N° 90
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 1999.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2000 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME IV
ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
Par M. Jean BERNADAUX,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1805
,
1861
à
1866
et T.A.
370
.
Sénat
:
88
et
89
(annexe n°
15
)
(1999-2000).
Lois de finances
.
introduction
Mesdames, Messieurs,
Avec 308,7 milliards de francs contre 297,7 milliards de francs en 1999, le
projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2000, qui regroupe les
enseignements primaire et secondaire, enregistre une progression de 3,5 %
par rapport à 1998 alors que son augmentation avait été de
4,1 % au cours de l'exercice précédent.
Pour la première fois, ce budget passe donc le cap symbolique des 300
milliards de francs et illustre d'une manière singulière le
passage à l'an 2000 pour notre système éducatif.
Convient-il de s'en réjouir ?
Sans doute pas, car la dérive budgétaire dénoncée
par les récents travaux de la commission d'enquête du Sénat
sur la gestion des personnels de l'éducation
1(
*
)
se poursuit, même si une
légère décélération peut être
observée dans la progression des crédits par rapport à
l'an dernier.
Par ailleurs, aucune amorce d'un rééquilibrage entre les moyens
budgétaires accordés à l'enseignement scolaire et ceux
attribués à l'université ne peut être
constatée alors que la chute des effectifs d'élèves
scolarisés dans le premier et le second degré, commandée
par l'évolution démographique, se poursuit de manière
inexorable et se transmet progressivement entre les degrés successifs
d'enseignements.
Certes les causes de cette dérive sont connues et ont été
analysées de manière approfondie par la commission
d'enquête : dans le projet de budget, les 4/5
e
de la
progression des crédits correspondent aux incidences de mesures
décidées les années antérieures.
Une faible part des crédits supplémentaires peut donc être
considérée comme destinée à financer les
réformes annoncées avec éclat par les ministres en charge
de l'enseignement scolaire, réformes dont le présent avis
s'efforcera d'apprécier la véritable portée.
Votre commission ne peut donc que s'inquiéter d'une dérive
budgétaire qui est appelée à se poursuivre.
Parodiant le mot célèbre de Villèle sous la Restauration,
qui déclarait devant la Chambre, alors que les dépenses publiques
atteignaient pour la première fois le seuil symbolique du premier
milliard : " Saluez ce milliard, messieurs, vous ne le verrez
plus ! ", votre commission, à l'aube de ce
XXIe siècle, vous invite à saluer ces 300 milliards,
car le Sénat, lui non plus, ne les reverra pas.
*
* *
Dans les
développements ci-après, votre commission rappellera d'abord que
la progression incontrôlée des crédits s'accompagne de
dysfonctionnements persistants dans l'enseignement scolaire.
Elle insistera ensuite sur la portée limitée des réformes
mises en oeuvre pour chacun des niveaux de cet enseignement.
Elle examinera enfin un certain nombre de chantiers de réforme qui sont
à la fois porteurs d'avenir, mais aussi d'incertitudes.
*
* *
I. UNE DÉRIVE BUDGÉTAIRE CONJUGUÉE À DES DYSFONCTIONNEMENTS PERSISTANTS
A. L'ANALYSE DES CRÉDITS : LE PASSAGE DU CAP DES 300 MILLIARDS DE FRANCS
Le
projet de loi de finances pour 2000, pour la section scolaire,
s'élève à 308,49 milliards de francs. Il progresse de
3,56 % par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances
pour 1999 qui s'élevaient à 298,09 milliards de francs.
Sa progression en valeur absolue est de 10,321 milliards de francs. Sur ce
total 8,56 milliards de francs correspondent aux incidences de mesures
décidées les années antérieures, et aux ajustements
de crédits notamment pour la mise en oeuvre de l'accord salarial et le
paiement des pensions civiles, soit respectivement 2,394 milliards de
francs et 4,254 milliards de francs.
Si ce projet de budget peut être présenté comme la
traduction budgétaire des réformes mises en place dans le second
degré, force est de constater que certaines mesures annoncées
comme symboliques, telles que la mise en place de l'aide personnalisée
au collège, l'aide individualisée au lycée, le recrutement
de 1 500 assistants étrangers et la création d'un atelier
artistique par établissement, ne représentent que moins de 350
millions de francs.
1. L'enseignement scolaire, premier budget de l'Etat
Le
budget de l'enseignement scolaire représente plus du cinquième du
total des crédits civils de l'Etat et arrive désormais loin
devant le budget de la défense. Il n'est devancé que par le
budget des charges communes.
Comme l'a souligné la commission d'enquête, il n'est pas inutile
de rappeler que l'éducation nationale coûte chaque jour aux
contribuables presqu'un milliard de francs, que le budget de l'enseignement
scolaire est du même ordre de grandeur que le produit de l'impôt
sur le revenu, que ce budget a progressé de 123 milliards de francs, en
francs courants depuis 1989 et que sa part dans le budget de l'Etat n'a
cessé de croître, passant de 15,8 % en 1989 à
18,4 % en 1999.
ÉVOLUTION DU BUDGET DE L'ÉDUCATION NATIONALE
DEPUIS
1989
(en milliards de francs)
|
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF
|
|
Budget de l'enseignement scolaire
|
184
|
200
|
218
|
227
|
242
|
251,3
|
262,2
|
273,1
|
277,2
|
285,9
|
298,2
|
308,5
|
|
Budget de l'éducation nationale
|
209,2
|
227,4
|
248,3
|
262,5
|
281,7
|
291,5
|
304,4
|
317,4
|
324,2
|
334,4
|
348,8
|
360,9
|
|
Budget
de l'Etat
|
1.164
|
1.234
|
1.294
|
1.337
|
1.402
|
1.455,53,82 |
1.486,1
|
1.551
|
1.563,3
|
1.589,7
|
1.620,5
|
1.682,5
|
|
Part du budget de l'enseignement scolaire dans le budget de l'Etat en % |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Cette
évolution s'inscrit par ailleurs dans un mouvement plus
général : la dépense intérieure
d'éducation qui englobe toutes les dépenses effectuées par
l'ensemble des agents économiques, administrations centrales ou locales,
entreprises et ménages pour les activités d'éducation,
enregistre une progression bien supérieure à celle de la richesse
nationale.
La DIE atteignait en effet en 1997 près de 592 milliards de francs, soit
7,3 % du PIB, cet effort financier représentant en moyenne
9 900 francs par habitant, le " coût " de chaque
élève ou étudiant étant évalué
à 34 900 francs.
Depuis 1974, la DIE a augmenté de 87 % en francs constants alors
que pour la même période, le PIB n'a augmenté que de
61,2 %.
Il convient également de rappeler qu'une scolarité engagée
à l'âge de trois ans et menant au baccalauréat
général ou technologique sans redoublement est aujourd'hui
évaluée à environ 500 000 francs alors que ce
même cursus était estimé à 363 000 francs
en 1986.
2. Les causes de cette dérive continue : la viscosité du budget de l'éducation nationale
a) Le poids des dépenses de personnels
Cette
viscosité tient d'abord à la lourdeur des dépenses de
personnels : 96 % des crédits alloués à
l'enseignement scolaire sont en effet destinés à
rémunérer les diverses catégories de personnels. Le budget
de l'enseignement scolaire est ainsi avant tout un budget de
rémunérations.
En conséquence, les dépenses d'intervention sont réduites
à la portion congrue, comme d'ailleurs les dépenses en
capital : il faut rappeler que ces dernières ont
représenté moins de 750 millions de francs en 1999 soit
0,25 % du total du budget de l'enseignement scolaire.
Cette tendance tend d'ailleurs à se conforter puisque la part des
rémunérations n'était que de 91,3 % en 1985 avant la
mise en oeuvre des mesures de décentralisation.
b) Le poids des services votés
Alors que par tradition, les services votés représentent la plus grande part des crédits d'un département ministériel, souvent supérieur à 90 %, ce pourcentage est encore plus important dans l'enseignement scolaire en raison du poids des dépenses de rémunération des personnels : dans la loi de finances pour 1999, les services votés s'élevaient ainsi à 292,2 milliards de francs, soit plus de 98 % de l'ensemble des crédits.
c) Des dépenses nouvelles résiduelles
Compte
tenu de l'importance des services votés, le pouvoir budgétaire du
Parlement est ainsi particulièrement réduit et sa marge de
manoeuvre n'a porté, par exemple, dans la loi de finances initiale pour
1999 que sur 5,54 milliards de francs, soit seulement 1,86 % de l'ensemble
des crédits.
S'agissant de la progression des crédits de l'enseignement scolaire
entre 1998 et 1999, il faut noter que les mesures nouvelles ne constituaient
qu'à peine la moitié des 11,8 milliards de francs d'augmentation,
l'autre moitié résultant de la progression automatique des
crédits de rémunération.
3. L'effet d'entraînement des plans de revalorisation et d'intégration
a) Les incidences budgétaires des mesures catégorielles
Les
mesures catégorielles et indiciaires prises dans l'éducation
nationale sont particulièrement lourdes en termes
budgétaires ; l'augmentation de 1 % du point " fonction
publique " correspond à une progression automatique de
2,75 milliards de francs.
Depuis 1990, les personnels de l'éducation nationale ont
bénéficié de plus de 30 milliards de francs en
mesures catégorielles, soit 11 % de la masse salariale, ce qui
constitue une part essentielle de l'augmentation du budget de l'enseignement
scolaire observée chaque année et la principale source de sa
rigidité.
b) Le coût de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles
Le
décret du 1
er
août 1990 a créé le corps
des professeurs des écoles.
De 1990 à 1994, l'intégration des instituteurs, qui sont des
fonctionnaires de catégorie B, dans le corps des professeurs des
écoles qui sont classés eux, dans la catégorie A de la
fonction publique, a été réalisée en application du
plan Jospin pour 7 000 transformations annuelles, et en vertu du protocole
Durafour pour 5 000 transformations annuelles, soit un total de
12 000 transformations par an.
Si l'on ajoute la création d'une hors classe en 1994, dotée de
l'échelonnement indiciaire des certifiés, le coût de cette
mesure d'intégration s'est élevé à plus de
6 milliards de francs.
Au total, plus de 121 000 enseignants du premier degré ont
bénéficié entre 1990 et 1998 de mesures
catégorielles, statutaires et indiciaires.
Cette évolution se traduira par une augmentation du
" coût " d'un instituteur de près de 50 % entre
1988 et 2007.
En 1998, le gouvernement a décidé d'accélérer
l'unification des corps enseignants du premier degré et d'en rapprocher
le terme à 2007 en augmentant le rythme d'intégration, sur la
base de contingents annuels de 20 735 transformations d'emplois, le nombre
d'emplois à pourvoir par la voie du premier concours interne
étant maintenu à son niveau de 1998.
Le décret du 28 avril 1999 prévoit donc que, jusqu'à
l'extinction du corps des instituteurs, le nombre des emplois qui peuvent
être pourvus chaque année par les deux voies de promotion est
fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de
l'éducation nationale, de la fonction publique et du budget, la
proportion des emplois ouverts au titre du premier concours interne ne pouvant
excéder 15 % du total des emplois à pourvoir par ces deux
voies : dans ce cadre, ont été ouverts en 1999, 17 625
emplois au titre de la liste d'aptitude et 3 110 emplois au titre du
concours.
Au 31 décembre 1999, près de 140 000 emplois d'instituteurs
auront été transformés en emplois de professeurs des
écoles, en application de ce dispositif, et plus de 150 000 instituteurs
auront été intégrés dans le corps des professeurs
des écoles.
Pour 2000, est inscrite la transformation de 20 735 emplois d'instituteurs
en emplois de professeurs des écoles, pour un coût
budgétaire de 715 millions de francs. La poursuite du même rythme
d'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des
écoles permettra l'achèvement du plan d'intégration en
2007. Il convient de rappeler que le budget pour 1999 avait ouvert 153 126
emplois de professeurs des écoles et 166 572 emplois d'instituteur.
Le coût budgétaire de l'intégration des quelque
320 000 instituteurs s'élèvera approximativement à
11 milliards sur la période 1990/2007 compte tenu de la valeur du
point fonction publique applicable en projet de loi de finances pour 2000.
Toutefois, l'intégration dans le corps des professeurs des écoles
entraînant la perte du droit au logement et sur la base d'une proportion
de 85 % d'instituteurs intégrés qui étaient
logés ou percevaient l'indemnité représentative de
logement, il convient de déduire de ce montant l'économie
liée à la diminution progressive de la dotation spéciale
instituteurs imputée au budget du ministère de
l'intérieur ; cette économie peut être
évaluée à 3,8 milliards de francs sur la même
période.
Si cette harmonisation statutaire des personnels enseignants du premier
degré est sans doute souhaitable pour des raisons sociales, votre
commission ne peut qu'en souligner le coût budgétaire.
B. UNE ÉVOLUTION DIVERGENTE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES ET DES EFFECTIFS SCOLARISÉS : UNE RENTE DÉMOGRAPHIQUE NÉGLIGÉE
Si l'on
rapporte la courbe de la dérive budgétaire de l'enseignement
scolaire à celle des effectifs des élèves, on constate
depuis plusieurs années une évolution divergente.
Sur la suggestion de M. Jean-Claude Carle, rapporteur adjoint de la commission
d'enquête, celle-ci a établi un graphique faisant apparaître
de manière particulièrement explicite l'évolution
contraire de ces deux éléments.
La " courbe de Carle " montre en effet que ces deux courbes se
croisent au cours de l'année 1995 et s'écartent de plus en plus
depuis 1997.
Elle fait apparaître clairement que l'effort budgétaire a
été poursuivi de manière considérable alors
même que les effectifs scolarisés diminuaient
régulièrement. Si cette évolution peut
révéler une volonté d'améliorer le taux
d'encadrement des élèves, on peut s'interroger sur sa
compatibilité avec les règles d'une bonne gestion des deniers
publics.
" LA COURBE DE CARLE "
ÉVOLUTION COMPARÉE DES EFFECTIFS D'ÉLÈVES (PUBLIC -
MÉTROPOLE + DOM)
ET DU BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE DE 1992
À 1999
Force est de constater que le projet de loi de finances pour 2000 s'inscrit dans cette tendance lourde et prévoit encore la création de plusieurs milliers d'emplois alors que les effectifs d'élèves de l'enseignement scolaire poursuivent leur décrue.
1. Une nouvelle augmentation des emplois
a) Une forte progression du nombre des emplois budgétaires depuis dix ans
Le
rapport de la commission d'enquête du Sénat rappelait que du fait
des recrutements intervenus au cours des dix dernières années,
43 500 emplois supplémentaires avaient été
constatés dans l'éducation nationale, dont 66 % concernant
le seul enseignement secondaire.
L'enseignement scolaire employait ainsi en 1998 environ un million de
fonctionnaires, enseignants (83 %) et non enseignants, qui
représentent plus de la moitié des emplois civils et 45 % de
l'ensemble des emplois budgétaires de l'Etat.
Si depuis dix ans, le nombre des enseignants est resté quasiment stable
dans le premier degré (environ 310 000), celui des professeurs du
second degré a cru de près de 13 % et se situe aux alentours
de 360 000.
b) Un mouvement conforté dans le projet de loi de finances pour 2000
Le
projet de budget prévoit la création à la rentrée
scolaire 2 000 de 4 300 emplois :
• 3 300 emplois d'enseignants (1 810 certifiés,
1 100 professeurs de lycée professionnel du 2
e
grade,
115 professeurs d'éducation physique et sportive, 215 conseillers
principaux d'éducation et 60 conseillers d'orientation psychologue). Ces
emplois permettront d'ouvrir des concours réservés dans le cadre
de la mise en oeuvre du plan de résorption de l'emploi
précaire ;
- 810 emplois d'ATOS (210 personnels administratifs et 600 personnels
techniques dont 325 ouvriers d'entretien et d'accueil). Ces moyens nouveaux,
qui sont sans doute justifiés, devraient contribuer à
améliorer l'encadrement administratif dans les établissements
scolaires, à assurer un meilleur entretien des locaux et le
développement des compétences dans le domaine de l'assistance
informatique, bureautique et multimédias ;
- 150 emplois de personnels médico-sociaux (10 médecins,
110 infirmières et 30 assistants de service social) qui permettront
de développer le suivi sanitaire et social en particulier des
élèves les plus en difficulté ;
- 40 emplois d'inspecteurs d'académie - inspecteurs pédagogiques
régionaux.
Ces créations d'emplois dont le coût s'élève
à 267,24 millions de francs s'accompagnent d'une économie de
244,14 millions de francs sur les crédits de rémunération
des maîtres auxiliaires, de la suppression de 4 270 emplois de
MI-SE et de 30 emplois d'ATOS de l'administration centrale.
Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit également :
• la création de 70 contrats de maîtres des
établissements d'enseignement privés sous contrat pour un
coût de 6,54 millions de francs : 55 seront affectés à
l'enseignement des langues régionales et 15 à l'enseignement
spécialisé.
• la prise en charge de la rémunération de 185
instituteurs supplémentaires à Mayotte (16,49 millions de francs)
afin de faire face à l'accroissement de la population scolaire de cette
collectivité territoriale.
A ces mesures s'ajoute l'inscription des crédits nécessaires au
recrutement de 1 000 MI-SE (39,64 millions de francs) et 5 000
nouveaux aides éducateurs (43,45 millions de francs) pour
améliorer l'encadrement des élèves notamment à la
suite des propositions du conseil de sécurité intérieure.
- S'agissant de
l'enseignement du premier degré
, le projet de
budget pour 2000 ne prévoit aucune suppression d'emploi d'enseignant
dans un contexte de baisse continue des effectifs d'élèves (-
25 400). Il ne prévoit qu'une réduction technique de 31
emplois résultant de mesures de transformations et de transferts
d'emplois entre sections budgétaires.
PERSONNEL ENSEIGNANT DU CHAPITRE 31-92
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Personnels d'enseignement |
311 106 |
310 951 |
310 253 |
310 258 |
310 250 |
310 219 |
|
Personnels en stage |
13 490 |
13 490 |
11 290 |
11 290 |
10 800 |
10 800 |
|
TOTAL |
324 596 |
324 441 |
321 543 |
321 548 |
321 050 |
321 019 |
- S'agissant de l' enseignement du second degré , comme il a été vu, le projet de budget pour 2000 propose la création de 3 300 emplois de personnel enseignant et d'éducation dont 3 025 enseignants, 215 CPE et 60 conseillers d'orientation psychologues ; 4 270 emplois de MI-SE correspondant à des personnels chargés de fonction à temps partiel sont supprimés et les crédits de rémunération les concernant transférés sur le chapitre 31-97. Les autres emplois de MI-SE (29 717) sont inscrits au chapitre 31-97.
PERSONNEL ENSEIGNANT ET D'ENCADREMENT DU CHAPITRE 31-93
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Personnels d'enseignement et d'encadrement |
401 082 |
401 875 |
401 752 |
401 857 |
405 156 |
408 839 |
|
Personnel d'information et d'orientation |
4 247 |
4 247 |
4 248 |
4 249 |
4 250 |
4 310 |
|
MI/SE |
37 148 |
37 137 |
37 287 |
37 287 |
33 987 |
0 |
|
Personnels en stage |
14 950 |
14 950 |
13 975 |
13 975 |
13 925 |
13 525 |
|
TOTAL |
457 427 |
458 209 |
457 262 |
457 378 |
457 368 |
426 674 |
Il
convient de rappeler que la loi de finances pour 1999 avait créé
3 050 emplois d'enseignant du second degré, 250 emplois de CPE, et
que les rémunérations de 3 300 emplois de MI-SE chargés de
remplacement avaient été transférées sur ce
chapitre 31-97 qui regroupe l'ensemble des crédits de remplacement des
personnels du second degré.
S'agissant des effectifs non-enseignants
, l'évolution des emplois
budgétaires de
l'administration centrale
fait en revanche
apparaître une réduction continue des effectifs résultant
des efforts de déconcentration d'un certain nombre d'opérations
de gestion et de l'application des mesures de réforme de l'Etat.
Pour l'année 2000, la suppression de 30 emplois supplémentaires
est inscrite au projet de loi de finances. L'objectif de réduction de
ces effectifs sera poursuivi dans le cadre d'une réflexion globale sur
la déconcentration de la gestion.
Pour les
services déconcentrés
, et sur la période
couvrant 1995 à 1999, 1 842 emplois ont été
créés, dont 1 227 emplois de personnel des services sociaux
et de santé.
Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit la création de
960 emplois afin d'améliorer les conditions d'accueil des
élèves, dont 810 emplois d'ATOS qui seront utilisés
d'une part, dans le cadre de la relance de la politique des ZEP, et d'autre
part, pour abonder les dotations des académies métropolitaines
déficitaires en emplois au regard de leurs charges, notamment au titre
du plan de rattrapage en faveur des départements d'Outre-mer.
Votre commission tient à souligner cet effort qui devrait permettre de
remédier en partie au manque criant d'ATOS dans nombre
d'établissements, ces personnels jouant un rôle important dans
l'encadrement des élèves.
L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES DES
PERSONNELS ATOS
ÉVOLUTION DES PERSONNELS NON ENSEIGNANTS CHAPITRES
31-90 ET 36-60 DEPUIS 1995
|
|
1995(1) |
1996 |
1997(2) |
1998 |
1999 |
2000 |
|
ADMINISTRATION
|
|
|
|
|
|
|
2. Une rente démographique négligée
a) Une décroissance des effectifs ignorée par les budgets antérieurs
La
commission d'enquête du Sénat a souligné l'importance de la
décroissance démographique constatée depuis plusieurs
années dans l'enseignement scolaire et qui s'est traduite par une baisse
de 317 000 élèves depuis dix ans.
S'agissant des collèges, le nombre des élèves
scolarisés connaissent une baisse sensible depuis 1995 et cette tendance
devait se poursuivre, avec une atténuation lors des rentrées 1998
(- 15 700) et 1999 (- 1 400).
Pour les lycées professionnels, une baisse des effectifs de 15 400
élèves était attendue en 1999.
Concernant enfin les élèves du second cycle général
et technologique, une nouvelle réduction de leur nombre devait
intervenir aux rentrées 1998 (- 10 000) et 1999 (- 18 000).
b) Les projections pour les dix ans à venir
Compte
tenu des éléments migratoires, de la stabilité attendue de
la fécondité et de l'évolution de la scolarisation
précoce, le
premier degré
devrait accueillir 220 000
élèves de moins dans les dix années à venir, cette
baisse devant être particulièrement sensible jusqu'en 2003.
Pour le
second degré
, 393 000 élèves de moins
sont attendus jusqu'en 2007.
Le collège devrait ainsi perdre 171 000 élèves entre
2002 et 2007 tandis que le nombre des lycéens devrait chuter de
84 000 entre 1997 et 2002 et de 29 000 entre 2002 et 2007.
Quant au second cycle professionnel, celui-ci devrait perdre 32 000
élèves, entre 1997 et 2002 et 12 000 pour les cinq
années suivantes.
3. Une logique d'abord quantitative et un contrôle insuffisant des emplois
a) Une faible incidence sur les taux moyens d'encadrement
La
progression inexorable des crédits budgétaires affectés
à l'enseignement scolaire, conjuguée à une baisse continue
des effectifs scolarisés, aurait normalement dû se traduire par un
renforcement significatif des taux d'encadrement.
Ce renforcement apparaît en fait symbolique : dans le premier
degré, le nombre d'élèves par enseignant est passé
de 24 en 1992 à 23,3 en 1998 et devrait atteindre 22 en ZEP aujourd'hui.
S'agissant du second degré, le taux moyen d'encadrement ne s'est que
lentement amélioré entre 1992 et 1999 : pour le
collège, il est passé de 15,9 à 15,6 et pour le
lycée de 14,2 à 13,2, l'encadrement des lycées
professionnels restant inchangé entre ces deux dates.
b) La nécessité d'une logique qualitative
Alors
que l'augmentation continue des effectifs scolarisés, depuis les
années d'après-guerre, appelait jusqu'à une époque
récente, une politique de l'emploi volontariste, l'évolution
démographique nouvelle impose un changement d'attitude du gouvernement.
Celui-ci ne tire aucune leçon sur le plan budgétaire de la rente
démographique en maintenant inchangé, et même en le faisant
encore progresser, le nombre d'enseignants.
Cette logique quantitative alimente la surenchère budgétaire et
représente une facilité qui dispense de mettre en oeuvre des
réformes de gestion d'ordre qualitatif.
Sans prôner évidemment une logique purement comptable qui
consisterait à appliquer une règle mathématique de
réduction des effectifs des enseignants proportionnelle à celle
des effectifs d'élèves, votre commission estime qu'il est temps
de mettre un terme à cette dérive budgétaire permanente
qui, en fait, tient lieu de politique d'éducation.
c) Un contrôle insuffisant des emplois
La
commission d'enquête du Sénat avait considéré que
l'autorisation budgétaire était d'autant plus vidée de son
sens que le contrôle qui s'exerce sur l'exécution du budget de
l'enseignement scolaire était insuffisant.
Elle constatait en effet que le contrôle financier central ne pouvait
à lui seul s'assurer de la bonne utilisation des dépenses
d'éducation en raison de l'extrême déconcentration du
système éducatif : le ministère ne tient pas en effet
de comptabilité contradictoire des personnels qu'il emploie et ne
connaît pas le nombre précis de ses effectifs.
Par ailleurs, le contrôle exercé au niveau local reste encore
quasi inexistant : la comptabilisation des effectifs, première
phase de l'effort entrepris, commence seulement d'être mise en oeuvre,
alors que le contrôle juridique des emplois n'en est qu'à
l'état d'ébauche et ne devrait pas être opérationnel
avant plusieurs années en raison notamment d'une incompatibilité
entre le système informatique des rectorats et celui des
trésoreries générales.
Votre commission souhaiterait obtenir du ministre des indications sur
l'état d'avancement de la réforme engagée du
contrôle des emplois que la commission d'enquête avait jugée
" embryonnaire ".
C. DES MOYENS BUDGÉTAIRES EN PROGRESSION NE REMÉDIANT PAS AUX DYSFONCTIONNEMENTS DEVENUS STRUCTURELS DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
Alors
que chaque rentrée donnait traditionnellement lieu dans le passé
à d'importantes manifestations sociales, les salariés sont
désormais supplantés par les lycéens : les mouvements
des lycéens ont aujourd'hui remplacé les défilés
revendicatifs de jadis sur le pavé de nos villes, dans les semaines
suivant chaque rentrée scolaire.
Ces mouvements sont pour l'essentiel suscités par l'absence
d'enseignants dans certaines disciplines -toujours les mêmes- ce
phénomène perdurant plusieurs semaines après la
rentrée scolaire, notamment dans les établissements
professionnels.
Les causes de ces dysfonctionnements sont bien connues et ont été
analysées en détail par la commission d'enquête :
mauvaise programmation des concours de recrutement, excessive
spécialisation disciplinaire, changements intervenant dans les
programmes, systèmes de remplacement imparfaits, centralisation
excessive de la gestion des personnels... l'ensemble aboutissant à ce
double phénomène paradoxal justement stigmatisé par le
ministre : " des enseignants sans classe et des classes sans
enseignant ".
Force est de reconnaître que deux mesures présentées comme
majeures par le gouvernement, la déconcentration du mouvement des
enseignants et l'aménagement du système de remplacement ne
semblent pas avoir complètement répondu aux attentes de leur
instigateur, ni sensiblement réduit les dysfonctionnements
constatés lors de chaque rentrée.
1. Le premier bilan de la déconcentration du mouvement des enseignants du second degré
a) Les objectifs de la réforme
Les
mesures prises au cours de l'année 1999 s'insèrent dans un
processus de déconcentration des responsabilités au sein du
système éducatif.
Leur principal objectif est d'apporter une amélioration qualitative de
la gestion des personnels et notamment une connaissance plus rapide des
affectations des enseignants. Ces nouvelles modalités participent du
souci de gérer le système éducatif au plus près des
intérêts des élèves et des attentes des enseignants.
Elles sont susceptibles d'offrir aux recteurs d'académie plus de
souplesse dans la gestion des besoins des établissements scolaires et
devraient faciliter une meilleure adéquation entre le profil des postes
et la compétence des agents pour les pourvoir.
b) Le calendrier de la réforme
Au 18
juin 1999, près de 60 % des demandes du mouvement
intra-académique étaient traitées par les
académies ; le 23 juin, 90 % des opérations du
mouvement intra étaient réalisées ; le
1
er
juillet celles-ci étaient terminées.
Il convient de rappeler que le dispositif antérieur conduisait à
terminer les opérations du mouvement à peu près à
cette même date, mais chaque recteur devait ensuite organiser localement
un processus de mouvement interne à son académie pour affecter
les enseignants titulaires académiques, auxquels s'ajoutaient les
nouveaux " TA " nommés au mouvement national (ils
étaient 14 650 lors du mouvement de 1998). Dans ce cadre, il
examinait également les demandes de " délégations
rectorales " des enseignants titulaires d'une affectation à titre
définitif qui sollicitaient une affectation provisoire plus proche de
leurs souhaits au sein de l'académie.
c) Les postes à pourvoir en établissement
Les nouvelles procédures ont permis d'augmenter de près de 50 % le nombre des postes à pourvoir à titre définitif en établissements en 1999 (+11 984). Cette procédure aurait permis de réduire le nombre des moyens provisoires en heures, en engageant un dialogue avec les établissements qui a pu se dérouler jusqu'en avril-mai, alors que l'ancienne organisation concentrée imposait aux recteurs de faire remonter les postes offerts au mouvement à l'administration centrale pour le 1 er mars. En conséquence, tous les postes vacants qui n'étaient pas déclarés à cette date précoce étaient automatiquement traités comme provisoires.
d) La mobilité des enseignants
Les
enseignants titulaires ont été aussi nombreux à changer
d'académie en 1999 qu'en 1998 (13 932 en 1998, 14 027 en
1999). L'essentiel des mutations se faisant sur des voeux " larges "
depuis de nombreuses années, il était prévisible que la
déconcentration du mouvement n'ait pas eu d'incidences sur la
satisfaction des voeux académiques émis en 1999.
Le taux de satisfaction des enseignants titulaires mutés
conformément à leurs voeux en établissement ou en zone de
remplacement s'établit en 1999 à 35,7 %. Il est en faible
progression par rapport au taux calculé pour le mouvement 1998
(34,10 %), ce qui peut s'expliquer par le nombre élevé de
création de postes en établissements et la
" réallocation " de l'ensemble des postes de remplacement.
e) L'aide apportée aux enseignants
La mise en place de dispositifs spécifiques d'information et d'accueil a permis d'apporter une aide et un conseil aux enseignants dans leur projet de mutation dans le cadre de ces nouvelles règles d'organisation. La mise en place d'un outil accessible sur Internet : (le système d'information et d'aide pour les mutations leur a permis de consulter un guide du mouvement présentant la note de service, la consultation des dossiers, l'estimation des chances de mutation, la saisie des voeux et l'affichage des résultats.
f) Les incidences de la réforme sur la mobilité des personnels
On a pu
observer que le nombre de demandes de mutation présentées par les
enseignants demeurait stable (83 459 demandes en 1998, 88 155 en
1999). La déconcentration du mouvement n'aurait donc pas modifié
sensiblement le comportement des enseignants.
Les demandes de mutation sont toujours majoritairement dirigées vers les
académies méridionales. Si les flux migratoires entre les
académies sont restés stables entre 1998 et 1999, l'analyse
montre que le mouvement traditionnel des titulaires du nord vers le sud se
poursuit. De même, les académies qui accueillent le plus
d'enseignants en début de carrière sont celles où les plus
forts départs de titulaires sont enregistrés. En 1999 comme en
1998, les académies d'Amiens, Créteil, Lille, Nancy-Metz,
Orléans-Tours, Reims, Rouen et Versailles continuent d'accueillir
près des deux tiers des stagiaires.
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
97 303 |
99 938 |
109 728 |
123 223 |
La participation obligatoire du mouvement de tous les titulaires académiques en 1999 ne permet cependant pas une comparaison parfaitement rigoureuse des deux chiffres. Sans les demandes de mutation présentées par ces personnels, la comparaison 1998-1999 est la suivante :
|
1998 |
1999 |
|
83 459 |
88 155 |
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
42 850 |
43 021 |
50 049 |
87 577 |
|
1998 |
1999 |
|
34,10 % |
35,7 % |
g) Un bilan qui reste mitigé
Votre
commission fait observer que si la réforme a permis d'implanter
davantage de postes dans la plupart des académies, ce résultat a
eu pour conséquence de réduire aussi le nombre de supports que
les recteurs conservaient pour les remplacements.
Dans certaines académies, comme celle de Lille, il n'y a plus que
2 200 titulaires sur zones de remplacement, contre 2 600 en 1998.
Des solutions ont été trouvées, par exemple, dans
l'académie de Lyon, interdisant de nommer un remplaçant dans un
établissement éloigné de plus de 50 km de son
collège ou lycée de rattachement.
En revanche, dans l'académie de Créteil, certains titulaires sur
zone de remplacement affectés en Seine-et-Marne ou en Val-de-Marne se
sont retrouvés finalement en Seine-Saint-Denis.
Cette dernière académie a par ailleurs enregistré le
départ de nombreux enseignants à haut barème, la
nomination de débutants sur des postes difficiles et une
" évaporation " de professeurs non satisfaits qui auraient
engagé une soixantaine de recours.
En outre, les postes à exigences particulières (ZEP, zones
rurales profondes, classes avec élèves handicapés...)
n'ont pu bénéficier des mesures d'incitations prévues,
notamment en matière de primes et de logement ; en raison d'un
manque de candidats, les recteurs ont été contraints d'y nommer
des débutants.
Enfin, on peut observer que le mouvement déconcentré a
été mis en oeuvre sans être accompagné d'un
transfert suffisant de personnels dans les rectorats.
Votre commission tient à souligner ces quelques dysfonctionnements qui
nuancent le bilan, présenté comme positif, de la
déconcentration du mouvement.
2. Une réforme attendue du système de remplacement
a) Les principes de la réforme
La mise
en place en 1999 du nouveau mouvement national à gestion
déconcentrée s'est accompagnée d'une réorganisation
du système de remplacement dans le second degré.
Un décret, en cours de signature, abrogeant le décret du
30 septembre 1985 sur l'exercice des fonctions de remplacement, devrait
préciser les caractéristiques principales du nouveau dispositif
dans lequel n'apparaît plus la distinction entre titulaire
académique et titulaire remplaçant qui prévalait
jusqu'à présent.
Désormais, tous les remplaçants sont affectés dans des
zones où ils répondent à l'ensemble des besoins de
remplacement. Ces zones sont déterminées par le recteur
d'académie après avis du comité technique paritaire
académique ; elles ont été définies en tenant
compte des spécificités des disciplines, des zones
intra-départementales, du réseau d'établissements, des
difficultés liées à la géographie et des
infrastructures routières ou ferroviaires existantes afin que les
remplaçants puissent se déplacer au sein de la zone dans un
délai raisonnable.
Afin d'introduire plus de souplesse dans le dispositif, le
" chevauchement " de certaines zones peut-être envisagé
pour faciliter les remplacements dans les établissements situés
à la périphérie de ces zones.
En cours d'année scolaire, les intéressés peuvent
être conduits à intervenir au sein d'une zone de remplacement
limitrophe à leur zone d'affectation. Toutefois, ces interventions
doivent s'exercer dans un rayon géographique compatible avec
l'établissement de rattachement et tenir compte, dans toute la mesure du
possible, des contraintes personnelles des intéressés.
Par ailleurs, pour la réalisation de la phase inter-académique du
mouvement, une méthode commune à toutes les académies a
permis aux recteurs d'analyser de manière prévisionnelle les
besoins d'enseignement et de les comparer au potentiel enseignant, afin de
déterminer au plan national, les capacités d'accueil par
discipline de chaque académie. Cette démarche a permis de prendre
en compte les évolutions pédagogiques prévisibles et de
calculer les besoins de remplacement, en appréhendant notamment
l'absentéisme.
Les moyens en personnels permettant aux académies de répondre aux
besoins de formation ont pu être aussi définis en prenant en
compte, non seulement les besoins permanents, mais aussi les besoins de
remplacement.
b) L'évolution du taux d'absence des enseignants dans le second degré
Le
pourcentage d'heures non assurées pour non remplacement des enseignants
des établissements du second degré est resté stable entre
1994 et 1997, variant autour de 4,5 %. Une baisse a été
observée en 1997-1998, puisque ce taux était de 3,9 %...
Cette baisse est observée dans la plupart des
établissements ; elle est due à la réduction des
heures non assurées pour non remplacement des enseignants absents pour
formation continue et pour raisons individuelles.
Le nombre moyen d'heures non assurées, pour non remplacement des
enseignants du second degré absents pour fonctionnement du
système, pour formation ou pour raisons individuelles est resté
stable entre 1994 et 1997.
Le total du nombre d'heures non assurées pour fermeture totale des
établissements du second degré est passé de 2,1 % en
1994-1995 à 2,6 % en 1995-1996 et à 2,9 % en 1996-1997.
Une baisse a été observée en 1997-1998, le taux
observé étant de 2,5 %.
La perte d'heures due à la fermeture de l'établissement est plus
importante dans les lycées d'enseignement général et
technologique (variant autour de 5 %) que dans les lycées
professionnels (variant autour de 3,5 %). Le taux varie autour de
1,5 % dans les collèges.
Le total du nombre d'heures non assurées pour non remplacement des
enseignants est plus élevé dans les lycées professionnels
que dans les lycées et les collèges en raison de la
difficulté de remplacer les enseignants de certaines disciplines
très spécialisées.
La raison principale des pertes d'heures dans les lycées d'enseignement
général et technologique et les collèges reste le non
remplacement des enseignants absents pour raisons individuelles.
DANS L'ENSEMBLE DES ÉTABLISSEMENTS DU SECOND DEGRÉ
|
|
1994-1995 |
1995-1996 |
1996-1997 |
1997-1998 |
|
Sur 100 heures annoncées |
|
|
|
|
|
Nombre d'heures non assurées : |
|
|
|
|
|
Pour fermeture totale de l'établissement |
2,1 |
2,6 |
2,9 |
2,5 |
|
Pour non remplacement des enseignants absents pour fonctionnement du système |
1,0 |
1,0 |
0,9 |
0,9 |
|
Pour non remplacement des enseignants absents pour formation |
1,3 |
1,3 |
1,2 |
1,0 |
|
Pour non remplacement des enseignants absents pour raisons individuelles |
2,1 |
2,2 |
2,4 |
2,0 |
|
Total du nombre d'heures non assurées pour non remplacement des enseignants |
4,4 |
4,5 |
4,5 |
3,9 |
|
Total du nombre d'heures non assurées |
6,5 |
7,1 |
7,4 |
6,4 |
|
|
Lycée |
LP |
Collège |
||||||
|
Sur 100 heures annoncées |
95-96 |
96-97 |
97-98 |
95-96 |
96-97 |
97-98 |
95-96 |
96-97 |
97-98 |
|
Nombre d'heures non assurées : |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Pour fermeture totale de l'établissement |
4,7 |
5,0 |
5,0 |
3,1 |
3,5 |
3,5 |
1,4 |
1,7 |
1,5 |
|
Pour non remplacement des enseignants absents pour fonctionnement du système |
1,1 |
1,2 |
1,2 |
2,5 |
2,2 |
2,5 |
0,5 |
0,5 |
0,4 |
|
Pour non remplacement des enseignants absents pour formation |
1,3 |
1,1 |
0,8 |
1,6 |
1,3 |
1,2 |
1,2 |
1,3 |
1,1 |
|
Pour non remplacement des enseignants absents pour raisons individuelles |
1,8 |
2,1 |
1,4 |
2,4 |
2,3 |
2,1 |
2,3 |
2,5 |
2,2 |
|
Total du nombre d'heures non assurées pour non remplacement des enseignants |
4,2 |
4,4 |
3,4 |
6,5 |
5,8 |
5,8 |
4,0 |
4,3 |
3,7 |
|
Total du nombre d'heures non assurées |
8,9 |
9,4 |
8,4 |
9,6 |
9,3 |
9,3 |
5,4 |
6,0 |
5,2 |
Source : enquête annuelle IPES (indicateurs pour le pilotage des établissements du 2 nd degré)
c) Les observations formulées par la commission
Votre
commission ne peut d'abord que déplorer le retard pris dans la mise en
oeuvre du système de remplacement.
La commission d'enquête avait dénoncé le caractère
complexe et rigide du dispositif existant, rendu évidemment difficile du
fait de la spécialisation disciplinaire et de la monovalence des
enseignants dans le second degré.
Elle avait rappelé la diversité de statut des personnels
appelés à effectuer ces tâches de remplacement (titulaires
remplaçants, titulaires académiques, maîtres auxiliaires,
contractuels, professeurs associés, vacataires, MI-SE...), les formules
variées de rétribution, notamment sur heures
supplémentaires, et l'importance de ces moyens de remplacement qui
représenteraient au total 5 à 6 % du volume horaire global
de l'enseignement scolaire, la plupart des académies, du fait des
rigidités décrites, ayant un taux d'occupation moyen de leurs
remplaçants variant entre 60 et 70 %.
Elle suggérait enfin de traiter de façon distincte la gestion des
remplacements selon qu'ils sont de courte ou de longue durée, les
premiers devant plutôt être assurés " en interne "
au sein des établissements en mettant en place des incitations
financières pour les enseignants acceptant d'effectuer des heures
supplémentaires à ce titre au-delà des deux heures
obligatoires ; les seconds devaient être facilités par une
mutualisation des moyens et une souplesse de gestion, la création d'un
corps de remplaçants polyvalents autour de disciplines proches et un
recours accru aux enseignants stagiaires d'IUFM dont la durée de stage
serait allongée.
Votre commission regrette que ces propositions pourtant réalistes
n'aient pas été prises en compte dans le nouveau décret
appelé à se substituer à celui de 1985.
3. Des besoins disciplinaires mal satisfaits
a) Une inadaptation disciplinaire
Comme il
a déjà été indiqué, le dernier mouvement
lycéen a principalement eu pour origine le phénomène dit
" des classes sans enseignants " qui concerne plus
particulièrement certaines disciplines.
En dépit d'un surcalibrage traditionnel des concours résultant
d'une " peur de manquer " héritée des années du
boom démographique, surcalibrage qui s'est prolongé après
le début des années 90, de nombreuses disciplines connaissent
encore aujourd'hui un déficit structurel d'enseignants, qu'il s'agisse
des langues étrangères (espagnol), de la physique, des
mathématiques, des sciences de la vie et de la terre, des lettres
classiques, de l'éducation musicale, de l'éducation physique et
sportive, des disciplines professionnelles comme le génie
mécanique...
Ce phénomène témoigne de la difficulté de
déterminer le nombre de places mises au concours en fonction des besoins
réels des élèves.
En sens inverse, des recrutements d'enseignants dans des disciplines
excédentaires ont été poursuivis, par exemple en
philosophie, en histoire-géographie, en sciences économiques et
sociales...
Enfin, si les perspectives de départ massif en retraite des enseignants
nés dans les années d'après-guerre ont été
anticipées par des recrutements de précaution, ceux-ci n'ont pas
été suffisamment ciblés sur les disciplines qui se
libéreront en 2005.
Il convient ainsi de rappeler que les surnombres disciplinaires,
résultant d'une programmation défaillante des concours,
constituent la plus grande part des quelques 10 000 surnombres
(disciplinaires et budgétaires) estimés par la commission
d'enquête du Sénat.
b) Les besoins de recrutement dans les grandes disciplines pour les dix ans à venir
•
Dans le premier degré public
Les besoins induits mécaniquement par les départs en retraite
prévus sur la période 2000 à 2007 ont été
estimés à 14 100 en moyenne annuelle. De fait la projection
laisse apparaître une forte progression au cours de la période,
due à la pyramide des âges des enseignants du premier degré.
Les besoins annuels en nouveaux enseignants sont couverts par les personnels
issus des listes principales et des listes complémentaires des concours
de recrutement de professeurs des écoles.
Les moyens dégagés par la baisse des effectifs
d'élèves devraient permettre, selon la réponse fournie
à votre rapporteur, de poursuivre l'effort national entrepris au profit
des zones d'éducation prioritaire et de maintenir les services publics
dans les zones rurales et de montagne.
•
Dans le second degré public
Les estimations réalisées en 1998 prennent en compte les
départs des enseignants, les besoins en remplaçants pour couvrir
les absences d'enseignants en cours d'année scolaire et
l'évolution prévisible des effectifs d'élèves.
Elles conduisent à des besoins globaux en nouveaux enseignants
estimés en moyenne annuelle à 13 350 pour la période
2000 à 2007 et à 12 200 sur la période 2000 à
2004.
POUR ASSURER LES RENTRÉES 2000 À 2004
(France métropolitaine et DOM)
|
Total premier degré |
13 900 |
|
Total second degré (1) |
12 200 |
|
Lettres |
1 856 |
|
Lettres - Histoire Géographie |
115 |
|
Sciences |
3 259 |
|
Sciences humaines |
1 199 |
|
Langues vivantes et Lettres-Langues |
1 986 |
|
Éducation physique et sportive |
891 |
|
Enseignements artistiques |
558 |
|
Total des disciplines d'enseignement général |
9 864 |
|
Total des disciplines techniques et professionnelles |
2 006 |
|
Documentation |
330 |
(1) Y
compris classes supérieures des lycées et renouvellement des
enseignants dans les TOM
Besoins en personnels d'éducation et d'orientation non compris
D'après les informations fournies à votre rapporteur, le second
degré ne connaîtrait plus de crise du recrutement et serait en
mesure de répondre aux besoins d'enseignement par l'emploi de titulaires
en nombre suffisant. Les disciplines présentant des besoins en personnel
titulaires seraient de moins en moins nombreuses. L'enseignement
général, y compris dans les disciplines scientifiques qui ont
longtemps connu des besoins, ne présenterait plus de déficit en
personnels. Il en serait de même dans l'enseignement technique.
En revanche, malgré une amélioration évidente des
recrutements liée notamment au maintien à un niveau
élevé du nombre de postes proposés au CAPLP2,
l'enseignement professionnel présente encore des besoins en personnels
titulaires dans certaines disciplines, notamment dans celles où le
nombre de candidats diplômés de l'enseignement supérieur
reste faible (génie industriel, génie mécanique,
hôtellerie). Il est prévu d'élargir, pour la session 2000,
le recrutement de professeurs de lycée professionnel dans les
disciplines pour lesquelles n'existe aucun diplôme de l'enseignement
supérieur (coiffure, peinture, conducteur routier,...).
4. L'absence de tout assouplissement des contraintes disciplinaires
Prônant une utilisation plus souple des moyens
existants, la
commission d'enquête du Sénat suggérait plusieurs
propositions tendant notamment à redéfinir les
périmètres disciplinaires afin de développer une certaine
polyvalence dans les premières années de collège, à
reconvertir certains enseignants en surnombre structurel, à favoriser un
regroupement pédagogique des options proposées entre
lycées proches, à développer le recours aux professeurs
associés en lycée professionnel...
Votre commission constate, en le regrettant, qu'aucune de ces orientations ne
semble devoir pour l'instant être retenue par le gouvernement, alors que
les propositions formulées sont toutes de nature à réduire
les dysfonctionnements constatés désormais à chaque
rentrée entre la demande et l'offre d'enseignements...
D. UN RECOURS ENCORE EXCESSIF AUX VARIABLES D'AJUSTEMENT
La
commission d'enquête du Sénat a dénoncé,
après l'avoir observé dans toutes les académies
visitées, un recours trop important à diverses variables
d'ajustement utilisées au-delà des nécessités du
" bouclage " légitime de chaque rentrée scolaire
(heures supplémentaires, maîtres auxiliaires, vacataires, MI-SE,
aides éducateurs...).
Les causes de ce recours excessif sont connues : trop grande
spécialisation disciplinaire, foisonnement des options au lycée,
calibrage incertain des concours, rigidités statutaires diverses,
défauts du système de remplacement...
Le projet de loi de finances pour 2000 ne semble pas traduire une
volonté de réduire la trop grande utilisation de ces variables.
1. Les maîtres auxiliaires, une résorption régulière des effectifs par la voie des concours
Depuis
plusieurs années, des mesures ont été prises pour
faciliter l'accès des maîtres auxiliaires aux corps enseignants
par la voie des concours.
Au mois de juin 1999, leurs effectifs s'élevaient à 22 597
et avaient été réduits de 3 360 par rapport à
la rentrée de 1997 qui avait enregistré, pour des raisons
essentiellement sociales, un réemploi massif de tous les maîtres
auxiliaires.
En dépit des consignes données, les recteurs ont encore
recruté 1690 maîtres auxiliaires entre septembre 1997 et juin
1999 afin notamment de remédier au déficit de titulaires
constatés dans plusieurs disciplines..
Des concours spécifiques ont été organisés pour
quatre sessions à compter de 1995, en plus des concours externes et
internes déjà existants. Ces concours ont été
spécialement conçus pour les maîtres auxiliaires, en raison
tant des conditions d'inscription que de la nature des épreuves (deux
épreuves orales d'admission). La session 1998 a été la
dernière session de ces concours. Par cette voie, 4 295
maîtres auxiliaires ont pu accéder aux différents corps de
personnels de l'enseignement du second degré.
Depuis 1997, ont été mis en place des concours
réservés à certains agents non titulaires. Ces concours,
institués pour quatre années dans le cadre de la loi du 16
décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et
à diverses mesures d'ordre statutaire, ouvrent aux maîtres
auxiliaires l'accès à différents corps du second
degré. Pour tenir compte du profil des enseignants non titulaires, il a
été décidé que les épreuves (une
épreuve orale d'admissibilité, suivie d'une épreuve orale
d'admission) s'appuieraient essentiellement sur l'expérience
professionnelle des candidats.
Pour les sessions 1998 et 1999, 3 300 postes ont été offerts
aux concours réservés, soit 600 de plus qu'en 1997, et 82 %
de ces postes ont été pourvus lors de la dernière session.
En trois ans, près de 7 700 maîtres auxiliaires ont
ainsi réussi les concours réservés. Ce résultat est
nettement supérieur à celui des sessions qui ont
précédé la mise en place des concours
réservés : 3 672 en 1993, 3 945 en 1994, 4 388 en
1995 et 4 286 en 1996. En d'autres termes, en 1999 comme en 1997 et en
1998, près d'un lauréat sur quatre était auparavant
maître auxiliaire. Compte tenu de la baisse de 23 % des inscriptions
de maîtres auxiliaires entre 1998 et 1999, 21 % des maîtres
auxiliaires inscrits lors de la présente session ont été
finalement admis, contre 19 % l'année dernière.
Les maîtres auxiliaires sont utilisés pour effectuer des
remplacements susceptibles d'intervenir dans plusieurs établissements et
sur l'ensemble du territoire académique. Ils ne doivent normalement pas
être utilisés pour créer des structures
pédagogiques, même conjoncturelles, et en particulier pour
dédoubler des classes. Des fonctions de surveillance peuvent aussi leur
être confiées.
L'affectation de ces maîtres auxiliaires se fait en fonction des
priorités définies par les autorités rectorales et,
s'agissant du personnel excédentaire, au bénéfice des
zones d'éducation prioritaires puisque entre deux remplacements, tout
comme les titulaires, les maîtres auxiliaires peuvent se voir confier des
tâches pédagogiques, et notamment de soutien.
Si elle ne peut que prendre acte de la résorption souhaitable des
maîtres auxiliaires, votre commission, en s'appuyant encore une fois sur
les conclusions de la commission d'enquête, exprime le voeu que
l'interdiction de recruter de nouveaux maîtres auxiliaires soit
scrupuleusement respectée, que les exigences des concours de
titularisation mis en place en leur faveur soient renforcées, que
l'intégration des maîtres auxiliaires dans le mouvement
intervienne systématiquement dès leur titularisation et qu'une
reconversion disciplinaire, effectuée en IUFM, soit dispensée
à ceux qui sont en situation de surnombre.
2. Un recours de plus en plus important aux contractuels
Les
contractuels enseignants étaient au nombre de 695 en 1996, 1 660 en
1997 et 4 150 en 1998. Le recours de plus en plus important à cette
catégorie d'agents non titulaires est lié à la
difficulté de recruter des agents titulaires dans des disciplines
professionnelles très spécialisées et à
l'arrêt officiel du recrutement des maîtres auxiliaires depuis la
rentrée de 1997.
S'agissant des contractuels non enseignants, au 31 décembre 1998,
14 903 agents non titulaires ont été recensés dans
l'enseignement scolaire (-14,8 % par rapport au 31 décembre 1997,
dont 10 198 rémunérés sur emplois et 4 705
rémunérés sur crédits).
De 1995 à 1998, 12 621 titularisations ont été
réalisées dont 3 844 en 1998.
Votre commission tient à rappeler que les professeurs contractuels ont
été institués par le décret du 12 mai 1981 afin de
pourvoir les disciplines technologiques et professionnelles
particulièrement pointues qui accueillent un faible nombre
d'élèves, et qui ne donnent pas lieu à l'organisation de
concours de recrutement.
Elle doit constater que cet objectif a été détourné
depuis 1997 et que ces personnels sont désormais recrutés dans
des disciplines générales, comme en témoigne le triplement
des effectifs entre 1996 et 1998, celui-ci s'expliquant largement par
l'interdiction faite aux recteurs de recruter de nouveaux maîtres
auxiliaires.
3. Le recours inévitable aux heures supplémentaires
a) Les modalités de répartition des heures supplémentaires : une compétence rectorale
La
gestion des heures supplémentaires est pour l'essentiel de la
compétence des rectorats d'académie. La délégation
des moyens en heures supplémentaires prend en compte à la fois
les besoins de l'académie et les qualifications des professeurs qui y
sont affectés afin de prévoir des crédits suffisants. Le
recteur d'académie répartit les heures supplémentaires au
sein des dotations globales allouées aux établissements.
Les chefs d'établissements attribuent ces heures aux enseignants en
fonction de leurs obligations de service et des horaires prévus dans
chaque discipline par les programmes nationaux.
Depuis la rentrée de 1998, la délégation académique
est exprimée en équivalents HSE. Pour la rentrée de 1999,
l'enveloppe globale notifiée aux académies comprend les heures
supplémentaires d'enseignement proprement dites, les heures
supplémentaires de suppléance, les heures d'interrogation en
classe préparatoire et les heures consacrées aux études
dirigées.
S'agissant du
premier degré
, les heures supplémentaires
représentent 1 201 050 heures supplémentaires
effectives (H.S.E.).
Le
second degré
bénéficie pour sa part de
25 677 615 heures supplémentaires HSE ainsi
réparties :
|
catégorie d'heures supplémentaires |
nombre d'heures supplémentaires |
|
H.S.E. enseignement |
18 921 414 |
|
H.S.E autres heures d'enseignement, suppléance |
5 935 411 |
|
H.S.E. activités à caractère pédagogique |
184 741 |
|
H.S.E. actions spécifiques annuelles |
528 265 |
|
H.S.E. maison d'arrêt |
97 128 |
|
H.S.E. autres |
10 656 |
|
TOTAL |
25 677 615 |
Pour la
ligne " enseignement ", il convient de préciser que dans le
cadre de la réforme des collèges et des lycées, un effort
supplémentaire a été entrepris avec l'attribution,
dès la rentrée 1999, d'heures supplémentaires pour la
remise à niveau et l'aide individualisée des élèves
en difficulté : près de 1,5 million d'HSE ont
été déléguées au titre de l'aide
individualisée aux élèves de 6
e
, 5
e
et de classe de seconde.
La ligne " autres heures d'enseignement, suppléance " regroupe
notamment, outre les heures destinées au remplacement, les heures pour
les études dirigées, les heures d'interrogation (pour les classes
préparatoires aux grandes écoles) mais aussi les heures
accordées pour les actions spécifiques, comme la formation
continue ou celles de la loi quinquennale.
La ligne " activités à caractère
pédagogique " recouvre notamment les heures versées pour
l'enseignement des langues régionales.
La ligne " actions spécifiques annuelles " concerne les heures
supplémentaires destinées à rémunérer
certaines actions ponctuelles, comme les innovations pédagogiques ou la
sécurité routière.
b) Un recours de plus en plus important aux heures supplémentaires
Le volume des heures supplémentaires d'enseignement, autorisées sur le chapitre 31-95, depuis la rentrée scolaire de 1995, s'établit comme suit :
|
Rentrées scolaires |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
Enseignement primaire |
32 814 |
32 810 |
32 810 |
32 878 |
33 363 |
|
Enseignement secondaire |
779 156 |
781 971 |
681 939 |
681 316 |
713 267 |
|
Total |
811 970 |
814 781 |
714 749 |
714 794 |
746 630 |
Ces
volumes sont exprimés en équivalents heures
supplémentaires année. Les HSA constituent la plus grande partie
de ces heures mais leur poids diminue compte tenu des mesures de transformation
en emplois et des mesures d'économie ou de gel prises depuis plusieurs
années : alors qu'elles représentaient 82 % de la
dépenses en 1993, elles n'en constituent plus que 72 % en 1998.
Sont également incluses dans ces volumes, les heures
supplémentaires effectives (HSE), les heures d'interrogation dans les
classes préparatoires aux grandes écoles, les heures à
taux spécifiques (HTS) prévues pour rémunérer des
actions particulières (projets d'établissements, études
dirigées assurées par des personnels non enseignants) et les
vacations.
Comme il a été vu, l'augmentation de la dotation pour 1999
résulte de la mise en place de l'aide personnalisée pour les
élèves des classes de 6
e
, 5
e
et de l'aide
individualisée pour les élèves de seconde qui se traduit
par des moyens supplémentaires en HSA. Le recours aux heures
supplémentaires est justifié par l'urgence de ces réformes
A la rentrée 2000, l'aide individualisée sera assurée,
soit au moyen d'heures postes, soit au moyen d'heures supplémentaires.
Le maintien des effectifs d'enseignants, dans un contexte de diminution des
effectifs scolarisés, favorisera par ailleurs l'exécution de ces
heures d'aide individualisée par des heures postes.
c) La ventilation des heures supplémentaires entre le second degré et les classes préparatoires
Chaque
lycée se voit attribuer, par le recteur d'académie, une dotation
horaire globale. Le chef d'établissement répartit ensuite les
heures selon les besoins du service. Cette répartition concerne aussi
bien les classes pré-bac (seconde, première, terminale) que les
classes post-bac (classes préparatoires aux grandes écoles et
sections de techniciens supérieur).
Sur les 25 677 615 H.S.E. attribuées à l'enseignement secondaire,
environ 10 000 000 sont attribuées aux lycées.
d) Des modalités de rétribution contestées
Jusqu'à l'intervention du décret du 30 juillet
1998,
qui a modifié le mode de calcul de la rémunération des
personnels enseignants du second degré sous forme d'heures
supplémentaires, fixé par le décret du 6 octobre 1950, ce
mode de calcul s'établissait comme suit :
- d'une part, les heures supplémentaires années qui
rémunèrent forfaitairement la part du service des enseignants
excédant de manière permanente sur l'année scolaire leurs
maxima hebdomadaires de service, étaient calculées en divisant le
traitement moyen par le maximum de service réglementaire
(généralement 15 ou 18 heures), le résultat de cette
opération étant affecté du coefficient de 5/6, tenant
compte de la durée des vacances d'été ;
- d'autre part, les heures supplémentaires effectives qui sont
versées dès lors que le service supplémentaire ne
s'inscrit pas dans un horaire régulier et revêt un
caractère ponctuel (il s'agit notamment des heures effectuées
pour assurer le remplacement d'un enseignant absent pour une courte
durée), étaient rétribuées à raison d'1/40
d'HSA.
Le décret du 30 juillet 1998 a substitué à l'ancien
coefficient de 5/6 qui affectait le mode de calcul du taux des HSA, un ratio de
36/52, soit 9/13, tenant compte de la durée réelle de
l'année scolaire (36 semaines) et entraînant une réduction
de 17 % de la rémunération de ces heures. En outre, il
rétribue les HSE à raison d'1/36 d'HSA majoré de
15 %, formule se substituant à l'ancien coefficient d'1/40, pour
tenir compte de la modification du mode de calcul des HSA, soit une
revalorisation de 6 % de cette catégorie d'heures
supplémentaires.
Ce nouveau mode de calcul a permis de réaliser une économie de
258 millions de francs à compter du 1
er
septembre 1998
soit 774 millions de francs en année pleine.
Pour répondre aux protestations des intéressés, le
décret du 17 septembre 1999 a revalorisé de 20 %
le taux de rémunération de la première HSA que les
personnels enseignants du second degré peuvent être tenus
d'effectuer en sus de leur maximum de service. Par ailleurs, les décrets
déterminant les obligations hebdomadaires de service sont en cours de
modification pour limiter à une le nombre d'HSA que les
intéressés peuvent être tenus d'accomplir en sus de leur
maximum de service.
Le coût de cette mesure est évalué à
111 millions de francs pour l'année 1999, soit 334 millions de
francs en année pleine.
Il convient d'ajouter que près de 1,4 million d'HSE sont
notifiées au titre du remplacement des absences ponctuelles des
personnels.
Votre commission appelle de ses voeux, une réduction du volant des
heures supplémentaires et un véritable contrôle de leur
utilisation afin de privilégier les remplacements de courte durée
" en interne " au sein de l'établissement.
4. Une nouvelle vague d'aides éducateurs
En 1999, près de 60 000 contrats avaient été enregistrés au titre des emplois-jeunes dans l'éducation nationale, cette fonction étant féminisée à hauteur des trois quarts et concentrée à hauteur de 60 % dans les écoles primaires.
a) Des vagues successives de recrutement
Au cours
de l'année 1997-1998, 35 000 contrats ont été
signés, qui ont été suivis d'un contingent de 20 000
postes à la rentrée de 98 et d'une troisième vague de
5 000 aides éducateurs pour les lycées à la
rentrée de janvier 1999.
Les académies les plus concernées ont été celles de
l'Ile-de-France (11 000 aides éducateurs), de Lille (6 000),
de Rhône-Alpes (4 800), de la région PACA (4 300), ainsi
que de celles des Antilles et surtout de la Réunion.
Alors que le recrutement des emplois-jeunes devait être ralenti lors de
la prochaine année scolaire, 5 000 nouveaux aides-éducateurs
seront recrutés au cours de l'année 2000 dans le cadre de la
lutte contre la violence.
b) L'affectation des aides éducateurs
Au
total, plus de 23 000 établissements et écoles accueillent
des aides éducateurs, soit un collège sur deux, 40 % des
lycées professionnels et un tiers des lycées et écoles.
De plus, 25 % des aides éducateurs sont affectés en ZEP, ces
zones n'accueillant pourtant que 10 % des effectifs scolarisés.
Dans les
écoles
, ils ont principalement affectés à
des activités d'aide à la surveillance, à l'encadrement et
aux sorties scolaires, à des activités d'animation culturelles et
sportives et à l'utilisation des technologies nouvelles.
Dans les
collèges et lycées
, outre ces activités,
ils sont utilisés pour les aides à l'étude, le travail
personnel et la médiation, dans une perspective de prévention de
la violence.
c) Un coût budgétaire important
Les
dépenses relatives aux aides éducateurs sont imputées sur
le chapitre 36-71, pour ceux qui sont affectés dans les
établissements publics, et sur le chapitre 43-02 pour ce qui concerne
les établissements privés.
En 1999, la dotation s'élevait à 1,06 milliard de francs et
à 78 millions de francs pour chacun de ces chapitres ; elle
était complétée par une dotation du ministère de
l'emploi et de la solidarité.
Dans le projet de finances pour 2000, une mesure nouvelle de 43,45 millions de
francs correspond au recrutement échelonné sur l'année de
50 000 emplois-jeunes.
d) La participation des aides éducateurs aux activités hors temps scolaire
Conformément aux circulaires du 16 décembre 1997
et du
17 juillet 1998, les aides éducateurs peuvent être mis
à la disposition de collectivités locales et d'associations
organisant des activités périscolaires figurant dans un projet
d'école ou d'établissement, pour l'essentiel pendant le temps
scolaire.
Dans le cadre des contrats éducatifs locaux, prévus par la
circulaire du 9 juillet 1998, ils peuvent participer à des
activités extra-scolaires organisées pendant les vacances, dans
le prolongement de leurs missions éducatives, après passation
d'une convention.
e) Le droit à une formation professionnalisante
Le droit
à la formation a été renforcé pour faciliter
l'insertion des aides éducateurs dans le secteur privé comme dans
le secteur public.
Des accords-cadres ont été ainsi passés avec les
ministères chargés de la jeunesse et des sports d'une part, de
l'emploi et de la solidarité d'autre part.
Des partenariats peuvent, en outre, être recherchés par les
services académiques avec les branches et les entreprises du secteur
privé de la région.
Enfin, le temps affecté à cette formation s'impute sur le temps
de travail des aides éducateurs.
f) Les modalités de sortie de la formule
Conformément à la loi du 16 octobre 1997, les
contrats
de travail des aides éducateurs, qui sont de droit privé, sont
conclu pour une durée de 60 mois ; les intéressés
n'ont pas vocation à être titularisés au terme de ce
contrat et sont donc susceptibles d'être admis au bénéfice
de l'indemnisation de chômage.
Au terme de deux années de fonctionnement du dispositif, on peut
constater que le rythme de sortie s'établit entre 8 et 10 % par an,
le quart des 5 200 ruptures constatées ayant eu lieu en septembre
1998, et plus de 40 % des sorties se faisant vers l'emploi.
Plus de la moitié des sortants ont plus de 25 ans et les départs
les plus fréquents concernent les aides éducateurs ayant un
niveau supérieur à bac +2.
Il convient enfin de remarquer que les taux de rupture de contrat sont plus
élevés en ZEP et en zone urbaine sensible ; ils sont
également plus élevés en collège que dans
l'enseignement pré-élémentaire.
g) Les interrogations de la commission
Dans le
droit fil des observations formulées par la commission d'enquête,
votre commission tient à souligner l'utilité sociale et
pédagogique des emplois-jeunes dans l'éducation nationale :
cette formule constitue un remède temporaire au chômage des jeunes
diplômés -c'est notamment le cas dans certains DOM- et cette
fonction est désormais acceptée, après une période
de méfiance, des enseignants.
Votre commission ne peut cependant que s'étonner du recrutement d'un
nouveau contingent de 5 000 aides éducateurs annoncé pour
2000, alors que le ministre avait annoncé devant la commission
d'enquête, le 24 mars 1999, la suspension de tout recrutement.
Elle exprime en outre ses plus vives inquiétudes concernant certaines
revendications des intéressés, la difficulté de mettre en
place de véritables formations complémentaires, les
débouchés incertains de la formule, le coût de ces emplois
et surtout la perspective de consolidation des aides éducateurs dans la
fonction publique, en particulier dans l'éducation nationale, qui est de
nature à alimenter une dérive budgétaire
déjà préoccupante.
Devant votre commission, le ministre a indiqué, le 20 octobre dernier,
que les 5 000 nouveaux aides éducateurs avaient été
créés dans le cadre du plan de prévention de la violence.
S'agissant de la " sortie " du dispositif, il a précisé
que son ministère avait conclu des accords aux termes desquels
30 000 emplois jeunes devraient prochainement être recrutés
par de grandes entreprises.
Il a ajouté que sur les 14 000 aides éducateurs quittant
chaque année l'éducation nationale, 3 000 étaient
susceptibles de se diriger vers la fonction publique et 11 000 avaient
vocation à être " absorbés " par le secteur
privé.
Votre commission se demande cependant si les aides éducateurs
d'aujourd'hui n'ont pas vocation à devenir les enseignants titulaires de
demain...