PJ loi de finances pour 1999
LESBROS (Marcel)
AVIS 70 (98-99), Tome VI - COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
Table des matières
- TRAVAUX DE LA COMMISSION
-
AVANT-PROPOS
- I. UNE DIMINUTION DES CRÉDITS COMPATIBLE AVEC LA RECONDUCTION DES ACTIONS EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS
- II. QUELQUES MESURES NOUVELLES SIGNIFICATIVES BIEN QU'INSUFFISANTES
-
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
-
Art. 75
(Art. 2 de la loi n° 96-126 du 21 février 1996
portant création d'un fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi)
Automaticité du bénéfice de l'allocation de remplacement
pour l'emploi (ARPE) pour les salariés anciens combattants
d'Afrique du Nord cessant leur activité -
Art. 76
(Art. L. 321-9 du code de la mutualité)
Relèvement du plafond donnant lieu à majoration
de la retraite mutualiste du combattant -
Art. 76 bis (nouveau)
(Art L. 253 bis du code des pensions militaires d'invalidité
et des victimes de la guerre)
Modification des conditions d'attribution de la carte du combattant
aux anciens combattants d'Algérie -
Art. 76 ter (nouveau)
(Art. 125 de la loi de finances pour 1992)
Assouplissement des conditions d'attribution de l'allocation de préparation à la retraite pour les anciens combattants justifiant d'une durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres
-
Art. 75
N° 70
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME VI
ANCIENS COMBATTANTS
Par M. Marcel LESBROS,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean Delaneau,
président
; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine
Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet,
vice-présidents
; Mme Annick Bocandé, MM. Charles
Descours, Alain Gournac, Roland Huguet,
secrétaires
; Henri
d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM.
Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux,
Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati,
Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet,
André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla,
Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques
Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM.
Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de
Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul
Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
6
)
(1998-1999).
Lois de finances.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le
jeudi 22 octobre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la commission a
procédé à
l'audition de M. Jean-Pierre Masseret,
secrétaire d'Etat aux anciens combattants, sur les crédits de son
département ministériel.
M. Jean Delaneau, président,
a indiqué que cette audition
avait été ouverte aux membres du groupe des sénateurs
anciens combattants, dont il a salué le président,
M. Marcel-Pierre Cléach.
M. Jean-Pierre Masseret
,
secrétaire d'Etat aux anciens
combattants
, a rappelé que le projet de budget pour 1999 s'attachait
avant tout à respecter intégralement le principe du droit
à réparation. A cet égard, il a constaté que la
diminution de 2,1 % des crédits par rapport à 1999 restait
bien inférieure à la diminution des effectifs concernés
qui atteint, elle, 4 %.
Précisant que le montant des crédits alloués à son
département ministériel atteignait 25,4 milliards de francs,
il a souligné que l'importance de ce budget avait pu susciter certaines
critiques, mais que ces crédits constituaient la nécessaire
traduction budgétaire de la reconnaissance de la Nation aux anciens
combattants.
Evoquant la répartition de ces crédits, il a
précisé que 1,2 milliard de francs seulement était
affecté aux dépenses de fonctionnement, dont 229 millions de
francs de subventions à l'Office national des anciens combattants et
victimes de guerre (ONAC) et 43 millions de francs de subvention à
l'Institution nationale des invalides (INI). Il a indiqué que
17,3 milliards de francs étaient affectés aux pensions
d'invalidité, 2,2 milliards de francs à la retraite du
combattant, 1,5 milliard de francs au Fonds de solidarité et
1,3 milliard de francs au remboursement de prestations de
sécurité sociale versées aux pensionnés de guerre.
Abordant les mesures nouvelles,
M. Jean-Pierre Masseret
a
jugé que le budget était très satisfaisant. Il a
considéré que l'extension automatique du bénéfice
de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) pourrait
bénéficier à 600 personnes. Il a insisté sur
la poursuite de la revalorisation de la rente mutualiste avec le
relèvement, de 95 à 100 points d'indice, du plafond
majorable.
Il a également annoncé la prise en charge par le budget
général de l'Etat des cotisations de sécurité
sociale des invalides à plus de 85 %, pour un montant de
84 millions de francs.
Le ministre a estimé que la forte augmentation des crédits
sociaux de l'ONAC répondait aux critiques formulées l'an dernier.
Il a précisé que l'ONAC bénéficierait en 1999 de
18,5 millions de francs de mesures nouvelles, tout en reconnaissant que la
situation des maisons de retraite demeurait préoccupante.
Il a conclu son propos liminaire en insistant sur l'effort consenti en faveur
de la mémoire. Il a cité, à ce sujet, la création
de 96 " emplois mémoires " dans les services
départementaux de l'ONAC ayant vocation à recueillir et à
transmettre la mémoire combattante.
M. Jean Delaneau
,
président
, a interrogé le
ministre sur les possibilités de revalorisation de la rente mutualiste,
permettant de fixer le plafond majorable à 130 points d'indice en
5 ans. Il a également exprimé son inquiétude sur
l'avenir des maisons de retraite et de rééducation de l'ONAC.
Evoquant un projet de maison du Souvenir à Maillé (Indre et
Loire), il a enfin demandé au ministre de préciser les fonctions
que pourraient remplir les " emplois mémoires ".
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis
, a considéré que
le mécontentement restait assez vif chez les anciens combattants,
notamment ceux d'Afrique-du-Nord. Il a jugé que ce budget proposait des
avancées certaines, mais qu'il laissait parallèlement de nombreux
dossiers en suspens. Il a estimé que d'autres mesures nouvelles
pourraient être prises, sans pour autant entraîner un coût
budgétaire important. A cet égard, il a tenu à
évoquer certaines mesures nouvelles répondant aux
préoccupations des anciens combattants.
Concernant l'attribution de la carte du combattant, il s'est interrogé
sur la possibilité d'élargir les conditions d'attribution
à une présence en Afrique du Nord de 15 mois et non plus
18 mois, dans la mesure où la durée moyenne de séjour
était de 15 mois et 22 jours.
Il a également jugé nécessaire une revalorisation de la
retraite mutualiste, en estimant qu'une campagne de communication vers les
anciens combattant devait être menée.
S'agissant des pensions d'invalidité, il a insisté sur la
nécessité d'une réforme du " rapport constant ".
Il a, à ce propos, demandé au ministre d'intervenir pour que les
représentants de l'Etat cessent de faire quasi systématiquement
appel des décisions favorables aux requérants devant les
tribunaux des pensions.
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis
, a rappelé son soutien
à la proposition de loi de MM. Guy Fischer et Robert Pagès
accordant la retraite anticipée aux anciens combattants chômeurs
en fin de droits qui ont cotisé pendant 40 annuités, en
jugeant qu'elle avait pour principal avantage d'être seulement
optionnelle.
Il a souligné les difficultés d'accès à
l'allocation de préparation à la retraite (APR) du fonds de
solidarité et il a suggéré de supprimer le délai de
6 mois préalable.
Concernant l'ARPE, il a regretté que le dispositif proposé soit
très restrictif en ne permettant qu'à une centaine d'anciens
combattants de pouvoir en bénéficier chaque année. Il a
alors proposé de l'étendre aux anciens combattants titulaires du
Titre de reconnaissance de la Nation (TRN), et non plus aux seuls titulaires de
la carte du combattant.
Il a enfin attiré l'attention du ministre sur la situation souvent
très fragile des veuves d'anciens combattants. Il a ainsi
souligné que la retraite du combattant n'était pas susceptible de
réversion, en dépit de son faible montant. De même, il a
insisté sur les difficultés rencontrées pour
bénéficier de la réversion de la pension
d'invalidité. Il a alors proposé de ramener de 85 à
65 % le taux d'invalidité à partir duquel les veuves doivent
supporter la charge de la preuve de la corrélation entre guerre et
invalidité.
En réponse à M. Jean Delaneau,
M. Jean-Pierre Masseret,
secrétaire d'Etat
, a déclaré qu'un effort important de
revalorisation de la rente mutualiste avait déjà
été accompli, le plafond majorable passant de 91 points
d'indice en 1997 à 100 au 1
er
janvier 1999, ce qui
équivalait à une progression de 12,6 %. Il a cependant
constaté que le seuil des 130 points pouvait constituer un objectif
à atteindre à terme.
Il a reconnu que la gestion des 14 maisons de retraite de l'ONAC
était très difficile, celles-ci offrant des prestations
inférieures aux autres maisons pour un coût supérieur.
Considérant que cette situation pouvait mettre en péril
l'existence même de l'ONAC, il a jugé nécessaire pour
l'ONAC de conclure des partenariats avec les collectivités locales.
Concernant les emplois mémoires, il a expliqué que ceux-ci
avaient pour fonction d'aider le monde associatif ou les collectivités
territoriales à monter les initiatives locales. Il a en revanche
considéré qu'ils n'avaient pas vocation à participer aux
" investissements mémoires " qui relèvent plutôt
des contrats de plan Etat-régions.
En réponse aux différentes questions de M. Marcel Lesbros,
rapporteur pour avis,
M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat aux
anciens combattants,
s'est déclaré disposé à
assouplir les conditions d'attribution de la carte du combattant en retenant un
délai de présence en Afrique du Nord de 16 mois. A cet
égard, il a précisé que l'instauration du délai de
18 mois n'avait permis que 40 à 50.000 attributions
supplémentaires pour un objectif initial de 80.000.
S'agissant du TRN, il s'est montré réticent à un
élargissement des dates de référence jusqu'au 2 juillet
1964, craignant de susciter ainsi de nouvelles demandes reconventionnelles.
Il a rappelé qu'il avait soumis aux associations d'anciens combattants
deux propositions de réforme du mode de calcul du " rapport
constant ". Il a précisé que la plus favorable se traduirait
par une revalorisation de 0,6 % des pensions d'invalidité la
première année, mais que cette mesure ne pourrait pas s'appliquer
dès 1999.
Revenant sur les pensions d'invalidité, le ministre a reconnu qu'elles
étaient l'objet de " recours parfois abusifs " de la part des
services de l'Etat. Il a indiqué qu'il avait donné des
instructions à ses services pour éviter d'interjeter
systématiquement appel. Il a par ailleurs estimé qu'il
était souvent difficile d'établir la preuve du lien entre la
guerre et l'invalidité, mais qu'un suivi médical régulier
facilitait l'établissement de la preuve.
Concernant la retraite anticipée, il a souligné que la
proposition de loi de MM. Guy Fischer et Robert Pagès posait deux
problèmes : celui des retraites complémentaires et celui du droit
à option qui lui semble juridiquement impossible au regard du code de la
sécurité sociale. Il a cependant déclaré qu'il
allait donner à ses services des instructions pour mener une
étude sur la faisabilité juridique du dispositif proposé.
Il a estimé que le débat à l'Assemblée nationale
devrait permettre d'apporter une réponse positive à la question
de la suppression du délai de 6 mois nécessaire au
bénéfice de l'APR.
Le ministre s'est également déclaré prêt à
étudier une extension du dispositif " ARPE-anciens
combattants " aux titulaires du TRN dans la mesure où les effets
attendus de la mesure initiale semblent très modestes.
S'agissant de la situation des veuves, il a reconnu la faiblesse de la pension
de réversion des veuves de grands invalides qui n'ont pas pu travailler
en raison de leur présence nécessaire auprès de leur mari.
Il a précisé que ces veuves ne toucheraient actuellement que
3.600 francs par mois. Il s'est alors déclaré favorable à
la mise en place d'un système non rétroactif permettant d'amener
leurs ressources aux environs de 6 à 7.000 francs.
Il s'est en revanche déclaré défavorable à une
possible réversion de la retraite du combattant, jugeant que celle-ci
était un droit à réparation non transmissible.
M. Jean-Pierre Masseret
a enfin insisté sur la
nécessité d'une nouvelle réflexion en matière de
solidarité pour les anciens combattants. Il a expliqué que le
fonds de solidarité allait disparaître dans les 3 ou 4
années à venir du fait du vieillissement de ses allocataires
actuels. Il a souhaité la mise en place future de mesures permettant le
redéploiement des crédits budgétaires ainsi
libérés vers les anciens combattants les plus en
difficulté dans une logique de solidarité.
M. Jean Chérioux
a demandé au ministre des
éclaircissements sur l'abattement démographique de 4 %
appliqué à son budget.
M. Guy Fischer
a exprimé la crainte que les anciens combattants
d'Afrique du Nord ne puissent jamais bénéficier de la retraite
anticipée. Il s'est déclaré favorable à un
délai de présence de 16 mois en Afrique du Nord pour obtenir
la carte du combattant. Il s'est interrogé sur le coût d'une
attribution de la " campagne double " aux fonctionnaires et
assimilés. Il a enfin attiré l'attention du ministre sur la
dissociation de la valeur du point de pension des grands invalides et sur la
forclusion de fait persistante pour l'attribution de la qualité de
combattant volontaire de la résistance (CVR).
Mme Gisèle Printz
s'est interrogée sur les mesures
nouvelles concernant les victimes de l'annexion de fait de l'Alsace-Moselle, et
notamment les incorporés de force dans les formations paramilitaires
allemandes (RAD-KHD). Elle a interrogé le ministre sur l'état
d'avancement de la création d'un historial de l'annexion de fait en
Alsace-Moselle. Elle s'est enfin déclarée
préoccupée par la situation des veuves d'anciens combattants.
M. Marcel-Pierre Cléach, président du groupe d'études
des sénateurs anciens combattants,
a estimé que l'article
additionnel voté par l'Assemblée nationale en première
lecture, qui donne une réduction d'impôt aux anciens combattants
touchés par l'abaissement de l'avantage en impôt résultant
du quotient familial, était une bonne mesure, même si elle
créait de nouveaux particularismes.
Regrettant que la question de la retraite anticipée ne soit pas
abordée par le budget, il a jugé que la revalorisation de la
rente mutualiste allait dans la bonne direction.
Il s'est dit préoccupé par l'absence de mesures nouvelles en
faveur des harkis et des veuves d'invalides.
Il a exprimé ses réticences face à une trop grande
banalisation de l'attribution de la carte du combattant.
S'agissant du devenir du département ministériel, il a
rappelé que les anciens combattants ne souhaitaient pas un rattachement
au ministère des affaires sociales. Il a estimé que l'avenir de
son administration se jouait sur la question de la mémoire.
M. Gilbert Chabroux
a considéré que le budget pour 1999
permettait de consolider les acquis de 1998. Il a félicité le
ministre pour sa méthode de travail fondée sur la concertation
permanente. Il s'est interrogé sur les principales orientations de la
politique de la mémoire pour 1999 et sur l'opportunité de
créer une commission tripartite chargée d'étudier la
question de la " campagne double ".
En réponse aux différents intervenants,
M. Jean-Pierre
Masseret
a considéré tout d'abord que la question de la
retraite anticipée se recentrait progressivement sur les anciens
combattants les plus en difficulté : les chômeurs en fin de
droits. Il a estimé qu'à la fin de 1999 il ne resterait que 5
à 6.000 personnes concernées. Dans ces conditions, il s'est
déclaré prêt à réexaminer la question,
même s'il a déclaré rester réservé à
l'idée de prendre une mesure dès lors qu'elle n'aurait plus qu'un
intérêt symbolique.
Concernant la carte du combattant, il s'est déclaré ouvert
à une diminution du délai de présence en Afrique du Nord
de 18 à 16 mois.
S'agissant de l'unification des taux de pension d'invalidité, il a
rappelé que le gel des pensions les plus élevées entre
1992 et 1995 avait entraîné un retard équivalant à
60 millions de francs par an. Il a affirmé ne pas être
opposé à un effort de rattrapage étalé sur 4 ou
5 ans.
Il a confirmé avoir donné aux préfets des instructions en
vue d'une application souple du décret de 1989 qui fixe les conditions
de reconnaissance de la qualité de CVR.
Concernant la " campagne double ", il s'est montré très
réticent à toute évolution. Il a estimé que le
bénéfice de la " campagne double " poserait à la
fois un problème de coût, évalué à
1,2 milliard de francs, et une question de principe en introduisant un
traitement différencié entre fonctionnaires et
non-fonctionnaires. Il a, par ailleurs, souligné le fait que les
fonctionnaires bénéficiaient déjà de fait de la
" campagne double " et demandaient en réalité la
" campagne triple ".
M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat,
a ensuite
estimé que la mise en oeuvre de la réparation pour les victimes
de l'annexion de fait de l'Alsace-Moselle avançait progressivement. Il a
ainsi déclaré avoir demandé à l'entente
franco-allemande d'indemniser les anciens du Reichsarbeitsdienst (RAD) qui ne
peuvent obtenir un certificat d'incorporé de force. Concernant
l'historial de l'annexion de fait, il a annoncé que la décision
serait prise après le 30 octobre.
Le ministre a souligné que les harkis ne relevaient pas directement de
son département ministériel, mais qu'un travail
interministériel était en cours.
S'agissant de la politique de la mémoire, il a rappelé que 1999
devrait être marquée par la célébration du 55e
anniversaire de la Libération. De manière plus
générale, il a estimé que la politique de la
mémoire devait viser des actions montrant l'exemplarité du monde
combattant autour des valeurs de la République. Il a, à cet
égard, exprimé son souci d'accompagner les initiatives locales.
Evoquant enfin l'avenir du département ministériel, il a
précisé les deux lignes directives de la réforme
proposée : le maintien d'une structure politique et administrative
durable pour la défense des intérêts légitimes du
monde combattant et la volonté de mettre l'exemplarité du monde
combattant au service d'un affermissement du lien entre l'armée et la
Nation.
Il a exprimé son souci d'éviter trois évolutions qu'il
juge risquées : la transformation du département en un simple
ministère des pensions, le rapprochement avec le ministère des
affaires sociales dans la mesure où les droits des anciens combattants
ne relèvent pas de la solidarité, et la transformation du
département en une simple délégation, à l'image de
celle des rapatriés. Il a rappelé que la proposition de
réforme, instituant un rapprochement avec le ministère de la
défense, avait été bien accueillie par les associations
représentatives des anciens combattants.
II. EXAMEN DE L'AVIS
Réunie le
mercredi 18 novembre 1998
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau, président,
la
commission a procédé à
l'examen du rapport
de
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis
des crédits
en faveur des
anciens combattants
inscrits dans le projet de loi de
finances pour 1999.
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis
, a estimé que le
budget au secrétariat d'Etat aux anciens combattants était
paradoxal à plusieurs points de vue. Il a d'abord remarqué que ce
budget se traduisait par une diminution sensible des crédits mais
permettait de poursuivre, voire de renforcer, les actions menées en
faveur du monde combattant. Il a ensuite jugé que la faiblesse des
mesures nouvelles initialement proposées avait été
compensée par un enrichissement sensible du texte à
l'Assemblée nationale. Il a enfin considéré que ce budget
pouvait et devait être amélioré.
Abordant l'examen des crédits, il a indiqué que les dotations
proposées pour 1999 s'élevaient à 25,5 milliards de
francs, soit une diminution apparente de 2,1 % par rapport à
l'année passée. Mais il a observé qu'à
périmètre égal, la baisse prévue pour 1999
était en réalité de 3,5 %, dans la mesure où
le budget pour 1998 avait été artificiellement
allégé de 390 millions de francs, grâce à une
mesure de trésorerie portant sur le versement par l'Etat de la
majoration de la rente mutualiste.
Regrettant le manque de la transparence des chiffres fournis,
M. Marcel
Lesbros, rapporteur pour avis
, a cependant tenu à relativiser
l'ampleur de la diminution des crédits. Il a ainsi constaté que
la baisse des crédits restait inférieure à celle des
parties prenantes, en indiquant que le nombre de pensionnés allait sans
doute diminuer de 4 % en 1999 selon le secrétariat d'Etat aux
anciens combattants. A cet égard, il a exprimé la crainte que la
diminution réelle du nombre de pensionnés ne soit plus rapide,
car il a constaté une moindre consommation des crédits ces
dernières années, laissant suggérer une minoration de la
baisse des parties prenantes pour réaliser des économies
budgétaires en fin d'année.
Indiquant que la diminution des crédits restait plus lente que la
réduction du nombre des pensionnés, il a remarqué que
l'effort financier net en faveur de chaque ancien combattant augmentait, ce
dont il s'est félicité.
Il a également estimé que l'érosion des masses
budgétaires ne s'accompagnait pas cette année, contrairement
à l'année passée, d'une mise en péril des
principales actions menées en faveur des anciens combattants.
S'agissant des moyens des services, il a précisé qu'ils
augmentaient de 0,6 %, observant notamment une augmentation de
6,9 millions de francs de la subvention de fonctionnement de l'Office
national des anciens combattants (ONAC), largement liée à la
création d'un emploi-mémoire dans chaque service
départemental.
S'agissant de la dette viagère, il a remarqué que les
crédits diminuaient de 3,7 % pour s'établir à
19,9 milliards de francs. Jugeant que cette diminution correspondait
à la baisse du nombre de pensionnés, il a observé que
l'application du rapport constant permettrait une revalorisation de 1,41 %
des pensions d'invalidité.
S'agissant des interventions d'assistance de solidarité, il a
précisé qu'elles étaient globalement stables et a
insisté, en particulier, sur l'augmentation des crédits en faveur
de l'ONAC, qu'il s'agisse des subventions au titre de l'action sociale ou des
subventions pour la rénovation des maisons de retraite. Il a
considéré que la baisse de 1,1 % des crédits du fonds
de solidarité s'expliquait par la diminution des effectifs,
précisant qu'ils étaient passés de 42.600 personnes
en 1996 à 37.500 à la fin de cette année. A cet
égard, il a fait observer que cette diminution globale cachait en
réalité un double mouvement : une diminution rapide du nombre de
bénéficiaires de l'allocation différentielle
compensée par l'augmentation sensible du nombre de
bénéficiaires de l'allocation de préparation à la
retraite (APR), qui devrait concerner 13.000 personnes à la fin de cette
année.
S'agissant des crédits en faveur de la politique de la mémoire,
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis,
a constaté qu'ils
augmentaient de 38 % après la forte diminution constatée
l'année passée.
Il a estimé que la diminution du budget s'accompagnait d'une
réaffectation des moyens en faveur de la politique sociale et de la
mémoire, tout en assurant le respect du droit à
réparation, évolution dont il s'est félicité.
Il a cependant jugé ce budget décevant en matière de
mesures nouvelles.
Ainsi, il a observé qu'à l'origine le projet de loi de finances
ne présentait que trois avancées, et encore étaient-elles
bien frileuses. Il a rappelé que la première avancée
consistait dans l'affiliation gratuite à l'assurance maladie des
ressortissants du code des pensions militaires d'invalidité qui
n'étaient pas assurés sociaux par ailleurs. Rappelant que
M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat aux anciens combattants,
s'était engagé à explorer des pistes alternatives à
la retraite anticipée, il a souligné que la seconde mesure
nouvelle proposée, à savoir l'extension de l'allocation de
remplacement pour l'emploi (ARPE) aux anciens combattants, concrétisait
en partie cet engagement. Mais il a regretté que cette mesure soit
très restrictive, observant qu'elle ne s'appliquait qu'aux seuls anciens
combattants titulaires de la carte du combattant et pour lesquels leur
employeur avait précédemment refusé le
bénéfice de l'ARPE. Il a ainsi évalué entre 80 et
120 le nombre d'anciens combattants pouvant bénéficier de cette
mesure en 1999. Aussi a-t-il proposé à la commission d'adopter un
amendement élargissant le champ de la mesure aux titulaires du titre de
reconnaissance de la Nation (TRN).
S'agissant de la troisième mesure nouvelle,
M. Marcel Lesbros,
rapporteur pour avis,
a indiqué qu'elle permettait le
relèvement du plafond majorable de la retraite mutualiste du combattant
de l'indice 95 à l'indice 100. Estimant que cette mesure allait dans la
bonne direction et constituait un premier pas significatif, il a cependant
rappelé que les associations du monde combattant souhaitaient que le
plafond majorable atteigne au plus vite les 130 points d'indice.
Jugeant ces trois mesures nouvelles très modestes, il a estimé
que le projet de budget n'aurait pas été acceptable en
l'état, mais que la discussion à l'Assemblée nationale
avait permis d'obtenir des avancées supplémentaires.
Il s'est félicité du dépôt par le Gouvernement de
deux amendements portant articles additionnels, qui ont été
adoptés en première lecture le 6 novembre dernier. Il a
précisé que le premier amendement supprimait l'obligation du
stage de six mois pour bénéficier de l'APR pour les seuls anciens
combattants chômeurs justifiant de 160 trimestres d'affiliation au
régime de base d'assurance vieillesse. Il a indiqué que le second
amendement modifiait les conditions d'attribution de la carte du combattant en
ramenant de 18 à 15 mois la durée de présence en Afrique
du Nord nécessaire à l'obtention de ce titre. Il s'est
félicité de ces deux avancées en rappelant qu'elles
étaient demandées, depuis plusieurs années, par la
commission.
Il a également indiqué que M. Jean-Pierre Masseret,
secrétaire d'Etat aux anciens combattants, s'était engagé
à déposer deux amendements supplémentaires le
18 novembre en seconde délibération à
l'Assemblée nationale, le premier visant à augmenter les
crédits sociaux de l'ONAC de 5 millions de francs, pour financer
des actions de solidarité en faveur des veuves d'anciens combattants, et
le second abondant à hauteur de 2 millions de francs les
crédits relatifs à la politique de la mémoire.
Estimant que ces quatre mesures nouvelles modifiaient sensiblement
l'orientation générale du budget, il a rappelé qu'elles
permettaient de répondre à certaines des demandes les plus vives
et les plus constantes du monde combattant et de notre commission.
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis,
s'est toutefois
interrogé sur la stratégie budgétaire choisie par M.
Jean-Pierre Masseret. Il a ainsi constaté que, comme l'an passé,
le ministre se présentait devant le Parlement avec un budget
médiocre, tout en gardant en réserve un certain nombre
d'amendements qu'il distillait en fonction des réactions des
parlementaires. Estimant que cette stratégie visait avant tout à
desserrer la tutelle du ministère du budget, il a cependant
regretté le manque de transparence d'une telle démarche.
En dépit des avancées proposées, il a
considéré que ce budget ne permettait pourtant pas de
répondre à toutes les demandes du monde combattant. Il a certes
constaté que certains dossiers avançaient progressivement dans la
bonne direction, comme la réforme du rapport constant ou comme le projet
de réforme des structures ministérielles. Mais il a
également observé que d'autres chantiers restaient en suspens,
citant, en particulier, la " décristallisation ", la
proportionnalité des pensions, le rattrapage du gel des pensions des
plus grands invalides et la campagne double.
Il a également évoqué la retraite anticipée des
anciens combattants chômeurs en fin de droits, précisant que le
ministre s'était engagé à étudier la
possibilité du droit à option, mais sans donner de garanties. Il
a aussi insisté sur la situation souvent très préoccupante
des veuves d'anciens combattants, estimant qu'une réforme des
modalités de réversion des pensions d'invalidité
était à étudier d'urgence. Il s'est également
interrogé sur la possibilité de réaligner la retraite du
combattant des anciens combattants du Maroc et de la Tunisie sur celle des
Français. Sur tous ces points, il a précisé que la
commission serait très attentive à ce que des progrès
substantiels soient réalisés à court terme.
En conclusion,
M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis,
a
considéré que le projet de budget pour 1999 constituait une
étape dans le règlement progressif de toutes ces questions. Il a
estimé qu'il s'agissait d'un budget raisonnable permettant la poursuite,
dans de bonnes conditions, des actions en faveur des anciens combattants et
apportant, grâce aux mesures nouvelles adoptées à
l'Assemblée nationale, quelques avancées significatives.
Il a donc proposé à la commission d'émettre un avis
favorable sur ces crédits. Il lui a proposé, en outre, d'adopter
un amendement à l'article 75 du projet de loi de finances
étendant le bénéfice de l'ARPE aux anciens combattants
titulaires du TRN.
M. Jean Delaneau, président,
s'est interrogé sur le
traitement des victimes de guerre au sein du secrétariat d'Etat.
Après avoir félicité le rapporteur pour son exposé,
M. Jean Chérioux
a estimé qu'un budget ne se jugeait pas
seulement sur l'évolution et la répartition des masses
budgétaires, mais aussi sur la consommation effective des
crédits. Il a donc interrogé le rapporteur pour avis sur le taux
de consommation des crédits.
M. Louis Boyer
a estimé que ce budget permettait d'apporter une
satisfaction à certaines des demandes des anciens combattants d'Afrique
du Nord. Il s'est interrogé sur les pensions versées aux anciens
combattants ressortissants de pays placés jadis sous souveraineté
française. Il s'est demandé, en particulier, si les pensions
versées étaient effectivement touchées par leurs
bénéficiaires.
M. Guy Fischer
a jugé que ce budget présentait deux
avancées positives : l'assouplissement des conditions de versement de
l'APR et l'extension automatique de l'ARPE aux anciens combattants. Il a
rappelé que le Gouvernement s'était engagé dans cette
voie, à la suite de la discussion de la proposition de loi sur la
retraite anticipée des anciens combattants chômeurs en fin de
droits qu'il avait rapportée, en juin dernier, au nom de la commission.
Il s'est également déclaré favorable à l'amendement
présenté par le rapporteur pour avis. Il a indiqué que son
groupe s'abstiendrait sur ce budget dans la mesure où il ne proposait
pas d'accorder la retraite anticipée aux anciens combattants d'Afrique
du Nord.
M. Gilbert Chabroux
a estimé que ce budget allait dans la bonne
direction. Il a jugé que la stratégie budgétaire de M.
Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat aux anciens combattants,
était positive car elle se déroulait dans la concertation. Il
s'est interrogé sur le nombre de personnes qui pourraient
bénéficier de l'extension du bénéfice de l'ARPE aux
titulaires du TRN.
En réponse aux différents intervenants,
M. Marcel Lesbros,
rapporteur pour avis,
a précisé que le taux de consommation
des crédits avait atteint 96,5 % en 1997, mais qu'il avait tendance
à diminuer du fait d'une surestimation du nombre de pensionnés.
Il a également jugé que les pensions versées aux anciens
combattants ressortissants d'autres pays devraient être mieux
contrôlées.
S'agissant de l'impact d'une extension de l'ARPE aux titulaires du TRN, il a
estimé que la mesure pourrait toucher au total près de
200 personnes. Il a cependant estimé qu'il n'était pas exclu
que le Gouvernement invoque un argument de procédure pour s'opposer
à cet amendement.
A l'issue de ce débat, la commission, sur proposition de son rapporteur,
a émis un avis favorable sur les crédits consacrés aux
anciens combattants
.
Abordant l'examen des articles du projet de loi de finances rattachés
à la discussion des crédits des anciens combattants, la
commission a adopté un amendement étendant la mesure
proposée par l'article 75 aux titulaires du TRN, puis elle a émis
un avis favorable sur l'article 75 ainsi modifié
, qui
étend, de manière automatique, le bénéfice de
l'ARPE aux salariés anciens combattants d'Afrique du Nord.
La commission a également émis
un avis favorable à
l'article 76
qui vise à relever le plafond majorable de la retraite
mutualiste, à l'article 76 bis qui permet d'accorder la carte du
combattant aux anciens combattants ayant passé 15 mois en Algérie
et à l'article 76 ter qui assouplit les conditions d'attribution de
l'APR pour les anciens combattants justifiant d'une durée d'affiliation
à l'assurance vieillesse de 160 trimestres.
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le projet de budget du secrétariat d'Etat aux anciens combattants pour
1999 s'inscrit dans la continuité des budgets précédents :
l'érosion continue des crédits se poursuit, les rares mesures
nouvelles ne répondent qu'imparfaitement aux demandes légitimes
des associations du monde combattant, les respects du droit à
réparation restent garantis mais les interventions ministérielles
continuent de se réorienter progressivement vers les actions de
solidarité.
Ces orientations correspondent largement aux évolutions qui touchent la
population des anciens combattants et au contexte budgétaire : une
diminution progressive du nombre des ressortissants du département
ministériel, le coût budgétaire souvent élevé
des mesures demandées, la fragilisation de la situation sociale de
nombreux anciens combattants ou de leurs ayants cause.
Mais ces mouvements de fond ne doivent pas interdire la présentation
d'un budget ambitieux.
M. Jean-Pierre Masseret, secrétaire d'Etat aux anciens combattants, le
reconnaissait d'ailleurs l'an passé. En faisant part de ses quarante
engagements pour 1998, il affichait le souci louable de renforcer et de rendre
plus équitables les actions en faveur du monde combattant.
Or, force est de constater que le budget qui nous est soumis cette année
est un budget modeste, même s'il propose certaines avancées
significatives. Et encore aurait-il été un budget nettement
insuffisant si la discussion à l'Assemblée nationale n'avait
conduit le Gouvernement à enrichir substantiellement le projet initial
tel qu'il avait été adopté en conseil des ministres.
A cet égard, votre commission s'interroge sur la " tactique "
budgétaire choisie. Cette année, comme l'année
passée, le budget présenté en première lecture
à l'Assemblée nationale est un budget médiocre, ne
comportant que très peu de mesures nouvelles. Mais le ministre garde en
réserve un certain nombre d'amendements qu'il distille en fonction des
réactions largement défavorables des parlementaires
jusqu'à modifier assez sensiblement la physionomie
générale du budget. Si on imagine volontiers que cette
stratégie cherche avant tout à desserrer la tutelle
financière exercée par le ministère du budget, votre
commission regrette cependant le manque de transparence qu'implique une telle
démarche.
Pour 1999, les crédits du secrétariat d'Etat aux anciens
combattants atteindront 25,478 milliards de francs, soit une diminution de
2,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. Ce
budget est le douzième budget civil de l'Etat. Il se caractérise
par la très forte proportion de ses crédits d'intervention qui
s'élèveront à 24,25 milliards de francs. Il
s'accompagne également de plusieurs mesures nouvelles d'ampleur
inégale.
Budget des anciens combattants et des victimes de guerre pour 1999
I. UNE DIMINUTION DES CRÉDITS COMPATIBLE AVEC LA RECONDUCTION DES ACTIONS EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS
A. UNE ÉVOLUTION DES CRÉDITS TOUJOURS ORIENTÉE À LA BAISSE
1. La diminution tendancielle des crédits se confirme en 1999 et s'accompagne d'un redéploiement progressif de l'effort budgétaire
•
Une diminution des crédits délicate à
évaluer
Les crédits affectés au secrétariat d'Etat aux anciens
combattants sont en diminution de 540 millions de francs par rapport au
budget voté en 1998, soit une baisse de 2,1 %.
Le secrétariat d'Etat aux anciens combattants relativise l'ampleur de
cette baisse en développant deux séries d'argumentations.
D'une part, la baisse prévue pour 1999 serait inférieure aux
diminutions constatées antérieurement. Il est vrai que les
baisses enregistrées en 1998 et 1997 s'élevaient respectivement
à 3,5 % et 5 %. Mais, il convient d'observer
a
contrario
que la baisse constatée en 1996 n'était que de
1,2 %.
D'autre part, la diminution des crédits serait bien inférieure
à la diminution des effectifs de pensionnés. La diminution des
parties prenantes à la dette viagère est en effet
évaluée à 4 % pour s'établir à 534.000
personnes en 1999. Dans la mesure où les dépenses directement
liées au nombre de parties prenantes de la dette viagère (
les
pensions d'invalidité, la retraite du combattant, le remboursement par
l'Etat à la sécurité sociale des prestations aux invalides
de guerre, les soins médicaux gratuits
...) représentent 86 %
du budget total, la diminution tendancielle du budget aurait dû
être plus importante. L'écart entre la baisse de 4 % des
effectifs et la baisse de 2,1 % des crédits traduit alors une
augmentation de l'effort budgétaire net en faveur de chaque ancien
combattant.
Dans ces conditions, la faible diminution des dotations budgétaires se
traduirait finalement par un effort budgétaire accru en faveur du monde
combattant.
Sans contester fondamentalement ce raisonnement, votre commission souhaite
néanmoins apporter quelques éclaircissements tendant à
préciser l'ampleur réelle de ce que le secrétariat d'Etat
aux anciens combattants considère comme un
" effort
accru "
.
En premier lieu, la
diminution réelle des crédits ne serait
pas de 2,1 %, mais de 3,5 % à structure constante
. Le
budget pour 1998 avait en effet été artificiellement
diminué de quelque 390 millions de francs du fait d'une mesure de
trésorerie transitoire portant sur les modalités de versement par
l'Etat de la majoration de la rente mutualiste (chapitre 47-22). A
périmètre égal, l'érosion des crédits n'est
plus de 540 millions de francs mais de 930 millions de francs.
En second lieu,
depuis quelques années, le taux de consommation
effectif des crédits
inscrits en loi de finances initiale diminue.
La Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution de la loi de
finances pour 1997
1(
*
)
, note ainsi que, sur la
période 1993-1997,
" les dépenses réelles ont
représenté 96,81 % des crédits ouverts "
.
Cette sous-consommation s'explique à la fois par les difficultés
d'estimation des dépenses liées à la mise en oeuvre du
fonds de solidarité et par une surestimation du nombre de
bénéficiaires de la dette viagère. Il en résulte
que les dépenses réelles sont inférieures à
l'effort budgétaire affiché. La diminution des crédits est
donc plus rapide que ne le laisse penser la présentation du budget.
•
L'amorce d'une réorientation de l'effort
budgétaire
La structure du budget des anciens combattants est traditionnellement
caractéristique d'un budget d'intervention. Les dépenses
d'administration générale représentent moins de 5 %
du total des crédits, alors que plus de 95 % des crédits
sont des dépenses d'interventions en faveur des anciens combattants.
Le budget pour 1999 confirme cette spécificité.
Mais la nature
des interventions tend progressivement à évoluer. Il
apparaît en effet que la part des dépenses consacrées
à la dette viagère diminue au profit des interventions en faveur
de la mémoire et de la solidarité.
Celles-ci atteignent
17,1 % des crédits en 1999 contre 15,9 % en 1998.
Cette réorientation correspond au souhait affirmé par M.
Jean-Pierre Masseret de ne pas transformer son département
ministériel en un simple "
ministère des
pensions
".
Décomposition du budget par agrégat
|
LFI 98 |
PLF 99 |
||
|
en MF |
% |
en MF |
% |
Administration générale |
1.216 |
4,7 |
1.223 |
4,8 |
Dette viagère |
20.652 |
79,4 |
19.890 |
78,1 |
Mémoire et solidarité |
4.150 |
15,9 |
4.365 |
17,1 |
Cette réorientation budgétaire tient largement aux évolutions divergentes des grandes masses de crédits.
|
Crédits votés pour 1998 |
Crédits demandés pour 1999 |
Variation en % |
Titre III : moyens des services |
1.199,78 |
1.206,94 |
0,60 |
- Personnel |
847.17 |
844,86 |
- 0,27 |
- Matériel |
87,77 |
90,30 |
2,88 |
- Subventions |
264,83 |
271,78 |
2,62 |
• dont ONAC |
221,93 |
228,89 |
3,14 |
• dont INI |
42,90 |
42,90 |
0 |
Titre IV : Interventions publiques |
26.001,99 |
25.462,04 |
- 2,08 |
dont dette viagère |
20.651,80 |
19.890,44 |
- 3,69 |
dont fonds de solidarité |
1.573,80 |
1.556,80 |
- 1,08 |
Titre V : investissements |
|
|
|
en crédits de paiement |
16,18 |
16,17 |
- 0,06 |
TOTAL GÉNÉRAL |
26.018,17 |
25.478,22 |
- 2,08 |
2. Sur le long terme, l'érosion des crédits est cependant plus lente que la diminution du nombre de pensionnés
•
L'évolution des effectifs : des analyses
contradictoires
La Cour des comptes, dans son rapport précité, estimait que
" globalement, le budget des anciens combattants est pour l'essentiel
un budget de transferts sociaux ".
Dès lors,
" la
baisse de la part des anciens combattants dans l'ensemble du budget traduit,
pour l'essentiel, la diminution tendancielle du nombre de
bénéficiaires de pensions (- 3,28 % par an entre 1993 et
1997) ".
En réalité, l'analyse de l'évolution de la population
des anciens combattants peut déboucher sur deux types de conclusions. Si
le nombre de pensionnés tend effectivement à diminuer de plus en
plus vite, le nombre de ressortissants de l'office national des anciens
combattants -c'est-à-dire la population des anciens combattants au sens
large- diminue beaucoup plus lentement.
La baisse du nombre de pensionnés tend hélas à
s'accélérer.
Depuis trente ans, le nombre des pensionnés a diminué des deux
tiers, passant de 1.628.500 à 552.000 ; cette baisse
régulière s'est accélérée ces
dernières années. Pour l'année 1997, elle
représente 4 % puisque le nombre des pensionnés qui
s'établissait à 574.198 au 31 décembre 1996 est
tombé à 551.861 au 31 décembre 1997.
Cette accélération de la réduction du nombre de
bénéficiaires d'une pension résulte du vieillissement et
de la disparition de la population concernée. Une étude
prospective réalisée par l'Inspection générale du
secrétariat d'Etat aux anciens combattants montre d'ailleurs que ce
phénomène va s'amplifier dans les prochaines années ; en
effet, le nombre des pensions concédées devrait chuter de
moitié sur les cinq prochaines années. Les
bénéficiaires d'une pension ne représenteront plus que
250.000 personnes en 2018.
Evolution du nombre de pensionnés
|
31.12.92 |
31.12.94 |
31.12.95 |
31.12.96 |
31.12.97 |
Prévisions 1999 |
I - Pensions d'invalidité |
|
|
|
|
|
|
Militaires |
|
|
|
|
|
|
- guerre 1914-1919 |
2.781 |
1.542 |
1.238 |
1.015 |
815 |
|
- guerre 1939-1945 |
198.574 |
178.093 |
168.966 |
158.979 |
147.649 |
|
- hors guerre et AFN |
196.320 |
195.052 |
193.885 |
192.263 |
189.954 |
|
Civils |
|
|
|
|
|
|
- guerre 1914-1919 |
834 |
644 |
589 |
512 |
434 |
|
- guerre 1939-1945 |
41.235 |
38.512 |
37.304 |
35.858 |
33.863 |
|
- hors guerre et AFN |
2.645 |
2.551 |
2.501 |
2.447 |
2.340 |
|
Total |
442.389 |
416.394 |
404.483 |
391.074 |
375.055 |
364.000 |
II - Pensions de veuves et d'orphelins |
|
|
|
|
|
|
Militaires |
|
|
|
|
|
|
- guerre 1914-1919 |
26.047 |
19.033 |
16.616 |
14.259 |
12.346 |
|
- guerre 1939-1945 |
112.739 |
110.150 |
108.819 |
106.839 |
104.714 |
|
- hors guerre et AFN |
28.920 |
28.597 |
28.459 |
28.276 |
28.037 |
|
Civils |
|
|
|
|
|
|
- guerre 1914-1919 |
344 |
312 |
290 |
268 |
253 |
|
- guerre 1939-1945 |
16.792 |
15.816 |
15.461 |
14.984 |
14.490 |
|
- hors guerre et AFN |
2.016 |
1.933 |
1.887 |
1.883 |
1.639 |
|
Total |
186.858 |
175.841 |
171.532 |
166.509 |
161.479 |
156.000 |
III - Pensions d'ascendants |
|
|
|
|
|
|
Militaires |
|
|
|
|
|
|
- guerre 1914-1919 |
3 |
2 |
2 |
1 |
1 |
|
- guerre 1939-1945 |
7.178 |
5.343 |
4.739 |
4.084 |
3.564 |
|
- hors guerre et AFN |
11.806 |
10.771 |
10.379 |
9.924 |
9.448 |
|
Civils |
|
|
|
|
|
|
- guerre 1914-1919 |
7 |
5 |
6 |
6 |
6 |
|
- guerre 1939-1945 |
3.606 |
2.864 |
2.552 |
2.210 |
1.959 |
|
- hors guerre et AFN |
504 |
437 |
419 |
390 |
349 |
|
Total |
23.194 |
19.420 |
18.097 |
16.615 |
15.327 |
14.000 |
IV - TOTAL GÉNÉRAL |
652.351 |
611.657 |
594.112 |
574.198 |
551.861 |
534.000 |
En revanche, la diminution du nombre de ressortissants de l'ONAC est bien plus lente. La mortalité naturelle des ressortissants est en effet compensée par l'assouplissement progressif des conditions d'attribution des cartes et titres, mené ces derniers années, ainsi que par la reconnaissance de la qualité de ressortissants de plein droit de l'ONAC pour les veuves d'anciens combattants en 1991.
Etat numérique des ressortissants de l'ONAC (au 1 er janvier)
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998* |
4.395.532 |
4.348.875 |
4.475.059 |
4.446.681 |
4.429.604 |
4.228.637 |
* Estimation
Ainsi, le nombre de ressortissants de l'ONAC n'a baissé que de
0,7 % en 1995 et de 0,4 % en 1996 alors que le nombre de
pensionnés diminuait de 2,9 % et de 3,4 % sur les mêmes
périodes.
L'étude menée en 1998 par l'Inspection générale du
secrétariat d'Etat aux anciens combattants aboutit d'ailleurs à
une réévaluation à la hausse du nombre de ressortissants
(
cf. encadré ci-dessous
).
Etat
numérique des ressortissants de l'Office national des anciens
combattants et victimes de guerre
Perspectives 1998/1999
Le
tableau ci-dessous récapitule, sur l'ensemble des conflits et par
catégorie de bénéficiaires, le nombre total des
ressortissants survivants au 1
er
janvier 1998.
Ces chiffres résultent d'une étude menée en 1998 par
l'Inspection générale du secrétariat d'Etat aux anciens
combattants.
Les états numériques sur le nombre de ressortissants
annoncés pour les années antérieures sont relativement
proches de l'évaluation de la population à laquelle cette
étude aboutit.
Cependant, la répartition des ressortissants par catégorie et par
génération du feu est sensiblement différente, le nombre
d'ayants droit est moins élevé contrairement à celui des
veuves et des orphelins de guerre de plus de 21 ans.
Par ailleurs, la génération des 39-45 est devenue minoritaire
dans le monde combattant si l'on ne tient pas compte des veuves. C'est
désormais la génération des anciens combattants d'AFN qui
est prépondérante.
|
Guerre 1914-1918 |
Guerre Indochine
|
A.F.N. |
Nouveaux conflits |
Hors-Guerre |
TOTAL |
Ayants droit |
6.100 |
1.029.800 |
1.267.100 |
42.100 |
129.400 |
2.474.500 |
Pensionnés |
1.200 |
181.600 |
63.000 |
3.600 |
129.400 |
378.800 |
Non pensionnés |
4.900 |
747.200 101.000 |
1.204.100 |
38.500 |
------ |
2.095.700 |
Ayants cause |
348.000 |
1.690.800 |
88.200 |
1.800 |
76.700 |
2.205.500 |
Veuves pensionnées |
12.600 |
119.200 |
6.600 |
800 |
21.500 |
160.700 |
Veuves non pensionnées |
170.700 |
1.310.100 |
60.300 |
400 |
50.000 |
1.591.500 |
Orphelins Pensionnés |
------ |
------ |
------ |
200 |
200 |
400 |
Orphelins non pensionnés |
164.700 |
229.100 26.800 |
16.900 |
100 |
------ |
437.700 |
Ascendants |
------ |
5.500 |
4.400 |
300 |
5.000 |
15.200 |
TOTAL |
354.100 |
2.720.600 |
1.355.300 |
43.900 |
206.100 |
4.680.000 |
Source : Secrétariat d'Etat aux anciens
combattants
•
L'évolution des crédits : une diminution des
crédits plus lente que celle du nombre de pensionnés, mais plus
rapide que celle du nombre de ressortissants de l'ONAC.
L'étude de la Cour des comptes montre qu'entre 1993 et 1997 les
dépenses nettes du département ministériel chargé
des anciens combattants ont baissé de 3 %.
Sur la même période, le nombre de pensionnés a
diminué de 15,4 % alors que le nombre de ressortissants de l'ONAC
augmentait de 0,7 %.
De la comparaison de ces évolutions doivent être tirées
deux conclusions
.
D'une part, la diminution du nombre de pensionnés a permis une
diminution sensible des dépenses liées à la dette
viagère : - 8,3 % entre 1993 et 1997. En revanche, la
stabilité du nombre de ressortissants de l'ONAC s'est traduite par la
croissance corrélative des dépenses de solidarité,
notamment par le biais de la mise en place du fonds de solidarité.
D'autre part, si la dépense nette par pensionné s'est
effectivement accrue, la dépense nette par ressortissant de l'ONAC a,
elle, diminué.
Le redéploiement progressif des crédits de la dette
viagère vers les actions de solidarité correspond donc aux
nouveaux besoins de la population combattante. Mais cette réaffectation
des moyens reste trop lente par rapport à l'évolution des besoins.
Evolutions des crédits des anciens combattants entre 1993 et 1997
|
Titres et |
Évolutions 97-93 (en %) |
||
|
Chapitres |
Crédits initiaux |
Crédits ouverts |
Dépenses nettes |
Dépenses de fonctionnement |
titre III hors 36 |
3,8 |
- 7,6 |
- 6,5 |
Subventions de fonctionnement aux EPA |
36 |
8,6 |
8,2 |
8,2 |
Mémoire et information historique |
41 et 43 |
- 55,7 |
- 80,6 |
- 82,9 |
Action sociale. Assistance et solidarité hors fonds AFN |
46 hors 46-10 |
- 9,1 |
- 8,8 |
- 9,1 |
dont dette viagère |
46-21, 22, 25, 26 |
- 12,0 |
- 8,6 |
- 8,3 |
Sous-total (structure constante 1993) |
|
- 8,5 |
- 8,6 |
- 9,0 |
Fonds AFN |
46-10 |
435 |
557 |
529 |
Total |
|
- 2,6 |
- 2,4 |
- 3,0 |
Action sociale. Assistance et solidarité |
Total 46 |
- 4,3 |
- 3,8 |
- 4,3 |
Source : Cour des comptes, rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1997.
B. UNE RECONDUCTION GARANTIE DES ACTIONS EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS
Alors que le budget voté pour 1998 se traduisait par des diminutions de crédits qui mettaient en péril l'exécution dans de bonnes conditions de la politique d'action sociale et de la politique de la mémoire, la baisse des dotations budgétaires prévue pour 1999 ne devrait pas entraîner de fragilisation des actions menées en faveur des anciens combattants et de leurs ayants cause.
1. La politique de la réparation
Les
dépenses relatives à la réparation comprennent :
- les pensions d'invalidité et les allocations et indemnités
rattachées (chapitre 46-20) ;
- la retraite du combattant (chapitre 46-21) ;
- les prestations de sécurité sociale remboursées par
l'Etat au profit des pensionnés de guerre (chapitre 46-24) ;
- les soins médicaux gratuits (chapitre 46-27) ;
- l'appareillage des mutilés (chapitre 46-28).
Ces dépenses représenteront, en 1999, 87 % du budget du
secrétariat des anciens combattants.
Evolution des dotations budgétaires au titre de la réparation
Chapitre |
Intitulé |
Loi de finances initiale pour 1998 |
Projet de loi de finances pour 1999 |
Evolution |
46-20 |
Pensions d'invalidité |
18.466 |
17.664 |
- 4,3 % |
46-21 |
Retraite du combattant |
2.186 |
2.226 |
+ 1,8 % |
|
Total dette viagère |
20.652 |
19.890 |
- 3,7 % |
46-24 |
Prestations de sécurité sociale |
1.453 |
1.319 |
- 9,2 % |
46-27 |
Soins médicaux gratuits |
945 |
906 |
- 4,1 % |
46-28 |
Appareillage |
61 |
61 |
- |
|
Total prise en charge des soins |
2.459 |
2.285 |
- 7,1 % |
|
Total dépenses de réparation |
23.111 |
22.175 |
- 4,1 % |
(en
millions de francs)
La diminution globale des dépenses de réparation, qui se poursuit
à un rythme de 4,1 %, cache en réalité des baisses
plus ou moins accentuées.
•
La dette viagère diminue mais de manière
divergente.
Les crédits relatifs à la dette viagère, qui
s'élèvent à 19,9 milliards de francs soit 78 %
du total du budget, diminuent de 3,7 % en 1999.
Mais les dépenses liées aux pensions et celles liées
à la retraite du combattant évoluent de manière
divergente. Cette évolution divergente des crédits s'explique par
des diminutions différenciées du nombre de parties prenantes.
S'agissant des
pensions d'invalidité
, le nombre de
pensionnés devrait diminuer de 4 % en 1999 pour s'établir
à 534.000. Les extinctions de droits liées à la
mortalité naturelle ne sont en effet que très partiellement
compensées par l'attribution de pensions nouvelles au titre de veuve ou
de pensionné " hors guerre " et par la révision des
pensions.
En revanche, l'application du rapport constant permettra une revalorisation
significative des pensions de 1,41 %, évolution supérieure
à celle des pensions de vieillesse (+ 1,2 % prévu par le
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999) et
à celle de l'inflation (+ 1,1 % prévu en 1999).
Dans ces conditions, la diminution de 4,3 % des crédits liés
aux pensions d'invalidité ne peut s'expliquer que par une baisse du
montant moyen des pensions versées. Cette baisse s'expliquerait alors
par la part croissante des ayants cause (veuves et orphelins) dans la
population des pensionnés.
S'agissant de la
retraite du combattant
, le nombre de parties prenantes
ne devrait diminuer que de 0,4 % en 1999 contre 3,5 %.
896.000 personnes devraient toucher la retraite du combattant en 1999.
Cette stabilisation des effectifs s'explique par les attributions nouvelles en
faveur des appelés du contingent ayant servi en Afrique du Nord, dont
les premières classes d'âge atteignent l'âge de 65 ans. Les
attributions nouvelles compensent alors pratiquement l'extinction des droits
liée à la disparition des générations
précédentes. Dès lors, l'application du rapport constant
permet une progression nette des crédits de 40 millions de francs.
L'assouplissement sensible des conditions d'attribution de la carte du
combattant au profit des personnes mobilisées en Afrique du Nord devrait
se traduire à l'avenir par une augmentation du nombre de personnes
bénéficiant de la retraite du combattant et des crédits
correspondants. 63 % des effectifs mobilisés en Afrique du Nord ont
en effet reçu la carte du combattant. Il faut toutefois noter que la
retraite du combattant est versée à un taux unique
(217 francs par mois au 31 décembre 1997) qui reste faible. Les
implications budgétaires devraient donc n'être que très
modérées.
•
Les dépenses consacrées à la prise en
charge des soins dus aux pensionnés de guerre sont en baisse sensible,
mais l'accès aux soins n'est pas menacé.
Les crédits budgétaires consacrés à la prise en
charge des soins au titre de la réparation diminuent sensiblement (-
7,1 %) pour s'établir à 2,3 milliards en 1999.
Cette diminution s'explique très largement par la réduction de
9,2 % des crédits inscrits au titre du chapitre 46-24.
Depuis la loi du 29 juillet 1950, les invalides pensionnés à
85 % sont obligatoirement assurés au régime
général de la sécurité sociale, l'Etat prenant
à sa charge les prestations servies et les dépenses
correspondantes étant inscrites au chapitre 46-24.
La diminution de 9,2 % des crédits, bien supérieure à
la contraction prévisionnelle des effectifs, ne se traduira pas par une
moindre prise en charge de la couverture sociale des plus grands invalides. Il
s'agit en réalité d'une mesure d'ajustement budgétaire.
Les dépenses nettes sont en effet bien inférieures aux
crédits inscrits en loi de finances initiale. Ainsi, en 1997, les
dépenses nettes au titre de ce chapitre n'ont atteint que
1.271 millions de francs, soit un montant bien inférieur à
celui budgété pour 1999. Il convient également de rappeler
que ce chapitre est porté sur le tableau des crédits
provisionnels, ce qui permet de garantir l'effectivité du droit à
réparation même si les crédits inscrits en loi de finances
initiale se révèlent insuffisants.
2. La politique de la solidarité
Les
crédits consacrés à la politique de solidarité
comprennent :
- le fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du
Nord et d'Indochine (chapitre 46-10) ;
- les crédits d'actions sociales dont la subvention aux
dépenses sociales de l'ONAC (chapitres 46-03, 46-04, 46-71 et 46-51) ;
- la majoration des rentes mutualistes (chapitre 47-22).
Evolution des dépenses de solidarité
Chapitre |
Intitulé |
LFI 97 |
LFI 98 |
LFI 99 |
Evolution 99/98 |
46-10 |
Fonds de solidarité |
1.535 |
1.574 |
1.557 |
- 1,1 % |
46-03, 46-04, 46-31, 46-51 |
Aide sociale |
112 |
106 |
109 |
+ 2,8 % |
47-22 |
Majoration des rentes mutualistes |
360 |
- |
403 |
NS |
|
Total |
2.007 |
1.680 |
2.069 |
NS |
(en
millions de francs)
•
Le fonctionnement du fonds de solidarité est
assuré, même si des lacunes subsistent
Créé par la loi de finances pour 1992, le fonds de
solidarité est progressivement monté en charge pour arriver
aujourd'hui à maturité.
Il assure désormais un rôle central pour l'action sociale en
faveur des anciens combattants qui connaissent les situations les plus
difficiles.
Le fonds de solidarité
1)
Les bénéficiaires
Initialement réservé au bénéfice des seuls anciens
combattants d'Afrique du Nord en situation de chômage de longue
durée et âgés de plus de 57 ans, le fonds est
désormais ouvert à tout ancien combattant à quatre
conditions :
- avoir participé aux opérations en Indochine ou en Afrique du
Nord ;
- être privé d'emploi depuis plus d'un an ou être en
situation de travail réduit ;
- disposer de ressources personnelles inférieures à 4.614 francs
par mois ;
- résider en France métropolitaine ou dans les
départements d'outre-mer.
Au 30 juin 1998, 37.000 personnes bénéficiaient du soutien du
fonds de solidarité.
2) Les aides versées
Depuis le 1
er
janvier 1995, le Fonds de solidarité assure,
non pas de plein droit mais toujours sur demande de l'intéressé,
le versement de deux types d'allocations non cumulables, mais aussi d'un
capital décès pour les veuves :
-
l'allocation différentielle (AD)
L'AD constitue un complément de ressources spécifiques. Elle
assure à tout bénéficiaire un revenu mensuel minimum
garanti de 4.614 francs par mois au 1
er
janvier 1998.
L'article 109 de la loi de finances pour 1998 a institué une majoration
spécifique de l'AD pour les chômeurs qui justifient d'une
durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres.
Cet article précise que "
afin de leur permettre de
bénéficier d'un revenu équivalent à une retraite
anticipée de 5.600 francs net par mois et par dérogation aux
dispositions précédentes, le montant de l'allocation
différentielle est augmenté à due concurrence au
1
er
janvier 1998 pour les chômeurs qui justifient d'une
durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres, y compris les
périodes équivalentes et notamment le temps passé en
Afrique du Nord
".
Au 30 juin 1998, 25.000 personnes percevaient l'AD pour un montant moyen de
1.937 francs par mois. Parmi elles, 5.200 bénéficient de la
dérogation instituée à l'article 109
précité
.
-
l'allocation de préparation à la retraite (APR)
L'APR constitue un revenu complet servi à titre principal. A la
différence de l'AD, elle est constitutive de droits en matière
d'assurance sociale.
L'APR est attribuée aux personnes qui sont bénéficiaires
de l'AD pendant six mois consécutifs et qui n'exercent aucune
activité professionnelle.
L'APR est égale à 65 % d'un revenu de
référence (le plus souvent la moyenne des revenus mensuels
d'activité professionnelle) et est plafonnée à 7.177
francs par mois au 1er janvier 1998.
L'article 127 de la loi de finances pour 1997 a également
institué un plancher pour l'APR égal à 4.500 francs.
Au 30 juin 1998, 11.972 personnes touchaient l'APR pour un montant moyen de
6.159 francs par mois.
Les deux allocations sont indexées sur les bases mensuelles de calcul
des prestations familiales et sont par conséquent automatiquement et
périodiquement revalorisées.
-
Le capital décès
Les veuves d'un bénéficiaire de l'APR peuvent
bénéficier, depuis 1997, d'un capital décès d'un
montant égal à quatre fois le montant mensuel brut de l'APR, le
cas échéant majoré en fonction du nombre d'enfants
à charge.
En 1997, 46 personnes ont bénéficié du capital
décès pour un montant moyen de 26.195 francs.
Pour 1999, les crédits du fonds de solidarité
s'élèveront à 1.557 millions de francs, soit une
baisse de 1,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.
Cette légère baisse s'explique par la non-reconduction des
25 millions de francs inscrits en loi de finances initiale pour 1998 et
destinés à financer les mesures nouvelles de ce budget
(majoration de l'allocation différentielle pour les anciens combattants
justifiant de 40 annuités de cotisations à la
sécurité sociale). Cette diminution est en partie
compensée par l'affectation de 20 millions de francs au fonds de
solidarité pour financer l'extension de l'allocation de remplacement
pour l'emploi (ARPE) aux salariés anciens combattants (
cf. infra
).
Cette diminution des crédits devrait cependant permettre la poursuite de
l'activité du fonds dans de bonnes conditions. On constate en effet
depuis 1996 une réduction du nombre d'allocataires : de 42.698
allocataires fin 1996, le fonds ne devrait concerner que 35.500 à la fin
de cette année.
Cette baisse est loin d'être uniforme car, à la diminution rapide
des bénéficiaires de l'allocation différentielle
correspond une augmentation du nombre de bénéficiaires de l'APR,
plus favorable.
Evolution du nombre d'allocataires du Fonds de solidarité
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 (1) |
Nombre de bénéficiaires de l'AD |
19.832 |
24.359 |
37.577 |
38.306 |
28.257 |
25.000 |
Nombre de bénéficiaires de l'APR |
- |
- |
1.593 |
4.322 |
10.940 |
11.972 |
Total |
19.832 |
24.359 |
39.170 |
42.628 |
39.197 |
36.972 |
(1)
Chiffres au 31 décembre sauf pour 1998 (30 juin)
Si la mise en place et l'amélioration progressive du fonds de
solidarité ont incontestablement permis une meilleure prise en charge
des anciens combattants dans les situations les plus difficiles, votre
commission tient cependant à souligner à nouveau la persistance
de certaines difficultés qui en limitent l'efficacité.
Ces lacunes sont au nombre de trois :
- un plafonnement des allocations restrictif et déconnecté
des revenus d'activité ;
- un nombre de bénéficiaires insuffisant par rapport aux
publics potentiels ;
- une logique fondée sur l'assistanat que récusent les
anciens combattants.
Dans ces conditions, votre commission réaffirme son souhait d'une
évolution du fonds de solidarité. Elle est tout
particulièrement favorable à une modification des conditions
d'attribution de l'APR. Il s'agirait de permettre aux anciens combattants les
plus en difficulté de bénéficier directement de l'APR sans
avoir à toucher préalablement pendant six mois l'allocation
différentielle. Un amendement du Gouvernement adopté en
première lecture à l'Assemblée nationale vient de
répondre à cette attente (
cf. infra
).
•
L'aide sociale voit ses crédits augmenter, sans
pourtant être à la hauteur des enjeux
Les crédits recouvrent des actions de nature très diverses :
réduction de tarifs ferroviaires, secours permanents ou occasionnels
à des personnes démunies, subventions de fonctionnement aux
associations, indemnisation spécifique de certaines catégories
d'anciens combattants mais aussi la subvention à l'action sociale de
l'ONAC.
Votre commission tient à rappeler le rôle essentiel de l'ONAC
dans l'exercice du devoir de solidarité de la Nation à
l'égard des anciens combattants.
L'an passé, elle avait vivement regretté la diminution de
5 millions de francs de la subvention aux dépenses sociales de
l'ONAC.
Cette année, elle ne peut que se féliciter de l'inscription de
5 millions de francs supplémentaires, tout en regrettant cependant
qu'il ne s'agisse que d'une remise à niveau et non d'une augmentation
nette.
La subvention de l'Etat pour l'action sociale de l'ONAC, qui
s'élèverait à 46,7 millions de francs est
utilisée de manière différenciée, mais concourt
cependant à hauteur des trois quarts au financement de l'action sociale
individuelle.
En 1996, les crédits d'action sociale avaient ainsi permis de venir en
aide à près de 22.000 ressortissants.
A cet égard, votre commission exprime la crainte d'une augmentation
du nombre de demandes de secours individuels dans les prochaines
années
. En effet, l'arrivée à maturité du fonds
de solidarité se traduit par une sortie croissante du nombre
d'allocataires de plus de 60 ans qui connaissent à nouveau une situation
critique après l'amélioration transitoire que permet le fonds de
solidarité et doivent alors se contenter du minimum vieillesse. Il est
donc à craindre que les besoins budgétaires de l'ONAC au titre de
l'action sociale n'augmentent dans les prochaines années.
•
Le plafond majorable de la retraite mutualiste du
combattant est revalorisé
La retraite mutualiste des anciens combattants, majorée par l'Etat, est
une rente viagère accordée à une catégorie
particulière de rentiers, les mutualistes anciens combattants. Elle ne
peut être considérée comme un titre de réparation,
puisqu'il s'agit d'une souscription individuelle effectuée à
titre volontaire.
Tous les contribuables anciens combattants peuvent, chaque année,
déduire de leur revenu imposable, dans la limite d'un plafond, les
versements effectués en vue de la constitution d'une rente donnant lieu
à majoration de l'Etat. En outre, la retraite mutualiste se cumule avec
toutes les autres pensions et retraites et est exonérée
d'impôt pour sa part inférieure au plafond légal.
Au-delà de ce plafond, le régime fiscal est celui de
l'assurance-vie.
Le budget pour 1999 comporte deux évolutions à propos de la
retraite mutualiste.
D'une part, il rétablit la dotation habituelle du chapitre 47-22 qui
finance le versement par l'Etat des sommes dues aux organismes gérant la
rente mutualiste, au titre de la majoration spécifique accordée
aux anciens combattants. La loi de finances pour 1998 avait en effet
aligné le remboursement par l'Etat sur le régime de droit commun
(le remboursement intervient désormais au cours du premier trimestre de
l'année suivante), ce qui avait eu pour effet la disparition transitoire
des crédits inscrits au chapitre 47-22.
D'autre part, il prévoit la revalorisation du plafond majorable de la
rente mutualiste. Celui-ci est relevé de 95 à 100 points d'indice
de pension militaire d'invalidité. Cela équivaut à un
coût budgétaire de 6,3 millions de francs (
cf.
infra
).
3. La politique de la mémoire
L'année dernière, votre commission des Affaires
sociales s'était élevée contre la diminution de 43 %
des crédits consacrés à la politique de la mémoire.
Elle considère en effet nécessaire de développer une
politique de mémoire ambitieuse, dont notre collègue Jacques
Baudot a fixé les jalons
2(
*
)
, associant
étroitement le monde combattant notamment dans sa composante
résistante.
Le budget pour 1999 prévoit une progression de 39 % de ces
crédits.
Evolution des crédits liés à la politique de la mémoire
Chapitre |
Intitulé |
LFI 97 |
LFI 98 |
PLF99 |
Evolution 98/99 |
41-91 |
Fêtes nationales et cérémonie publique |
2,3 |
2,2 |
2,5 |
+ 11,3 % |
43-02 |
Intervention en faveur de l'information historique |
6,8 |
4,4 |
7,9 |
+ 79,5 % |
57-91-20 |
Remise en état des sépultures de guerre |
8,1 |
3,2 |
3,2 |
- |
|
TOTAL |
17,2 |
9,8 |
13,6 |
+ 38,7 % |
(en
millions de francs)
A ces crédits, doit s'ajouter une mesure nouvelle de 3 millions de
francs en faveur de l'ONAC (subvention de fonctionnement) afin de permettre le
recrutement d'un " emploi mémoire " dans chaque service
départemental de l'office.
Si cette augmentation des crédits devrait permettre de mener une
politique de la mémoire plus active, votre commission tient cependant
à formuler deux observations.
L'analyse de l'évolution sur longue période des crédits
relatifs à la mémoire qu'a mené la Cour des comptes met en
évidence une
" évolution erratique "
,
s'expliquant très largement par l'ouverture de crédits à
titre non reconductible pour la commémoration d'événements
historiques. Dans ces conditions,
votre commission s'interroge sur la
cohérence de la politique de mémoire
, estimant que celle-ci
ne peut se fonder sur de simples et aléatoires
célébrations mais exige un enracinement dans la continuité.
Votre commission s'inquiète également du retard
accumulé dans l'exécution du programme 1994-2000 de
rénovation des nécropoles nationales.
En 1999, le retard sur
l'échéancier initial risque d'atteindre près de
20 millions de francs. Un tel retard se traduira alors immanquablement par
un allongement de la durée d'application du plan.
Mise en oeuvre de l'échéancier du plan de rénovation des sépultures
(en millions de francs)
|
Autorisations de programme |
Crédits de paiement |
||||||
Exercice |
Echéancier prévisionnel |
Loi de finances initiale |
Crédit après régulation |
Ecart
prévision/
|
Echéancier prévisionnel |
Loi de finances initiale |
Crédit après régulation |
Ecart
prévision/
|
1994 |
6 |
6 |
6 |
0 |
3 |
3 |
3 |
0 |
1995 |
10 |
10 |
10 |
0 |
6 |
6 |
6 |
0 |
1996 |
8 |
7 |
5,25 |
- 2,75 |
8 |
7,5 |
6,65 |
- 1,35 |
1997 |
6 |
3,25 |
0 |
- 2,75 |
8 |
8,125 |
6,5 |
- 1,5 |
1998 |
6 |
3,25 |
0 |
- 2,75 |
8 |
3,25 |
0 |
- 4,75 |
1999 |
8 |
5 |
(nc) |
(nc) |
9 |
3,25 |
(nc) |
(nc) |
2000 |
6 |
(nc) |
(nc) |
(nc) |
8 |
(nc) |
(nc) |
(nc) |
Totaux |
50 |
34,5 |
21,35 |
- 14,5 |
50 |
31,12 |
22,15 |
- 13,35 |
II. QUELQUES MESURES NOUVELLES SIGNIFICATIVES BIEN QU'INSUFFISANTES
A. DES MESURES NOUVELLES INITIALEMENT TRÈS LIMITÉES
1. Le projet de budget adopté par le conseil des ministres se caractérisait par l'insuffisance de mesures nouvelles
Le
projet de loi de finances pour 1999 adopté en Conseil des ministres
comportait deux types de mesures nouvelles.
Les premières visent à obtenir un accroissement des moyens au
titre des mesures nouvelles strictement budgétaires. Ces mesures
nouvelles sont relativement modestes : elles se montent à 28,5 millions
de francs.
Récapitulatif des principales mesures nouvelles de nature budgétaire :
-
augmentation des crédits destinés à financer les travaux
dans les maisons
de retraites de l'ONAC : + 6,5 MF
- augmentation des crédits destinés à financer les
travaux de sécurité à l'INI : + 3,5 MF
- augmentation des crédits d'action sociale de l'ONAC : + 5 MF
- augmentation de la subvention de fonctionnement versée à l'ONAC
: + 4 MF
- mise en place des emplois mémoire : + 3 MF
- augmentation des crédits de la mémoire et de l'information
historique : + 4 MF
- augmentation des crédits pour l'entretien des nécropoles : +
1,3 MF
- informatisation des fichiers de la guerre 1914-1918 : + 0,7 MF
Les secondes sont celles qui doivent constituer de véritables
avancées pour le monde combattant et qui se traduisent, au-delà
de l'effort budgétaire, par une modification de la législation
applicable.
Or, force est de constater que les avancées proposées par le
projet de loi de finances, tel qu'il a été déposé
sur le bureau de l'Assemblée nationale, étaient très
insuffisantes.
Elles sont au nombre de trois :
•
L'exonération de cotisations d'assurance maladie
pour les pensionnés à plus de 85 % ne
bénéficiant pas de couverture sociale
En application de l'article L. 136 bis du code des pensions militaires
d'invalidité, les invalides pensionnés à 85 % au
moins, les veuves non remariées, les orphelins de guerre mineurs ou
majeurs incapables de travailler, les aveugles de la Résistance, les
victimes civiles de guerre et les ascendants de plus de soixante-cinq ans qui
n'étaient pas assurés sociaux au titre d'une activité
professionnelle, pouvaient être affiliés à l'assurance
maladie, les cotisations étant prélevées sur les pensions
servies.
A la suite des dispositions prises par la loi du 19 décembre 1997 afin
d'assurer le financement de la protection sociale, une partie des cotisations
sociales a été transférée sur la CSG et les
cotisations égales ou inférieures à 2,8 %
supprimées. Cette mesure de portée générale a eu
pour effet de supprimer les cotisations prélevées sur les
pensions versées aux catégories de ressortissants citées
plus haut, parce que leur taux était précisément de
2,8 %. Les personnes concernées se sont donc
inquiétées de savoir si leur couverture sociale serait de ce fait
mise en question.
A ce propos, le projet de loi de finances apporte deux précisions :
- d'une part que les intéressés continueront à
bénéficier de l'assurance maladie dans les conditions
antérieures ;
- d'autre part, la cotisation supprimée ne sera pas
remplacée par un prélèvement au titre de la CSG.
Cette décision a pour effet de rendre désormais gratuite
l'affiliation à l'assurance maladie des ressortissants du code des
pensions militaires d'invalidité qui ne sont pas assurés sociaux
par ailleurs. L'exonération des prélèvements sur les
pensions des personnes concernées qui en résulte
représente une somme de 84 millions de francs. Ces pensions s'en
trouveront augmentées d'autant.
Le coût de la mesure est pris en charge par le budget
général et ne pèse donc pas directement sur le budget du
secrétariat d'Etat aux anciens combattants.
•
L'extension automatique du bénéfice de
l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) aux salariés anciens
combattants cessant leur activité (article 75 du projet de loi).
L'accord du 6 septembre 1995 relatif au développement de l'emploi en
contrepartie de la cessation d'activité permet aux salariés
totalisant au moins 160 trimestres de cotisations aux régimes de base
d'assurance vieillesse de bénéficier du versement d'une
allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), à condition que
l'employeur s'engage à des embauches compensatoires correspondant au
minimum du volume d'heures de travail que le salarié partant effectuait.
La nature du contrat de la personne embauchée dépend de la nature
du contrat du salarié partant : contrat à durée
indéterminée pour contrat à durée
indéterminée et contrat à durée
indéterminée ou déterminée pour contrat à
durée déterminée. Les dépenses afférentes
à ce dispositif conventionnel sont supportées par un fonds
paritaire d'intervention en faveur de l'emploi (FPIE) créé par la
loi n° 96-126 du 21 février 1996.
Les bénéficiaires de l'allocation perçoivent
jusqu'à l'âge de 60 ans l'équivalent de 65 % de leur
salaire brut antérieur. L'allocation mensuelle moyenne se monte à
8.897 francs.
L'article 75 du projet de loi de finances vise à étendre, de
manière automatique, le versement de l'ARPE aux titulaires de la carte
du combattant pour avoir servi en Afrique du Nord se trouvant à 18 mois
ou moins de l'âge de la retraite et réunissant la condition
d'assurance requise, à savoir 160 trimestres.
Cet article n'introduit en définitive qu'une seule dérogation au
mécanisme de l'ARPE. L'attribution de l'ARPE est actuellement
subordonnée à l'accord de l'employeur. L'article 75
prévoit que l'ARPE peut être versée aux salariés
anciens combattants même en cas de refus de leur demande de cessation
d'activité par l'employeur.
Si votre commission est favorable au principe d'une telle disposition, elle
tient néanmoins à exprimer deux réserves sur le dispositif
proposé.
Votre commission estime d'abord qu'il s'agit largement d'une mesure qui se
trompe de cible
. Cette mesure vise en effet les salariés en
activité qui approchent de l'âge de la retraite tout en totalisant
160 trimestres d'affiliation à la sécurité sociale. Dans
ces conditions, elle ne peut être présentée comme un
substitut à la demande d'octroi de la retraite anticipée car les
conditions restent strictes : 160 trimestres d'affiliation. Elle ne peut non
plus être considérée comme un substitut à la
proposition de loi déposée par MM. Robert Pagès et Guy
Fischer tendant à accorder la retraite anticipée aux anciens
combattants chômeurs en fin de droits. Lors de la discussion en
séance des conclusions de la commission des Affaires sociales sur cette
proposition, M. Jean-Pierre Masseret avait invoqué l'article 40 de la
constitution pour déclarer la proposition irrecevable, tout en
déclarant qu'il allait explorer des voies alternatives et notamment
l'extension de l'ARPE. Or, l'ARPE concerne les salariés alors que votre
commission estime qu'il s'agit d'améliorer en priorité la
situation des chômeurs anciens combattants.
Votre commission regrette également que le champ d'application de
cette mesure soit si restreint
. Elle ne s'applique qu'aux anciens
combattants qui sont titulaires de la carte du combattant et pour lesquels leur
employeur a précisément refusé le bénéfice
de l'ARPE. Or, le taux de refus n'est que de 1,1 %.
Seuls entre 80 et
120 anciens combattants seraient alors concernés par cette mesure la
première année.
A titre de comparaison, il faut rappeler que
plus de 120.000 personnes ont bénéficié de l'ARPE entre
octobre 1995 et août 1998.
C'est pourquoi votre commission vous proposera d'élargir le champ de la
mesure aux anciens combattants titulaires du titre de reconnaissance de la
Nation.
•
Le relèvement du plafond donnant lieu à
majoration de la retraite mutualiste du combattant (art. 76 du projet de loi de
finances).
La loi de finances pour 1998 avait modifié le mode de revalorisation du
plafond majorable de la rente mutualiste en l'indexant sur l'indice 95 de la
pension militaire d'invalidité. Il s'agissait alors de mettre en place
un système stable et clair de revalorisation qui soit fonction de
l'application du rapport constant.
L'article 76 du projet de loi de finances pour 1999 propose le
relèvement de l'indice de 95 à 100. Un tel relèvement
permettrait de fixer le plafond à 7.993 francs en 1999 contre 7.496
francs en 1998, soit une revalorisation substantielle de 6,6 % pour un
coût budgétaire de 6,3 millions de francs.
Il n'en reste pas moins que l'Union des mutuelles de retraite des anciens
combattants et la plupart des associations représentatives ont
demandé qu'un rattrapage soit effectué afin de parvenir à
un plafond majorable de 130 points en 5 ans.
Au total, ces trois mesures nouvelles apparaissaient bien trop modestes pour
rendre le budget acceptable en l'état.
2. Le débat à l'Assemblée nationale a permis d'inclure de nouvelles avancées dans le projet de loi de finances pour 1999
Si votre
commission jugeait les mesures nouvelles du projet de loi de finances dans sa
forme initiale insuffisantes, l'Assemblée nationale a également
affiché, en première lecture, une certaine réticence.
Aussi, le Gouvernement a-t-il déposé quatre nouveaux amendements
en séance publique qui ont été adoptés par
l'Assemblée nationale.
Ces quatre amendements permettent des avancées substantielles en faveur
des anciens combattants.
•
La modification des conditions d'attribution de la carte du
combattant (art. 76 bis du projet de loi de finances)
L'article 108 de la loi de finances pour 1998 a modifié le
critère traditionnel d'une présence de 90 jours en unité
combattante pour introduire parallèlement un " critère de
territorialité " permettant d'accorder la carte de combattant aux
militaires ayant accompli une durée de service de 18 mois au plus en
Algérie.
Cette extension des conditions d'attribution de la carte du combattant, qui
répondait à une demande des associations, se justifiait par la
nature particulière du conflit algérien : l'exposition durable
à une insécurité généralisée pouvait
sans doute être assimilée à la participation personnelle
à une action de feu ou de combat.
L'impact de cette mesure a pourtant été plus faible
qu'escompté. 22.300 cartes du combattant seulement ont été
attribuées au premier semestre de 1998 en application de l'article 108
alors que le secrétariat d'Etat tablait sur un rythme deux fois
supérieur.
En réalité, le critère d'une présence de 18 mois en
Algérie était assez restrictif dans la mesure où la
durée moyenne de service en Algérie est de l'ordre de 15 mois.
C'est pourquoi l'amendement présenté par le Gouvernement et
adopté par l'Assemblée nationale propose de réduire la
durée de présence en Algérie nécessaire pour
l'obtention de la carte du combattant à 15 mois.
Cette mesure devrait permettre l'attribution de la carte du combattant à
environ 40.000 personnes supplémentaires selon les estimations du
secrétariat d'Etat aux anciens combattants. Le coût prévu
est de trois millions de francs pour 1999. Mais les implications
budgétaires devraient croître à l'avenir dans la mesure
où la possession de la carte du combattant permet de
bénéficier, à partir de 65 ans, de la retraite du
combattant. 1.200 personnes supplémentaires pourraient ainsi
bénéficier de la retraite du combattant en 1999.
•
L'assouplissement des conditions d'attribution de
l'allocation de préparation à la retraite pour les anciens
combattants au chômage justifiant de 160 trimestres de cotisations
à l'assurance vieillesse (art. 76 ter du projet de loi de
finances)
Cette mesure permet aux anciens combattants chômeurs justifiant d'une
durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres de
bénéficier directement de l'allocation de préparation
à la retraite (APR) sans avoir à justifier du
bénéfice préalable de l'allocation différentielle
pendant six mois.
Votre commission
, face au refus du Gouvernement d'accepter le droit
à la retraite anticipée pour ces anciens combattants,
avait en
effet suggéré, lors de la séance publique du 29 juin
dernier, au Gouvernement d'inclure cette mesure dans le projet de loi de
finances pour 1999. Elle se réjouit d'avoir été
entendue.
Cette mesure répond en effet à certaines des lacunes du fonds de
solidarité relevées par votre commission en apportant trois types
d'améliorations.
Premièrement, cette mesure se traduira par une
augmentation du
montant de l'allocation
versée pendant une période de six
mois à l'ancien combattant chômeur justifiant de 40
annuités de cotisations à la sécurité sociale.
Jusqu'à présent, il pouvait prétendre à
l'allocation différentielle majorée, soit 5.600 francs par mois.
Désormais, il lui sera versé l'APR pour un montant compris entre
5.600 et 7.177 francs net par mois, montant fonction de ses anciens revenus
d'activité.
En second lieu, de
nombreux anciens combattants sont réticents
à demander le soutien du fonds de solidarité.
Ils se refusent
en effet à toucher l'allocation différentielle qu'ils assimilent
à une forme d'assistanat dégradante. Dès lors, en passant
d'une logique d'assistance à une logique de droit, de nombreux anciens
combattants pourront bénéficier de l'APR.
Enfin, la mise en place d'un délai de carence de six mois avant de
pouvoir bénéficier de l'APR se justifiait par le souci de laisser
aux allocataires du fonds de solidarité une période pendant
laquelle ils seraient susceptibles de retrouver un emploi. A l'évidence,
un tel délai ne s'imposait pas pour les chômeurs ayant
40 annuités validées.
Le Gouvernement estime que quelque 1.000 personnes pourront
bénéficier de cette mesure en 1999, pour un coût
budgétaire de 3,75 millions de francs.
•
L'augmentation des crédits en faveur des veuves et
de la mémoire
Le 18 novembre, l'Assemblée nationale a adopté en seconde
délibération deux amendements présentés par le
Gouvernement abondant les crédits du secrétariat d'Etat aux
anciens combattants.
Le premier amendement permet d'augmenter de 5 millions de francs les
crédits de subvention à l'action sociale de l'ONAC
(chapitre 46-51).
M. Jean-Pierre Masseret a
précisé que ces crédits seront spécifiquement
affectés aux mesures de soutien des veuves d'anciens combattants qui ne
bénéficient d'aucune pension de réversion à la mort
de leur mari.
Le second amendement vise à majorer de 2 millions de francs
les crédits consacrés à la politique de la mémoire
(chapitre 43-02)
. Ces crédits supplémentaires
devraient permettre de financer des "
actions de mémoire
citoyenne
" dans chaque département. Il s'agit en fait
d'accorder des moyens supplémentaires aux
" emplois-mémoire " pour leur permettre de mieux
concrétiser leur action sur le terrain.
B. LA NÉCESSITÉ D'UN EFFORT SIGNIFICATIF EN FAVEUR DES ANCIENS COMBATTANTS
Si le
projet de loi de finances pour 1999 propose certaines avancées
significatives, votre commission regrette cependant leur insuffisance.
Cette insuffisance prend en réalité deux formes :
- les avancées proposées sont parfois d'une ampleur
limitée alors qu'il aurait été possible d'étendre
leur champ d'application ;
- de nombreuses demandes justifiées du monde combattant restent en
suspens.
1. Votre commission propose l'amélioration d'une des mesures nouvelles présentées
L'article 75 du projet de loi de finances pour 1999
prévoit d'accorder, de manière automatique, le
bénéfice de l'ARPE aux anciens combattants d'Afrique du Nord
à la condition qu'ils soient titulaires de la carte du combattant.
Votre commission, tout en étant favorable à la mesure
proposée, a cependant exprimé deux types de réserves
liées à la définition du champ des
bénéficiaires potentiels pour la possession de la carte du
combattant.
D'une part, le choix de ce critère conduirait à introduire une
inégalité de traitement entre les anciens combattants en
réservant le bénéfice de la mesure aux seuls titulaires de
la carte du combattant. Or, ce dispositif relève à
l'évidence d'une logique de solidarité et non d'une logique de
reconnaissance. Le critère choisi apparaît donc discriminant.
D'autre part, le choix de ce critère se traduit par une réduction
du champ d'application de la mesure. Entre 80 et 120 personnes seraient
ainsi concernées la première année.
L'extension du champ d'application de la mesure aux titulaires du titre de
reconnaissance de la Nation permettrait de lever ces deux réserves. Elle
permettrait d'abord de rétablir l'égalité de traitement
entre anciens combattants. Elle permettrait également d'élargir
le nombre de bénéficiaires potentiels. Il a, en effet,
été délivré 200.000 titres de reconnaissance
de la Nation de plus que de cartes du combattant pour les conflits d'Afrique du
Nord. On peut estimer que le nombre de bénéficiaires de la mesure
devrait augmenter d'un quart, soit une trentaine de personnes
supplémentaires.
2. D'autres évolutions restent également nécessaires
Chaque
année, à l'occasion de son avis budgétaire, votre
commission des Affaires sociales recense les demandes du monde combattant qui
restent en suspens et invite le Gouvernement à y apporter une solution.
Des solutions sont parfois, mais trop rarement, trouvées.
Plutôt que d'égrener comme une litanie l'ensemble des
évolutions qui lui semblent nécessaires, votre commission a
choisi, cette année, d'insister tout particulièrement sur quatre
questions qui lui paraissent prioritaires.
•
La question de la retraite anticipée des anciens
combattants d'Afrique du Nord
En dépit de l'approfondissement des dispositifs de solidarité, le
droit à la retraite anticipée pour les anciens combattants
d'Afrique du Nord reste une demande permanente des associations d'anciens
combattants.
Cette demande correspond largement au souhait du rétablissement du
principe de " l'avantage relatif " tel qu'il s'est appliqué
entre 1973 et 1982. La loi du 21 novembre 1973 avait, en effet,
autorisé les anciens combattants de tous les conflits à prendre
leur retraite entre 60 et 65 ans en bénéficiant d'une
pension calculée sur la base du taux qui leur aurait été
reconnu à l'âge de 65 ans. L'ordonnance du 26 mars 1982,
en autorisant le départ à la retraite à l'âge de
60 ans, a mis fin à cet avantage, instaurant alors une
inégalité de traitement entre les anciens combattants de
première et deuxième génération et ceux de la
troisième génération.
Depuis 1985, de très nombreuses propositions de loi (15 au Sénat)
portant sur la retraite anticipée des anciens combattants d'Afrique du
Nord ont été déposées sur les bureaux des deux
assemblées.
Ces propositions de loi abordent différemment la question de la retraite
anticipée :
- certaines -les plus générales- visent tous les anciens
combattants d'Afrique du Nord qui pourraient bénéficier d'un
droit à la retraite anticipée, la durée d'anticipation
étant égale à la durée du séjour
effectuée au titre du service militaire en Afrique du Nord entre le
1
er
janvier 1952 et le 2 juillet 1962 ;
- d'autres -plus ciblées- ne concernent que les anciens combattants
d'Afrique du Nord, qui sont dans les situations les plus difficiles. Ainsi, la
proposition de loi de MM. Robert Pagès et Guy Fischer,
discutée au Sénat en séance publique le 29 juin 1998,
ne proposait d'accorder le droit à la retraite anticipée qu'aux
chômeurs en fin de droits justifiant d'une durée d'assurance
vieillesse de 40 annuités.
Les gouvernements successifs se sont opposés à ces deux types de
propositions.
Pour les premières, le coût financier très lourd de la
retraite anticipée rendait difficile sa mise en oeuvre. Le rapport
Chadelat évaluait ainsi le coût de la mesure à
151 milliards de francs sur la période 1996-2004.
Pour les secondes, plusieurs séries d'arguments ont été
avancées. D'une part, l'approfondissement des dispositifs de
solidarité (
mise en place du fonds de solidarité en 1992,
création de l'APR en 1995, création d'une allocation
majorée de 5.600 francs nets mensuels pour les chômeurs
justifiant de 160 trimestres d'affiliation à la
sécurité sociale par la loi de finances pour 1998, suppression du
" stage " de six mois préalable au bénéfice de
l'APR proposée par le présent projet de loi de finances
...)
rend moins nécessaire, sinon inutile, la retraite anticipée.
D'autre part, des arguments " techniques " ont été
soulevés (non-prise en compte des régimes de retraite
complémentaire, impossibilité d'une option entre retraite
anticipée et dispositifs de solidarité) pour remettre en cause
les avancées réelles que pourraient engendrer ces propositions
car certains anciens combattants pourraient finalement se retrouver dans une
situation moins favorable.
Votre commission estime cependant que la question de la retraite
anticipée n'a rien perdu de son actualité, ni de son urgence.
Bien au contraire
.
Ainsi, l'octroi d'une retraite anticipée ne concernerait que quelques
milliers de personnes en 1999, les autres ayant déjà atteint
l'âge de la retraite ou étant parties en préretraite.
L'argument du coût budgétaire n'est donc plus qu'en partie
recevable.
Paradoxalement, la mise en place de mesures de solidarité ne fait que
renforcer l'urgence de la retraite anticipée. En effet, ces mesures
présentent certains inconvénients :
- elles répondent à une logique d'assistance mal
perçue par le monde combattant qui revendique l'affirmation d'une
logique de droit légitime ;
- la superposition des différentes mesures de solidarité
accentue le risque que ne se créent des failles dans le système.
Or, ces failles existent bel et bien comme en témoigne la poursuite de
l'action sociale de l'ONAC en faveur de populations théoriquement
couvertes par le fonds de solidarité. Ainsi, l'action du fonds de
solidarité se concentre actuellement sur les chômeurs ayant
cotisé 160 trimestres à l'assurance vieillesse. Mais ce sont
loin d'être les seuls anciens combattants en difficulté.
Enfin, les arguments "
techniques
" avancés par le
Gouvernement ne sont pas tous recevables. S'il est vrai que pour être
effective la retraite anticipée doit inclure les régimes
complémentaires qui relèvent de dispositions conventionnelles et
non législatives, rien n'empêche en revanche la mise en oeuvre
d'un régime optionnel : l'ancien combattant pourrait choisir soit la
retraite anticipée, soit le maintien des mesures de solidarité en
fonction de sa situation personnelle.
Le secrétariat d'Etat aux anciens combattants estime pourtant qu'une
telle option n'est pas autorisée par les législations instituant
les revenus de remplacement versés aux chômeurs qui
prévoient la suppression automatique de ces prestations dès que
les conditions d'obtention d'une retraite à taux plein sont
réunies. Il y voit la
" conséquence inévitable,
issue des dispositions du code du travail (art. L. 351-19) et de
l'article 125 (modifié en 1995, 1996 et 1997) de la loi de finances
pour 1992 "
.
Or, cette analyse s'appuie sur une base juridique bien fragile.
La retraite anticipée n'implique en effet nullement une modification du
code du travail, l'article L. 351-19 soulevé par le
secrétariat d'Etat ne concernant que les personnes de plus de
60 ans. Or, par définition, la retraite anticipée concerne
uniquement les personnes âgées de moins de 60 ans. Il n'y a
donc pas de liquidation d'office des retraites avant l'âge de 60 ans.
Quant à l'article 125 du projet de loi de finances pour 1992, il
précise effectivement que
" les allocations du Fonds (de
solidarité) cessent d'être versées dès lors que le
bénéficiaire... peut prétendre à l'attribution
d'une pension de vieillesse au taux plein "
. Mais, pour ce cas
particulier, une modification législative est toujours possible.
Dans ces conditions, votre commission souhaite que la question de la
retraite anticipée soit à nouveau examinée en
détail dans les plus brefs délais. Loin d'être une mesure
symbolique, elle pourrait au contraire compléter les mesures de
solidarité existantes et réaffirmer l'égalité de
traitement entre les différentes générations d'anciens
combattants.
•
La situation des veuves d'anciens combattants
Au 1
er
janvier 1998, 1.752.200 veuves étaient
ressortissantes de l'ONAC. Mais, seules 160.000 d'entre elles
étaient " pensionnées ", c'est-à-dire
percevaient une réversion de la pension d'invalidité de leur mari
décédé.
Or, la situation financière des veuves, qui bien souvent n'ont pas pu
travailler car elles s'occupaient de leur mari invalide, est très
préoccupante. Ainsi, en 1997, les services départementaux de
l'ONAC ont apporté une aide financière à 4.500 veuves
d'anciens combattants.
Certes, ces dernières années, un effort sensible a
été réalisé pour améliorer la situation des
veuves.
L'article 103 de la loi de finances pour 1996 a abaissé de 57
à 50 ans la condition d'âge requise pour
bénéficier d'une pension de réversion à taux
majoré.
La loi de finances pour 1997 a prévu que les veuves des anciens
combattants allocataires du fonds de solidarité percevant l'APR
bénéficieront d'un capital décès égal
à quatre fois le montant mensuel brut de l'allocation, ce montant
étant majoré d'une fois et demie par enfant à charge.
Mais, en 1997, seules 46 veuves ont bénéficié de
cette disposition.
La loi de financement pour 1999 prévoit une majoration de
5 millions de francs des crédits d'action sociale de l'ONAC en
faveur des veuves.
Il n'en reste pas moins que ces mesures restent insuffisantes. Votre
commission estime alors qu'un effort particulier doit être entrepris afin
d'assurer un niveau de vie décent aux veuves d'anciens combattants dans
les situations les plus difficiles.
Plusieurs pistes peuvent être explorées.
Une première solution pourrait être la mise en oeuvre d'une
possibilité de réversion, en tout ou partie, de la retraite du
combattant
. Votre commission n'ignore pas que la retraite du combattant,
qui constitue une récompense militaire strictement personnelle, n'est
pas susceptible de réversion. Mais, pour les veuves d'anciens
combattants les plus modestes, la réversion de cette retraite fournirait
un complément de revenus non négligeable.
Une seconde solution, sans doute plus praticable, consisterait en un
assouplissement des conditions de réversion des pensions
. A l'heure
actuelle, l'ouverture du droit à pension de veuve est fonction du taux
d'invalidité du mari décédé :
- si ce taux est supérieur ou égal à 85 %, la
réversion est automatique. On suppose, en effet, que le
décès est très largement causé par les
conséquences des infirmités pensionnées ;
- si ce taux est compris entre 60 et 85 %, la réversion est
possible, mais la veuve doit faire la preuve que le décès est
directement imputable à l'invalidité pour laquelle l'ancien
combattant est pensionné pour obtenir une pension au taux normal. Or, la
preuve du lien de causalité entre l'invalidité et le
décès reste souvent difficile à établir. Dès
lors, de nombreuses veuves doivent se contenter d'une pension de
réversion à un taux moindre ;
- les veuves d'anciens combattants dont le taux d'invalidité est
inférieur à 60 % ne peuvent prétendre à
l'attribution d'une pension de réversion.
Votre commission est alors favorable à la baisse de 85 à
60 % de la valeur minimale du taux d'invalidité requis pour que la
veuve puisse bénéficier d'une pension de réversion
à taux normal sans avoir à apporter la charge de la preuve.
Une troisième solution consisterait à revaloriser sensiblement
les pensions de réversion.
Cette mesure permettrait d'augmenter substantiellement le montant de la pension
de réversion des veuves qui n'ont pas pu travailler en raison de leur
présence continue auprès de leur mari même si son
invalidité reconnue était inférieure à
85 %.
La pension de réversion au taux normal n'est actuellement que de l'ordre
de 3.300 francs par mois, soit un niveau inférieur au minimum
vieillesse (3.470 francs par moi).
Cette revalorisation pourrait alors prendre plusieurs formes :
- une revalorisation de la valeur du point d'indice ou de l'indice de la
pension de veuve au taux normal (indice 500) ;
- un assouplissement des conditions d'attribution de la pension de veuve
au taux spécial (indice 667). Pour que la pension de veuve soit
majorée au taux spécial, la veuve doit avoir plus de 50 ans
et déclarer un revenu imposable inférieur à un plafond. On
pourrait donc augmenter ce plafond qui est actuellement de l'ordre de
70.000 francs. A cet égard, votre commission observe que les veuves
de déportés morts en déportation et les veuves de
prisonniers du Viêt-minh morts en captivité
bénéficient du taux spécial sans autre condition.
La dernière solution consisterait, comme vient de le faire
M. Jean-Pierre Masseret, à
augmenter sensiblement les
crédits d'action sociale de l'ONAC en faveur des veuves, et notamment
des veuves non pensionnées
.
•
La réforme du rapport constant
Le mécanisme du rapport constant permet de revaloriser les pensions
militaires de manière à leur assurer une évolution
similaire à celle des traitements de la fonction publique.
Ce mécanisme a été modifié par l'article 123
de la loi de finances pour 1990 afin de prendre en compte non seulement les
mesures générales de revalorisation des traitements dans la
fonction publique, mais également les mesures catégorielles.
L'encadré ci-après présente le mode de calcul actuel du
rapport constant.
Présentation générale du rapport constant.
Principe du rapport constant
: les pensions
militaires
d'invalidité (PMI) versées aux anciens combattants font l'objet
d'un mécanisme de revalorisation fixé de manière à
leur assurer une évolution similaire à celle des traitements de
la fonction publique. Ce mécanisme s'appelle le rapport constant, dont
le principe est établi depuis 1954.
Régime juridique
: c'est l'article L. 8 bis
du code des PMI qui met en oeuvre ce rapport constant. Depuis 1990, il permet
la transposition des mesures catégorielles applicables aux agents de
l'Etat et non plus seulement des revalorisations générales.
Les mécanismes de revalorisation des pensions
:
A chaque fois que le point fonction publique est revalorisé, le
point de pension militaire d'invalidité l'est également, du
même taux et à compter de la même date.
Une fois par an, une comparaison est établie relativement à
l'année précédente, entre l'évolution des
traitements des fonctionnaires, telle que mesurée par l'indice INSEE, et
celle des pensions militaires d'invalidité de l'année
précédente.
Cette comparaison montre généralement une augmentation plus
importante de l'indice INSEE, car il intègre en plus des revalorisations
générales du point fonction publique, les mesures
catégorielles attribuées à divers corps de fonctionnaires.
Il faut alors mettre au même niveau d'évolution la valeur du point
de pension au 1
er
janvier de l'année en cours (recalage
en niveau), mais aussi effectuer un versement de supplément de pension
compensant le manque à gagner subi par les anciens combattants pendant
l'année précédente (rattrapage en masse).
Source : Ministère de l'économie et des finances.
Le mécanisme réformé en 1990 est plus favorable que
l'ancien mode de calcul. Ainsi, la valeur du point PMI s'élève
à 78,90 francs au 1
er
janvier 1998. L'application
de l'ancien mode de calcul n'aurait donné qu'une valeur de
78,16 francs à la même date.
Mais, s'il est plus favorable, le rapport constant reste extrêmement
complexe et peu lisible
.
Une commission spécifique chargée de l'examen d'une
simplification de ce calcul a été mise en place en 1996, mais ses
travaux n'ont débouché sur aucune réforme.
A la suite d'un rapport de l'Inspection générale du
secrétariat d'Etat aux anciens combattants, M. Jean-Pierre Masseret
a soumis aux associations deux propositions de réforme du mode de calcul
du rapport constant. Auditionné par votre commission, il a
déclaré que la proposition la plus favorable se traduirait par
une revalorisation supplémentaire de 0,6 % des pensions
d'invalidité la première année, mais que cette mesure ne
pourrait pas s'appliquer en 1999.
Votre commission souhaite que la concertation actuelle débouche sur
une solution satisfaisante afin que le mode de calcul du rapport constant soit
réformé dans le sens d'une plus grande transparence.
•
La question récurrente de la
" décristallisation "
Lorsque les possessions françaises d'outre-mer ont accédé
à l'indépendance, les pensions d'invalidité et les
pensions militaires de retraite versées par la France aux anciens
combattants ressortissants de ces pays ont été figées
à leur valeur de l'époque. Cette " cristallisation "
résulte de la loi de finances pour 1959 pour l'Indochine et de
l'article 71 de la loi de finances pour 1960 pour les autres Etats. En
outre, les demandes de concession ou de révision des pensions militaires
d'invalidité sont frappées de forclusion à compter de ces
dates.
Aujourd'hui, on estime à quelque 38.000 le nombre d'anciens combattants
et d'ayants cause qui sont soumis à cette cristallisation des pensions.
La valeur du point cristallisé est celle atteinte à la date du
changement du statut international du pays ou à la date d'effet des
textes instaurant la cristallisation, si elle est postérieure à
ce changement.
A l'heure actuelle, la cristallisation des tarifs se traduit par une
très grande dispersion des valeurs du point de pension
:
45,05 francs à Djibouti, 27,97 francs au Sénégal
mais 12,88 francs en Guinée, 9,02 francs en Algérie,
7,77 francs au Maroc et en Tunisie et 3,14 francs au Vietnam. La
valeur du point était de 78,90 francs en France au
1
er
janvier 1998.
Cette forte dispersion s'explique de deux manières :
- les dates de cristallisation ont été très
différentes d'un pays à l'autre ;
- des revalorisation ponctuelles de la valeur du point sont intervenues
à partir de 1971, touchant de manière inégale les
différents pays.
Cette cristallisation apparaît largement incompatible tant avec le
respect du principe d'égalité de traitement entre anciens
combattants qu'avec la nécessaire reconnaissance de la France pour les
services rendus et les sacrifices consentis par les anciens combattants
ressortissants des Etats anciennement placés sous sa souveraineté.
Certes, des mesures de décristallisation partielle et ponctuelle sont
intervenues ces dernières années :
- la loi de finances pour 1995 a revalorisé les pensions
d'invalidité et les pensions militaires de retraite de 4,75%, les
pensions d'invalidité avec allocation de grand mutilé de
20 % et la retraite du combattant de 30 % ;
- la loi de finances pour 1996 a levé pour une année la
forclusion frappant depuis 1959 les demandes de première liquidation de
pensions d'invalides et d'ayants cause et les demandes de révision de
pension d'invalidité. Cette mesure a été prorogée
jusqu'au 31 décembre 1997.
Ces mesures restent pourtant insuffisantes et aucune mesure nouvelle de
décristallisation n'est intervenue depuis lors.
Alors que M. Jean-Pierre Masseret affirmait vouloir
"
redéfinir la politique générale en faveur des
anciens combattants des armées françaises ressortissant de pays
devenus indépendants "
(14
ème
engagement
pour 1998), il semble se refuser à avancer dans la voie de la
décristallisation. Il fonde sa position sur une étude montrant
que le pouvoir d'achat de la pension d'invalidité serait en moyenne
supérieur dans les pays anciennement sous souveraineté
française qu'en France.
Votre commission estime néanmoins que, même si une mesure
générale de décristallisation n'est pas forcément
souhaitable, un effort doit être fait.
A cet égard, elle formule deux propositions.
Premièrement, il importe de réduire significativement les
disparités résultant des tarifs d'origine
. Sans aller
jusqu'à l'uniformisation des valeurs du point d'indice applicable aux
pays concernés, il faudrait resserrer l'éventail de celles-ci en
relevant prioritairement le tarif des Etats où il est le plus faible.
Il faudrait également lever la forclusion pesant sur les pensions
d'invalidité
. Celle-ci pose, en effet, deux séries de
problèmes aux implications très délicates :
- il est impossible pour un ancien combattant dont le taux
d'invalidité a été fixé de faire reconnaître
une aggravation de son état ,
- les pensions ne sont pas réversibles car, au décès
du bénéficiaire, la demande de réversion de la veuve est
considérée comme une demande nouvelle et celle-ci se voit donc
opposer la forclusion.
*
Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du budget des anciens combattants pour 1999. Elle vous propose un amendement à l'article 75, étendant la mesure proposée par cet article aux anciens combattants titulaires du titre de reconnaissance de la Nation et a émis un avis favorable à l'adoption de cet article 75 tel qu'amendé, ainsi qu'à l'adoption des articles 76, 76 bis (nouveau) et 76 ter (nouveau) rattachés à ce budget.
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
Art. 75
(Art. 2 de la
loi n° 96-126 du 21 février 1996
portant
création d'un fonds paritaire d'intervention en faveur de
l'emploi)
Automaticité du bénéfice de l'allocation de
remplacement
pour l'emploi (ARPE) pour les salariés anciens
combattants
d'Afrique du Nord cessant leur
activité
I -
Le dispositif proposé
Cet article vise à étendre, de manière automatique
-c'est-à-dire même en l'absence de l'accord de l'employeur-, le
bénéfice de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) aux
salariés titulaires de la carte du combattant au titre des conflits
d'Afrique du Nord, qui décident de cesser leur activité
professionnelle.
•
L'ARPE
Instituée par l'accord du 6 septembre 1995, entrée en vigueur en
octobre 1995 et applicable, en l'état, jusqu'à la fin de
l'année, l'ARPE est un dispositif de " préretraite contre
embauche " visant à activer les dépenses passives
d'indemnisation du chômage. Elle permet aux salariés totalisant au
moins 40 années de cotisations vieillesse et remplissant certaines
conditions (12 années d'affiliation à l'UNEDIC, un an
d'ancienneté dans l'entreprise) de quitter l'entreprise à partir
de 58 ans. Ce départ est soumis à l'accord de l'employeur
qui doit le compenser en procédant à une ou plusieurs embauches
compensatrices correspondant au minimum au nombre d'heures de travail que le
salarié partant effectuait. Les bénéficiaires
perçoivent alors jusqu'à 60 ans l'équivalent de 65 %
de leur salaire brut antérieur.
La loi n° 96-126 du 21 février 1996 prévoit que le
dispositif de l'ARPE soit financé par le fonds paritaire d'intervention
en faveur de l'emploi (FPIE). Ce fonds est alimenté par l'affectation
d'une partie des ressources du régime d'assurance chômage.
D'octobre 1995 à août 1998, 121.167 personnes ont
bénéficié de l'ARPE. En 1998, le coût net unitaire
de l'ARPE s'élève à 231.064 francs par
bénéficiaire. L'allocation mensuelle moyenne est de 8.897 francs.
•
La mesure proposée
L'article 75 du projet de loi propose certaines dérogations au
dispositif de l'ARPE en faveur d'une catégorie bien spécifique de
bénéficiaires potentiels.
Cet article vise exclusivement les salariés titulaires de la carte du
combattant au titre des opérations effectuées en Afrique du Nord
entre 1952 et 1962. Ces salariés doivent néanmoins respecter les
conditions d'âge, d'affiliation et d'ancienneté de droit commun
pour pouvoir en bénéficier.
En définitive, cet article n'introduit que deux modifications pour ces
salariés :
- le bénéfice de l'ARPE est ouvert de manière
automatique, même en cas de refus par l'employeur de la demande de
cessation d'activité ;
- la prise en charge financière de la mesure est assurée par
le FPIE qui reçoit en compensation une subvention imputée sur le
budget du secrétariat d'Etat aux anciens combattants au titre du fonds
de solidarité.
Le coût de la mesure est estimé à 20 millions de
francs pour 1999.
II - La position de votre commission
Si votre commission est favorable au principe de cette mesure qui permet aux
anciens combattants d'Afrique du Nord de bénéficier d'une
préretraite, elle tient toutefois à formuler deux réserves
sur le dispositif élaboré par le Gouvernement.
D'une part, c'est une mesure finalement très restrictive dans son champ
d'application pratique. Elle ne devrait bénéficier qu'à un
nombre très limité d'anciens combattants : entre 80 et 120 la
première année. Elle ne vise en effet que les salariés
pour lesquels la demande de cessation d'activité a été
refusée par l'employeur, soit 1,1 % des demandes selon l'UNEDIC.
D'autre part, cette mesure risque d'introduire une inégalité de
traitement entre les anciens combattants en réservant le
bénéfice de la mesure aux seuls titulaires de la carte du
combattant et en excluant donc les anciens combattants qui n'ont que le titre
de reconnaissance de la Nation.
Pour ces raisons, votre commission vous propose d'adopter un amendement
étendant cette mesure aux titulaires du titre de reconnaissance de la
Nation.
Cela permettra alors de rétablir l'égalité de
traitement entre anciens combattants et d'augmenter d'un quart le nombre de
bénéficiaires de la mesure.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
amendé.
Art. 76
(Art. L. 321-9 du code de la
mutualité)
Relèvement du plafond donnant lieu à
majoration
de la retraite mutualiste du
combattant
En
application de l'article L. 321-9 du code de la mutualité, les membres
des sociétés mutualistes ayant la qualité d'anciens
combattants qui se sont constitué une rente mutualiste
bénéficient, en plus de la majoration légale
attachée à toute rente viagère, d'une majoration
spéciale de l'Etat égale, en règle générale,
à 25 % du montant de la rente résultant des versements
personnels de l'intéressé et qui s'élève au fur et
à mesure que l'on se rapproche de 60 ans.
Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'Etat
est limité à un plafond fixé en valeur absolue, dit
" plafond majorable ", qui est visé par le présent
article.
L'article 107 de la loi de finances pour 1998 avait modifié les
modalités de revalorisation de ce plafond majorable en l'indexant sur
l'indice 95 de la pension militaire d'invalidité. Ce nouveau mode
d'indexation permet alors de faire évoluer le montant du plafond
majorable en application du rapport constant.
Le présent article ne modifie pas le mode de revalorisation, mais
relève l'indice de référence, qui passe de 95 à
100.
Ce relèvement permettra une nouvelle augmentation du plafond de
6,6 %. Au 1
er
janvier 1999, le plafond
s'élèvera alors à 7.993 francs.
Le nombre de bénéficiaires de la rente mutualiste est
estimé à 320.000 pour une rente d'un montant moyen de 5.700
francs.
Le coût budgétaire de la mesure est évalué à
6,3 millions de francs.
Evolution du plafond majorable depuis 1987
Années |
Plafond majorable en vigueur en francs |
1987 |
5.000 |
1988 |
5.600 |
1989 |
5.600 |
1990 |
5.900 |
1991 |
5.900 |
1992 |
6.200 |
1993 |
6.400 |
1994 |
6.600 |
1995 |
6.750 |
1996 |
7.000 |
1997 |
7.091 |
1998 |
7.496 |
1999 (estimation) |
7.993 |
L'Union
des mutuelles de retraite des combattants et la plupart des associations
représentatives du monde combattant ont demandé qu'un rattrapage
soit réalisé pour parvenir à un plafond de 130 points
d'indice en 5 ans.
Considérant que le seuil des 130 points reste l'objectif
à atteindre à terme, mais estimant que le relèvement
proposé constitue déjà un premier pas substantiel, votre
commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet
article.
Art. 76 bis (nouveau)
(Art L. 253 bis du code
des pensions militaires d'invalidité
et des victimes de la
guerre)
Modification des conditions d'attribution de la carte du
combattant
aux anciens combattants
d'Algérie
La loi
de finances pour 1926 a créé la carte du combattant. Elle
concerne tous les conflits, y compris depuis 1993 les opérations
menées actuellement par la France en exécution d'accords
bilatéraux ou sous mandats internationaux.
Les conditions d'attribution répondent à deux logiques
alternatives :
- une logique collective : avoir été affecté pendant
90 jours dans une unité qualifiée de combattante par le
ministère de la défense ;
- une logique individuelle : il existe également une
procédure individuelle d'attribution permettant de prendre en compte les
mérites personnels.
Depuis la loi du 9 décembre 1974, ces conditions générales
s'appliquent également aux personnes ayant participé aux
opérations effectuées en Afrique du Nord jusqu'au 2 juillet 1962.
Toutefois, afin de tenir compte de la nature spécifique de l'engagement
en Algérie, compte tenu du risque diffus dû à
l'insécurité provoquée par la situation de
guérilla, la loi de finances pour 1998 a modifié le
critère traditionnel de 90 jours en unité combattante :
l'article 108 prévoit d'assimiler à la participation
personnelle à une action de feu ou de combat une durée de
présence en Algérie de 18 mois.
La circulaire du 25 janvier 1998 a précisé que pour les anciens
combattants ne remplissant pas cette condition, mais pouvant se
prévaloir d'une continuité de présence égale
à 18 mois partagée entre le Maroc ou la Tunisie et
l'Algérie, verront leurs dossiers soumis à l'examen de la
commission nationale de la carte du combattant.
Il semble cependant que l'extension des conditions d'attribution de la carte du
combattant n'ait eu qu'un faible impact : 22.300 cartes nouvelles ont
été attribuées au 1
er
septembre 1998,
alors que le secrétariat d'Etat aux anciens combattants prévoyait
un rythme deux fois supérieur.
En réalité, le critère d'une présence de
18 mois reste assez restrictif dans la mesure où la durée
moyenne de séjour en Algérie est de l'ordre de 15 mois.
Le présent article propose alors de ramener la durée de
présence en Algérie nécessaire pour l'obtention de la
carte du combattant de 18 à 15 mois.
Cette mesure devrait permettre l'attribution de 40.000 cartes de
combattants supplémentaires alors que plus de 1,1 million de cartes
du combattant ont déjà été attribuées au
titre des conflits de l'Afrique du Nord.
Le coût budgétaire est estimé à 3 millions de
francs en 1999, du fait de l'attribution supplémentaire de
1.200 retraites du combattant.
Votre commission, tout en étant favorable à cette mesure de
reconnaissance et de réparation (la carte du combattant donne en effet
droit à la retraite du combattant, à la retraite mutualiste et
à une demi-part fiscale supplémentaire à partir de
75 ans), ne juge pas souhaitable d'assouplir plus avant les conditions
d'attribution pour ne pas trop banaliser l'attribution de la carte du
combattant. Elle remarque à ce propos que 63 % des militaires
mobilisés en Afrique du Nord sont déjà détenteurs
de la carte du combattant, contre 52 % pour la guerre 1939-1945 et
55,5 % pour la guerre 1914-1918.
Votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet
article.
Art. 76 ter (nouveau)
(Art. 125 de la
loi de finances pour 1992)
Assouplissement des conditions d'attribution de
l'allocation de préparation à la retraite pour les anciens
combattants justifiant d'une durée d'assurance vieillesse de
160 trimestres
I -
Le dispositif proposé
Instituée par l'article 125 de la loi de finances pour 1995,
l'allocation de préparation à la retraite (APR) est une
allocation versée par le fonds de solidarité.
Le fonds de solidarité n'est ouvert aux anciens combattants qu'aux
conditions suivantes :
- être titulaire de la carte du combattant ou du titre de
reconnaissance de la Nation au titre de l'Afrique du Nord ou de l'Indochine ;
- résider en France ou dans les départements d'outre-mer ;
- être privé d'emploi depuis plus d'un an, ou être
contraint à une activité professionnelle involontairement
réduite ;
- ne pas disposer de ressources personnelles mensuelles supérieures
à 4.614 francs ou 5.600 francs (dès lors que l'on peut
justifier d'une durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres).
Tout allocataire du fonds de solidarité peut demander à
bénéficier de l'APR, après avoir perçu pendant six
mois l'allocation différentielle. Le montant de l'APR est égal
à 65 % des revenus bruts d'activité ayant
précédé la privation d'emploi. Il est plafonné
à 7.177 francs nets au 1
er
janvier 1998 et ne peut
jamais être inférieur au niveau de ressources garanti par
l'allocation différentielle. L'APR cesse d'être versée
dès lors que son bénéficiaire est en mesure de faire
valoir ses droits à la retraite à taux plein ou atteint
l'âge de 65 ans.
A la différence de l'allocation différentielle, l'APR constitue
un revenu complet versé à titre principal. Elle est
également constitutive de droits en matière d'assurance maladie
et d'assurance vieillesse.
Au 30 juin 1998, 11.972 personnes percevaient l'APR. Son montant
mensuel moyen était de 6.091 francs.
Le présent article, issu d'un amendement présenté par
le Gouvernement et adopté en première lecture à
l'Assemblée nationale, vise à modifier les conditions
d'attribution de l'APR pour une catégorie particulière de
bénéficiaires.
Les allocataires du fonds de solidarité pourront
bénéficier directement de l'APR, sans justifier du
bénéfice préalable de l'allocation différentielle,
à condition qu'ils justifient d'une durée d'assurance vieillesse
minimale de 160 trimestres.
Cette mesure pourrait bénéficier à 1.000 personnes en
1999 pour un coût budgétaire de 3,75 millions de francs.
II - La position de votre commission
La situation, très souvent particulièrement précaire, des
anciens combattants chômeurs en fin de droits et justifiant de
40 annuités d'affiliation au régime d'assurance vieillesse
préoccupe depuis plusieurs années votre commission.
Ainsi, elle avait été favorable à l'article 109 du
projet de loi de finances pour 1998 qui majorait à hauteur de 5.600
francs le montant de l'allocation différentielle versée par le
fonds de solidarité aux chômeurs qui justifient d'une durée
de 160 trimestres d'assurance vieillesse.
De même, M. Guy Fischer avait rapporté, au nom de votre
commission, le 29 juin dernier en séance, une proposition de loi
tendant à accorder la retraite anticipée aux anciens combattants
chômeurs en fin de droits justifiant de 40 annuités de
cotisations à l'assurance vieillesse. Lors de la discussion, le
Gouvernement avait déclaré la proposition de loi irrecevable en
invoquant l'article 40 de la Constitution.
Votre commission, en la personne de son président, avait alors
invité le Gouvernement à présenter dans le prochain projet
de loi de finances une mesure permettant à cette population de pouvoir
bénéficier directement de l'APR.
Votre commission se félicite d'avoir été entendue.
Le présent article apporte deux améliorations par rapport au
système existant :
- il permet d'abord de passer d'une logique d'aide sociale à une
logique de droit, l'APR n'étant jusqu'à présent accessible
que par l'intermédiaire de l'allocation différentielle
considérée comme un " RMI anciens combattants " ;
- il permet ensuite d'améliorer le montant des prestations
perçues. Alors que le montant perçu était pour l'instant
égal à 5.600 francs pour le chômeur ancien combattant
justifiant de 40 annuités d'assurance sociale, le montant serait
désormais compris entre 5.600 et 7.177 francs nets par mois en fonction
des anciens revenus d'activité.
Pour ces raisons, et tout en rappelant que cette mesure ne peut être
considérée comme un substitut à la retraite
anticipée, votre commission a émis un avis favorable à
l'adoption de cet article.
1
Rapport de la Cour des comptes sur
l'exécution des lois de finances pour l'année 1997, juillet 1998.
2
" Le Défi de la Mémoire " Rapport
d'information n° 6 (1997-1998) du Sénat sur la politique de la
mémoire