,
parfois hétérogènes (objection de conscience, aide
à l'enfance, professions sociales, etc.), qui représentent un
montant de 35,3 milliards de francs.
Cette nouvelle présentation permet de mieux distinguer, au sein des
crédits " solidarité ", ce qui relève de la
lutte contre l'exclusion sociale de ce qui a trait aux diverses mesures d'aide
et de développement social.
Toutefois, elle rend moins lisible la lecture de l'évolution des
crédits qui concerne la population handicapée, ce qui relance la
réflexion sur
la création d'une annexe spécifique
(jaune budgétaire)
qui récapitulerait l'ensemble des moyens
consacrés à l'intégration des personnes
handicapées
.
Evolution des crédits de solidarité
en
faveur
des personnes handicapées depuis 1995
(en francs)
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
PLF 1999 |
Prise en charge par l'Etat des CAT (46-23 art. 10) |
5.293.974.045 |
5.590.197.045 |
5.844.777.365 |
6.039.500.000 |
6.235.510.000 |
Tutelle
et curatelle d'Etat
|
328.660.000 |
374.000.000 |
435.500.000 |
515.000.000 |
571.500.000 |
Allocations et prestations diverses
en faveur des personnes
handicapées
|
|
|
|
|
40.200.000 |
Aide sociale en faveur des personnes handicapées (46-23 art. 90) |
84.418.000 |
85.750.000 |
98.000.000 |
102.100.000 |
112.400.000 |
Contribution de l'Etat au financement de l'AAH (46-92 art. 10) |
20.081.000.000 |
20.764.000.000 |
22.260.000.000 |
23.389.000.000 |
24.569.000.000 |
Actions
sociales en faveur des personnes handicapées Actions nationales et
déconcentrées
|
151.965.940 |
164.615.940 |
147.075.000 |
145.850.000 |
145.850.000 |
Subventions d'équipement
|
85.000.000 |
85.000.000 |
56.214.000 |
46.500.000 |
38.600.000 |
TOTAL |
26.090.464.185 |
27.127.762.985 |
28.893.766.365 |
30.319.450.000 |
31.713.060.000 |
Evolution |
+ 6,82 % |
+ 3,98 % |
+ 6,51 % |
+ 4,93 % |
+ 4,6 % |
S'agissant des crédits affectés aux services du ministère de l'emploi et de la solidarité, il est utile d'ajouter, pour être exhaustif, les dotations inscrites sur le bleu budgétaire relatif à l'emploi qui fait l'objet de l'avis de notre collègue, M. Louis Souvet.
Crédits relatifs à l'emploi des personnes handicapées depuis 1995
en millions de francs
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
PLF 1999 |
Aide aux
travailleurs handicapés
|
45,50 |
45,50 |
38,67 |
49,17 |
49,00 |
Ateliers
protégés
|
125,15 |
129,65 |
143,50 |
145,32 |
155,05 |
EPSR
|
60,94 |
42,07 |
50,00 |
53,38 |
55,00 |
Investissement des ateliers
protégés
|
19,20 |
22,20 |
11,45 |
4,00 |
0,00 |
Sous-total |
250,79 |
239,42 |
243,62 |
251,87 |
259,05 |
Garanties de ressources (1) |
4.420,06 |
4.782,51 |
4.712,50 |
4.981,60 |
5.199,51 |
TOTAL |
4.670,85 |
5.021,93 |
4.964,37 |
5.233,47 |
5.458,56 |
(1)
La garantie de ressources prise en charge par le budget de l'Etat correspond
aux travailleurs employés en CAT ou en ateliers protégés ;
l'AGEFIPH assure le financement de la garantie de ressources en milieu
ordinaire.
En définitive, ce sont donc
37,17 milliards de francs
qui
sont mis en oeuvre dans le budget de l'emploi et de la solidarité en
faveur des personnes handicapées.
Ces crédits budgétaires peuvent être déclinés
sur trois axes : garantir un minimum de ressources, assurer un accueil en
établissement, faciliter l'accès à l'emploi.
1. Garantir un minimum de ressources : l'allocation aux adultes handicapés (AAH)
L'allocation aux adultes handicapés (AAH), prestation
non
contributive, soumise à condition de ressources, est un minimum social
garanti par la collectivité nationale à toute personne reconnue
handicapée par la
commission technique d'orientation et de
reclassement professionnel
(COTOREP). L'allocataire doit justifier d'un
taux d'incapacité permanente d'au moins 80 %. En application de
l'article 95 de la loi de finances pour 1994, l'AAH est également
versée aux personnes handicapées qui sont, en raison de leur
handicap, dans l'incapacité de se procurer un emploi et qui justifient
d'un taux minimal d'incapacité de 50 % et inférieur à 80 %.
L'AAH n'est pas encadrée par des critères de revalorisation
propres, mais évolue, aux termes de l'article D. 821-3 du code de la
sécurité sociale, comme le minimum vieillesse. Ainsi, au
1
er
janvier 1998, le montant de l'AAH a été
porté à
3.470,91 francs
, soit une revalorisation de
1,1 %. Les ressources personnelles du titulaire de l'AAH ne doivent pas
dépasser 42.193 francs par an (3.516 francs par mois) s'il
s'agit d'une personne seule et 84.386 francs par an (7.032 francs par
mois) s'il s'agit d'un couple marié.
Il existe également une allocation dite " complément
d'AAH " versée aux personnes handicapées à plus de 80
% et vivant à leur domicile, afin de couvrir les dépenses
supplémentaires à engager pour les adaptations nécessaires
à une vie autonome. Le montant du complément d'AAH est de
555 francs par mois.
L'AAH et son complément représentent un engagement de
24,57 milliards de francs
pour le ministère de l'emploi et
de la solidarité dans le projet de budget pour 1999. Les mêmes
crédits s'élevaient à 23,4 milliards de francs en
1998, soit une
progression significative de 5,05 %.
Cette augmentation des crédits recouvre non seulement une hausse des
effectifs mais également une provision pour la revalorisation de
1,2 % du montant de l'allocation qui interviendra au
1
er
janvier 1999.
Il est à noter que le minimum vieillesse a été
revalorisé de 2 % par le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999, ce qui devrait avoir une incidence
sur le coût de l'AAH.
2. Accueillir les handicapés dans des structures adaptées
a) L'accueil sur des lieux de travail adaptés
Deux
types d'établissements, les centres d'aide par le travail (CAT) et les
ateliers protégés -financés respectivement par les
crédits de la solidarité et ceux de l'emploi-, permettent aux
personnes handicapées de travailler dans une structure
spécialisée.
•
Les centres d'aide par le travail (CAT)
Dans le cadre du plan pluriannuel de financement (1999-2003) prévu en
faveur des personnes handicapées, le Gouvernement a mis en place les
crédits budgétaires pour accroître de
2.000
unités
en 1999 le nombre de places de CAT.
On rappellera que les CAT sont des établissements qui ont pour
vocation d'offrir aux adultes handicapés qui ne peuvent,
momentanément ou durablement, travailler ni dans les entreprises
ordinaires, ni dans un atelier protégé ou pour le compte d'un
centre de distribution de travail à domicile, ni exercer une
activité professionnelle indépendante, des possibilités
d'activités diverses à caractère professionnel, un soutien
médico-social et éducatif et un milieu de vie favorisant leur
épanouissement personnel et leur intégration sociale.
Les centres sont créés sur autorisation du préfet,
donnée après avis du
comité régional de
l'organisation sanitaire et sociale (CROSS)
. Ils sont habilités par
le préfet à recevoir des bénéficiaires de l'aide
sociale de l'Etat dans le cadre d'une convention.
L'accès d'un handicapé à un CAT est subordonné
à trois conditions :
-
être orienté par la commission technique d'orientation et
de reclassement professionnel (COTOREP) ;
- être âgé de plus de vingt ans :
toutefois, les
centres d'aide par le travail peuvent également accueillir les personnes
handicapées dont l'âge est compris entre seize et vingt ans ;
dans ce cas, la décision de la commission technique est prise
après avis de la commission départementale de l'éducation
spéciale ;
-
avoir une capacité de travail inférieure à un tiers
de la normale :
toutefois, la commission technique peut orienter vers des
centres d'aide par le travail des personnes handicapées dont la
capacité de travail est supérieure ou égale au tiers de la
capacité normale, lorsque leur besoin de soutien ou leurs
difficultés d'intégration en milieu ordinaire de travail ou en
atelier protégé le justifient. Elle peut prononcer pour les
mêmes raisons le maintien en centre d'aide par le travail d'un
travailleur handicapé qui aura manifesté, au terme de la
période d'essai, une capacité de travail supérieure.
Les CAT font partie, avec les CHRS, des établissements sociaux et
médico-sociaux qui sont financés par
l'aide sociale
obligatoire de l'Etat,
et donc sur des crédits budgétaires.
La dotation prévue pour 1999
(chapitre 46-23, article 10)
s'élève au total à
6,26 milliards de francs
et
fait l'objet d'une mesure nouvelle de 224 millions de francs qui
résulte pour partie de la création des 2.000 nouvelles
places (131 millions de francs, soit un coût unitaire de
65.500 francs par place) et pour partie d'un ajustement pour couvrir la
masse salariale (93 millions de francs).
•
Les ateliers protégés
Il convient de rappeler que les ateliers protégés et les centres
de distribution de travail à domicile constituent des unités
économiques de production dépendant d'associations ou
d'entreprises ordinaires. Ils mettent les travailleurs handicapés
à même d'exercer une activité professionnelle
salariée dans des conditions adaptées à leurs
possibilités. Ils doivent, en outre, favoriser la promotion des
travailleurs handicapés et leur accession à des emplois dans le
milieu ordinaire de travail.
Les ateliers protégés ne peuvent embaucher que les travailleurs
handicapés
dont la capacité de travail est au moins
égale au tiers de la capacité de travail d'un travailleur
valide.
Selon les nécessités de leur production, les ateliers
protégés peuvent embaucher des salariés valides dans la
limite de 20 % de leurs effectifs.
Les crédits inscrits au titre des ateliers protégés
s'élèvent à
165 millions de francs
en 1999.
Une mesure nouvelle de création de 500 places est prévue
comme les années précédentes, qui permettra de porter le
nombre de places ouvertes à 14.100 à la fin de 1999.
b) L'accueil dans des structures d'hébergement adaptés
Ces
établissements ne sont mentionnés ici que pour mémoire
dans la mesure où leur financement est assuré, non par le budget
de l'Etat, mais par l'assurance maladie, lorsque des soins sont assurés,
ou par l'aide sociale départementale lorsque l'établissement a
seulement une vocation d'hébergement.
Le dispositif des établissements sociaux ou médico-sociaux
accueillant des handicapés forme une sorte de
" constellation " à propos de laquelle l'encadré
ci-après s'efforce de fournir quelques points de repères.
Régime juridique et financier des différentes
catégories
d'établissements d'accueil des personnes
handicapées
Les
foyers de vie ou foyers occupationnels
pour personnes
handicapées sont des établissements médico-sociaux
accueillant toute la journée des personnes qui ne sont pas en mesure de
travailler mais qui, disposant d'une certaine autonomie physique ou
intellectuelle, ne relèvent pas des maisons d'accueil
spécialisées (MAS). En général, les foyers de
" vie " sont ouverts toute l'année et peuvent offrir un
accueil à la journée ou à temps complet.
Une équipe composée, en majorité, de travailleurs sociaux
et éventuellement de personnel médical et paramédical
assure le fonctionnement de la structure.
Les dépenses d'exploitation des foyers de vie sont prises en charge par
l'aide sociale départementale
sous forme de prix de
journée.
Les maisons d'accueil spécialisées (MAS)
sont des
établissements médico-sociaux recevant des adultes
handicapés qui ne peuvent effectuer seuls les actes essentiels de la vie
et dont l'état nécessite une surveillance médicale et des
soins constants.
Les soins constants, dont la personne admise dans une maison d'accueil
spécialisée a besoin, ne sont pas des thérapeutiques
actives ni des soins intensifs qui ne pourraient être dispensés
que dans un établissement de soins.
Il s'agit essentiellement d'une surveillance médicale
régulière avec recours au médecin, en cas d'urgence, et de
la poursuite des traitements et des rééducations d'entretien, des
soins de maternage et de nursing requis par l'état des personnes
accueillies.
Compte tenu de la lourdeur du handicap, le taux d'encadrement dans ce type
d'établissement est de un pour un. Il comprend du personnel
médical et paramédical permettant d'assurer la surveillance
médicale, du personnel nécessaire pour les aides et les soins
quotidiens d'entretien et de rééducation ainsi que du personnel
d'animation pour les activités occupationnelles et d'éveil.
Les MAS sont financées à 100 % par les organismes de
sécurité sociale, et par le biais d'un prix de journée.
Les foyers expérimentaux à double tarification pour adultes
lourdement handicapés (FDT)
sont destinés à
accueillir des personnes lourdement handicapées dont la
dépendance totale ou partielle, constatée par la COTOREP, les
rend inaptes à toute activité à caractère
professionnel, leur fait obligation de recourir à l'aide d'une tierce
personne pour la plupart des actes essentiels de l'existence, et
nécessite une surveillance médicale et des soins constants.
Les FDT sont financés par :
- les régimes d'assurance maladie, qui prennent en charge, de
manière forfaitaire, l'ensemble des dépenses afférentes
aux soins, personnels et matériels médicaux et
paramédicaux. Le montant maximum du forfait-soins a été
fixé primitivement à 250 francs, dans la limite de 45 % du
prix de journée global net. Pour 1998, son montant est de
362,77 francs ;
- l'aide sociale départementale, qui assume le coût de
l'hébergement et l'animation des établissements.
Les foyers d'hébergement pour travailleurs
handicapés
assurent l'hébergement et l'entretien des
travailleurs handicapés exerçant une activité pendant la
journée en centres d'aide par le travail, en ateliers
protégés ou en milieu ordinaire. Ils peuvent être publics
ou privés.
Une équipe composée de travailleurs sociaux assure l'encadrement
du soir et du week-end, des travailleurs hébergés au foyer. Les
prestations médicales sont assurées par des médecins
libéraux rémunérés à l'acte.
Les dépenses d'exploitation du foyer d'hébergement sont prises en
charge par l'aide sociale départementale sous forme de prix de
journée. Les travailleurs handicapés sont appelés à
contribuer à leurs frais d'hébergement et d'entretien.
Le nombre d'établissements et de places installées au titre de
l'hébergement des handicapés a augmenté au cours de ces
dernières années comme en témoignent les statistiques
suivantes :
|
Nombre de structures (au 1 er janvier) |
||||
|
1988 |
1990 |
1992 |
1994 |
1996 |
Foyers d'hébergement |
936 |
1.019 |
1.096 |
1.152 |
1.210 |
Foyers occupationnels |
347 |
472 |
606 |
718 |
831 |
Foyers à double tarification |
- |
- |
61 |
102 |
149 |
Maisons d'accueil spécialisées |
119 |
164 |
190 |
208 |
249 |
|
Nombre de places installées (au 1 er janvier) |
||||
|
1988 |
1990 |
1992 |
1994 |
1996 |
Foyers d'hébergement |
30.924 |
32.816 |
35.005 |
36.589 |
38.607 |
Foyers occupationnels |
13.808 |
17.428 |
20.752 |
24.422 |
27.500 |
Foyers à double tarification |
- |
- |
1.701 |
3.212 |
4.860 |
Maisons d'accueil spécialisées |
4.726 |
6.322 |
7.534 |
8.469 |
10.193 |
|
Nombre de personnes accueillies (au 1 er janvier) |
||||
|
1988 |
1990 |
1992 |
1994 |
1996 |
Foyers d'hébergement |
30.155 |
31.941 |
33.698 |
35.678 |
37.451 |
Foyers occupationnels |
13.459 |
17.073 |
20.464 |
23.939 |
27.024 |
Foyers à double tarification |
- |
- |
1.653 |
3.219 |
4.740 |
Maisons d'accueil spécialisées |
4.641 |
6.205 |
7.529 |
8.346 |
10.093 |
Source : Enquêtes ES 1996 - Ministère de
l'emploi et
de la solidarité - SESI - ST7 - Février 1997
Champ : France entière
Il reste que le financement des établissements de soins pour adultes
handicapés ne concerne pas directement le budget de l'Etat, mais celui
de l'assurance maladie. En 1999,
230 millions de francs
devraient
être dégagés sur l'enveloppe sociale et
médico-sociale, au sein de l'ONDAM, pour financer
1.100 places
supplémentaires en MAS et en FDT
, soit la première tranche du
programme pluriannuel de 5.500 places annoncé par le Gouvernement.
S'agissant des établissements d'accueil des adultes handicapés,
il importe d'évoquer les questions de l'amélioration de l'accueil
des autistes et de la résorption des effets de l'amendement, parfois
improprement appelé " amendement Creton ".
c) La mise en oeuvre des nouvelles dispositions relatives à l'autisme
Votre commission s'est toujours montrée sensible au
problème douloureux de l'amélioration de la prise en charge des
enfants, adolescents et adultes autistes.
Il n'est pas inexact de souligner que la France avait pris un certain retard
en ce domaine alors que la relation avec les personnes victimes de ce grave
trouble du développement de la communication nécessite une
attention spécifique.
De ce point de vue,
la loi du 11 décembre 1996 modifiant la loi du
30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales
et tendant à assurer une prise en charge adaptée de
l'autisme,
issue de la proposition de loi déposée par
notre collègue M. Jacques Machet, a marqué un tournant dans la
prise de conscience des
particularités du syndrome
autistique et
de l'utilité d'une
prise en charge pluridisciplinaire
.
Le Gouvernement s'est engagé, dans le cadre du nouveau plan
pluriannuel, à poursuivre l'effort entrepris depuis 1995 et qui avait
permis la création de 1.171 places nouvelles adaptées dans le
cadre des schémas régionaux pluriannuels sur l'autisme.
En 1999, une enveloppe de
100 millions de francs
supplémentaires
doit être dégagée au titre des
dépenses d'assurance maladie dans le cadre de mesures nouvelles et de
redéploiement afin de permettre le financement :
- de sections de MAS et de FDT pour les autistes,
- de sections d'instituts médico-éducatifs et de services
d'éducation spécialisée et de soins à domicile pour
les enfants et adolescents autistes,
- de centres interrégionaux de ressources et de diagnostic
précoce sur l'autisme.
Votre rapporteur rappelle qu'il importe particulièrement d'assurer
une détection précoce de l'autisme pour permettre la mise en
place d'une prise en charge de qualité, susceptible de faciliter
l'insertion sociale des autistes devenus adultes.
d) La résorption progressive des effets de l'article 22 de la loi du 13 janvier 1989 portant diverses dispositions d'ordre social
L'amendement " Creton " -qui devrait être
appelé amendement " Gillibert " du nom du ministre qui en
avait accepté l'adoption- résulte du I
bis
de
l'article 6 de la
loi d'orientation en faveur des handicapés du 30
juin 1975,
introduit par la
loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant
diverses dispositions d'ordre social.
Celui-ci prévoit qu'un jeune adulte handicapé peut être
maintenu dans l'établissement d'éducation spéciale
au-delà de l'âge réglementaire s'il ne peut être
admis immédiatement dans un établissement pour adultes
handicapés désigné par la
commission technique
d'orientation et de reclassement professionnel
(COTOREP) ;
cette
décision s'impose à l'organisme ou à la
collectivité compétente pour prendre en charge les frais
d'hébergement et de soins dans l'établissement pour adulte
désigné par la COTOREP (...) ".
Bien que procédant d'une intention généreuse, -qui
était de limiter les ruptures de prise en charge des jeunes adultes-,
le dispositif n'a pas eu les effets attendus
dans la mesure où,
loin de susciter automatiquement la création de nouvelles places de CAT,
il a entraîné de véritables situations
" d'embouteillage " dans les établissements d'éducation
spécialisée. Ces derniers ont dû prendre en charge des
personnes handicapées adultes, que les personnels n'étaient pas
toujours prêts à encadrer, au détriment d'enfants
handicapés plus jeunes qui ne pouvaient accéder aux structures
qui leur étaient destinées.
La situation a été aggravée par les
multiples
contentieux
survenus entre les départements et les caisses
d'assurance maladie sur la nature des dépenses devant être prises
en charge.
Si la circulaire n° 95-41 du 27 janvier 1995, arrêtée
après concertation avec la CNAMTS et l'APCG, avait permis de lever une
bonne partie des difficultés techniques, une complication est à
nouveau intervenue à la suite de l'annulation de cette circulaire par un
arrêt du Conseil d'Etat du 9 juillet 1997.
La circulaire prévoyait notamment que le département verserait
à l'établissement accueillant l'adulte handicapé une
compensation
" sur la base d'un tarif moyen d'hébergement
constaté dans les foyers pour adultes lourdement handicapés du
département ".
Or, le Conseil d'Etat a considéré
que, sur ce point, la circulaire était contraire à la loi du 13
janvier 1989 qui dispose que la personne morale compétente supporte le
coût
" des frais d'hébergement et des soins effectivement
occasionnés ".
Pour 1999, le Gouvernement a transmis à votre rapporteur les
éléments d'information suivants.
Les premiers résultats de l'enquête annuelle recensant les
effectifs maintenus au titre de " l'amendement Creton " font
apparaître, notamment, qu'au 31 décembre 1997, environ
4.200
jeunes adultes
étaient encore concernés par ce dispositif.
Parmi eux, 1.170 personnes seraient titulaires d'une orientation en MAS ou FDT.
Par ailleurs, même si elles manquent de fiabilité, les estimations
pour 1997 concernant les listes d'attente, donnent des ordres de grandeur,
à savoir environ 5.400 demandes pour accéder aux MAS et aux FDT,
et 6.800 demandes pour les foyers occupationnels.
C'est la raison pour laquelle le Gouvernement a décidé un plan
pluriannuel de création de places pour adultes lourdement
handicapés (1999-2003) visant à créer 5.500 places de
MAS et de FDT.
Trois objectifs sont assignés à ce plan :
- résorber totalement la situation des jeunes adultes maintenus, faute
de places, en établissement d'éducation spéciale, de telle
sorte que le dispositif transitoire et d'exception que devait constituer
l'amendement dit " Creton ", tombe rapidement en
désuétude ;
- absorber, chaque année,
" tout en le
régulant "
, le flux de sortie normal des jeunes de ces
établissements ;
- faire bénéficier très largement les personnes inscrites
sur les listes d'attente des places nouvelles mais aussi des places
libérées par l'évolution des orientations et des sorties
de CAT.
Afin de mobiliser plus fortement les acteurs de terrain dans le cadre de la
réalisation de ce plan pluriannuel, une mission d'appui sera mise en
place. Elle aura pour tâche notamment d'aider les services
déconcentrés à définir des mesures adaptées
à leur situation en vue de réaliser les objectifs nationaux
qu'ils auront à décliner localement, d'opérer une
meilleure adéquation des équipements aux besoins recensés,
et, de façon générale, d'optimiser l'utilisation des
moyens dont ils disposent.
Pour ce qui concerne les incertitudes juridiques nées de l'annulation de
la circulaire précitée, le Gouvernement indique qu'il a
arrêté le principe d'une modification de l'article 6 de la loi
n° 75-434 du 30 juin 1975 qui autorisera la mise en place d'une
procédure de tarification forfaitaire dérogatoire (et provisoire)
au droit commun.
Enfin, le ministère souhaite conforter les bases juridiques de
création et de fonctionnement des structures pour adultes
handicapés, et notamment des FDT créés par une circulaire
ministérielle du 14 février 1986. Une telle démarche, qui
serait souhaitable pour lever l'un des obstacles au développement de
telles structures, devrait également être mise en oeuvre dans le
cadre de la révision de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative
aux institutions sociales et médico-sociales.
3. Faciliter l'accès à l'emploi des personnes handicapées
Les
mesures budgétaires prévues en faveur de l'emploi des personnes
handicapées s'impose d'autant plus que cette catégorie de la
population est fortement touchée par le chômage.
L'évolution du nombre de travailleurs handicapés demandeurs
d'emplois de catégorie 1 (personnes sans emploi, immédiatement
disponibles, tenues d'accomplir des actes positifs de recherche d'emploi
à la recherche d'un emploi à durée
indéterminée à plein temps) depuis 1990 est la suivante :
Il est
à noter qu'en juin 1995, la définition de la catégorie 1
des demandeurs d'emploi a été modifiée. Les personnes qui
travaillent plus de 78 heures dans le mois ne sont plus
enregistrées.
S'agissant de l'emploi, les mesures relatives au financement des places en
établissements spécialisés, CAT, ateliers
protégés, examinés ci-dessus, sont
complétées par diverses mesures.
a) La garantie de ressources des travailleurs handicapés
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
Garantie
de ressources
|
4.420,06 |
4.782,51 |
4.712,50 |
4.981,60 |
5.199,51 |
Mesures nouvelles |
320,45 |
362,44 |
- 70,01 |
269,10 |
217,91 |
Evolution en % |
7,25 % |
7,58 % |
- 1,49 % |
5,40 % |
4,19 % |
Le
mécanisme de la garantie de ressources (GRTH) met à la charge de
l'Etat un complément de rémunération, versé aux
travailleurs handicapés exerçant une activité en CAT ou en
ateliers protégés et leur permettant d'obtenir une
rémunération globale équivalente à celle d'un
travailleur valide.
Depuis 1997, le fonds d'insertion des travailleurs handicapés,
financé par les contributions des entreprises et géré par
une association, l'AGEFIPH, assure le financement de la garantie de ressources
en milieu ordinaire, conformément à ses missions.
Le budget de l'Etat prend, pour sa part, directement à sa charge la
garantie de ressources due aux travailleurs employés en CAT ou en
atelier protégé.
Les moyens mobilisés à ce titre s'élèvent à
5,2 milliards de francs en 1999, soit une progression de 217,91 millions
de francs sur 1998.
Cette évolution correspond à l'ajustement de la dotation ainsi
qu'à l'incidence de la création de 500 nouvelles places d'accueil
en ateliers protégés et de 2.000 places nouvelles en centres
d'aide par le travail.
b) Les équipes de préparation et de suivi du reclassement EPSR et les organismes d'insertion et de placement (OIP)
Le
budget pour 1999 porte à 55 millions de francs le montant de la
subvention EPSR en 1999, soit une hausse de 3 % par rapport à la
dotation de 53,3 millions de francs prévue en loi de finances pour
1998.
Il convient de rappeler que les EPSR apportent leur soutien aux
handicapés en les aidant à surmonter les difficultés
personnelles ou sociales susceptibles de faire obstacle à leur
réadaptation, en leur procurant toutes informations utiles et en suivant
leurs démarches. Elles recherchent, par ailleurs, les institutions
susceptibles de fournir les moyens d'une insertion professionnelle, informent
et conseillent les entreprises.
Les EPSR publiques ressortent de la compétence des Directions
départementales du travail, de l'emploi et de la formation
professionnelle dont elles constituent un service administratif interne. Elles
ne disposent donc pas d'une personnalité juridique propre, de
financements particuliers autres que ceux dévolus par le
ministère de l'emploi et de la solidarité à l'ensemble de
ses services déconcentrés.
En revanche, les EPSR privées prennent la forme d'une association loi
1901. Elles sont alors financées directement par l'AGEFIPH et l'Etat
(chapitre 44-71, article 50) avec lequel elles concluent une convention portant
cahier des charges dont les clauses déterminent les missions
particulières qui leur incombent.
L'année 1998 a été marquée par
la question de la
révision à la baisse de la prise en compte des contrats
emploi-solidarité parmi les objectifs annuels de placement des EPSR.
Le 15 février 1994, le ministère du travail a signé une
convention avec l'AGEFIPH qui a conduit à fixer aux EPSR des objectifs
annuels de placement. Cette pratique a été
entérinée par la circulaire DE n° 95-32 du
11 septembre 1995. Pour l'exercice 1995, l'objectif des placements
limitait à 25 % le taux de contrats emploi-solidarité. Ce
quota a été réduit à 15 % pour les exercices
1996 et 1997.
Or, en 1998, les objectifs de placement ont purement et simplement exclu le
décompte des CES. Il apparaît surprenant de ne plus
préconiser le recours aux CES alors que les handicapés font
partie des catégories de population qui éprouvent beaucoup de
difficultés sur le plan professionnel.
Au demeurant, il a été rappelé, par la circulaire du 31
décembre 1997 relative à la mobilisation des contrats
emploi-solidarité, que ces contrats ont pour vocation première de
faire office d'un véritable " sas vers l'emploi
pérenne " pour les personnes qui ne sont pas susceptibles d'occuper
un emploi ordinaire, aidé ou non, ou de suivre une formation
qualifiante. Cette politique de recentrage ne peut que bénéficier
aux personnes handicapées.
Le ministère souligne que cela implique le passage d'une gestion
à dominante administrative à une sélection active et
personnalisée des entrées en CES en mobilisant, aux
côtés du service public de l'emploi, les structures
spécialisées de placement. Suivant en cela les dispositions de la
circulaire du 11 septembre 1995, il a paru important de recentrer la
mission des EPSR et OIP vers le placement des travailleurs handicapés en
milieu ordinaire de travail sur des contrats de travail durables (y compris les
CEC). C'est la raison pour laquelle le comité de pilotage national
institué par la convention Etat-AGEFIPH avait limité à
15 % la proportion de CES dans les objectifs fixés aux organismes
de placement, considérant que les CES constituent une étape du
parcours d'insertion et non une solution d'emploi durable. Toutefois, ce quota
a lui-même été supprimé par décision du
comité de pilotage national en 1998.
Le Gouvernement précise toutefois que, compte tenu de
l'intérêt réel du placement de certains travailleurs
handicapés dans le secteur non marchand, et afin de mieux tenir compte
des actions des EPSR et OIP en faveur des personnes handicapées qui ne
peuvent occuper un autre emploi marchand, sans pour autant départir ces
structures de leur objectif de placement durable, il apparaît que
des
objectifs complémentaires de placement en CES pourraient être
fixés
en limitant l'étude des résultats aux CES
conclus en faveur des travailleurs handicapés les plus
éloignés de l'emploi, conformément aux orientations du
Plan national d'action pour l'emploi.
Votre commission ne peut que souhaiter que ces objectifs
complémentaires soient fixés le plus rapidement possible.
Par ailleurs, votre rapporteur a été récemment
informé que Mme Martine Aubry aurait annoncé, le 26 novembre
dernier, devant le Conseil supérieur des travailleurs handicapés,
que le financement des EPSR serait assuré dès 1999 par l'AGEFIPH.
Si tel était le cas, il s'agirait d'un élément nouveau
qui n'a pas été annoncé lors de la présentation du
budget et qui mériterait des explications complémentaires en
séance publique.
C. LA MISE EN OEUVRE DE L'OBLIGATION D'EMPLOI DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS
Cet avis
offre à votre rapporteur l'occasion de faire le point sur la mise en
oeuvre de la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 qui fait obligation à
tous les établissements de plus de vingt salariés d'employer
l'équivalent de 6 % de travailleurs handicapés
(article
L. 323-1 à L. 328-8 du code du travail).
En dehors de la solution de l'emploi direct, les entreprises peuvent conclure
et appliquer des accords d'entreprise ou de branche prévoyant des
programmes annuels ou pluriannuels d'embauche, d'insertion, de formation,
d'adaptation aux mutations technologiques ou de maintien dans l'entreprise en
cas de licenciements collectifs. L'entreprise peut également verser une
contribution volontaire à l'AGEFIPH (Association de gestion du fonds
pour l'insertion professionnelle des handicapés) pour chaque
salarié handicapé non employé. Elle peut également
s'acquitter partiellement de son obligation en passant avec les
établissements de travail protégé, des contrats de
fournitures, de services et de sous-traitance.
1. L'obligation d'emploi dans les entreprises
La
Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques
(DARES) du ministère de l'emploi et de la solidarité a
récemment fait connaître les dernières statistiques
disponibles en ce domaine
4(
*
)
.
Il apparaît tout d'abord que, depuis 1993,
le taux d'emploi direct de
travailleurs handicapés est marqué par une forte
stabilité
: il fluctue légèrement autour de
4 %.
Ainsi, 221.000 travailleurs handicapés
étaient-ils employés en 1996, ce qui correspond à un taux
de 4 %.
Ce résultat peut être apprécié de manière
favorable dans la mesure où, comme le souligne la DARES dans son
étude, la comparaison du taux d'emploi direct au taux objectif de
6 % est biaisé du fait d'une règle, inscrite dans la loi,
qui précise que le nombre de handicapés à employer est
égal à 6 % de l'effectif arrondi à l'entier
inférieur. De ce fait, par exemple, une entreprise de 33 salariés
doit employer un seul handicapé, soit un taux d'emploi direct de
3,3 %. Dans ces conditions, le taux d'emploi réellement visé
dans la loi est de 4,3 % pour les entreprises de 20 à 49
salariés et de 5,4 % pour l'ensemble des établissements
assujettis.
Si on rapporte ce dernier taux au taux d'emploi direct observé,
4 %,
on constate alors que l'objectif est atteint à 74 %
, le
quart restant représentant la sous-traitance et les versements à
l'AGEFIPH. Et les performances des PME en la matière ne sont pas
différentes de celles des plus grandes entreprises.
Les travailleurs handicapés sont très majoritairement des
hommes
(75 %) nettement plus âgés que les autres
salariés puisque 74 % d'entre eux ont plus de 40 ans (contre 40 % en
moyenne dans les établissements concernés).
Ils occupent avant tout des emplois
d'ouvriers
(55 % de l'emploi
handicapé) et le principal secteur employeur reste
l'industrie
qui emploie 52 % des travailleurs handicapés contre 39 % pour le
tertiaire.
Il est à noter que les salariés reconnus par la COTOREP sont
dorénavant la catégorie de travailleurs handicapés la plus
importante (45 % de l'ensemble) devant les accidentés du travail
(43 %).
Pratiques des établissements pour satisfaire à
l'obligation d'emploi
à la date de remplissage de la
déclaration
Modalités |
Nombre d'établissements |
en % des établissements |
Recours au seul emploi direct |
27.462 |
31 % |
Recours à l'emploi direct et à la sous-traitance |
6.767 |
8 % |
Etablissements intervenant dans le cadre d'un accord |
2.203 |
2 % |
Etablissements versant à l'AGEFIPH (accords exclus) |
42.758 |
48 % |
Recours à la seule sous-traitance |
1.062 |
1 % |
Etablissements n'ayant recours à aucune alternative |
8.951 |
10 % |
TOTAL |
89.383 |
100 % |
Champ
: établissements de plus de 19 salariés.
Source : MES-DARES
2. L'obligation d'emploi dans le secteur public
Comme
dans le secteur privé, les employeurs publics sont également
astreints à une obligation d'emploi des travailleurs handicapés
à hauteur de 6 % de leur effectif.
S'agissant de la fonction publique de l'Etat, les résultats ne sont pas
totalement satisfaisants en termes de pourcentage des
bénéficiaires par rapport aux effectifs, notamment dans le
secteur de l'éducation nationale
5(
*
)
.
En 1996, le nombre des bénéficiaires de la loi du 10 juillet 1987
était de 43.800 dont 1.603 équivalents emplois sur un total de
1.132.241 agents (données hors ministère chargé de
l'éducation nationale), soit un taux de
3,87 %.
Pour le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de
la technologie, les derniers résultats remontent à 1994. Ainsi,
en 1994, on comptait dans ce ministère 26.576
bénéficiaires sur 1.108.526 agents, soit un taux de
2,4 %.
En agrégeant globalement les données disponibles, le
taux
global
serait donc de
3,14 %,
soit une légère
régression par rapport aux résultats annoncés en 1995
(3,2 %) qui s'inscrivait en progression par rapport aux résultats
antérieurs de 1993 (2,9 %) et 1994 (3,15 %).
En 1995, des décisions avaient été prises pour
améliorer les résultats : tout d'abord, le recrutement des
travailleurs handicapés par la voie contractuelle avait
été étendu à toutes les catégories
statutaires
(décret n° 95-680 du 25 août 1995)
;
ensuite, un correspondant " handicap " a été
nommé dans chaque ministère afin de définir et de
coordonner la politique générale à mener au sein de
l'administration concernée en matière d'insertion des
handicapés ; enfin, une augmentation des aides techniques ainsi que des
actions de sensibilisation et d'information et de formation a été
prévue.
Pour 1999, il est indiqué que le ministre chargé de la fonction
publique envisage d'ouvrir des négociations avec les organisations
syndicales sur ce sujet.
Votre rapporteur ne peut que souhaiter une
actualisation des
statistiques
de l'ensemble des ministères concernés par
l'obligation d'emploi
afin que l'action de l'administration puisse s'appuyer
sur des données fiables
.
S'agissant de la
fonction publique hospitalière,
le taux
d'obligation d'emploi -établi à partir d'un échantillon
représentatif de 140 établissements- est de
4,94 %
en
1996, soit 34.488 agents pour un effectif équivalent temps plein de
698.139 agents. Ce résultat se situe en deçà des
années précédentes (5,5 % en 1993, 5,69 % en
1994, 5,79 % en 1995).
Le taux moyen d'emploi, pour l'ensemble des
collectivités locales
qui ont répondu à l'enquête, soit 3.082, s'établit
pour 1995 à
4,6 %,
ce qui correspond à 30.170
bénéficiaires.
Comparé aux taux des années précédentes
(4,35 % en 1992, 4,90 % en 1993 et 5 % en 1994 et en 1995) et
même si leur détermination ne repose pas sur des bases identiques,
le taux d'emploi enregistré cette année fait apparaître
le maintien à un bon niveau de l'action des collectivités
locales
, même si une stagnation est observée.
Les communes, les établissements publics communaux et intercommunaux qui
emploient les trois-quarts des agents territoriaux font le plus d'effort pour
recruter des travailleurs handicapés.
D. LE PROGRAMME DU GOUVERNEMENT ET LES MESURES PRÉVUES DANS LE BUDGET
1. Le programme du 17 avril 1998
Soulignant que l'obligation nationale d'emploi était
loin
" d'avoir porté tous ses fruits "
et qu'une politique
spécifique à l'égard des handicapés était
nécessaire, Mme Martine Aubry, le 17 avril dernier, devant le Conseil
national consultatif des personnes handicapées, a articulé sa
démarche autour de trois axes : la socialisation et
l'intégration des jeunes handicapés, l'accompagnement dans la vie
quotidienne, la formation.
S'agissant des personnes handicapées, votre rapporteur souligne que,
s'il est encore prématuré de porter un jugement sur le programme
exposé le 17 avril dernier, la réforme annoncée de la loi
du 30 juin 1975 permettra de mieux mesurer la portée des
orientations du ministère. Il sera notamment intéressant
d'examiner
les conséquences du nouveau projet de texte pour les
collectivités locales, en particulier du point de vue des charges
incombant aux départements en matière d'aide sociale.
Le
programme exposé devant le Conseil national consultatif
des
personnes handicapées (CNCPH)
•
Socialiser et intégrer les jeunes handicapés
- Le renforcement de la formation générale des jeunes
handicapés
Tout d'abord, les
schémas d'équipement concernant l'enfance et
l'adolescence handicapées
devront désormais prendre en
compte, parmi leurs priorités, le développement des services de
soutien à l'intégration scolaire organisés à partir
d'établissements médico-éducatifs et des instituts pour
jeunes déficients sensoriels.
Par ailleurs, le programme emplois-jeunes doit permettre de développer,
dans le prolongement de l'action des services de l'éducation nationale
et des appuis médico-éducatifs, des activités nouvelles de
soutien et d'accompagnement des élèves et des étudiants
handicapés intégrés en milieu ordinaire.
Enfin, une mission conjointe de l'Inspection générale des
affaires sociales et de l'Inspection générale de
l'éducation nationale est chargée de porter un diagnostic et de
faire des propositions pour améliorer la formation
générale des enfants et adolescents handicapés faisant
l'objet d'une éducation spéciale.
- La préparation à la vie professionnelle
Les instituts médico-éducatifs seront encouragés dans leur
démarche de préparation à la vie professionnelle, en
milieu ordinaire comme en milieu protégé, ainsi que de
construction de parcours individualisés.
- Le renforcement du partenariat, notamment avec le ministère de
l'éducation nationale
Afin de développer l'intégration scolaire et améliorer
l'enseignement dans les établissements spécialisés, trois
mesures sont décidées :
- les commissions départementales de l'éducation
spéciale (CDES)
seront
ouvertes aux représentants des
collectivités territoriales
ayant une compétence en
matière scolaire ou étant concernés par le soutien
à l'intégration scolaire ;
- les DDASS et les inspecteurs d'académie organiseront, sur la base d'un
programme et d'un bilan conjoints,
un débat annuel
en CDES sur
les orientations, la mise en oeuvre et l'évaluation de la politique
d'intégration scolaire et de la politique d'enseignement dans les
établissements spécialisés ;
- une consultation systématique et réciproque aura lieu entre les
services déconcentrés des deux ministères pour
l'élaboration des
schémas d'équipement
et
d'accompagnement concernant l'enfance et l'adolescence handicapées.
•
Accompagner des personnes handicapées dans leur vie
quotidienne, en milieu ordinaire et dans les institutions
médico-sociales
L'exercice du libre choix de vie suppose diverses formes d'accompagnement
humain, technique et financier et une diversification des formules d'accueil
pour répondre à l'évolution des besoins liés,
notamment au vieillissement des personnes concernées.
Une base juridique doit être donnée aux services d'auxiliaires de
vie ainsi qu'à l'accueil de jour, à l'accueil temporaire et
à différents modes d'accompagnement à domicile à
partir des établissements et services médico-sociaux.
Un accord-cadre a été signé avec le comité
d'entente des associations représentatives des personnes
handicapées et des parents d'enfants handicapés en vue de la
création, en trois ans, dans le cadre du programme " nouveaux
services, nouveaux emplois ", de 2.000 emplois permettant le
développement de nouveaux modes d'accompagnement et de soutien des
personnes handicapées (ex. auxiliaires d'intégration scolaire,
auxiliaires d'intégration à la vie sociale...).
Un projet de dispositif nouveau de compensation fonctionnelle du handicap doit
être arrêté avant la fin de l'année, sur la base de
l'évaluation des expérimentations en cours relatives aux
conditions d'accès aux aides techniques.
Le projet de loi portant réforme de la loi sur les institutions sociales
et médico-sociales doit redéfinir les missions des institutions
sociales et médico-sociales en tenant compte, en particulier, des
nouveaux besoins exprimés par les personnes handicapées
concernant leur vie quotidienne ou liés au vieillissement. Il
élargira, par ailleurs, les interventions des établissements ou
services, étendra les droits des usagers, dégagera les voies
d'une amélioration de la planification et du pilotage de ce secteur,
d'un renforcement de la concertation et des partenariats avec les
différents financeurs et opérateurs.
Des conseils départementaux consultatifs des personnes
handicapées doivent être créés au plan local,
après consultation de l'Assemblée des présidents de
conseils généraux (APCG).
Enfin, le Gouvernement a décidé la mise en oeuvre d'un plan
pluriannuel (1999-2003) permettant la création de 5.500 places
supplémentaires de maisons d'accueil spécialisées (MAS) et
de foyers à double tarification (FDT) pour les adultes lourdement
handicapés, de 8.500 places de centres d'aide par le travail (CAT) et de
2.500 places d'ateliers protégés.
•
Former et accompagner
Dans cette perspective, les structures spécialisées comme les
centres de réadaptation professionnelle, devront être
mobilisées sur le terrain afin d'aider plus efficacement les personnes
en difficultés. Les dispositifs de droit commun de formation,
d'insertion et d'accompagnement à l'emploi devront être plus
amplement sollicités.
Grâce au développement de démarches
contractualisées, aux niveaux national (notamment avec l'AGEFIPH) et
local, l'Etat affirmera sa mission de définition et d'animation de la
politique d'emploi et de reclassement des personnes handicapées.
La mise en oeuvre de cette politique doit donner lieu à un renforcement
des outils de connaissance du handicap, du dialogue avec les conseils
généraux qui seront invités à siéger au
CNCPH et du pilotage opérationnel des actions menées. Un nouveau
système de pilotage et de contrôle de gestion permettra de suivre
et de guider plus efficacement l'action des commissions d'orientation et de
reclassement professionnel (COTOREP). L'informatisation par le ministère
de l'éducation nationale des CDES non encore équipées,
rend possible, en 1998, le lancement d'un même dispositif pour ces
commissions.
2. Les mesures fiscales
Quel que soit le jugement porté sur le programme du 17 mars dernier, votre rapporteur constate que le projet de loi de finances contenait, dans sa version initiale, diverses mesures défavorables aux personnes handicapées dont certaines ont été heureusement amendées au cours de la discussion parlementaire.
a) Les effets de la réforme du quotient familial
La
modification du barème de l'impôt sur le revenu, prévue
à l'article 2 du projet de loi de finances, réduit le
montant de l'avantage fiscal résultant du quotient familial, y compris
pour les contribuables qui ont à charge une personne titulaire d'une
carte d'invalidité.
Toutefois, en première lecture, l'Assemblée nationale a
adopté en seconde délibération, à l'initiative du
Gouvernement, un article 2
bis,
dont la rédaction est
passablement obscure, qui vise à compenser par une réduction
d'impôt, la perte de l'avantage fiscal dont bénéficiaient
les veuves, les invalides et les anciens combattants.
b) Les dispositions relatives à l'assurance vie
L'article 24 du projet de loi de finances instaure un
prélèvement de 20 % sur la part des sommes excédant
1 million de francs reçues par les bénéficiaires
d'une assurance vie à raison du décès d'un assuré.
Aucune disposition n'était prévue pour exonérer de ce
prélèvement les primes afférentes à des contrats
d'assurances en cas de décès, mentionnées au 2° de
l'article 199
septies
du code général des impôts,
qui ont pour objet de garantir le versement d'un capital ou d'une rente
viagère à un enfant handicapé.
Toutefois, le Sénat a adopté, le 25 novembre dernier, un
amendement du Gouvernement, présenté à la suite des
observations de M. Philippe Marini, rapporteur général,
exonérant les contrats en question du nouveau prélèvement,
ce dont votre rapporteur pour avis se félicite.
c) La remise en question du versement de l'AAH au-delà de 60 ans
L'article 83 du projet de loi de finances, commenté
infra,
a pour objet de mettre fin automatiquement au versement de l'AAH
lorsque l'allocataire atteint 60 ans, les personnes handicapées
étant alors réputées inaptes au travail.
Votre commission vous proposera d'adopter un amendement de suppression de cet
article qui entraîne une économie de 31 millions de francs
sur l'AAH en 1999.
d) L'application du taux de TVA réduit sur les appareillages destinés aux diabétiques et à certains handicapés
L'article 20 du projet de loi de finances pour 1999 étend le champ du taux réduit de TVA de 5,5 % aux appareillages nécessaires au traitement des personnes diabétiques, stomisées ou souffrant d'incontinence grave qui sont actuellement taxés à 20,5 %. Cette mesure est favorable aux handicapés.
E. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION
Concernant le volet budgétaire relatif aux handicapés, votre commission a émis trois observations portant respectivement sur le régime de l'AAH, l'amélioration de l'insertion des handicapés en milieu ordinaire, et la nécessité d'un effort en faveur de l'accompagnement de la scolarisation des enfants handicapés.
1. L'amélioration du régime de l'AAH pour les personnes frappées par des maladies handicapantes et évolutives
En
juillet 1998, un collectif de trente associations agissant sur le terrain du
handicap a estimé que l'AAH était
" la grande
oubliée des réformes en cours ".
L'appréciation
apparaît sévère au regard des sommes en jeu et du nombre de
bénéficiaires de cette allocation.
S'agissant de l'évolution du pouvoir d'achat de l'AAH, la réponse
au questionnaire de votre rapporteur précise que sur une base 100 en
1980, le rapport d'évolution entre l'AAH, le montant du SMIC net et
l'indice des prix à la consommation des ménages
s'élève respectivement au 1
er
janvier 1998 à
285,25 pour l'AAH, 270,19 pour le SMIC net et 233,47 pour l'indice
des prix. Par ailleurs, en 1999, l'AAH devrait suivre l'indice
d'évolution prévu pour le minimum vieillesse qui devrait
évoluer de 2 % à la suite des décisions prises dans
le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Cela étant, votre rapporteur souligne
deux points
qui pourraient
être améliorés concernant les modalités de versement
de l'AAH.
a) La question du montant de l'AAH versée aux personnes hospitalisées plus de 60 jours
Lorsqu'une personne titulaire de l'AAH est
hospitalisée, le
montant de l'allocation est réduit au-delà de 60 jours
d'hospitalisation
(article R. 821-8 du code de la
sécurité sociale)
.
Cette réduction se justifie
par la prise en charge des frais
de séjour et de soins par
l'assurance maladie. Ainsi, l'AAH est réduite de 20 % si
l'allocataire est marié ou de 35 % s'il est célibataire,
veuf ou divorcé.
Il reste que la personne hospitalisée, dans la plupart des cas, demeure
redevable du forfait hospitalier qui vient également amputer le montant
de ses ressources. C'est pourquoi il a été prévu
réglementairement que la personne handicapée doit conserver au
moins 17 % du montant maximum de l'allocation, soit 590 francs par
mois.
Par rapport au montant initial de 3.471 francs,
la baisse de ressources
est néanmoins considérable
et peut mettre certaines personnes
dans l'impossibilité de
faire face aux frais fixes
qui continuent
à courir durant leur hospitalisation (paiement du loyer, des charges et
des frais d'assurance notamment) et générer ainsi des situations
d'exclusion.
Interrogée sur ce problème lors de son audition en commission,
Mme Martine Aubry a rappelé que la réduction n'était
pas applicable lorsque l'allocataire de l'AAH a un enfant ou un ascendant
à charge et a constaté qu'en pratique les situations
d'hospitalisation de longue durée concernaient souvent des personnes
handicapées mentales qui n'avaient pas à assumer de frais
extérieurs.
Elle a souligné néanmoins que la situation des personnes devant
faire face à des charges fixes significatives pouvait poser
problème et a indiqué que cette question mériterait
d'être examinée.
Votre rapporteur souhaite vivement que la réglementation de l'AAH
puisse être rapidement adaptée sur ce point afin d'éviter
de pénaliser des personnes lourdement touchées pour lesquelles
l'AAH devient la ressource principale.
b) Le problème des maladies à caractère évolutif
La prise
en charge, au titre de l'AAH, des personnes atteintes par le virus VIH ou
présentant une affection évolutive grave a conduit les ministres
successifs à rappeler par circulaire plusieurs principes aux DDASS, afin
que les COTOREP instruisent les demandes d'admission dans des conditions
équitables.
En particulier, il a été précisé
6(
*
)
que devait être réduit à
deux
mois
au maximum
le délai entre le signalement de la situation
des personnes concernées par leur médecin traitant
et la
perception effective des prestations
auxquelles elles peuvent
prétendre.
Récemment, Mme Martine Aubry a indiqué par circulaire
7(
*
)
que
" des situations lui étaient
désormais fréquemment signalées, qui laissaient à
penser que cet objectif d'accélération du traitement des dossiers
serait moins bien poursuivi ".
Elle a donc utilement rappelé
l'importance particulière du délai précité.
Il est indiqué, par ailleurs, que si les nouvelles thérapeutiques
apportaient une amélioration de l'état général d'un
certain nombre de personnes atteintes, cette amélioration n'était
pas assurée à long terme et que, de plus, une partie notable des
malades échappait à cette efficacité thérapeutique.
Il est rappelé, à nouveau, que la baisse de l'immunité
peut entraîner une fatigabilité très importante qui
empêche parfois de se déplacer ou de travailler et qui justifie
d'un taux d'incapacité de 50 %.
La mise en place de la trithérapie constitue effectivement un
progrès indéniable et un soulagement pour de nombreux malades.
Votre commission a tenu à souligner néanmoins que, compte tenu
des incertitudes qui peuvent encore exister à long terme, il est prudent
de veiller à ne pas appliquer de manière brutale l'arrêt du
versement de l'AAH aux personnes qui connaissent une amélioration
apparente de leur état de santé
8(
*
)
.
A tout le moins, il conviendrait de mettre en
place une procédure spéciale qui permettrait un reversement
rapide de l'allocation dans l'hypothèse où, après une
rémission, la personne malade connaîtrait une aggravation de son
état.
Votre commission appelle donc à la vigilance quant à la prise en
compte des affections évolutives graves.
2. Développer l'emploi en milieu ordinaire
Le tableau ci-dessous illustre bien le décalage croissant entre l'augmentation du nombre de places en milieu protégé et la stagnation du nombre de places en milieu ordinaire bénéficiant de la garantie de ressources.
Certains
estiment que les ateliers protégés ne jouent plus leur rôle
de transition, -de " sas "-, qui avait été conçu
à l'origine. Il en résulte un engorgement des demandes
d'admission à la suite des orientations décidées par les
COTOREP, tandis que
" les salariés performants des structures de
travail protégé ne prennent plus le risque du passage vers le
milieu ordinaire ".
Votre commission souhaite qu'une réflexion s'engage pour rendre plus
efficace le dispositif d'insertion des travailleurs handicapés en milieu
ordinaire qui constitue une solution moins coûteuse que le
développement du travail en institution.
3. L'amélioration du nombre de structures d'accompagnement de l'enfant handicapé au cours de sa scolarité
Confronté au défi de la scolarisation, les
enfants et
adolescents handicapés sont placés devant diverses solutions.
Si leur handicap le permet, ils peuvent être
intégrés
individuellement dans une classe ordinaire
en bénéficiant, le
cas échéant, d'un accompagnement
ad hoc
ou peuvent
être scolarisés dans un dispositif d'éducation
spéciale, soit une classe, soit un établissement dépendant
du ministère de l'éducation nationale.
Dans les écoles maternelles et élémentaires,
l'intégration peut ainsi s'effectuer collectivement dans des
classes
d'intégration scolaire
(CLIS) ; dans l'enseignement secondaire, la
circulaire n° 95-124 du 17 mai 1995 a prévu la mise en place des
unités pédagogiques d'intégration
(UPI)
destinées aux adolescents qui présentent un handicap mental et ne
peuvent être scolarisés à temps complet dans une classe
ordinaire. 25 UPI sont recensées dans 13 académies et scolarisent
181 élèves.
D'une manière générale, alors que certains pays ont fait
le choix de programmes adaptés pour les handicapés, la France
retient l'option d'un même contenu d'enseignement pour tous les
élèves mais "
avec une pédagogie adaptée
aux possibilités de chacun
".
A côté des classes dépendant de l'éducation
nationale, l'éducation des enfants les plus lourdement handicapés
est assurée par des
établissements ou services sociaux et
médico-sociaux spécialisés
financés par
l'assurance maladie. En 1996, ces 2.500 établissements accueillent une
population de 125.400 enfants pour une capacité de 130.000 places
installées environ.
Nombre de places installées
Catégories d'établissements |
1996 |
Etablissements d'éducation spéciale pour enfants et adolescents déficients mentaux |
76.324 |
Etablissements d'éducation spéciale pour enfants et adolescents polyhandicapés |
2.645 |
Instituts de rééducation |
16.195 |
Etablissements d'éducation spéciale pour enfants et adolescents déficients moteurs |
8.034 |
Etablissements d'éducation sensorielle pour enfants et adolescents déficients visuels |
2.668 |
Etablissements d'éducation sensorielle pour enfants et adolescents déficients auditifs |
7.957 |
Etablissements d'éducation sensorielle pour sourds-aveugles |
1.742 |
Services d'éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD) |
12.794 |
TOTAL |
128.359 |
Source : Ministère de l'emploi et de la
solidarité
- SESI, Bureau ST7, Enquête E.S. - Févirer 1997
Champ : France entière
A cela, il convient d'ajouter deux structures :
- les
centres d'action médico-sociale précoce
(CAMSP), cofinancés à 80 % par l'assurance maladie et
à 20 % par les départements, qui ont pour objet le
dépistage, la cure ambulatoire et la rééducation des
enfants des premier et deuxième âges en vue de leur adaptation
sociale et éducation. 208 CAMSP ont pris en charge environ 14.162
enfants en 1996 ;
- les
centres médico-psychopédagogiques
à
vocation psychiatrique qui pratiquent le diagnostic et le traitement des
enfants dont l'inadaptation est liée à des troubles
neuropsychiques, à des troubles du comportement et qui ont accueilli
106.000 enfants en 1996.
Deux structures sont particulièrement intéressantes dans la
mesure où elles permettent d'accompagner et de soutenir un enfant
plusieurs heures par semaine tout en lui permettant d'être
inséré dans une classe scolaire normale. Il s'agit des CAMSP
précités, ainsi que des
services d'aide, de soutien, de soins
et d'éducation à domicile
(SESSAD) qui s'adressent aux
enfants et adolescents jusqu'à 20 ans et qui assurent un accompagnement
des enfants en milieu ordinaire dans le cadre d'un projet pédagogique
animé par un personnel pluridisciplinaire (psychologue, éducateur
spécialisé, psychomotricien, pédopsychiatre).
Ces deux types de structures, qui peuvent rayonner sur un territoire qui
recouvre plusieurs établissements scolaires, apparaissent comme un moyen
précieux de pallier les inégalités de répartition
des structures d'accueil des handicapés sur le territoire national.
Or, l'UNAPEI estime que 20.000 enfants handicapés ne trouvent pas
aujourd'hui une structure correspondant réellement à leurs
besoins.
L'APF pour sa part constate qu'elle compte six projets de CAMSP en cours dont 4
en attente de financement ainsi que 19 projets de SESSAD en attente de
financement (10 pour création et 9 pour extension).
Ainsi, de nombreuses régions demeurent dépourvues de ces
structures, ce qui a pour conséquence de
laisser les familles
" tâtonner " dans la recherche d'un mode de prise en charge
souvent dispersé et peu spécialisé dans la petite
enfance
. Il en résulte un retard dans la mise en oeuvre d'une action
thérapeutique et éducative adaptée qui peut
entraîner une
aggravation des situations
sous les effets
cumulés de l'absence de soins et de la détresse parentale.
Votre commission appelle de ses voeux un effort accentué en faveur du
développement des structures complémentaires permettant
d'accompagner les enfants scolarisés en milieu ordinaire.
III. UNE MISE À PLAT NÉCESSAIRE DES CONDITIONS DE FONCTIONNEMENT DU SECTEUR SOCIAL ET MÉDICO-SOCIAL
Comme il
le fait chaque année, votre rapporteur a souhaité que cet avis
permette de faire le point sur l'évolution des dépenses d'aide
sociale prise en charge par les départements dans le cadre des lois de
décentralisation.
En effet, aux termes de l'article 34 de la loi du 22 juillet 1983, le
département s'est vu transférer une
compétence de droit
commun
dans le domaine des prestations
d'aide sociale légale
.
Sous réserve des compétences maintenues à l'Etat, les
départements ont donc reçu la responsabilité de l'aide
médicale (
articles 179 et suivants du CFAS
), de l'aide sociale
à l'enfance (
article 145 et suivants dudit code
), de l'aide
sociale aux familles (
articles 150 et suivants dudit code
), de
l'aide sociale aux personnes âgées (
article 157 du CFAS
) et
de l'aide aux personnes handicapées adultes, l'aide à domicile et
comprenant notamment l'hébergement en établissement.
S'agissant des données chiffrées exposées ci-après,
votre rapporteur tient tout particulièrement à remercier
l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée
(ODAS) dont les travaux pertinents et toujours éclairants lui ont
été, une fois encore, d'une grande utilité.
L'évolution prévisible des dépenses à venir rend
nécessaire la mise en oeuvre d'un système d'enveloppes opposables
pour financer le secteur social et médico-social qui devra être
accompagné d'une mise à plat des facteurs structurels
d'évolution des coûts.
A. LES DÉPENSES D'AIDE SOCIALE DÉPARTEMENTALE SONT ENTRÉES DANS UNE PÉRIODE D'ACCALMIE EN 1996-1997
Avant de
présenter les données les plus récentes sur
l'évolution des dépenses d'aide sociale départementale et
les divers facteurs d'évolution, il convient de rappeler au
préalable quelques précisions terminologiques.
Les données rassemblées par l'ODAS sont établies à
partir des informations fournies par les responsables des services financiers
de 29 départements.
Elles portent sur les
dépenses nettes
d'aide sociale
qui
sont égales aux dépenses brutes -c'est-à-dire au montant
total des prestations versées par les départements-
diminuées des recettes ultérieurement encaissées
auprès des bénéficiaires de l'aide sociale, de leurs
obligés alimentaires et des organismes de sécurité sociale.
Cette donnée apparaît la plus proche de la charge
financière réelle qui pèse sur les départements.
Les
dépenses indirectes
d'aide sociale, correspondent aux
dépenses de fonctionnement liées à l'exercice de leurs
compétences par les départements.
1. La croissance des budgets sociaux départementaux poursuit son infléchissement
Selon
l'ODAS, la dépense annuelle nette d'action sociale départementale
s'est élevée à
78,5 milliards de francs en
1997
, soit une progression de 3,7 % par rapport à 1996
où elle atteignait 76 milliards de francs environ.
M. Jean-Louis Sanchez, délégué général de
l'ODAS, souligne que l'année 1997 montre la poursuite du mouvement de
décélération de la hausse des dépenses.
Evolution de la dépense d'aide sociale des départements
(en milliards de francs)
L'ODAS
met en évidence que, sur la période 1984-1995, pendant laquelle
la dépense d'action sociale départementale a plus que
doublé, trois périodes distinctes peuvent être
distinguées.
-
De 1984 à 1989,
la dépense annuelle augmente de
3,5 % en moyenne
, soit moins vite que l'inflation qui demeure à
des niveaux relativement élevés : cette période fait
apparaître dans certains cas des baisses d'activité dans les
secteurs de l'aide sociale à l'enfance et de l'hébergement des
personnes âgées tandis que simultanément le recouvrement
des recettes est amélioré.
-
De 1990 à 1995,
la dépense sociale
départementale augmente de plus de
8 % en moyenne
en francs
courants.
Votre rapporteur souligne que le
ralentissement de l'inflation
sur cette
période joue comme un
révélateur
supplémentaire
du caractère explosif des dépenses du
secteur social et médico-social.
Cette période est marquée par la prise en charge de plus en plus
lourde de l'insertion des bénéficiaires du RMI et de leurs frais
d'assurance personnelle ainsi que par la mise en oeuvre, pour les personnels
sous convention collective du secteur social et médico-social, des
revalorisations d'indice prévues dans le cadre des " accords
Durafour ".
-
Depuis 1996,
s'observe une
progression ralentie
de la
dépense de l'ordre de
3,5 % par an
tandis que l'inflation demeure
à des niveaux modérés.
Les services départementaux recherchent une
" meilleure
réponse aux besoins qui se traduit par une prise en charge plus
axée sur le maintien à domicile "
.
Corrélativement, les dépenses liées au RMI tout en se
maintenant à un niveau élevé, évoluent moins vite
et les revalorisations salariales sont entrées en vigueur.
Si l'ODAS considère que l'année 1998 pourrait s'inscrire dans le
mouvement " d'accalmie " observé depuis 1996, votre rapporteur
souligne néanmoins
la réapparition de facteurs de hausse
potentiels de la dépense sociale des collectivités locales.
Dépenses nettes d'aide sociale
(en milliards de francs)
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Total action sociale départementale dont : |
49,8 |
54,1 |
58,4 |
63,2 |
68,2 |
73,0 |
75,7 |
78,5 |
Evolution |
9,93 % |
8,63 % |
7,95 % |
8,22 % |
7,91 % |
7,04 % |
3,70 % |
3,70 % |
2. L'analyse des différentes composantes de la dépense d'action sociale confirme le ralentissement des dépenses liées à l'insertion
Le tableau ci-dessous, transmis par l'ODAS, permet d'analyser les différentes composantes de l'action sociale des départements en 1997.
Evolution des dépenses nettes d'aide sociale en 1997
(en milliards de francs)
|
Dépense nette 1996 |
Dépense nette 1997 |
Evolution
|
ASE |
24,9 |
25,7 |
3,21 % |
Dont placement familial |
5,7 |
5,9 |
3,51 % |
Dont placement en établissement |
13,0 |
13,4 |
3,08 % |
PERSONNES ÂGÉES |
13,7 |
13,7 |
0 % |
Aide ménagère |
1,2 |
1,2 |
0 % |
A.S. hébergement (2) |
6,1 |
6,4 |
4,92 % |
A.C.P.A. (1) |
6,4 |
6,1 |
- 4,69 % |
PERSONNES HANDICAPÉES |
13,5 |
14,2 |
5,19 % |
A.S. hébergement (2) |
10,5 |
11,1 |
5,71 % |
A.C.P.H. (1) |
3,0 |
3,1 |
3,33 % |
INSERTION |
9,7 |
10,4 |
7,22 % |
Aide médicale |
6,6 |
6,9 |
4,55 % |
RMI |
3,1 |
3,5 |
12,9 % |
AUTRES (4) |
13,9 |
14,5 |
4,32 % |
TOTAL |
75,7 |
78,5 |
3,70 % |
Source : ODAS
(1) Estimation du nombre de personnes âgées de plus de 60 ans
bénéficiant de l'ACTP.
(2) Aide sociale à l'hébergement.
(3) Bénéficiaires de l'ACTP âgés de moins de 60 ans
et de la PSD pour 1997.
(4) Prévention PMI, frais communs et d'action sociale
facultative.
a) L'aide sociale à l'enfance (ASE) demeure le poste principal de dépenses de l'aide sociale des départements
Les
dépenses d'ASE sont constituées par :
- les frais de prise en charge des enfants, faisant l'objet d'une
décision de placement en établissement d'éducation
spécialisée ou en famille d'accueil, financés par le
département. En 1997, ces dépenses représentent 70 %
des dépenses d'ASE ;
- les dépenses liées au soutien en milieu ouvert, qu'il
s'agisse des mesures d'action éducative en milieu ouvert (AEMO), du
recours aux travailleuses familiales ou des aides aux associations.
L'ASE représente près de 26 milliards de francs en 1997 et
constitue encore le premier poste de l'action sociale départementale
même si sa part relative tend à régresser.
La progression s'élève à 3 % en 1997 sous l'effet de
l'accueil de 10.000 enfants supplémentaires par an comme c'est le cas
depuis 1992 (137.000 enfants accueillis en 1997).
Comme le souligne l'ODAS, l'accroissement de la précarité a des
conséquences directes sur l'évolution des dépenses d'ASE :
Dépenses d'aide sociale à l'enfance
(en milliards de francs)
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Dépense nette d'aide sociale à l'enfance |
16,8 |
17,6 |
18,6 |
20,5 |
21,9 |
22,9 |
23,9 |
24,9 |
25,7 |
Dépenses brutes en établissements et autres lieux d'accueil |
8,9 |
9,3 |
10,2 |
10,8 |
11,5 |
12,2 |
12,4 |
13,0 |
13,4 |
Dépenses brutes de placement familial |
3,4 |
3,5 |
3,7 |
4,6 |
4,8 |
5,1 |
5,4 |
5,7 |
5,9 |
Autres dépenses brutes |
5,1 |
5,4 |
5,2 |
5,4 |
6,0 |
6,2 |
6,6 |
7,0 |
7,2 |
Source : ODAS
b) Les dépenses d'aide sociale aux personnes âgées continuent à enregistrer une augmentation des aides à l'hébergement
Selon
l'ODAS, l'aide sociale aux personnes âgées représente un
coût total de 13,7 milliards en tenant compte du montant de
l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) lorsque celle-ci est
versée à des personnes âgées de plus de 60 ans ainsi
que de la PSD.
Sans empiéter sur l'excellent rapport de M. Alain Vasselle
consacré à la vieillesse dans le cadre de l'examen du projet de
loi de financement de la sécurité sociale, les données
fournies par l'ODAS font apparaître :
- que les dépenses liées à la prise en charge de
l'hébergement des personnes âgées s'accroissent, non pas
tant en raison du nombre de personnes accueillies -qui demeure globalement
stable (135.000 personnes âgées accueillies en 1997)-, que de
l'augmentation des coûts d'hébergement due au vieillissement des
personnes en établissement ;
- que, s'agissant des versements d'allocation, l'année 1997 demeure
une année de transition entre les dispositifs de l'ACTP et de la PSD au
cours de laquelle les données disponibles doivent être
analysées avec précaution.
Il convient enfin d'évoquer les dépenses
d'aide à
domicile
effectuées sous la forme du versement de
l'allocation
représentative de services ménagers,
réservée
aux personnes dont les ressources ne dépassent pas le minimum
vieillesse, soit 42.658 francs par an, et qui représente 60 %
du coût des services ménagers ou 30 heures d'aide
ménagère par mois. Cette aide est en diminution constante depuis
plusieurs années en raison de la diminution du public potentiel et
s'élève en 1997 à
1,2 milliard de francs
.
Dépense nette d'aide sociale aux personnes âgées
(en milliards de francs)
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Dépense nette d'aide sociale aux personnes âgées (ASPA) |
9,3 |
10,1 |
10,7 |
11,5 |
11,9 |
12,5 |
13,1 |
13,7 |
13,7 |
Aide sociale à l'hébergement |
4,6 |
4,7 |
4,8 |
4,9 |
5,1 |
5,5 |
5,7 |
6,1 |
6,4 |
Aide ménagère |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
1,4 |
1,3 |
1,3 |
1,2 |
1,2 |
ACPA |
3,2 |
3,9 |
4,4 |
5,1 |
5,4 |
5,7 |
6,1 |
6,4 |
6,1 |
Source : ODAS
c) L'aide sociale aux personnes handicapées connaît une progression toujours soutenue.
L'aide
sociale aux personnes handicapées donne lieu à une
répartition de compétence complexe entre l'Etat, l'assurance
maladie et les départements. La prise en charge des enfants
handicapés fait l'objet d'un financement intégralement
assuré par la sécurité sociale tandis que celui-ci est
partagé avec les départements pour l'hébergement des
personnes handicapées adultes.
Le département assure les frais d'hébergement des
handicapés adultes au sein de diverses structures telles que les foyers
de vie, les foyers occupationnels et les hospices, à l'exception
toutefois des maisons d'accueil spécialisé (MAS) qui, parce
qu'elles sont réservées aux handicaps les plus lourds, sont
financées par l'assurance maladie. Par ailleurs, les centres d'aide par
le travail (CAT) et les ateliers protégés, comme on l'a vu plus
haut, relèvent de la responsabilité de l'Etat.
De plus, les foyers dits à double tarification (FDT) connaissent, au
sein d'un même établissement, un financement assuré par
l'Etat pour la prise en charge des soins et par le département pour les
frais d'hébergement.
Le poste le plus important est celui des dépenses d'hébergement
qui s'élève à 11,1 milliards de francs en 1997.
Celles-ci connaissent une augmentation forte depuis 1984 en raison d'un effort
soutenu de créations de places à la fois pour accueillir un
nombre croissant d'adultes handicapés et résorber l'accueil dans
les hospices.
En revanche, les dépenses d'allocations compensatrices -qui ne
recouvrent ici par convention que les dépenses d'ACTP versée aux
personnes âgées de moins de 60 ans- font preuve, comme le rappelle
l'ODAS, d'une relative stabilité depuis la décentralisation, qui
est confirmée en 1997 (3,1 milliards de francs).
L'APCG souligne en outre que le développement de formules de prises en
charge diversifiées du handicap adulte, plus conformes aux souhaits des
bénéficiaires, telles que le maintien à domicile, a
certainement contribué à limiter des frais de structure plus
lourds. L'APCG note également que le contrôle de
l'effectivité de l'ACTP a également été à
l'origine d'une moindre progression de la dépense ces dernières
années.
Dépense nette d'aide sociale aux personnes handicapées
(en milliards de francs)
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Dépense nette d'aide sociale aux personnes handicapées |
7,7 |
8,4 |
9,2 |
9,8 |
11,0 |
12,1 |
12,8 |
13,5 |
14,2 |
Hébergement |
5,0 |
5,8 |
6,5 |
7,0 |
8,1 |
9,1 |
9,8 |
10,5 |
11,1 |
ACPH |
2,7 |
2,6 |
2,7 |
2,8 |
2,9 |
3,0 |
3,0 |
3,0 |
3,1 |
Source : ODAS
d) Les dépenses d'insertion enregistrent une décélération mais demeurent à des niveaux élevés
L'ensemble des dépenses d'insertion prises en charge
par les
départements s'élève à 10,4 milliards de
francs en 1997. L'augmentation demeure assez soutenue (+ 7 %) en
raison de la poursuite de l'accroissement des effectifs du RMI.
Ces dépenses comprennent deux postes :
- les dépenses d'insertion liées au RMI dans le cadre de
l'obligation qui est faite au département d'inscrire annuellement
à son budget un crédit au moins égal à 20 % des
sommes versées, au cours de l'exercice précédent, par
l'Etat au titre de l'allocation attribuée à des personnes
résidant dans le département : le montant de ces dépenses
est évalué à
3,5 milliards de francs
en 1997 ;
- les dépenses d'aide médicale se composent, tout d'abord,
des dépenses des cotisations d'assurance personnelle des allocataires
non affiliés à un régime de sécurité sociale
et des dépenses financées dans le cadre des divers
systèmes de " carte de santé " : ces dépenses
s'élèvent à près de
7 milliards de
francs
en 1997.
Dépenses d'insertion
(en milliards de francs)
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Total des dépenses d'insertion |
2,8 |
3,9 |
4,9 |
5,4 |
6,4 |
8,3 |
9,6 |
9,7 |
10,4 |
Aide médicale |
2,6 |
3,2 |
3,6 |
3,6 |
4,2 |
5,6 |
6,6 |
6,6 |
6,9 |
RMI |
0,2 |
0,7 |
1,3 |
1,8 |
2,2 |
2,7 |
3,0 |
3,1 |
3,5 |
Source : ODAS
e) Les dépenses de prévention et d'accompagnement social
Ce
secteur de dépenses, -qui fait l'objet d'analyses plus poussées
de la part de l'ODAS cette année-, porte sur les dépenses des
services de protection maternelle et infantile (PMI), du service social
départemental ainsi que sur les frais communs et d'action sociale
facultative.
L'analyse de ce poste permet d'examiner l'évolution des dépenses
de personnel affecté aux différentes missions de l'action sociale.
L'ODAS souligne que les dépenses dans ce secteur, qui ont fortement
augmenté entre 1984 et 1989 puis se sont situés depuis dans la
moyenne des autres dépenses, évoluent en raison de la
revalorisation des salaires mais aussi de l'augmentation des effectifs.
M. Jean-Louis Sanchez, délégué de l'ODAS, souligne en
effet que les départements, loin de fuir les responsabilités qui
leur incombaient du fait de la décentralisation en matière
d'action sociale, ont veillé à ajuster leurs effectifs de
personnels sociaux aux besoins rencontrés.
Evolution du personnel social des conseils
généraux
(source ODAS)
•
Assistantes sociales : 13.300
soit + 3.000 en 8 ans
dont 1.500 au titre du déconventionnement
et 1.500 au titre de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion
•
Educateurs spécialisés : 2.700
+ 700 en 8 ans
(aide à l'enfance en milieu ouvert - actions administratives)
•
Conseillères en économie sociale et familiale :
700
soit un triplement en huit ans
•
Secrétaires médico-sociales (SMS) (ou
équivalent) : entre 5.500 et 6.000
L'ODAS voit trois raisons à l'augmentation des effectifs :
- la gestion de l'offre d'insertion au titre du RMI a
nécessité l'embauche de personnels supplémentaires ;
- le déconventionnement du service social résultant des
transferts de compétence et la fin des mises à disposition ont
entraîné des embauches par compensation ;
- les équipes d'encadrement ont été renforcées
dans le cadre de la territorialisation des interventions sociales.
Prévention et accompagnement social
(en milliards de francs)
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Prévention et accompa-gnement social |
8,7 |
9,8 |
10,7 |
11,2 |
12,0 |
12,4 |
13,6 |
13,9 |
14,5 |
B. L'AVENIR EST NÉANMOINS LOURD DE MENACES
Il reste que cette accalmie est trompeuse car l'avenir est lourd de menaces , au cours des prochaines années, pour des raisons qui tiennent à l'évolution prévisible de la demande , mais surtout à la rigidité des coûts des interventions sociales prises en charge par les établissements.
1. La demande sociale est appelée inéluctablement à augmenter durablement
•
Pour ce qui concerne
les personnes âgées
, comme le
rappelle notre collègue Alain Vasselle dans son avis relatif à
l'assurance vieillesse
9(
*
)
, tous les indicateurs
démographiques montrent une progression prévisible de leur
nombre. Dans une société souvent " atomisée ",
la présence de personnes âgées isolées ne pourra que
renforcer la tendance à l'augmentation de la demande
d'hébergement, remarque l'ODAS.
• S'agissant de
la protection de l'enfance
, M. Jean-Louis
Sanchez, rappelant les travaux de l'Observatoire national de l'enfance en
danger, souligne tout d'abord l'incidence d'un meilleur repérage des
enfants en difficulté du fait des récentes campagnes de
sensibilisation, de l'amélioration de la formation des travailleurs
sociaux et de la mise en place du service national d'accueil
téléphonique. Mais surtout il met en évidence que la mise
en oeuvre de la loi du 10 juillet 1989 se traduit par un renforcement de
l'intervention judiciaire. Les placements par décision du juge tendent
à augmenter plus vite que le nombre global des placements ces
dernières années, ce qui met en évidence une certaine
judiciarisation des signalements et des prises en charge. Il souligne aussi que
les deux tiers des décisions de placement d'enfants concernent des
" enfants en situation de risques ", c'est-à-dire en situation
de difficultés sociales sanitaires éducatives et parfois de
rupture, tandis que les enfants maltraités victimes de violence
représentent le tiers des mesures de placement.
• Concernant les
personnes handicapées
, tous les
gestionnaires d'établissements d'hébergement soulignent le
coût croissant de la prise en charge des
personnes handicapées
vieillissantes
qui constitue un phénomène relativement
nouveau.
• Enfin,
les effets de l'exclusion sociale
demeurent si
forts que, même dans un contexte de croissance plus soutenue, les
dépenses d'insertion pour les allocataires du RMI de longue durée
ainsi que les mesures d'accompagnement social seront nécessairement
appelées à se développer pour les communes comme pour les
départements. La poursuite de la croissance prévisible des
effectifs des titulaires du RMI en 1998 et envisagée pour 1999 conduit
à penser que les dépenses d'insertion départementale ne
reculeront pas, alors que la tendance au ralentissement du taux de
chômage aurait pu permettre de dégager des marges de manoeuvre
supplémentaires.
A ces quatre tendances lourdes viennent s'ajouter désormais trois
facteurs d'aggravation des coûts de fonctionnement des
établissements.
2. Des facteurs structurels d'aggravation des coûts
Il n'est
pas inutile de rappeler que les établissements et services sociaux et
médico-sociaux emploient 421.000 personnes, soit
347.000 emplois en équivalent temps plein, dont 283.042 agents
de droit privé relevant majoritairement de deux conventions
collectives :
- la convention collective des établissements et services pour
personnes handicapées et inadaptées du 15 mars 1966 (dite
convention " SNAPEI ") qui concerne environ
149.000 salariés ;
- la convention collective des établissements privés
d'hospitalisation, de soins, de cure et de garde à but non lucratif du
31 octobre 1951 (dite convention " FEHAP ") qui est applicable
à un peu moins de 70.000 salariés
10(
*
)
.
Deux réformes du Gouvernement
ont une incidence directe sur les
dépenses du secteur et viennent s'ajouter aux dépenses
générées par
une évolution jurisprudentielle
confirmée par la loi relative à la réduction du temps de
travail.
a) L'embauche des emplois-jeunes
•
Prise en application de la loi du 16 octobre 1987 relative au
développement d'activité pour l'emploi des jeunes, une
circulaire du ministre de l'emploi et de la solidarité du
12 février 1998
a précisé le rôle des
employeurs du secteur sanitaire et social, qu'il s'agisse des
établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux ou des
associations, pour la création des emplois-jeunes.
Il est indiqué que les emplois proposés aux jeunes doivent
" correspondre à une activité nouvelle, jusqu'à
présent non assurée ou partiellement assurée, et non
à un poste existant "
.
Pour garantir le caractère novateur des emplois offerts, les services de
l'Etat (DDASS, DRASS, ARH) devront être particulièrement vigilants
quand ils seront saisis d'un projet emplois-jeunes et vérifier que
" l'emploi offert ne corresponde pas à un emploi
déjà existant dans l'organigramme d'un service "
.
Cependant, la circulaire n'exclut pas la possibilité de confier à
des jeunes possédant les qualités personnelles requises des
missions d'assistance
" auprès des professionnels sanitaires et
sociaux, pour les dégager de certaines tâches administratives et
assurer le suivi matériel de leurs décisions "
.
Trois conditions sont alors nécessaires :
- les jeunes doivent être encadrés par un professionnel
volontaire ;
- les fonctions doivent être exercées auprès de
professionnels également volontaires ;
- les jeunes doivent être informés de l'obligation de secret
professionnel liée, le cas échéant, à leur
activité et d'une manière générale doivent veiller
au respect des règles éthiques et déontologiques en
vigueur dans le secteur d'activité concerné.
Comme il est prévu pour les emplois-jeunes, les emplois doivent entrer
dans une démarche de professionnalisation, c'est-à-dire
" un processus permettant de passer d'activités nouvelles
à des emplois identifiés dans un système de
classification "
.
C'est pourquoi la circulaire précise que les employeurs potentiels
doivent présenter la place de chaque emploi-jeune dans l'organisation
interne de l'institution ou de l'association ainsi que les améliorations
attendues quant aux prestations fournies.
• Les emplois-jeunes sont
en cours de mise en place
dans le
secteur social et médico-social : un accord-cadre " Nouveaux
services, nouveaux emplois " a été signé entre la
FEHAP et le ministère de l'emploi et de la solidarité le
19 mars 1998. Dans cet accord, la FEHAP s'est engagée à
créer, dans ses établissements, 2.000 emplois-jeunes sur
trois ans, dont 150 pour de jeunes handicapés.
Au-delà de la période de prise en charge par l'Etat, la FEHAP
envisage de maintenir au moins 1.000 emplois-jeunes en contrats à
durée indéterminée, soit en pérennisant les
activités nouvelles avec intégration dans la grille de
classification de la convention comme prévu par la loi, soit, à
défaut, sur un emploi permanent.
L'UNAPEI, pour sa part, a indiqué qu'elle s'était engagée
à recruter 700 emplois-jeunes sur cinq ans.
• Quelles sont les
conséquences financières
de
ces emplois-jeunes ?
Certes, dans un premier temps, les institutions sociales et
médico-sociales peuvent avoir le sentiment que le coût de
recrutement d'un emploi-jeune est moins élevé que celui d'une
embauche classique puisque l'employeur perçoit une aide forfaitaire de
l'Etat d'un montant annuel de 92.000 francs, soit 80 % du SMIC, charges
patronales comprises, pendant cinq ans.
Il reste que les coûts générés par l'activité
créée sont loin d'être négligeables pour des
organismes qui ont le plus souvent des budgets d'un montant faible.
Le coût le plus important est celui des 20 % du salaire minimum
restant à la charge de l'employeur. Encore faut-il remarquer qu'il ne
s'agit que d'un minimum : l'UNIOPSS souligne, à cet égard, que
les 20 % peuvent devenir 40 % ou plus si
" comme certains le
conseillent à leurs adhérents, les associations positionnent
l'emploi-jeune dans la convention collective au coefficient le plus proche de
son niveau "
ou si les nouveaux métiers créés
sont reconnus dans la convention collective.
Au-delà du salaire, d'autres coûts alourdissent l'opération
: les salaires et charges des éventuels tuteurs à proportion du
temps qu'ils consacrent aux emplois-jeunes ; les frais de fonctionnement
liés à l'activité ou encore les éventuels
investissements nécessaires.
La circulaire " résout " pour ainsi dire la difficulté
en envisageant le recours aux collectivités locales.
" Il
appartient aux employeurs des jeunes d'assurer eux-mêmes le financement
complémentaire des emplois ou d'obtenir tout ou partie de ce
complément auprès de divers partenaires "
(collectivités territoriales, établissements publics locaux ou
territoriaux ou toute autre personne morale de droit public ou privé).
On voit ainsi comment, dans le secteur social et médico-social, la
création des emplois entraîne un transfert de charges sur les
régions, les départements et les municipalités qui sont
fortement sollicités à prendre le relais de l'Etat.
Mais
l'élément le plus préoccupant
budgétairement
est
la forte pression qui apparaîtra en
faveur de l'intégration des jeunes,
devenus compétents et
qualifiés,
dans les effectifs permanents
des
établissements, associations et services, à l'issue de la
période de cinq années de versement de l'aide de l'Etat. Les
institutions devront alors seules faire face au poids de la dépense
liée à la création d'emplois et subir intégralement
le coût de la rémunération.
Il est à noter que la circulaire indique que
" l'employeur doit
démontrer dans son projet que les emplois-jeunes créés
pourront être financés au-delà de l'échéance
des cinq ans "
.
Outre que l'exercice paraît singulièrement aléatoire et
risqué, il présente l'inconvénient de laisser à
penser aux jeunes concernés que l'organisme d'accueil sera prêt
à assumer financièrement la poursuite de l'emploi-jeune
au-delà des cinq années de versement de l'aide.
b) La mise en oeuvre de la réduction du temps de travail (RTT)
Le
deuxième facteur d'aggravation
de la dépense, plus
préoccupant à court terme, est dû à la mise en
oeuvre de la
loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et
d'incitation relative à la réduction du temps de travail
.
Bien que le secteur social et médico-social puisse être
considéré comme faisant partie du secteur non lucratif, la loi
sur la réduction du temps de travail a expressément prévu
que son champ d'application s'étendait à des accords ou
conventions de branche tels que ceux mentionnés à
l'article 16 de la loi du 30 juin 1975 relative au secteur social et
médico-social, c'est-à-dire qui ne prennent effet qu'après
" agrément donné par le ministre
compétent "
.
La difficulté, par rapport au secteur à but lucratif, que tous
nos interlocuteurs ont soulignée, est que les
gains de
productivité susceptibles de compenser la baisse du temps de travail et
d'atténuer ainsi le surcoût de la mesure seraient faibles, voire
inexistants, dans le secteur social et médico-social
.
Certes, de nombreux établissements se sont engagés dans une
démarche de qualité, notamment pour réviser des
organigrammes conçus depuis les années 1950 ou pour
" externaliser " les frais annexes comme les frais de restauration,
mais
les marges de manoeuvre sont nécessairement limitées
pour trois raisons :
- Tout d'abord, le secteur associatif se caractérise par un certain
émiettement des structures
qui ne permet pas de jouer sur des
ajustement de masse : les budgets sont souvent limités, de l'ordre de
1 million de francs, ce qui réduit les marges de manoeuvre ; les
seuils en matière de normes d'encadrement du public, comme c'est le cas
en matière d'aide à l'enfance, sont souvent incompressibles pour
des petites associations.
- Par ailleurs, les aides et les services à la personne doivent
être effectués à des rythmes quotidiens qui ne peuvent
être profondément modifiés ou réorganisés.
Comme le souligne l'UNAPEI, si le temps de travail d'un salarié peut
être réduit,
la durée des soins et de l'assistance
requise par une personne handicapée reste la même
. L'UNIOPSS
souligne également que le secteur social et médico-social
" fait face à des hommes et non pas à des
machines "
.
- Enfin, la situation peut être compliquée par le fait que
l'organisation actuelle du travail, en particulier dans le domaine de l'aide
à l'enfance, pour lequel des périodes de congés de
récupération sont nécessaires, prennent déjà
en compte une durée du travail qui en pratique est déjà
fixée à 35 heures. En outre, le secteur médico-social
comprend de nombreux salariés à temps partiel. Certes, la loi a
prévu que l'entreprise peut bénéficier de l'aide à
la réduction du temps de travail sous réserve que l'horaire soit
à nouveau réduit de 10 % au moins ou de 15 % pour
l'aide majorée. Mais cela risque alors de poser de très
difficiles problèmes d'organisation des gardes et des rotations.
Dans ces conditions, la mise en oeuvre de la réduction du temps de
travail appelle inéluctablement
le recours à des embauches
compensatrices, génératrices de coûts
supplémentaires dans des proportions importantes
.
La FEHAP a déjà présenté un projet d'accord
conventionnel sur l'aménagement et la réduction du temps de
travail, qui demeurerait facultatif pour les associations ou
établissements et qui prévoirait une réduction de la
durée du travail de 10 % ou de 15 % ainsi que des embauches
représentant 6 % ou 9 % des effectifs
11(
*
)
, en priorité
" dans le cadre de
contrat à durée indéterminée à temps
complet ".
Les travailleurs à temps partiel bénéficieraient d'une
réduction de la durée du travail dans les mêmes
proportions, sauf avis contraire de l'intéressé.
La réduction de la durée du travail pourrait se faire sur une
durée d'une ou deux semaines, dans le cadre d'un cycle ou sous forme de
jours de repos supplémentaires.
Ne bénéficieraient pas de la réduction de la durée
du travail les personnels de nuit déjà à 35 heures et
les assistantes maternelles.
S'agissant des salaires, la FEHAP propose que la rémunération de
base et les primes, à l'exception de celles compensant une
sujétion particulière, soient réduites dans les
mêmes proportions que la réduction du temps de travail. Mais
qu'une indemnité dite " de solidarité " vienne couvrir,
totalement ou partiellement, la différence de salaire.
La FEHAP a constaté que les aides de l'Etat ne couvriraient pas la
totalité des dépenses résultant des embauches
supplémentaires et propose donc, pour compléter ces aides, une
réduction d'une prime d'assiduité et de ponctualité de
7,5 % à 5,4 %.
Bien entendu, tous ces points sont en cours de négociation entre les
partenaires sociaux.
Il reste que la FEHAP a confirmé à votre rapporteur, au cours de
son audition, que
les aides de l'Etat ne finançant que les embauches
supplémentaires, il résulterait automatiquement de la
réduction du temps de travail une augmentation de
2 % des
dépenses salariales même
en tenant compte des aides de
l'Etat
. Au-delà de la période d'aide, le surcoût se
situerait entre
5 et 6 %.
L'UNAPEI, pour sa part, considère
que le surcoût variera entre
7 et 8
%
de la masse
salariale car, dans le secteur de l'aide aux handicapés, les gains de
productivité sont en moyenne moins élevés que dans
l'ensemble du secteur médico-social et la part des dépenses de
personnel plus importante.
c) La jurisprudence sur le décompte des nuits de veille comme des heures de travail effectif
Le
troisième facteur
d'aggravation résulte d'une jurisprudence
de la Cour de Cassation de 1997 confirmée par la loi du 13 juin
1998 sur la réduction du temps de travail, qui interprète de
manière stricte la
notion de travail effectif
: celui-ci est
défini par l'article L. 212-4 du code du travail, tel que
modifié par l'article 5 de la loi du 13 juin 1998
précitée, comme la période au cours de laquelle le
salarié, quel que soit le lieu où il est placé, ne peut
disposer librement de son temps et doit respecter les directives de son
employeur. Cette définition s'inscrit dans la ligne de la jurisprudence
de la Cour de cassation sur les astreintes. En effet, selon cette
jurisprudence, il y a temps de travail effectif dès lors que le
salarié est à la disposition permanente de l'employeur et qu'il
ne peut disposer librement de son temps pendant cette période (Cass.
Soc. 28 Octobre 1997, Bazie c/comité d'établissement des
avions Marcel Dassault-Bréguet - et Cas. Soc. 7 Avril 1997
Association de Lestranac c/Larrocan).
Cette jurisprudence entre en contradiction avec une disposition de la
convention SNAPEI de 1966 qui dispose qu'une nuit passée en chambre de
veille dans un foyer d'hébergement par le personnel éducatif
équivaut à trois heures de travail effectif.
Diverses dispositions conventionnelles prévoyaient ainsi que le
personnel ayant assumé le service de jour et, ou de nuit, restant
à disposition immédiate en dehors de ses heures de services
recevait par heure une indemnité d'astreinte de 10 % ou 20 %
de son salaire horaire.
De
nombreux recours ont été engagés avec
succès
par des salariés qui ont réclamé la
rémunération intégrale, et non plus forfaitaire, de leurs
nuits de veille.
Votre rapporteur a entendu les représentants de l'association
" Jean Cotet ", pour la protection et l'éducation de l'enfance
et de l'adolescence inadaptées, qui ont souligné tout d'abord les
difficultés d'organisation que soulevait l'application de la
jurisprudence du point de vue de la rotation et des communications entre
équipes de suivi des jeunes en difficulté, du fait des nouveaux
calculs des périodes de récupération.
L'association souligne par ailleurs que l'application de la jurisprudence
entraînait un surcoût de
6 à 7 % de la masse
salariale
par an dans les internats. Ce montant pourrait être
majoré d'un montant au moins égal en 1999, en raison des demandes
à effet rétroactif qui n'ont pas encore été
jugées.
L'UNAPEI estime, quant à elle,
à 8 %
la majoration de la
masse salariale induite par l'introduction d'une prise en charge
complète des heures de veille dans ses établissements.
Il est à noter qu'en réponse à une question
écrite
12(
*
)
, le ministère de
l'emploi et de la solidarité considère que "
cette
évolution législative conforme aux positions de la Cour de
cassation peut conduire, le cas échéant, à un ajustement
des conventions collectives applicables pour mieux définir les
périodes de garde sur place, dès lors qu'aucune intervention
effective n'est demandée au salarié. Ainsi, l'organisation d'une
équivalence conventionnelle serait de nature à régler la
question soulevée "
.
Compte tenu de la position de la jurisprudence et de la loi, on peut imaginer
en effet assez bien quel sera le résultat de la négociation
collective !
La conjugaison de ces différents facteurs laisse mal augurer de la
poursuite de la modération des dépenses sociales et
médico-sociales.
C. LA MISE EN OEUVRE INDISPENSABLE DU TAUX DIRECTEUR OPPOSABLE DOIT S'ACCOMPAGNER D'UNE RÉFLEXION SUR LES CONDITIONS DE FONCTIONNEMENT DES ÉTABLISSEMENTS
Selon
les données recueillies par l'UNIOPSS, les financements alloués
par les organismes sociaux et les collectivités publiques aux
établissements sanitaires, médico-sociaux et sociaux sans but
lucratif s'élèvent environ à 111 milliards de francs,
soit près de 30 % du financement des établissements du
secteur public, privé lucratif ou associatif.
Selon l'UNIOPSS, le secteur associatif est dominant dans les interventions
financées par l'aide sociale de l'Etat (93 %). Il intervient de
manière importante dans le secteur financé par les
départements (61 %) et pour le quart (25 %) des prestations
financées par l'assurance maladie.
Enfin, en 1996, il convient de noter que 71 % des ressources publiques du
secteur associatif provient de la sécurité sociale, 22 % de
l'aide sociale des départements et moins de 10 % de l'aide sociale
de l'Etat.
En pratique, les 111 milliards de francs de ce secteur évoluent
quasiment en fonction des besoins constatés par les associations, sans
que soient fixés des objectifs d'évolution annuelle de la
dépense permettant aux financeurs publics de connaître exactement
quelles sommes ils devront consacrer à l'aide sociale et gérer
leurs budgets et les prélèvements afférents en
conséquence.
Dans un contexte où comme on l'a vu ci-dessus, les dépenses
risquent d'augmenter considérablement, la mise en place d'un taux
directeur applicable à l'évolution des dépenses de ce
secteur devient de plus en plus nécessaire, à la condition que
cette réforme soit accompagnée d'une volonté
de mettre
à plat les conditions de fonctionnement des établissements et
associations
et que l'Etat prenne les mesures nécessaires pour
neutraliser les dérives de coût dont les associations ne sont pas
responsables.
Prestations servies aux établissements et services sanitaires et sociaux en 1996 13( * )
|
Total |
Associations |
|
|
Milliards de francs |
Milliards de francs |
% |
SÉCURITÉ SOCIALE, tous risques, tous régimes |
|
|
|
CNAM Activités sanitaires |
285,59 |
44,07 |
15,4 |
Activités médico-sociales |
39,34 |