Projet de loi de finances pour 2000 : Logement

CHAPITRE II -

DES MOYENS RENFORCÉS POUR LUTTER CONTRE L'EXCLUSION

I. MISE EN OEUVRE DE LA LOI DU 29 JUILLET 1998 D'ORIENTATION RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS

La loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions comporte un volet logement important, confortant et améliorant les dispositifs existants, notamment ceux mis en place par la loi du 31 mai 1990, visant à mettre en oeuvre un droit au logement.

On peut rappeler que le coût de ces mesures avait été estimé à 4 milliards de francs sur la période 1998-2000.

La quasi-totalité des textes d'application permettant la mise en oeuvre du volet logement ont été publiés. Il en est ainsi du décret concernant les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées et les fonds de solidarité pour le logement.

Le décret n° 99-987 du 22 octobre 1999 relatif aux plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées et aux fonds de solidarité pour le logement renforce le rôle et l'efficacité du plan départemental.

Ainsi, le plan, dont le contenu est précisé, devient le seul outil de la politique locale pour le logement des personnes défavorisées, notamment en ce qui concerne les aides du fonds de solidarité pour le logement, dont la définition ne pourra plus résulter de documents au statut incertain et manquant, de ce fait, de légitimité. Le comité de pilotage du plan est structuré et se voit confier les missions de suivi de la mise en oeuvre du plan, d'établissement des bilans annuels et d'évaluation du plan.

Par ailleurs, s'agissant des aides des fonds de solidarité pour le logement, le décret détermine un corps de règles communes en vue d'une plus grande égalité au regard des conditions d'application du droit au logement, tout en laissant d'importantes possibilités d'adaptation à la diversité des situations rencontrées localement.

Le décret organise la procédure de fonctionnement des FSL dans des conditions respectueuses de la citoyenneté des personnes en difficulté ; il décrit l'administration et l'organisation des FSL selon qu'ils sont ou non constitués en groupement d'intérêt public.

Enfin, le décret d'application relatif à la limitation des frais de fonctionnement des FSL est prévu pour la fin 1999, après concertation avec la CNAF et des arrêtés fixant les règles comptables des FSL paraîtront ensuite.

Par ailleurs, et toujours pour améliorer les conditions de logement des personnes défavorisées, des préconisations portant sur le plan tant législatif et réglementaire que financier sont suggérées dans le rapport Bouché déjà cité en ce qui concerne les édifices menaçant ruine, ainsi que les immeubles et les îlots insalubres.

Ces mesures, inspirées par un souci de prévention et de suivi des opérations les plus complexes, cherchent à dépasser le strict cadre répressif des dispositifs existants.

Elles tendent à mieux repérer et organiser le traitement des cas enregistrés, à améliorer le fonctionnement des procédures, renforcer leur sécurité juridique à travers la notification des arrêtés de péril aux caisses d'allocations familiales et aux fonds de solidarité pour le logement et par l'inscription de ces arrêtés au fichier des hypothèques. Elles cherchent à lutter contre les marchands de sommeil en modifiant les règles d'attribution des allocations d'aide au logement.

Une autre série de mesures entend faciliter les travaux de sortie d'insalubrité -facilitation d'un recouvrement par les collectivités locales à l'issue de l'engagement de travaux d'office, utilisation du bail à réhabilitation- et rendre effectif le droit des occupants au relogement.

Ces orientations feront l'objet, pour l'essentiel, dans leurs aspects législatifs, des mesures de lutte contre l'insalubrité intégrées au projet de loi urbanisme, habitat et déplacements, en cours d'élaboration.

En ce qui concerne les FSL, il est apparu important de veiller à ce que leur intervention ne facilite pas le maintien ou l'accès d'un ménage dans des logements insalubres. L'article 21 du décret du 22 octobre 1999 prévoit donc que, lorsqu'un logement ne remplit pas les conditions de salubrité prévues par la réglementation en vigueur, l'aide à l'accès au logement soit refusée et que le maintien dans le logement puisse être subordonné à l'engagement du bailleur de procéder aux travaux nécessaires. Il prévoit aussi que les arrêtés d'insalubrité et de péril soient notifiés aux fonds de solidarité pour le logement.

II. DES MOYENS BUDGÉTAIRES ACCRUS POUR LES DÉPENSES DE SOLIDARITÉ

Le chapitre 46-50 sert au financement de trois mesures de solidarité pour le logement des personnes défavorisées, à savoir la participation de l'Etat aux FSL et aux fonds d'aide aux accédants en difficulté, et les subventions aux associations logeant des personnes défavorisées.

Dans le projet de loi de finances pour 1999, les dotations budgétaires s'élevaient à 685 millions de francs, en augmentation de 50 % et répartis ainsi :

- 550 millions de francs pour les FSL ;

- 130 millions de francs pour l'aide aux associations logeant des personnes défavorisées ;

- 5 millions de francs pour le fonds d'aide aux accédants en difficulté.

Les crédits progressent, dans la loi de finances pour 2000, de 5,11 % et sont fixés à 720 millions de francs dont 548 millions de francs aux FSL et 170 millions de francs pour les associations.

A ces dotations, s'ajoute celle relative à la lutte contre le saturnisme, inscrite au chapitre 37-40 pour un montant de 75 millions de francs.

Mais il convient de noter, que la consommation de ces crédits, s'agissant des FSL, est très insuffisante ; ainsi 183 millions de francs avaient été reportés de l'exercice 1998 sur celui de 1999 et, au 31 août 1999, la consommation des crédits n'était que de 281,58 millions de francs, soit 32,4 %.

Votre rapporteur pour avis ne peut que déplorer cette montée en charge particulièrement lente du dispositif de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, pour ce qui concerne les FSL.

A. UN EFFORT FINANCIER IMPORTANT POUR LES FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE LOGEMENT

En application de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées ont institué dans chaque département un fonds de solidarité pour le logement (FSL).

Ces fonds doivent aider les ménages défavorisés à se maintenir dans les logements locatifs ou à y accéder. Ils financent également la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement social lié au logement, qui concernent tous les ménages défavorisés le nécessitant, qu'ils soient locataires, accédants ou propriétaires occupants.

Depuis la loi du 14 décembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, les FSL peuvent soutenir les personnes co-propriétaires occupants, habitant dans une zone urbaine sensible (ZUS) ou dans le périmètre d'une opération programmée de l'habitat (OPAH) et qui sont dans l'impossibilité d'acquitter leurs charges de copropriété ou le remboursement des emprunts contractés pour l'acquisition de leur logement.

Les ressources des FSL sont constituées de dotations et de ressources internes (reports, retours de prêts...). Chaque FSL bénéficie d'une participation obligatoire de l'Etat et du Conseil général, ce dernier devant verser au moins autant que l'Etat. Ensuite les principaux contributeurs sont les CAF, les communes, les organismes d'HLM et depuis 1998 les ASSEDIC, en raison de la réforme des fonds sociaux de l'UNEDIC adoptée le 2 juillet 1997.

Ainsi, les fonds sociaux ne sont plus utilisés sous forme de versements directs aux ménages chômeurs, mais viennent abonder des dispositifs spécifiques, notamment les FSL pour les aides au logement. Au titre du dernier trimestre 1997, les ASSEDIC ont versé 14,3 millions de francs aux FSL.

(en millions de francs)

	1993	1994	1995	1996	1997	1998 (prévisions)
Total des dotations	460,1	567,5	796,6	664,7	736,2	972
Total des ressources internes	699,5	830,5	844,9	1 014,0	928,8	836
Total des ressources	1 159,6	1 398,0	1 641,5	1 678,7	1 665,0	1 808

Les aides financières accordées par les FSL peuvent prendre la forme de prêts, de subventions ou de garanties adaptée à chaque situation, qui sont présentées dans le tableau ci-dessous :

Années	1993	1994	1995	1996	1997	1998 (prévisions)
Aides au maintien	296,5	337,7	336,8	339,9	338,6	395
Aides à l'accès	196,0	247,0	321,2	382,3	401,5	461
Paiement de garanties	9,6	17,4	22,4	30,4	36,8	46
Copropriétaires occupants	-	-	-	-	-	3
ASLL (1)	124,2	148,0	171,0	202,4	209,5	242
Gestion locative			8,4	10,6	13,2	12
Subventions aux associations	7,0	15,9	20,1	30,2	37,2	38
Fonctionnement	55,0	72,2	80,2	98,7	108,1	121
Divers	20,5	-	-	4,9	3,8	4
Dépenses totales dont aides (2)	709,2 633,5	846,1 766,2	965,6 880,4	1 099,7 996,1	1148,8 1 036,8	1 322 1 197

NB : Les chiffres figurant dans ce tableau sont les décaissements de trésorerie.
(1) accompagnement social lié au logement
(2) total des dépenses des FSL non compris les frais de fonctionnement et les dépenses diverses
Source : Secrétariat d'Etat au logement

En 1997, les dépenses des FSL ont augmenté de 4,1 % pour atteindre 1,148 milliards de francs, soit une relative stabilisation par rapport aux années précédentes ; pour 1998, on prévoit une croissance plus forte des dépenses de l'ordre de 15 %, et on estime qu'en 1999, la hausse sera de 16,3 %. Le montant estimé des reports fin 1998 était évalué à 486 millions de francs, ce qui doit permettre d'éviter toute rupture d'activité des FSL.

En ce qui concerne le montant des aides et des mesures d'accompagnement social lié au logement, leur niveau moyen s'élève, en 1997, à 6.530 francs pour une aide au maintien dans le logement, 3.255 francs pour une aide à l'accès au logement, et 4.293 francs pour une mesure d'accompagnement social lié au logement (ASLL). A partir de données recueillies auprès d'une soixantaine de FSL, on peut estimer, au niveau national, qu'en 1997, 215.836 ménages ont été aidés et/ou ont bénéficié d'une mesure d'ASLL.

B. LA PROGRESSION DES CRÉDITS SERVANT AU FINANCEMENT DE L'ALLOCATION DE LOGEMENT TEMPORAIRE

L'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées, communément appelée aide au logement temporaire (ALT) a été instituée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social. C'est une aide forfaitaire versée exclusivement aux associations ayant conclu une convention avec l'Etat.

L'aide au logement (ALT) a deux finalités :

- c'est une aide qui a été créée pour se substituer exceptionnellement aux aides à la personne, qu'il s'agisse de l'APL ou des AL, quand le versement de ces aides n'est pas possible, notamment du fait d'une durée de séjour trop brève pour permettre l'ouverture d'une aide à la personne ;

- l'ALT doit également permettre aux associations qui accueillent des personnes défavorisées de se doter d'un parc plus important.

Comme les aides à la personne, l'ALT n'est pas contingentée.

Elle est financée par le Fonds national d'aide au logement (FNAL) qui bénéficie à cet effet d'une contribution de l'Etat et d'une contribution des régimes de prestations familiales, à parité, et versée par les CAF qui prélèvent 2 % au titre des frais de gestion.

Une circulaire parue le 22 janvier 1998 rappelle les modalités de renouvellement des conventions ALT et de calcul du montant de l'aide, de façon à mieux contrôler, à l'occasion du renouvellement, l'utilisation antérieure de l'ALT et à éviter que les versements d'ALT aux associations ne soient supérieurs aux frais réels engagés par ces dernières pour la mobilisation des locaux.

Après la très forte montée en charge du dispositif de 1993 à 1996, la progression des dépenses s'est ralentie.

En 1998, le montant des engagements s'est élevé à 283,3 millions de francs et le montant des crédits consommés hors frais de gestion à 267,1 millions de francs, soit un taux de consommation des crédits de 94,2 %.

L'article 53 de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions ayant rendu éligibles à l'ALT les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, cette mesure a représenté, dès 1998, une augmentation de 7,6 % des dépenses d'ALT. Le coût (en consommation, y compris les frais de gestion) est estimé à 19,5 millions de francs en 1998 et à 38 millions de francs en 1999, financé pour moitié sur le budget de l'Etat.

Dans le projet de loi de finances pour 2000 la dotation pour le financement de l'ALT progresse fortement pour être fixée à 170 millions de francs, soit + 30,7 % par rapport à 1999.

C. LES MESURES NOUVELLES DE LUTTE CONTRE LE SATURNISME

L'article 123 de la loi du 29 juillet 1998, inscrit dans le code de la santé publique, vise à imposer aux propriétaires la réalisation de travaux palliatifs dès lors qu'un cas de saturnisme infantile est signalé ou qu'un risque d'accessibilité au plomb d'un immeuble est porté à la connaissance des préfets.

En outre, la loi crée l'obligation d'annexer un état des risques d'accessibilité au plomb à tout contrôle ou promesse de vente d'un immeuble construit avant 1948 et situé dans une zone à risque d'exposition au plomb.

Les décrets n° 99-483 et 99-484 du 9 juin 1999 définissent les modalités de transmission des données médicales et les conditions d'application des mesures d'urgence. Ils sont assortis de deux arrêtés relatifs à la méthodologie du diagnostic et du contrôle ainsi qu'au seuil de positivité, et complétés par une circulaire d'application signée le 30 août 1999. Dans le nouveau dispositif applicable, les préfets sont en mesure de demander aux propriétaires de réaliser les travaux palliatifs nécessaires et en cas de carence des propriétaires, l'autorité publique devra se substituer à eux.

Dès 1999, les financements nécessaires ont été mis en place sur le chapitre 34-30 du budget du logement, car il a été considéré que l'établissement des diagnostics ainsi que le contrôle des travaux imposés aux propriétaires constituaient des dépenses de fonctionnement. On peut néanmoins se demander si le financement des travaux, en cas de défaillance des propriétaires, pourra être financé sur un chapitre de fonctionnement.

Pour couvrir les dépenses envisagées au titre de 1999, l'article 50 du chapitre 34-30 a été doté de 15 millions de francs par le décret n° 99-722 du 3 août 1999, pour dépenses accidentelles, et abondé, en cours d'exercice, de 15 millions supplémentaires par le décret n° 99-753 du 2 septembre 1999 portant ouverture de crédits à titre d'avance.

Dans le projet de loi de finances pour 2000, les crédits finançant le plan de lutte contre le saturnisme sont inscrits au chapitre 37-40 et ils s'élèvent à 75 millions de francs. Il s'agit de sommes supérieures aux estimations faites lors de la discussion du projet de loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, qui portaient sur 50 millions de francs. Votre rapporteur pour avis se félicite de cet effort des pouvoirs publics qui doit permettre de financer treize mille diagnostics, mais il se demande si ces sommes seront suffisantes pour financer les travaux engagés, par l'Etat dans le cas des propriétaires défaillants.