B. LES INSTRUMENTS DE L'ACTION EN FAVEUR DES HANDICAPÉS
1. Les crédits budgétaires consacrés aux personnes handicapés
Les
crédits budgétaires consacrés aux personnes
handicapées sont principalement situés dans le fascicule
consacré à la solidarité et à la santé au
sein de l'agrégat relatif au "
développement
social
".
Cet agrégat est au demeurant plus large que la seule question des
handicapés puisqu'il est composé d'une quinzaine de chapitres aux
sujets très divers (objection de conscience, droits des femmes,
professions sociales, etc.).
Crédits consacrés à la politique en faveur des adultes handicapés de 1996 à 2000
(en millions de francs)
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Dépenses |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
PLF 2000 |
|
Garantie de ressources des travailleurs handicapés |
4 783,72 |
4 909,60 |
5 036,80 |
5 199,50 |
5 385,70 |
|
Chap. 44-71 article 40 |
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Financement des tutelles aux incapables majeurs |
370,00 |
435,50 |
515,00 |
571,50 |
600,00 |
|
Chap.
46-23 article 60
|
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Allocations et prestations diverses en faveur des personnes handicapées |
49,20 |
43,20 |
40,30 |
40,20 |
36,00 |
|
Chap.
46-23 article 70
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Financement du fonctionnement des centres d'aide par le travail |
5 590,20 |
5 844,80 |
6 039,50 |
6 263,50 |
6 476,90 |
|
Chap.
46-23 article 10
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Financement des ateliers protégés |
149,65 |
143,50 |
145,30 |
155,05 |
160,00 |
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Chapitre 44-71 article 30 |
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Dépenses d'aide sociale : total des dépenses d'aide sociale en faveur des personnes handicapées |
0,10 |
107,80 |
108,00 |
112,40 |
112,40 |
|
Chap.
46-23 article 90
|
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Dépenses d'allocations aux adultes handicapés |
20 764,00 |
22 260,00 |
23 389,00 |
24 769,00 |
25 550,00 |
|
Chap.
46-92
|
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Crédits déconcentrés d'action sociale en faveur des personnes handicapées |
19,90 |
17,85 |
17,85 |
16,85 |
16,85 |
|
Chap.
47-21 article 30
|
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|
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Crédits concentrés d'action sociale en faveur des personnes âgés et des personnes handicapées |
137,60 |
132,80 |
130,20 |
129,00 |
144,00 |
|
Chap.
47-21 article 50
|
|
|
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|
|
Subvention d'équipement social - Établissements pour enfants et adultes handicapés |
85,00 |
56,20 |
46,50 |
0 |
10,00 |
|
Chap. 66-20 article 10 (AP) |
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TOTAUX |
31 949,35 |
33 951,20 |
35 468,50 |
37 257,00 |
38 491,90 |
(1)
La garantie de ressources prise en charge par le budget de l'Etat correspond
aux travailleurs employés en CAT ou en ateliers protégés ;
l'AGEFIPH assure le financement de la garantie de ressources en milieu
ordinaire.
* Nouvelle nomenclature budgétaire LFI 2000.
L'enveloppe des crédits inscrits au budget de l'Etat ne correspond pas
à l'ensemble des dépenses en faveur des travailleurs
handicapés : il faudrait, pour être exhaustif, tenir compte
des sommes engagées par l'Association de gestion du fonds pour
l'insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH) pour l'insertion
des travailleurs handicapés ou encore le coût du financement des
institutions de soins ou d'hébergement pris en charge respectivement par
la sécurité sociale et par les départements.
Une annexe
spécifique
(jaune budgétaire)
qui
récapitulerait l'ensemble des moyens consacrés à
l'intégration des personnes handicapées serait un instrument
utile à cet égard
.
2. La garantie d'un minimum de ressources : l'allocation aux adultes handicapés (AAH)
L'allocation aux adultes handicapés (AAH), prestation
non
contributive, soumise à condition de ressources, est un minimum social
garanti par la collectivité nationale à toute personne reconnue
handicapée par la
commission technique d'orientation et de
reclassement professionnel
(COTOREP). L'allocataire doit justifier d'un
taux d'incapacité permanente d'au moins 80 %. En application de
l'article 95 de la loi de finances pour 1994, l'AAH est également
versée aux personnes handicapées qui sont, en raison de leur
handicap, dans l'incapacité de se procurer un emploi et qui justifient
d'un taux minimal d'incapacité de 50 % et inférieur à 80 %.
L'AAH n'est pas encadrée par des critères de revalorisation
propres, mais évolue, aux termes de l'article D. 821-3 du code de la
sécurité sociale, comme le minimum vieillesse. Ainsi, au
1
er
janvier 1999, le montant de l'AAH a été
porté à
3.540,41 francs
, soit une revalorisation de
2 % supérieure à la hausse des prix. Les ressources
personnelles du titulaire de l'AAH ne doivent pas dépasser
42.658 francs par an (3.555 francs par mois) s'il s'agit d'une
personne seule et 85.316 francs par an (7.109 francs par mois) s'il s'agit
d'un couple marié.
Il existe également une allocation dite " complément
d'AAH " versée aux personnes handicapées à plus de 80
% et vivant à leur domicile, afin de couvrir les dépenses
supplémentaires à engager pour les adaptations nécessaires
à une vie autonome. Le montant du complément d'AAH est de
566 francs par mois.
a) L'engagement financier
L'AAH et
son complément représentent un engagement de
25,55 milliards de francs
pour le ministère de l'emploi et
de la solidarité dans le projet de budget pour 2000. Les mêmes
crédits s'élevaient à 24,77 milliards de francs en
1999, soit une
progression significative de 781 millions de francs.
Selon les informations transmises à votre rapporteur, cette augmentation
prend en compte :
- une revalorisation de l'allocation égale à 0,8 % au
1
er
janvier 2000 ;
- un effet volume de 2,95 % intégrant notamment l'effet de la
poursuite de la mesure adoptée dans la loi de finances pour 1999 et
visant à la reconnaissance automatique de l'inaptitude au travail des
titulaires de l'AAH âgés de plus de 60 ans.
Votre rapporteur reviendra dans la section relative aux observations de la
commission, sur l'évolution forte de l'AAH au cours de ces
dernières années et le rôle des COTOREP.
A ce stade, il convient néanmoins de rappeler la discrimination à
l'égard des travailleurs handicapés résultant de l'article
134 de la loi de finances pour 1999.
b) La discrimination de l'article 134 de la loi de finances pour 1999
Pour les
personnes bénéficiant de l'AAH au titre de l'article L. 821-2 du
code de la sécurité sociale, c'est-à-dire celles dont le
taux d'incapacité permanente est compris entre 50 % et 80 % et
qui sont en outre dans l'impossibilité, reconnue par la COTOREP, de se
procurer un emploi, l'article 134 précité institue une
reconnaissance automatique de l'inaptitude au travail à l'âge de
60 ans.
Les personnes concernées doivent donc, à cet âge, demander
le calcul de leur pension de vieillesse, le corollaire est pour les
bénéficiaires de l'AAH la fin du versement de l'AAH à
l'âge de 60 ans.
Il convient de rappeler que la Haute Assemblée avait supprimé cet
article au cours de la discussion du projet de loi de finances de
l'année dernière mais qu'elle n'avait pas été
suivie par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
L'article 134 concerne également les personnes handicapées dont
le taux d'incapacité est au moins égal à 80 %.
Toutefois, pour ces dernières, une AAH différentielle peut
être versée pour éviter toute baisse de revenus dans
l'hypothèse ou la pension de vieillesse est insuffisante, notamment si
elle n'est pas liquidée à taux plein.
Depuis cette date, la disposition a été mise en oeuvre par la
circulaire DSS 4C n° 99/290 du 20 mai 1999.
Un point positif a été obtenu dans la mesure où, dans une
réponse à une question écrite
10(
*
)
, le ministère a
précisé que l'article 134 n'avait pas pour objet d'empêcher
les personnes travaillant en centres d'aides par le travail (CAT) de poursuivre
leur activité au-delà de leur soixantième anniversaire si
elles ne souhaitent pas, à cet âge, user de la faculté qui
leur est donnée de percevoir un avantage de retraite pour inaptitude au
travail. Tel peut notamment être le cas des personnes qui, grâce
à la garantie de ressources assurée aux travailleurs
handicapés, perçoivent, en continuant leur activité en
CAT, un revenu supérieur à celui que leur procurerait la
perception d'un avantage de vieillesse. La liquidation de la pension de
retraite interviendra alors au moment de la cessation définitive de
l'activité en CAT.
Il reste que, comme le souligne l'UNAPEI, la mise en place de la notion
d'inaptitude au travail pour les travailleurs handicapés à
compter de 60 ans, est perçue comme une mesure discriminatoire par
ces derniers.
3. L'accueil des handicapés adultes dans des structures adaptées
Ces
établissements doivent être mentionnés ici en rappelant que
leur financement est assuré, non par le budget de l'Etat, mais par
l'assurance maladie, lorsque des soins sont assurés, ou par l'aide
sociale départementale lorsque l'établissement a seulement une
vocation d'hébergement.
Le dispositif d'hébergement institutionnel des adultes handicapés
repose essentiellement sur l'hébergement en établissement et,
plus accessoirement, sur l'accueil familial.
Les modes d'hébergement institutionnel des adultes handicapés
|
|
Nombre de personnes |
% |
|
Foyer d'hébergement |
38.000 |
46,6 |
|
Foyer occupationnel |
22.100 |
27,1 |
|
Foyer à double tarification |
5.300 |
6,5 |
|
Maison d'accueil spécialisé |
10.300 |
12,6 |
|
Accueil familial |
5.800 |
7,1 |
|
Total |
81.500 |
100,0 |
Source : ministère de l'emploi et de la solidarité (enquêtes ES - estimations au 1 er janvier 1997 - et accueil familial).
Régime juridique et financier des différentes
catégories
d'établissements d'accueil des personnes
handicapées
Les
foyers d'hébergement pour travailleurs handicapés
assurent l'hébergement et l'entretien des travailleurs handicapés
exerçant une activité pendant la journée en centres d'aide
par le travail, en ateliers protégés ou en milieu ordinaire. Ils
peuvent être publics ou privés.
Une équipe composée de travailleurs sociaux assure l'encadrement
du soir et du week-end, des travailleurs hébergés au foyer. Les
prestations médicales sont assurées par des médecins
libéraux rémunérés à l'acte.
Les dépenses d'exploitation du foyer d'hébergement sont prises en
charge par l'aide sociale départementale sous forme de prix de
journée. Les travailleurs handicapés sont appelés à
contribuer à leurs frais d'hébergement et d'entretien.
Les foyers occupationnels ou foyers de vie
pour personnes
handicapées sont des établissements médico-sociaux
accueillant toute la journée des personnes qui ne sont pas en mesure de
travailler mais qui, disposant d'une certaine autonomie physique ou
intellectuelle, ne relèvent pas des maisons d'accueil
spécialisées (MAS). En général, les foyers de
" vie " sont ouverts toute l'année et peuvent offrir un
accueil à la journée ou à temps complet.
Une équipe composée, en majorité, de travailleurs sociaux
et éventuellement de personnel médical et paramédical
assure le fonctionnement de la structure.
Les dépenses d'exploitation des foyers de vie sont prises en charge par
l'aide sociale départementale
sous forme de prix de
journée.
Les foyers expérimentaux à double tarification pour adultes
lourdement handicapés (FDT)
sont destinés à
accueillir des personnes lourdement handicapées dont la
dépendance totale ou partielle, constatée par la COTOREP, les
rend inaptes à toute activité à caractère
professionnel, leur fait obligation de recourir à l'aide d'une tierce
personne pour la plupart des actes essentiels de l'existence, et
nécessite une surveillance médicale et des soins constants.
Les FDT sont financés par :
- les régimes d'assurance maladie, qui prennent en charge, de
manière forfaitaire, l'ensemble des dépenses afférentes
aux soins, personnels et matériels médicaux et
paramédicaux. Le montant maximum du forfait-soins a été
fixé primitivement à 250 francs, dans la limite de 45 %
du prix de journée global net. Pour 1998, son montant est de
362,77 francs ;
- l'aide sociale départementale, qui assume le coût de
l'hébergement et l'animation des établissements.
Les maisons d'accueil spécialisées (MAS)
sont des
établissements médico-sociaux recevant des adultes
handicapés qui ne peuvent effectuer seuls les actes essentiels de la vie
et dont l'état nécessite une surveillance médicale et des
soins constants.
Les soins constants, dont la personne admise dans une maison d'accueil
spécialisée a besoin, ne sont pas des thérapeutiques
actives ni des soins intensifs qui ne pourraient être dispensés
que dans un établissement de soins.
Il s'agit essentiellement d'une surveillance médicale
régulière avec recours au médecin, en cas d'urgence, et de
la poursuite des traitements et des rééducations d'entretien, des
soins de maternage et de nursing requis par l'état des personnes
accueillies.
Compte tenu de la lourdeur du handicap, le taux d'encadrement dans ce type
d'établissement est de un pour un. Il comprend du personnel
médical et paramédical permettant d'assurer la surveillance
médicale, du personnel nécessaire pour les aides et les soins
quotidiens d'entretien et de rééducation ainsi que du personnel
d'animation pour les activités occupationnelles et d'éveil.
Les MAS sont financées à 100 % par les organismes de
sécurité sociale, et par le biais d'un prix de journée.
a) Les établissements d'hébergement
Le
dispositif des établissements sociaux ou médico-sociaux
accueillant des handicapés forme une sorte de
" constellation " à propos de laquelle l'encadré
précédent s'efforce de fournir quelques points de repères.
Par ailleurs, le nombre d'établissements et de places installées
au titre de l'hébergement des handicapés a augmenté au
cours de ces dernières années. L'effort a impliqué l'Etat
mais plus encore les départements.
|
|
Nombre de structures (au 1 er janvier) |
||||
|
|
1990 |
1992 |
1994 |
1996 |
1998 |
|
Foyers d'hébergement |
1.019 |
1.096 |
1.152 |
1.210 |
1.236 |
|
Foyers occupationnels |
472 |
606 |
718 |
831 |
892 |
|
Foyers à double tarification |
- |
61 |
102 |
149 |
191 |
|
Maisons d'accueil spécialisées |
164 |
190 |
208 |
249 |
297 |
|
|
Nombre de places installées (au 1 er janvier) |
||||
|
|
1990 |
1992 |
1994 |
1996 |
1998 |
|
Foyers d'hébergement |
32.816 |
35.005 |
36.589 |
38.607 |
39.497 |
|
Foyers occupationnels |
17.428 |
20.752 |
24.422 |
27.500 |
30.022 |
|
Foyers à double tarification |
- |
1.701 |
3.212 |
4.860 |
6.427 |
|
Maisons d'accueil spécialisées |
6.322 |
7.534 |
8.469 |
10.193 |
11.774 |
|
|
Nombre de personnes accueillies (au 1 er janvier) |
||||
|
|
1990 |
1992 |
1994 |
1996 |
1998 |
|
Foyers d'hébergement |
31.941 |
33.698 |
35.678 |
37.451 |
38.589 |
|
Foyers occupationnels |
17.073 |
20.464 |
23.939 |
27.024 |
29.533 |
|
Foyers à double tarification |
- |
1.653 |
3.219 |
4.740 |
6.325 |
|
Maisons d'accueil spécialisées |
6.205 |
7.529 |
8.346 |
10.093 |
11.618 |
Source : Enquêtes ES 1996 - Ministère de
l'emploi et
de la solidarité - SESI - ST7 - Février 1997 , actualisé
au 1
er
janvier 1998.
Champ : France entière
b) L'accueil familial
La loi n° 89-475 du 10 juillet 1989 relative à l'accueil des particuliers, à leur domicile, à titre onéreux, de personnes âgées ou handicapées adultes a pour objectif de réglementer une forme d'accueil qui s'était développée de manière spontanée mais qui ne présentait pas toutes les garanties que réclamaient les personnes handicapées et leur famille. Aujourd'hui le dispositif de l'accueil familial, qui concerne également les personnes âgées, s'adresse à près de 6.000 adultes handicapés.
L'accueil familial d'adultes handicapés par des
particuliers,
à leur domicile et à titre onéreux
La loi
du 10 juillet 1989 organise l'accueil familial en instituant :
-
un agrément délivré aux particuliers par le
président du conseil général
: les particuliers
peuvent accueillir toute personne âgées ou adulte handicapé
n'appartenant pas à leur famille, jusqu'au quatrième degré
inclus. C'est le président du conseil général qui instruit
les demandes d'agrément, délivre ou refuse l'agrément. Il
est d'autre part chargé d'organiser et d'assurer la formation des
personnes accueillantes, le suivi social et médico-social des accueillis
ainsi que le contrôle des personnes agréées. Enfin, il peut
retirer l'agrément pour des motifs précisés par la loi. Il
est à noter que l'agrément est donné à une personne
et on à une famille ;
-
un contrat obligatoire
est passé entre l'accueillant et
l'accueilli, qui doit être conforme à des contrats-types
élaborés par les conseils généraux.
Le président du conseil général apprécie le
respect des conditions suivantes :
- le nombre de personnes accueillies est limité à deux par
famille, l'agrément pouvant être mixte (accueil d'une personne
âgée et d'un adultes handicapé). Par dérogation
spéciale, ce nombre peut être porté à trois ;
- l'accueil doit être " à titre onéreux ",
les services offerts faisant l'objet d'une rétribution. Il doit avoir un
caractère permanent (non occasionnel) afin de présenter des
garanties suffisantes d'expérience et de sérieux ;
- le logement doit répondre aux normes minimales d'habitat et de
salubrité.
D'autres conditions sont nécessaires : superficie de la chambre
d'accueil, protection de la personne accueillie, continuité de
l'accueil, acceptation d'un suivi social et médico-social
régulier des personnes accueillies et de contrôles auprès
des personnes agréées.
L'accueil familial représente une formule souple qui permet, sous
réserve du respect des garanties essentielles, d'accueillir dans de
bonnes conditions des personnes handicapées qui ne
bénéficient pas de place en institution. Cette solution
mérite d'être développée.
c) Les mesures prévues dans le cadre de l'ONDAM
•
La poursuite du plan pluriannuel
Les dépenses des établissements sociaux et
médico-sociaux financés par la sécurité sociale
sont prises en charge dans le cadre de
l'objectif national des
dépenses d'assurance maladie
(ONDAM) du secteur social et
médico-social.
En 2000, 230 millions de francs devraient être dégagés
sur l'enveloppe sociale et médico-sociale, pour financer 1.100 places
supplémentaires au titre de la deuxième tranche du plan
pluriannuel de créations de places pour adultes lourdement
handicapés (1999-2003). Il s'agit de places en MAS et en FDT sans que
les objectifs du Gouvernement distinguent les deux catégories
d'établissements.
Si l'année 1999 était une année de préparation et
de mise en place méthodologique du plan, la période (2000-2002)
devrait être la phase centrale de sa mise en application.
La création de places joue un rôle important pour permettre le
placement de jeunes adultes maintenus en établissement
d'éducation spéciale au titre de l'amendement Creton sur lequel
votre rapporteur revient
infra
.
•
Le programme en faveur de la prise en charge de l'autisme
Votre commission est toujours particulièrement attentive au
problème douloureux de l'amélioration de la prise en charge des
enfants, adolescents et adultes autistes.
Il convient de rappeler en effet que c'est à la suite d'une proposition
de loi déposée par notre collègue M. Jacques Machet qu'a
été adoptée
la loi du 11 décembre 1996
modifiant la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et
médico-sociales et tendant à assurer une prise en charge
adaptée de l'autisme
qui a marqué un tournant dans la prise
de conscience des particularités du syndrome autistique et de
l'utilité d'une prise en charge pluridisciplinaire.
Au titre de l'année 1999,
82 millions de francs
de
crédits de l'assurance maladie ont été
réservés à la création de nouvelles structures
d'accueil pour les personnes autistes :
- 10 millions de francs ont été consacrés au
financement de quatre centres de ressources expérimentaux sur l'autisme
au sein des CHU de Brest, Tours, Reims et Montpellier. La vocation principale
de ces centres est d'apporter aux professionnels et aux familles une aide au
diagnostic précoce et de développer la recherche
opérationnelle sur l'autisme ;
- le solde de l'enveloppe aura permis de créer plus de 500 places
nouvelles de SESSAD, d'IME, de FDT et de MAS en faveur des autistes.
Au total, 1.748 places nouvelles adaptées aux personnes autistes auront
été financées de 1995 à 1999 au titre de
l'assurance maladie. S'ajoute à cet effort, la création en 1999,
sur les crédits de l'aide sociale de l'Etat, de 44 places de
centres d'aide par le travail dédiées aux adultes autistes.
Il a été indiqué à votre rapporteur que l'effort
entrepris serait poursuivi afin de parachever la réalisation des plans
régionaux sur l'autisme et de contribuer au renforcement des
capacités d'accueil.
4. L'accès à l'emploi des personnes handicapées
Comme
l'a souligné M. Christian Poncelet, président du Sénat,
lors de la journée débat sur l'intégration des
handicapés au Conseil économique et social, le 14 janvier 1999,
"
la capacité de la société à
intégrer les handicapés est en quelque sorte le meilleur test de
la solidarité nationale, de l'acceptation de la différence, de
l'efficacité des politiques publiques et de nos modes
d'organisation
".
La politique de l'emploi des personnes handicapées repose à la
fois sur l'obligation d'emploi qui est imposée aux employeurs publics et
privés, sur le concours apporté aux dispositifs d'insertion en
milieu ordinaire par l'AGEFIPH et sur le financement par l'Etat de places en
milieu protégé.
a) L'obligation d'emploi des travailleurs handicapés
La loi
n° 87-517 du 10 juillet 1987 fait obligation à tous les
établissements de plus de vingt salariés d'employer
l'équivalent de 6 % de travailleurs handicapés
(articles
L. 323-1 à L. 328-8 du code du travail).
En dehors de la solution de l'emploi direct, les entreprises peuvent conclure
et appliquer des accords d'entreprise ou de branche prévoyant des
programmes annuels ou pluriannuels d'embauche, d'insertion, de formation,
d'adaptation aux mutations technologiques ou de maintien dans l'entreprise en
cas de licenciements collectifs. L'entreprise peut également verser une
contribution volontaire à l'AGEFIPH pour chaque salarié
handicapé non employé. Elle peut également s'acquitter
partiellement de son obligation en passant avec les établissements de
travail protégé, des contrats de fournitures, de services et de
sous-traitance.
•
L'obligation d'emploi dans les entreprises
La
Direction de l'animation de la recherche, des études et des
statistiques
(DARES) du ministère de l'emploi et de la
solidarité a récemment fait connaître les statistiques
disponibles pour 1997
11(
*
)
.
Il apparaît tout d'abord que, depuis 1993,
le taux d'emploi direct de
travailleurs handicapés est marqué par une forte
stabilité
: il fluctue légèrement autour de
4 %.
Sur les 90.000 établissements assujettis à
l'obligation en 1997, qui emploient au total 7,1 millions de salariés,
220.000 salariés était handicapés. Cet effectif se situait
en légère baisse (0,5 %) par rapport à l'exercice
précédent.
Ce résultat peut néanmoins être apprécié de
manière positive dans la mesure où, comme le souligne la DARES
dans son étude, la comparaison du taux d'emploi direct au taux objectif
de 6 % est biaisé du fait d'une règle, inscrite dans la loi,
qui précise que le nombre de handicapés à employer est
égal à 6 % de l'effectif arrondi à l'entier
inférieur. De ce fait, par exemple, une entreprise de 33 salariés
doit employer un seul handicapé, soit un taux d'emploi direct de
3,3 %. Dans ces conditions, le taux d'emploi réellement visé
dans la loi est de 4,3 % en moyenne pour les entreprises de 20 à 49
salariés et de 5,4 % pour l'ensemble des établissements
assujettis.
Si on rapporte ce dernier taux au taux d'emploi direct observé,
4 %,
on constate alors que l'objectif est atteint à 74 %
, le
quart restant représentant la sous-traitance et les versements à
l'AGEFIPH.
Les travailleurs handicapés sont très majoritairement des
hommes
(75 %) nettement
plus âgés que les autres
salariés
puisque 72 à 74 % d'entre eux ont plus de 40 ans
(contre 40 % en moyenne dans les établissements concernés).
Ils occupent avant tout des emplois
d'ouvriers
(55 % de l'emploi
handicapé) souvent non qualifiés et le principal secteur
employeur reste
l'industrie
qui emploie 52 % des travailleurs
handicapés contre 39 % pour le tertiaire.
Il est à noter que les salariés reconnus par la COTOREP sont
dorénavant la catégorie de travailleurs handicapés la plus
importante (48 % de l'ensemble) devant les accidentés du travail
(40 %).
Par ailleurs, les travailleurs handicapés entrent dans les
catégories les plus vulnérables
sur le marché de
l'emploi.
•
L'obligation d'emploi dans le secteur public
Comme dans le secteur privé, les employeurs publics sont
également astreints à une obligation d'emploi des travailleurs
handicapés à hauteur de 6 % de leur effectif. Les
dernières statistiques communiquées à votre rapporteur
sont celles de l'année 1996.
S'agissant de la
fonction publique de l'Etat
, les résultats
étaient les moins satisfaisants en termes de pourcentage des
bénéficiaires par rapport aux effectifs, notamment dans le
secteur de l'éducation nationale
12(
*
)
.
En 1996, le nombre des bénéficiaires de la loi du 10 juillet 1987
était de 43.800 dont 1.603 équivalents emplois sur un total de
1.132.241 agents (données hors ministère chargé de
l'éducation nationale), soit un taux de
3,87 %.
Pour le ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de
la technologie, les derniers résultats remontent à 1994. Ainsi,
en 1994, on comptait dans ce ministère 26.576
bénéficiaires sur 1.108.526 agents, soit un taux de
2,4 %.
En agrégeant globalement les données disponibles, le
taux
global
serait donc de
3,14 %,
soit une légère
régression par rapport aux résultats annoncés en 1995
(3,2 %) qui s'inscrivait en progression par rapport aux résultats
antérieurs de 1993 (2,9 %) et 1994 (3,15 %).
En 1995, des décisions avaient été prises pour
améliorer les résultats : tout d'abord, le recrutement des
travailleurs handicapés par la voie contractuelle avait
été étendu à toutes les catégories
statutaires
(décret n° 95-680 du 25 août 1995)
;
ensuite, un correspondant " handicap " a été
nommé dans chaque ministère afin de définir et de
coordonner la politique générale à mener au sein de
l'administration concernée en matière d'insertion des
handicapés ; enfin, une augmentation des aides techniques ainsi que des
actions de sensibilisation et d'information et de formation a été
prévue.
Pour 1999, il était prévu que le ministre chargé de la
fonction publique ouvre des négociations avec les organisations
syndicales sur ce sujet.
Votre rapporteur ne peut que souhaiter une
actualisation des
statistiques
de l'ensemble des ministères concernés par
l'obligation d'emploi
afin que l'action de l'administration puisse s'appuyer
sur des données fiables
.
S'agissant de la
fonction publique hospitalière,
le taux
d'obligation d'emploi -établi à partir d'un échantillon
représentatif de 140 établissements- est de
4,94 %
en
1996, soit 34.488 agents pour un effectif équivalent temps plein de
698.139 agents. Ce résultat se situe en deçà des
années précédentes (5,5 % en 1993, 5,69 % en
1994, 5,79 % en 1995).
Le taux moyen d'emploi, pour l'ensemble des
collectivités locales
qui ont répondu à l'enquête, soit 3.082, s'établit
pour 1995 à
4,6 %,
ce qui correspond à 30.170
bénéficiaires.
Comparé aux taux des années précédentes
(4,35 % en 1992, 4,90 % en 1993 et 5 % en 1994 et en 1995) et
même si leur détermination ne repose pas sur des bases identiques,
le taux d'emploi enregistré en 1996 fait apparaître
le maintien
à un bon niveau de l'action des collectivités locales
,
même si une stagnation est observée.
Les communes, les établissements publics communaux et intercommunaux qui
emploient les trois-quarts des agents territoriaux font le plus d'effort pour
recruter des travailleurs handicapés.
b) Le soutien par l'AGEFIPH de l'emploi en milieu ordinaire
Les
données disponibles dans le dernier rapport d'activité de
l'AGEFIPH pour l'exercice 1998 montre une
progression de 1,5 à
1,9 milliard de francs
du programme d'intervention ordinaire.
Cette progression est corrélée à l'augmentation du niveau
des ressources perçues auprès des entreprises qui ne satisfont
pas l'obligation d'embauche des travailleurs handicapés. Ces ressources
se sont élevées à 1,83 milliard de francs en 1998
contre 1,7 milliard de francs en 1997.
L'augmentation de la collecte ne traduit pas un refus d'embauche des
handicapés par les entreprises
: elle s'explique à
60 % par l'effet de la revalorisation de 4 % du SMIC, à
20 % par une augmentation des effectifs des entreprises de plus de 20
salariés et à 20 % par une légère baisse de
l'emploi de personnes handicapées dans les établissements ayant
déjà contribué l'année précédente.
L'AGEFIPH intervient à plusieurs niveaux en faveur de l'insertion des
handicapés dans le monde de l'entreprise :
• 63 % des dépenses de l'AGEFIPH, soit
1,2 milliard de francs environ en 1998 sont consacrés à
l'accès et au maintien dans l'emploi des personnes
handicapées
.
- L'AGEFIPH finance diverses aides directes à l'embauche dont la
prime à l'insertion
.
Cette prime prend la forme d'une subvention forfaitaire attribuée,
à la fois, à l'entreprise pour l'embauche d'une personne
handicapée et à la personne handicapée elle-même.
A compter du 1
er
octobre 1995, pour l'entreprise, la prime est d'un
montant de 10.000 francs, à l'acceptation du dossier complet et
conforme, puis une somme supplémentaire de 5.000 francs, est
allouée sur la présentation du bulletin de salaire du
12
ème
mois de travail effectif suivant l'embauche ayant
donné lieu au premier versement.
En cas de maintien dans l'emploi, à l'issue d'un contrat en alternance
ou d'un contrat d'apprentissage, l'employeur peut bénéficier
d'une prime de 5.000 francs, à l'acceptation d'un nouveau dossier
complet et conforme, répondant aux mêmes critères de
durée et d'éligibilité de contrats que pour le cas
général.
Pour la personne handicapée, la prime est de 10.000 francs à
l'acceptation du dossier complet et conforme. La prime pour la personne
handicapée n'est pas renouvelable.
- Des mesures sont également prévues pour faciliter
l'accès des jeunes handicapés aux
formations en alternance ou
à l'apprentissage
.
- Une subvention de 70.000 francs, dans la limite du coût total de
50 % du projet, est prévue en cas de création d'une
entreprise ou de démarrage d'une activité indépendante par
une personne handicapée.
- Par ailleurs, l'AGEFIPH participe, avec l'Etat et les conseils
généraux, au financement des
organismes de placement
spécifique
pour les personnes handicapées,
c'est-à-dire les 43
organismes d'insertion et de placement
(OIP)
et les 70
équipes de préparation et de suite du
reclassement
(EPSR).
Il est à noter qu'à compter de 1999 l'AGEFIPH a repris le
financement de 33 EPSR publiques jusqu'alors financées sur le budget de
l'Etat.
- Enfin, depuis la loi de finances pour 1997, l'AGEFIPH assume la
compensation du complément de rémunération -ainsi que des
cotisations afférentes- au titre de la
garantie de ressources en
milieu ordinaire de travail (GRTH).
L'employeur est autorisé à procéder à un abattement
de salaire lorsque la COTOREP constate une diminution notoire du rendement ou
reconnaît la nécessité d'un emploi de travail
protégé en milieu ordinaire.
Selon le rendement du travailleur handicapé, son salaire peut être
réduit dans la limite de 20 % du SMIC pour un abattement de salaire
simple, ou de 50 % dans le cas d'un emploi de travail
protégé. Indexée sur le SMIC, la garantie de ressources
comprend d'une part le salaire direct à la charge de l'employeur et,
d'autre part, un complément de rémunération
remboursé trimestriellement à l'employeur par l'AGEFIPH.
• L'AGEFIPH intervient à hauteur de 37 % de son budget
également dans
trois domaines supplémentaires
:
- la préparation des personnes handicapées à l'emploi
en aidant à leur
formation
: ce travail s'effectue avec
l'AFPA mais aussi avec les conseils régionaux, dans le cadre des
schémas régionaux de la formation des personnes
handicapées ;
- la
mobilisation
du monde économique et des salariés
par des actions d'information et de sensibilisation ;
- la prise en charge par des
aides spécifiques
les
problèmes particuliers que rencontrent les handicapés en
matière d'accessibilité aux lieux de travail,
d'aménagement du poste de travail de soutien et de suivi.
109.318 personnes ont bénéficié d'interventions de
l'AGEFIPH au cours de 1998, contre 88.223 en 1997, étant à noter
toutefois que certaines personnes ont pu bénéficier de plusieurs
actions différentes sur l'année de référence.
Engagements financiers de l'AGEFIPH
(en millions de francs)
|
|
Réalisation 1997 |
Réalisation 1998 |
|
Insertion ou maintien |
1.044 |
1.193 |
|
dont : |
|
|
|
• Primes à l'insertion |
516 |
587 |
|
• GRTH |
201 |
208 |
|
• EPSR et OIP |
147 |
177 |
|
• Création d'activité |
109 |
122 |
|
Sensibilisation |
65 |
87 |
|
Formation |
179 |
224 |
|
Aides spécifiques |
249 |
372 |
|
dont : |
|
|
|
• Aménagement des postes de travail |
100 |
149 |
|
Innovations |
15 |
26 |
|
Total |
1.522 |
1.902 |
Source : AGEFIPH
c) Le programme exceptionnel en faveur de l'emploi des handicapés
Dans son
avis de l'année dernière, votre rapporteur avait appelé de
ses voeux un nouvel effort en faveur de l'insertion des handicapés en
milieu ordinaire en soulignant qu'il était indispensable de ne pas
concentrer trop exclusivement l'effort public sur le nombre de places en milieu
protégé.
Le Gouvernement a choisi de mobiliser les excédents de l'AGEFIPH au
service d'un "
nouvel élan pour l'emploi des personnes
handicapées
", pour reprendre la terminologie de l'association
elle-même.
•
Une convention d'objectifs
entre l'Etat et le fonds pour
l'insertion professionnelle des personnes handicapées a donc
été signée le 9 décembre 1998.
Cette convention quinquennale retient trois objectifs :
- développer les dispositifs d'orientation, de formation et
d'accompagnement ;
- assurer une égalité de traitement dans l'ensemble des
régions ;
- évaluer la qualité et la complémentarité des
mesures mises en oeuvre.
Ces objectifs sont déclinés à travers
neuf actions
prioritaires
concernant respectivement, l'amélioration du taux
d'emploi de l'ensemble des entreprises assujetties et en particulier de celles
aujourd'hui les plus éloignées du taux légal ou qui ne
recrutent aucune personne handicapée, la mise en place de
différentes mesures d'orientation, de formation et d'accompagnement, le
rapprochement entre le milieu ordinaire et les établissements de travail
protégé et l'amélioration des instruments de connaissance
statistique.
L'Etat s'engage pour sa part à une mobilisation plus efficace des moyens
du service public de l'emploi, au travers du partenariat entre les
équipes de préparation et de suite du reclassement (EPSR), les
organismes d'insertion et de placement (OIP) et l'Agence nationale pour
l'emploi (ANPE) dans le cadre du PNAE.
• Cette complémentarité des interventions de
l'ensemble du service public de l'emploi, de l'AGEFIPH et des autres acteurs de
l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés s'élabore
dans le cadre des
programmes départementaux d'insertion des
travailleurs handicapés
(PDITH). En 1999, l'ensemble du territoire
sera doté d'un PDITH. Animés par les préfets de
département, ces programmes portent en particulier sur l'orientation, la
formation, le maintien dans l'emploi, le placement et l'accompagnement du
milieu protégé dans sa mission de préparation au milieu
ordinaire
13(
*
)
.
• Cette convention d'objectifs est assortie
d'un programme
exceptionnel de l'AGEFIPH
, d'une durée de trois ans, qui mobilisera
1,5 milliard de francs
sur la période qui viendront donc
s'ajouter aux dépenses ordinaires de l'AGEFIPH.
Ce programme vise prioritairement les chômeurs de longue durée et
les jeunes demandeurs d'emploi, à travers quatre grands domaines
d'intervention, pour :
- préparer et accompagner l'insertion des personnes
handicapés : il s'agit d'apporter à 90.000 chômeurs
handicapés supplémentaires respectivement au seuil du
6
ème
et du 12
ème
mois de chômage ou
chômeurs de très longue durée (au-delà de 24 mois)
et de participer au financement de 1.000 emplois-jeunes ;
- développer et moderniser les dispositifs d'orientation et de
formation professionnelle : le but est de développer la pratique
des bilans de compétence et de développer les dispositifs de
formation professionnelle (1.400 nouveaux apprentis et 2.400 contrats de
qualification adultes supplémentaires) ;
- sensibiliser les entreprises à l'emploi des personnes
handicapées ;
- expérimenter de nouvelles méthodes, de nouveaux
partenariats, des projets innovants : l'accent devrait être mis sur
l'intégration en entreprise des ressortissants des instituts
médico-professionnels (IMPRO), des centres de rééducation
professionnelle (CRP) des CAT et des ateliers protégés.
Ce dispositif semble effectivement appliqué : M. Jean-Louis
Ségura, directeur général de l'AGEFIPH a indiqué
que la dotation budgétaire au titre du programme exceptionnel
était de 415 millions de francs pour 1999 et qu'à la fin du mois
de septembre, le niveau de réalisation des engagements était de
140 millions de francs.
La démarche qui consiste à relancer l'insertion en milieu
ordinaire est tout à fait utile d'autant plus que le secteur
protégé ne peut répondre à l'ensemble des besoins
et qu'il devrait être " ciblé " plus nettement vers les
personnes handicapées les plus éloignées de l'emploi.
d) Le secteur protégé
Deux
types d'établissements, les centres d'aide par le travail (CAT) et les
ateliers protégés -financés respectivement par les
crédits de la solidarité et ceux de l'emploi-, permettent aux
personnes handicapées de travailler dans une structure
spécialisée.
•
Les centres d'aide par le travail (CAT)
Dans le cadre du plan pluriannuel de financement (1999-2003) prévu en
faveur des personnes handicapées, le Gouvernement a mis en place les
crédits budgétaires pour accroître de
2.000
unités
en 1999 le nombre de places de CAT.
On rappellera que les CAT sont des établissements publics ou
privés qui ont pour vocation d'offrir aux adultes handicapés qui
ne peuvent, momentanément ou durablement, travailler ni dans les
entreprises ordinaires, ni dans un atelier protégé ou pour le
compte d'un centre de distribution de travail à domicile, ni exercer une
activité professionnelle indépendante, des possibilités
d'activités diverses à caractère professionnel, un soutien
médico-social et éducatif et un milieu de vie favorisant leur
épanouissement personnel et leur intégration sociale.
Les centres sont créés sur autorisation du préfet,
donnée après avis du
comité régional de
l'organisation sanitaire et sociale (CROSS)
. Ils sont habilités par
le préfet à recevoir des bénéficiaires de l'aide
sociale de l'Etat dans le cadre d'une convention.
L'accès d'un handicapé à un CAT est subordonné
à trois conditions :
-
être orienté par la commission technique d'orientation
et de reclassement professionnel (COTOREP) ;
- être âgé de plus de vingt ans :
toutefois, les
centres d'aide par le travail peuvent également accueillir les personnes
handicapées dont l'âge est compris entre seize et vingt ans ;
dans ce cas, la décision de la commission technique est prise
après avis de la commission départementale de l'éducation
spéciale ;
-
avoir une capacité de travail inférieure à un
tiers de la normale :
toutefois, la commission technique peut orienter vers
des centres d'aide par le travail des personnes handicapées dont la
capacité de travail est supérieure ou égale au tiers de la
capacité normale, lorsque leur besoin de soutien ou leurs
difficultés d'intégration en milieu ordinaire de travail ou en
atelier protégé le justifient. Elle peut prononcer pour les
mêmes raisons le maintien en centre d'aide par le travail d'un
travailleur handicapé qui aura manifesté, au terme de la
période d'essai, une capacité de travail supérieure.
Les CAT font partie, avec les CHRS, des établissements sociaux et
médico-sociaux qui sont financés par
l'aide sociale
obligatoire de l'Etat,
et donc sur des crédits budgétaires.
Il existait 1.300 CAT environ offrant 91.811 places au 31 décembre 1998.
La dotation prévue pour 2000
(chapitre 46-31, article 40)
s'élève au total à
6,48 milliards de francs
et
fait l'objet d'une mesure nouvelle de 213,4 millions de francs qui
résulte pour partie de la création des 2.000 nouvelles
places (131 millions de francs, soit un coût unitaire de
65.500 francs par place) et pour partie d'un ajustement en fonction du
taux directeur d'évolution des dépenses (82,4 millions de
francs).
•
Les ateliers protégés
Il convient de rappeler que les
ateliers protégés
et les
centres de distribution de travail à domicile
(CDTD) constituent
des unités économiques de production dépendant
d'associations ou d'entreprises ordinaires. Ils mettent les travailleurs
handicapés à même d'exercer une activité
professionnelle salariée dans des conditions adaptées à
leurs possibilités. Ils doivent, en outre, favoriser la promotion des
travailleurs handicapés et leur accession à des emplois dans le
milieu ordinaire de travail.
Les ateliers protégés ne peuvent embaucher que les travailleurs
handicapés
dont la capacité de travail est au moins
égale au tiers de la capacité de travail d'un travailleur
valide.
Selon les nécessités de leur production, les ateliers
protégés peuvent embaucher des salariés valides dans la
limite de 20 % de leurs effectifs.
Au 31 décembre 1998, 16.095 travailleurs handicapés (effectif
réel) sont employés dans 515 ateliers protégés dont
16 centres de distribution de travail à domicile (CDTD) répartis
sur l'ensemble de la France.
Les crédits inscrits au titre des ateliers protégés
s'élèvent à
160 millions de francs
en 2000.
Une mesure nouvelle de création de 500 places est prévue
comme les années précédentes (
chapitre 44-71,
article 30
).
•
La garantie de ressources
Le mécanisme de la garantie de ressources (GRTH) met à la charge
de l'Etat un complément de rémunération, versé aux
travailleurs handicapés et leur permettant d'obtenir une
rémunération globale équivalente à celle d'un
travailleur valide.
Depuis 1997, comme on l'a vu, l'AGEFIPH assure le financement de la garantie de
ressources en milieu ordinaire, conformément à ses missions.
Le budget de l'Etat ne prend plus, pour sa part, directement à sa charge
que la garantie de ressources due aux travailleurs employés en CAT ou en
atelier protégé.
Les moyens mobilisés à ce titre s'élèvent à
5,4 milliards de francs en 2000
, soit une progression de 186
millions de francs sur 1999.
Cette évolution correspond à l'ajustement de la dotation ainsi
qu'à l'incidence de la création de 500 nouvelles places d'accueil
en ateliers protégés et de 2.000 places nouvelles en CAT.
•
Les EPSR publiques
Les équipes de préparation et de suite du reclassement (EPSR)
apportent leur soutien aux handicapés en les aidant à surmonter
les difficultés personnelles ou sociales susceptibles de faire obstacle
à leur réadaptation, en leur procurant toutes informations utiles
et en suivant leurs démarches. Elles recherchent, par ailleurs, les
institutions susceptibles de fournir les moyens d'une insertion
professionnelle, informent et conseillent les entreprises.
Jusqu'en 1999, l'Etat prenait en charge les EPSR publiques. Celles-ci
ressortent de la compétence des Directions départementales du
travail, de l'emploi et de la formation professionnelle dont elles constituent
un service administratif interne. Elles ne disposent donc pas d'une
personnalité juridique propre, de financements particuliers autres que
ceux dévolus par le ministère de l'emploi et de la
solidarité à l'ensemble de ses services
déconcentrés.
Par ailleurs, il apportait une participation au financement des EPSR
privées prennent la forme d'une association loi 1901. Elles
étaient avant 2000 financées directement par l'AGEFIPH et l'Etat
avec lequel elles concluent une convention portant cahier des charges dont les
clauses déterminent les missions particulières qui leur incombent.
Comme on l'a vu, l'AGEFIPH reprend à sa charge l'ensemble des
dépenses relatives aux EPSR. La ligne budgétaire relative au
financement des EPSR (
chapitre 44-71, article 50
), sur laquelle 55
millions de francs étaient inscrits en 1999, est donc supprimée
en 2000.
5. La prise en charge des enfants handicapés
Confronté au défi de la scolarisation, les enfants et adolescents handicapés devraient avoir le choix entre diverses solutions.
a) L'intégration scolaire
Si leur
handicap le permet, ils peuvent être
intégrés
individuellement dans une classe ordinaire
en bénéficiant, le
cas échéant, d'un accompagnement
ad hoc
ou peuvent
être scolarisés dans un dispositif d'éducation
spéciale, soit une classe, soit un établissement dépendant
du ministère de l'éducation nationale.
Dans les écoles maternelles et élémentaires,
l'intégration peut ainsi s'effectuer collectivement dans des
classes
d'intégration scolaire
(CLIS) : 47.533 élèves
étaient scolarisés en CLIS en 1998-1999.
Dans l'enseignement secondaire, la circulaire n° 95-124 du 17 mai 1995 a
prévu la mise en place des
unités pédagogiques
d'intégration
(UPI) destinées aux adolescents qui
présentent un handicap mental et ne peuvent être scolarisés
à temps complet dans une classe ordinaire. 25 UPI sont recensées
dans 13 académies et scolarisent 446 élèves.
Il est à observer que lorsque l'intégration implique des
aménagements matériels particuliers, ceux-ci sont à la
charge de la collectivité territoriale de rattachement.
D'une manière générale, alors que certains pays ont fait
le choix de programmes adaptés pour les handicapés, la France
retient l'option d'un même contenu d'enseignement pour tous les
élèves mais "
avec une pédagogie adaptée
aux possibilités de chacun
".
b) Les établissements spécialisés
A côté des classes dépendant de l'éducation nationale, l'éducation des enfants les plus lourdement handicapés est assurée par des établissements ou services sociaux et médico-sociaux spécialisés financés par l'assurance maladie. En 1996, ces 2.500 établissements accueillent une population de 125.400 enfants pour une capacité de 130.000 places installées environ.
Nombre de structures et de places installées
|
Catégories d'établissements |
Nombre de places |
Nombre de structures |
|
Etablissements d'éducation spéciale pour enfants et adolescents déficients mentaux |
73.518 |
1.194 |
|
Etablissements d'éducation spéciale pour enfants et adolescents polyhandicapés |
4.057 |
132 |
|
Instituts de rééducation |
16.680 |
345 |
|
Etablissements d'éducation spéciale pour enfants et adolescents déficients moteurs |
7.767 |
125 |
|
Etablissements d'éducation sensorielle pour enfants et adolescents déficients visuels |
2.235 |
33 |
|
Etablissements d'éducation sensorielle pour enfants et adolescents déficients auditifs |
7.606 |
87 |
|
Etablissements d'éducation sensorielle pour sourds-aveugles |
1.936 |
18 |
|
Services d'éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD) |
13.466 |
563 |
|
TOTAL |
127.465 |
2.497 |
Source : Ministère de l'emploi et de la
solidarité
- DREES - Août 1999
Il convient de rappeler également les instituts
médico-éducatifs (IME) qui sont de deux sortes :
- les
instituts médico-pédagogiques
(IMP) ont pour
mission d'assurer l'éducation générale et pratique
adaptée aux possibilités intellectuelles de chacun dès
l'âge de 6 ans (ou 3 ans en cas de dérogation) ;
- les
instituts médico-professionnels
(IMPRO) permettent de
dispenser, en même temps qu'un complément d'enseignement
générale, une formation professionnelle adaptée au
handicap à partir de 14 ans.
A cela, il convient d'ajouter deux structures :
- les
centres d'action médico-sociale précoce
(CAMSP), cofinancés à 80 % par l'assurance maladie et
à 20 % par les départements, qui ont pour objet le
dépistage, la cure ambulatoire et la rééducation des
enfants des premier et deuxième âges en vue de leur adaptation
sociale et éducation. 208 CAMSP ont pris en charge environ 14.162
enfants en 1996 ;
- les
centres médico-psychopédagogiques
à
vocation psychiatrique qui pratiquent le diagnostic et le traitement des
enfants dont l'inadaptation est liée à des troubles
neuropsychiques, à des troubles du comportement et qui ont accueilli
106.000 enfants en 1996.
Deux structures sont particulièrement intéressantes dans la
mesure où elles permettent d'accompagner et de soutenir un enfant
handicapé plusieurs heures par semaine tout en lui permettant
d'être inséré dans une classe scolaire normale. Il s'agit
des CAMSP précités, ainsi que des
services d'aide, de soutien,
de soins et d'éducation à domicile
(SESSAD) qui s'adressent
aux enfants et adolescents jusqu'à 20 ans et qui assurent un
accompagnement des enfants en milieu ordinaire dans le cadre d'un projet
pédagogique animé par un personnel pluridisciplinaire
(psychologue, éducateur spécialisé, psychomotricien,
pédopsychiatre).
Ces deux types de structures, qui peuvent rayonner sur un territoire qui
recouvre plusieurs établissements scolaires, apparaissent comme un outil
précieux pour pallier les inégalités d'accès aux
structures d'accueil à temps complet sur le territoire national.
c) L'effort engagé en 1999
La
question de la scolarisation des enfants et adolescents handicapés en
milieu ordinaire a fait l'objet d'un traitement particulier en 1999.
• Lors d'une réunion du Conseil national consultatif des
personnes handicapées (CNCPH) du 20 avril 1999,
le secrétaire
d'Etat à la santé et à l'action sociale
a
présenté les grandes lignes d'une politique,
complémentaire de celle de l'éducation nationale, autour des
objectifs suivants :
- réaffirmer le droit à la scolarisation de tous les enfants
handicapés en milieu ordinaire, chaque fois que cela est possible, avec
les soutiens spécialisés, à défaut, dans les
établissements d'éducation spéciale ;
- renforcer la dynamique partenariale entre les deux ministères,
notamment par la mise en place sur le terrain de groupes de pilotage
" Handiscol " associant, dans chaque département, l'ensemble
des partenaires concernés, au sein des Conseils consultatifs
départementaux des personnes handicapées ;
- améliorer l'orientation et renforcer le pilotage du dispositif en
adaptant le fonctionnement des CDES ;
- développer les dispositifs et les outils de l'intégration,
dispositifs médico-sociaux d'accompagnement (centres d'action
médico-sociale précoce et services d'éducation
spéciale et de soins à domicile). A ce titre, 20 millions de
francs de crédits d'assurance maladie auront permis, en 1999, de doter
les départements dépourvus de CAMSP ou les plus
déficitaires en structures de ce type ;
- améliorer la formation des personnels de l'éducation
nationale et rapprocher les certifications des enseignants pour
déficients sensoriels relevant des deux ministères.
• Par ailleurs, Mme Ségolène Royal, ministre
déléguée auprès de l'enseignement scolaire, a
présenté le 3 février 1999 en conseil des ministres un
plan d'encouragement à la scolarisation des enfants et adolescents
handicapés
.
Celui-ci vise à mieux répondre aux besoins d'information sur les
ressources existantes : installation d'une cellule nationale
d'écoute (numéro
Azur Handiscol
) ;
création d'un guide à destination des parents.
Il s'agit également de mieux préparer les enseignants à
l'accueil d'un élève handicapé. Des formations
légères leur seront proposées et des guides -puis des
CDrom- réalisés par grands types de handicaps seront mis à
leur disposition. La formation d'enseignants des écoles
spécialisés, capables d'assurer la responsabilité de
structures spécialisées (CLIS, UPI) doit faire l'objet
d'aménagements pour la rendre plus attractive
D'autre part, dès la formation initiale
en Institut universitaire de
formation des maîtres
, une information et une sensibilisation
relatives aux modalités particulières de la scolarisation des
enfants handicapés seront développées dans les plans de
formation.
Enfin, l'effort de scolarisation en milieu ordinaire sera accompagné de
diverses initiatives ne relevant pas seulement de l'éducation nationale,
mais concernant aussi ses partenaires traditionnels (collectivités
territoriales, réseau associatif). Elles concernent essentiellement
l'accessibilité des locaux et la mise en place d'auxiliaires
d'intégration recrutés en priorité dans le cadre du
dispositif " emplois-jeunes ". Une meilleure articulation entre les
services de l'éducation nationale et ceux de l'emploi et de la
solidarité sera recherchée par la création d'un groupe
départemental de coordination
" Handiscol "
associant
les élus et les partenaires associatifs et intégré au sein
du futur conseil départemental consultatif des personnes
handicapées.
d) Des progrès encore à faire
Le
plan représente une avancée. Pour autant, il ne faut pas minorer
l'ampleur du retard pris en matière de scolarisation des jeunes
handicapés.
Selon l'UNAPEI,
près de 6.000 enfants handicapés sont en
attente d'une place
en IME. On connaît très mal le niveau de
prise en charge ou l'accompagnement dont bénéficient ces enfants,
qui repose essentiellement sur l'attention de leurs parents.
On a vu que, pour faire face aux insuffisances de places en
établissements pour adultes, un programme pluriannuel de
créations de places en MAS et en FDT a été
lancé : le même type de
démarche volontariste
doit être appliqué à l'enseignement scolaire.
Il manque, selon l'UNAPEI, près de 250 postes d'instituteurs
spécialisés ; un programme quinquennal de formation de
50 instituteurs spécialisés par an devrait être
décidé pour donner une impulsion forte à l'effort de
rattrapage.
6. La hausse freinée des crédits relatifs à la tutelle et à la curatelle de l'Etat
Les
dépenses liées à l'exécution des mesures de tutelle
et de curatelle, qui sont des dépenses obligatoires de l'Etat,
augmentent encore de manière significative en 2000 : le financement des
personnes physiques et des associations qui gèrent les mesures en
question représente
600 millions de francs en 2000
contre
571,5 millions de francs en 1999, soit une augmentation de
11 %
correspondant à une mesure nouvelle de 28 millions
de francs. Il convient de rappeler que l'augmentation des crédits sur ce
poste avait été successivement de 17 % en 1997, de
18,25 % en 1998 et de 11 % en 1999.
L'évolution des crédits marque un ralentissement pour 2000. Cette
modération semble dû à la mise en place des nouvelles
règles de participation aux dépenses des majeurs
protégés. En effet, le rythme des mises sous tutelle et curatelle
d'Etat continue à augmenter. Au total, 99.274 mesures de tutelle ou de
curatelle d'Etat étaient prononcées au 31 décembre 1998,
soit une hausse de 13,3 % par rapport à 1997. Pour 1999 et 2000, le
Gouvernement se fonde sur une prévision -encore à confirmer- qui
serait respectivement de 12,8 % et de 12,5 %. Le nombre de mesures
prononcées ne passe pas en dessous de la barre de 10 % de
progression.
a) Un recours accru des juges aux mesures de tutelle d'Etat
Selon
les statistiques publiées par le ministère de la
justice
14(
*
)
en 1996, 26.000
personnes ont été placées sous tutelle et 24.000 personnes
sous curatelle, qu'elle soit d'Etat ou familiale. Le nombre total de majeurs
protégés atteignait 500.000 personnes au 31 décembre 1996,
soit environ 1 % de la population des plus de 18 ans.
En 1996 comme en 1990, l'exercice des mesures nouvelles est assuré dans
plus de 40 % des cas par des professionnels et non par la famille.
On doit rappeler qu'une personne majeure est placée sous
régime de tutelle
quand elle a besoin d'être
représentée d'une manière continue dans les actes de la
vie civile. Elle est alors déchargée de l'exercice de ses droits
et ne peut plus passer aucun acte seule.
Une personne majeure qui, sans être hors d'état d'agir
elle-même, a besoin d'être conseillée ou
contrôlée dans les actes de la vie civile peut être
placée sous un
régime de curatelle
. Les actes qu'elle peut
accomplir seule sont les actes d'administration, c'est-à-dire les actes
de gestion courante tels que la perception des revenus ou le paiement des
dépenses. En revanche, elle ne pourra pas effectuer les actes qui
engagent le patrimoine, sans l'assistance du curateur. La curatelle laisse aux
intéressés la jouissance de certains droits, en particulier le
droit de vote, ce qui explique que cette formule tend à se
développer par rapport aux tutelles.
Aux termes de la
loi n° 68-5 du 3 janvier 1968 portant réforme
du droit des incapables majeurs
, deux systèmes de tutelle coexistent
en droit :
- la tutelle familiale qui fait reposer la charge tutélaire sur la
famille, parents, enfants, collatéraux ;
- la tutelle publique qui consiste à confier à un organisme
public ou privé la charge de la tutelle, sous le contrôle de
l'Etat. La tutelle d'Etat, la curatelle d'Etat ou la tutelle en gérance
appartiennent à cette catégorie.
En principe, la tutelle publique ne doit intervenir que subsidiairement
à la tutelle familiale : ainsi, l'article 433 du code civil
prévoit que : "
Si la tutelle reste vacante, le juge des
tutelles la défère à l'Etat s'il s'agit d'un majeur
(...) ". Les conditions du transfert à l'Etat de la tutelle sont
ainsi, en principe, très strictes puisque le " vide " de la
famille restreinte et de la famille étendue doit être
constaté (majeurs protégés n'ayant plus de famille ou
membres de la famille demandant à être dispensés des
charges tutélaires en raison d'un des motifs
énumérés à l'article 428 du code civil : âge,
maladie, éloignement, occupations professionnelles ou familiales
exceptionnellement absorbantes,...).
En réalité, on constate depuis une dizaine d'années une
tendance de certains juges des tutelles à écarter la famille
même dans des cas où les membres de celles-ci ne font pas preuve
d'indifférence à l'égard de la protection de la personne
protégée.
La Cour de cassation a ainsi été conduite à censurer
certaines décisions de justice qui n'avaient pas tenu compte de la
volonté de la famille d'assurer la charge de la tutelle ni
constaté l'impossibilité de réunir un conseil de famille.
S'agissant de l'organisation et du financement de la tutelle d'Etat, le
décret n° 85-193 du 7 février 1985
a instauré
un système de rémunération du tuteur ou du curateur
d'Etat, reposant à titre principal sur les ressources du majeur
protégé, complétée sous certaines conditions par
une rémunération financée par le budget de l'Etat.
b) La mise en oeuvre de nouvelles conditions de financement
Dans son
avis de l'année précédente, votre rapporteur avait
indiqué comment le Gouvernement avait été conduit à
suspendre l'application de l'arrêté interministériel du 23
avril 1998 qui avait pour objet d'augmenter la participation des majeurs
protégés à leurs frais de tutelle ou de curatelle d'Etat.
Les associations tutélaires avaient souligné l'effet
négatif du coefficient de réduction prévu pour les
personnes hébergées de manière permanente dans un
établissement social ou médico-social ou dans un
établissement d'hospitalisation.
Ce dispositif n'a pas été repris dans le nouvel
arrêté du 27 juillet 1999
modifiant l'arrêté
du 15 janvier 1990 (
JO du 18 août 1999)
.
Le taux du prélèvement
opéré sur les
ressources de toute nature des majeurs protégés, à
l'exception des prestations familiales est désormais le suivant :
- pour la tranche de revenus annuels égale ou inférieure au
montant annuel du minimum vieillesse en vigueur au 1
er
janvier de
l'année de perception des revenus, le taux reste fixé à
3 % ;
- pour la tranche de revenus annuels compris entre le montant annuel du
minimum vieillesse et le montant brut annuel du SMIC en vigueur au
1
er
janvier de l'année de perception des revenus, le
taux est porté à 7 % ;
- pour la tranche de revenus annuels compris entre le montant brut annuel
du SMIC en vigueur au 1
er
janvier de l'année de perception et
le même montant majoré de 75 %, le taux est de 14 %.
La faculté pour le juge des tutelles d'autoriser des
prélèvements supplémentaires est rétablie dans une
version conforme à l'article 12 du décret n° 74-930 du 6
novembre 1974. Cette possibilité lui est ouverte dans deux
hypothèses : si "
l'importance des biens à
gérer le justifie
" ou si "
les ressources mensuelles
du majeur protégé sont supérieures
" à un
certain montant. Enfin, le montant des ressources en deçà duquel
l'Etat doit prendre en charge les dépenses résultats de la
gestion de la tutelle est révisé : il ne s'agit plus du SMIC
brut annuel majoré de 75 % mais du montant annuel du minimum
vieillesse.
Il convient enfin d'indiquer que le dossier a été
compliqué par une décision du Conseil d'Etat du 1
er
juillet 1998
(CE, fédération nationale des associations
tutélaires, 1
er
juillet 1998)
qui a annulé
certaines dispositions de la circulaire de la DAS du 17 décembre 1996 et
notamment la disposition fixant un prix plafond mensuel pour la
rémunération des personnes physiques ou morales agissant comme
mandataire de l'Etat. Un projet de décret modifiant le décret
n° 74-930 du 6 novembre 1974 devrait être préparé sur
cette question.
c) La nécessité persistante d'une réforme d'ensemble
A la
suite de la mission conjointe menée en 1998 par les inspections
générales des affaires sociales, de la justice et des finances,
un groupe de réflexion et de réforme du dispositif de protection
des majeurs a été mis en place. Il est appelé à
formuler un certain nombre de propositions de réforme en vue notamment
d'harmoniser la rémunération des diverses formes de protection
des majeurs.
Les disparités existant entre la rémunération des mesures
de tutelle aux prestations sociales et celles de tutelle et de curatelle d'Etat
ont conduit, en effet, la mission d'enquête des trois inspections
générales à préconiser l'institution d'un prix
unique pour les différentes prestations.
Le groupe de réflexion et de réforme qui vient de commencer ses
travaux et doit rendre ses conclusions au début de l'an 2000
étudiera cette proposition ainsi que toutes mesures techniques
susceptibles d'améliorer les modalités du financement du
dispositif de protection des majeurs.
Au-delà de la révision du décret du 6 novembre 1974, votre
rapporteur souligne que la question de la dérive des dépenses de
tutelle et de curatelle trouve son origine dans
des raisons
démographiques
mais aussi dans la
conception extensive des juges
en matière de tutelle
.
Au-delà des mesures correctives ponctuelles, qui soulèvent
apparemment des contestations, il importe de réfléchir à
une réforme d'ensemble pour recentrer le dispositif sur les personnes
qui en ont réellement besoin et
éviter le développement
des prises en charge par un financement d'Etat lorsque celui-ci n'est pas rendu
impérativement nécessaire par le contexte familial
.