Projet de loi de finances pour 2000 : Logement

CHAPITRE III -

UNE VOLONTÉ DE RELANCE DU LOGEMENT SOCIAL

S'agissant du logement social, on ne peut que souligner les efforts du Gouvernement pour dynamiser ce secteur, dont l'offre est loin de répondre aux besoins constatés sur l'ensemble du territoire.

Après des réformes structurelles portant sur la réglementation et le financement des prêts locatifs sociaux intervenus à partir de 1996, le Gouvernement adopte, en 1999, un nouveau volet réglementaire et fiscal qui devrait progressivement se traduire par une relance des constructions sociales.

I. LE CONSTAT : LA SOUS-CONSOMMATION CHRONIQUE DES PRÊTS LOCATIFS SOCIAUX

La sous-consommation des crédits PLA s'est aggravée depuis 1995 et cette tendance devrait perdurer en 1999.

NOMBRE DE PLA BUDGÉTÉS, FINANCÉS ET MIS EN CHANTIER DEPUIS 1990

ANNEE	PLA BUDGÉTÉS		PLA FINANCÉS	PLA MIS EN CHANTIER
	PLA normaux	PLA-I et PLA-TS
1990	65 000	10 000 PLA-I	71 630	47 000
1991	65 000	10 000 PLA-I	75 019	60 000
1992	80 000	10 000 PLA-I	83 876	63 000
1993	88 000	13 000 PLA-I	92 868	72 000
1994	80 000	20 000 PLA-TS	89 324	72 500
1995	60 000	28 000 PLA-TS	66 440	60 000
1996	60 000	20 000 PLA-TS	59 879	54 000
1997	50 000	30 000 PLA-TS	59 911	45 600
1998	50 000	30 000 PLA-TS	51 415	44 000

Les différences constatées entre le programme physique prévu en loi de finances et le nombre de logements effectivement financés sont dues à des facteurs très divers. En 1998, la raison essentielle de la sous-consommation a été la difficulté d'atteindre l'équilibre financier compte tenu des taux de subvention, en particulier dans le neuf et pour Paris et la Région parisienne. Des causes diverses sont également invoquées, dont le poids est variable selon les contextes locaux et qui s'ajoutent à la reprise du marché de la construction, entraînant hausse des coûts et problèmes fonciers.

La quasi-disparition de l'inflation, l'évolution ralentie des hausses de loyers, le niveau réel du taux des prêts de la Caisse des Dépôts et Consignations, en liaison avec une rémunération nette positive servie aux titulaires du livret A, sont autant de facteurs qui, s'ils correspondent à des réalités bénéfiques d'un point de vue social, ont également eu pour contrepartie de rendre progressivement plus difficile, structurellement, l'équilibre financier d'opérations nouvelles de PLA.

Face à l'apparition de phénomènes de vacances correspondant à un décalage entre l'offre et la demande, ou de crainte de l'apparition de telles vacances, un certain nombre de bailleurs sociaux se sont concentrés sur la gestion de leur patrimoine, excluant toute perspective d'augmentation de capacité. Ce comportement a été parfois encouragé localement par l'absence de volonté politique.

Un certain nombre de collectivités locales se montrent ainsi peu désireuses d'accueillir du logement social alors même qu'il existe des besoins reconnus dans leur bassin d'habitat, et qu'elles n'ont pas sur leur territoire un stock de logements sociaux trop important risquant de créer des ghettos.

A l'inverse, il convient de souligner les difficultés rencontrées par certaines communes, en milieu rural, qui cherchent à réaliser des opérations de petite envergure en matière de logement social et qui se voient refuser les financements nécessaires.

Selon les renseignements fournis par l'administration, la répartition régionale des crédits PLA est effectuée en fonction des besoins en résidences principales nouvelles, de la part de ces besoins en locatif et de la part des ménages à faibles revenus. Cette enveloppe régionale, notifiée en début d'année, est ensuite répartie par les préfets de région entre les départements et au niveau départemental, la programmation s'appuie sur la définition d'objectifs locaux.

Il n'y a pas en réalité de répartition des PLA entre les zones rurales et urbaines, mais plutôt prise en compte des complémentarités entre les villes et leur bassin d'habitat, et de solidarités plus larges, au sein des pays.

Le tableau ci-dessous retrace la répartition des PLA -neuf autorisés au titre des permis de construire, par catégorie de communes.

RÉPARTITION DES PLA AUTORISÉS DE 1993 À 1997
SUIVANT LA TAILLE DES COMMUNES

	Population totale du groupe de communes	% population	nombre de résidences principales	PLA	% PLA
Unités urbaines d'au moins 50 000 h	28 791 611	48%	10 981 451	162 984	59 %
Unités urbaines de 5 000 à moins de 50 000 h	9 718 994	16 %	3 986 241	42 681	15 %
Unités urbaines de 2 000 à moins de 5 000 h	3 387 154	6 %	1 334 535	13 006	5 %
Communes isolées (moins de 2 000 h)	18 335 156	30 %	7 392 515	56 819	21 %
France entière	60 232 915	100 %	23 694 742	275 490	100 %

II. UNE NOUVELLE RÉGLEMENTATION POUR RELANCER LE LOGEMENT SOCIAL

A. RAPPEL DE LA RÉGLEMENTATION EXISTANTE AU 1ER JANVIER 1999

En ce qui concerne les opérations d'acquisition-amélioration, la réforme dite de la " surface utile " a, depuis le 1 ^er juillet 1996, remplacé le plafonnement à 90 % du prix de référence de l'opération par le calcul de l'assiette de subvention effectué en fonction de la surface utile de l'opération. De plus, depuis le 1 ^er janvier 1998, les travaux de ces opérations peuvent bénéficier de la TVA à 5,5 %.

Le régime réglementaire du prix de référence et du prix témoin a été supprimé le 1 ^er juillet 1996. Il a été remplacé par une réglementation plus simple basée sur la notion de surface utile, laquelle est définie comme la somme de la surface habitable des logements et de la moitié des surfaces annexes à usage privatif qui leur sont rattachés (cave, balcon, loggia).

La principale conséquence concerne le calcul de la subvention attribuée aux opérations financées avec un prêt locatif aidé (PLA) de la Caisse des dépôts et consignations : le taux de droit commun est de 5 % contre 12,7 % sous le régime du prix de référence, et l'assiette de subvention devient forfaitaire par rapport au prix de revient (elle ne fait plus intervenir le prix de revient pris en compte dans la limite de 90 % du prix de référence).

Pour les opérations de construction neuve, la subvention de l'Etat a été remplacée depuis le 1 ^er octobre 1996 par l'application d'un taux de TVA à 5,5 % du prix de revient des opérations. En outre, le financement de la construction de logements très sociaux, de logements à caractère expérimental et des opérations de construction à la suite de démolitions bénéficie dans les mêmes conditions de l'application du taux de TVA à 5,5 %, mais également d'une subvention.

Le bénéficie du taux réduit de TVA à 5,5% est accordé sous réserve de respecter les quatre conditions suivantes :

- une convention ouvrant droit à l'aide personnalisée au logement (APL) doit être conclue en application du 3° de l'article L.351-2 du code de la construction et de l'habitation ;

- l'opération doit avoir fait l'objet d'une décision favorable d'agrément prise par le préfet au nom du Ministre chargé du logement dans les conditions prévues aux articles R.331-3 et R.331-6 du code de la construction et de l'habitation ;

- l'opération doit être financée par l'un des prêts prévus par l'article R.331-1 du code de la construction et de l'habitation et délivré par la Caisse des dépôts et consignations ;

- l'ouverture de chantier doit être postérieure au 1 ^er octobre 1996.

Certaines opérations de construction peuvent également faire l'objet de subventions de l'Etat, dont les taux applicables varient selon la nature de l'opération :

Opérations de construction neuve	Taux applicables jusqu'au 31/12/97	Taux applicables à compter du 1/1/98
PLA " normal "	pas de subvention	pas de subvention
PLA " à loyer minoré " (ex-PLATS)	8 % (dérogation préfet : 13 %)	8 % (dérogation préfet : 13 %)
PLA " d'intégration "	-	20 % (pas de dérogation)
PLA " expérimental "	3 %	3 %
PLA " construction-démolition "	-	12 %

Depuis la réforme intervenue le 1 ^er octobre 1996, l'importance de la nouvelle aide à la pierre dépend de la part du prix de revient qui bénéficie de la réduction du taux de TVA, le foncier étant déjà soumis à une TVA réduite de 5,5 %. A l'aide fiscale directe, il convient d'ajouter le bénéfice du remboursement de la TVA à 20,6 % au fur et à mesure de l'avancement des travaux, ce qui équivaut à une aide en trésorerie se prolongeant jusqu'au moment du paiement de la TVA à taux réduit, un an après l'achèvement des travaux et leur mise en location. Cette aide est évaluée à 0,7 % du prix e revient total en zone 2 et 3 et à 0,60 % en zone 1 ^{2( * )} .

Au total, le taux de la nouvelle aide fiscale ressort à environ 11,4 % au plan national, et ne s'écarte pas sensiblement de ce qu'il était sous le régime du prix de référence en vigueur jusqu'en 1996, compte non tenu des subventions pour surcharge foncière.

B. LA MISE EN PLACE DU PRÊT LOCATIF À USAGE SOCIAL (PLUS)

Le décret n° 99-794 du 14 septembre 1999 modifiant le code de la construction et de l'habitation et relatif aux subventions et prêts pour la construction, l'acquisition et l'amélioration des logements locatifs aidés met en place le prêt locatif à usage social qui obéit à un double objectif :

- donner aux bailleurs sociaux les moyens, notamment juridiques, de répondre aux exigences de mixité sociale en leur permettant d'accueillir dans les mêmes immeubles des ménages ayant des ressources différentes ;

- faire baisser les loyers des opérations neuves et des opérations d'acquisition amélioration. A ce titre, le loyer maximum des logements PLUS est réduit à 90% du plafond des actuels logements PLA, c'est-à-dire qu'il correspond au loyer plafond servant au calcul de l'APL.

Les opérations éligibles sont celles prévues au premier alinéa de l'article R.331-1 du code de la construction et de l'habitation, c'est-à-dire les mêmes opérations que celles entrant dans le champ de financement du PLA ordinaire y compris des PLA expérimentaux et de construction démolition.

La création du PLUS fait suite à l'expérimentation mise en place en 1998 tendant à fusionner le PLA et le PLA à loyer minoré dans une même opération. Ceci consacre le retour à un produit de logement social à vocation large, intégrant une aide à la pierre. Cette aide permet de faire baisser les loyers de 10 % par rapport à l'ancien PLA, tout en améliorant l'équilibre financier des opérations.

Le PLUS vise les mêmes maîtres d'ouvrages que ceux ayant accès aux PLA ordinaires, à savoir les organismes d'HLM et les sociétés d'économie mixte ayant pour objet statutaire la réalisation de logements.

Cependant, le choix d'opérateurs fondé sur la réglementation en vigueur, pour le PLA ordinaire est apparu, à votre rapporteur pour avis, comme trop réducteur, car il écarte du bénéfice de ce nouveau produit les collectivités locales et les associations qui avaient accès aux PLA-LM ou aux PLA-TS (très sociaux), auxquels ils ont succédé.

Cette restriction est très regrettable, car le développement de l'offre locative constitue une nécessité forte, y compris pour les communes en milieu rural, d'autant que nos concitoyens aspirent, pour certains, à trouver un logement dans des zones moins urbanisées que les grandes agglomérations. Beaucoup de communes rurales ont d'ailleurs engagé une politique volontariste en matière de logement dans le cadre d'une structure intercommunale.

Cette mesure est d'autant plus incompréhensible que le prêt locatif aidé d'intégration (PLA-I) reste accessible aux communes et aux associations ; mais ce produit est destiné qu'au financement de logements pour des ménages cumulant difficultés économiques et difficultés d'adaptation sociales, ce qui exclut les ménages modestes mais insérés localement.

Votre rapporteur pour avis, conscient de cette incohérence, a interrogé le secrétaire d'Etat au logement lors de son audition devant la Commission et celui-ci s'est engagé à ce qu'une modification réglementaire intervienne rapidement pour ouvrir le bénéfice du PLUS aux collectivités locales et aux associations pour des opérations de construction-démolition.

Pour pouvoir bénéficier de ce financement, le maître d'ouvrage doit préalablement passer avec l'Etat une convention ouvrant droit pour les locataires à l'aide personnalisée au logement (APL).

En outre, toute opération financée à l'aide d'un PLUS doit faire l'objet d'une décision portant octroi de subvention prise par le préfet dans les conditions fixées aux articles R.331-3 et R.331-6 du Code de la construction et de l'habitation. Cette décision vaut agrément pour l'obtention de la TVA au taux réduit.

L'octroi du PLUS est assorti du versement d'une subvention dont le taux varie de 5 % en construction neuve, à 10 % en acquisition amélioration -avec des majorations possibles jusqu'à respectivement 6,5 % et 11,5 %- et jusqu'à 12 ou 13 % pour les opérations de construction-démolition ou les résidences sociales.

Le tableau ci-dessous établit un bilan comparatif, s'agissant du taux de subvention, entre l'ancien et le nouveau système.

NEUF
ANCIEN DISPOSITIF			ANCIEN TAUX			NOUVEAU TAUX	NOUVEAU DISPOSITIF
PLA ordinaire			0
PLA LM			8 %			5 %	PLUS
(dérogation)			+5=13 %			+1,5=6,5 %	(dérogation)
PLA expérimental			3 %			8 %	PLUS expérimental
PLA (C-D)			12 %			12 %	PLUS (C-D)
Résidences sociales avec gestion parahôtelière antérieure au 1/1/98			12 %			12 %	Résidences sociales avec gestion parahôtelière antérieure au 1/1/98
PLA - I			20 %			20%	PLA-I
ACQUISITION-AMÉLIORATION
ANCIEN DISPOSITIF			ANCIEN TAUX			NOUVEAU TAUX	NOUVEAU DISPOSITIF
PLA ordinaire			5 %
PLA LM			13 %			10 %	PLUS
(dérogation)			+5=18%			+1,5=11,5 %	(dérogation)
PLA expérimental			8 %			13 %	PLUS expérimental
PLA (C-D)			12 %			12 %	PLUS (C-D)
résidences sociales avec gestion parahôtelière antérieure au 1/1/98			12 %			12 %	résidences sociales avec gestion parahôtelière antérieure au 1/1/98
PLA-I			20 %			20 %		PLA - I
(dérogation)			+5=25 %			+5=25 %		(dérogation)

En terme de financement, le PLUS bénéficiera, outre la subvention, d'un prêt de la Caisse des dépôts et consignations à 3,45 %. Bien évidemment, le PLUS bénéficiera aussi d'un taux de TVA à 5,5 % comme les actuels PLA et de la mesure d'allongement à 50 ans de la durée des prêts relatifs à la charge foncière ou d'acquisition, annoncée au Congrès HLM de Nantes pour l'ensemble des PLA.

Pendant toute la durée des conventions, pour assurer la mixité sociale des opérations, l'occupation sociale devra respecter les règles ci-après :

- au moins 30 % des logements doivent être occupés par des ménages dont les ressource n'excèdent pas 60 % des plafonds fixés pour l'attribution des logements sociaux (ménages éligibles aux anciens PIA à loyer minoré) ;

- parallèlement, 10 % des logements de chaque opération peuvent être loués à des locataires dont les ressources excèdent, dans la limite de 120 %, les plafonds de ressources fixés pour l'attribution des logements sociaux.

Chaque convention devra préciser le nombre de logements correspondant à chacune de ces catégories.

Votre rapporteur pour avis, dans son avis budgétaire de l'an dernier, avait souligné que la diminution très préoccupante de la construction de logements sociaux depuis 1994 ne permettait plus d'éluder ce débat et que personne ne pouvait se satisfaire plus longtemps d'un affichage politique en termes de programmes physiques de logements sociaux, dont on savait qu'ils avaient très peu de chances d'être réalisés, ne serait-ce qu'à moitié.

Les perspectives médiocres attendues pour 1999 ne peuvent que conforter cette analyse et dans ces conditions, il faut souligner tout l'intérêt de la mise en place du PLUS, qui répond à une attente certaine des organismes d'HLM. Ceux-ci plaidaient en effet pour une simplification des modalités de gestion des PLA et la mise en place, depuis août 1998, du PLA expérimental sur les loyers avait rencontré leur approbation. Le PLUS, en généralisant cette fusion des prêts PLA et PLA-LM, satisfait votre rapporteur pour avis qui souhaite que ce dispositif, associé aux autres mesures adoptées par le Gouvernement à l'intention des organismes sociaux, permette effectivement la relance du logement social. Il rappelle néanmoins que l'incohérence réglementaire relevée vis-à-vis des collectivités locales devra être réglée très rapidement, au risque sinon de pénaliser les opérations de logement social en milieu rural.

C. LA RÉHABILITATION DU SECTEUR LOCATIF SOCIAL À TRAVERS LA PALULOS

Depuis le 1 ^er janvier 1998, en application de l'article 14 de la loi de finances pour 1998, les opérations de réhabilitation des logements locatifs sociaux appartenant aux bailleurs sociaux bénéficient du taux réduit de TVA de 5,5 % et d'une subvention d'un taux au plus égal à 10 % du coût prévisionnel des travaux subventionnables, plafonnée à 85.000 F par logement. Le préfet peut déroger au plafond de travaux subventionnés et augmenter le taux de la subvention dans le cas d'immeubles dégradés, d'opérations expérimentales, d'opérations de développement social des quartiers ou en zones urbaines sensibles (ZUS).

Ces travaux de réhabilitation permettent de mettre en conformité des logements achetés depuis au moins quinze ans.

Les crédits consommés chaque année permettent de réhabiliter environ 120.000 logements, chiffre qui varie selon les années, comme l'indique le tableau ci-dessous.

PALULOS	Crédits consommés	Nombre de logements réhabilités	Coût moyen (francs)
1991	2 222 284 647	161 148	13 790
1992	2 581 795 462	170 643	15 130
1993	2 704 842 660	167 391	16 159
1994	2 069 182 632	136 414	15 168
1995	1 423 312 700	94 086	15 128
1996	1 493 543 267	108 273	13 794
1997	2 109 671 518	156 073	13 517
1998	1 091 277 004	139 531	7 821

Le nombre de logements financés indiqué dans le tableau concerne uniquement les travaux de réhabilitation, dont le montant moyen est supérieur à 15.000 francs. Les opérations, dont le montant moyen de travaux est inférieur, figurent dans les crédits consommés mais pas dans le nombre de logements financés.

Selon les résultats d'une enquête portant sur un échantillon de 1.535 opérations concernant 81.477 logements, la subvention moyenne est de 14 % du montant des travaux plafonnés, qui représentent 85 % du montant des travaux réalisés.

Ainsi, au niveau national, on peut estimer que les crédits consommés au titre de la PALULOS, qui se sont élevés en 1998 à 1,09 milliards de francs, ont généré 9,16 milliards de francs de travaux réalisés, dont 7,79 milliards de francs de travaux subventionnés.

D. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES INSCRITS DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2000

La ligne fongible " prêts locatifs aidés - primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PLA-PALULOS) destinée à la construction et à la réhabilitation des logements HLM est stable s'agissant des autorisations de programme, qui restent fixées à 2,92 milliards de francs, mais elle diminue pour les crédits de paiements, qui sont fixés à 2,57 milliards de francs, en diminution de 10 %.

Le programme physique de réalisation de logements affiche un objectif de 70.000 logements neufs -au lieu des 80.000 annoncés en 1998 et 1999-.

Ce programme de construction est donc complété par la distribution de 120.000 PALULOS, prévision identique à celle des années précédentes et qui devrait être réalisée sans difficulté majeure.

III. LES AUTRES MESURES D'ENCOURAGEMENT POUR LE LOGEMENT LOCATIF SOCIAL

En vue d'accompagner les mesures réglementaires adoptées pour les prêts locatifs sociaux, le Gouvernement a adopté en 1999 une série de dispositions destinées à améliorer la situation financière des organismes d'HLM.

En avril 1999, le Gouvernement a décidé de réaménager au taux de 4,3 % les prêts locatifs aidés souscrits à des taux élevés auprès de la Caisse des dépôts et consignation. Cette mesure, qui s'applique sur un encours total de 120 milliards de francs, permet une économie globale de 15 milliards de francs, venant conforter d'autant la situation financière des organismes d'HLM.

En juillet 1999, le Gouvernement a décidé de répercuter les effets de la baisse du livret A de 3 % à 2,25% sur les comptes des organismes HLM de la façon suivante :

- amplification du réaménagement décidé en avril et exposé ci-dessus, en abaissant le taux de 4,3 à 3,8 % ;

- pour le reste de l'encours, en quasi-totalité indexé sur le livret A, la répercussion de la baisse de celui-ci se fait dans des conditions plus avantageuses que ce que prévoient les seules dispositions contractuelles ; ainsi, la baisse du livret A sera répercutée sur les annuités, dès le 1 ^er janvier 2000, alors que les dispositions contractuelles prévoyaient cette répercussion à compter du 1 ^er août seulement.

Par ailleurs, les organismes auront le choix, par rapport à l'application des seules dispositions contractuelles d'adopter une progressivité des prêts comprise entre 0 et 0,5, leur permettant d'adapter le montant des charges d'annuités par rapport à l'ensemble de leur structure financière.

Pour 2000, l'ensemble de ces mesures représentent une baisse de charge de l'ordre de 2 milliards de francs. Le montant exact de cette diminution ne pourra être connu qu'à la fin de l'année 2000, après connaissance du choix des organismes quant à la valeur de la progressivité sur l'encours doublement révisable.

A cela s'ajoute l'effet positif de la mesure d'abaissement du taux de TVA appliquée depuis le 15 septembre 1999.

Les organismes d'HLM bénéficiaient, depuis le 1 ^er janvier 1998, d'un taux réduit de TVA sur leurs travaux de grosses réparations. Ils vont pouvoir désormais en bénéficier sur les travaux d'entretiens. Le champ des travaux d'entretien couvert par la TVA à taux réduit est plus important s'agissant des logements conventionnés, puisqu'il inclut l'aménagement des espaces verts, la construction de garages en addition de logements existants ainsi que toutes les fournitures de matériaux, sans aucune restriction.

En contrepartie de cet ensemble de mesures, et pour aller au-delà de l'impact direct de certaines d'entre elles dont bénéficieront les locataires du parc HLM -TVA à 5,5%, suppression du droit de bail, plafonnement des loyers dans le cadre d'un PLUS-, les organismes d'HLM se sont engagés, par la voie du comité directeur de l'Union nationale des Fédérations d'organismes HLM, à geler les loyers pendant deux ans.

Il s'agit d'un engagement volontaire, qui relève de l'initiative exclusive du mouvement HLM, sans intervention de la loi ou du règlement, et votre rapporteur pour avis salue cet effort et s'en félicite. Il souligne cependant que cet engagement devra être adapté, dans le cas des organismes faisant l'objet de mesures spécifiques, et qu'à priori un traitement à part sera réservé aux logements venant d'être réhabilités.

En conclusion de ce chapitre, on ne peut que se réjouir de la décision, adoptée le 22 septembre dernier, par le Comité directeur de l'Union des fédérations et organismes d'HLM, qui porte sur les contrats locaux de relance de la production locative sociale. Signés entre les organismes, les collectivités territoriales et l'Etat, ces contrats concernent aussi bien la construction neuve que le renouvellement du parc et devraient permettre d'accroître de 10.000 unités supplémentaires le nombre de logements en 2000.

Il est intéressant de souligner que l'aire d'étude de ce type de contrat est le bassin d'habitat et qu'il engagera, en partenariat, l'ensemble des organismes intervenant habituellement sur ce territoire.