N° 109
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
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Annexe au procès-verbal de la séance du 2 décembre 1999 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, modifiant le code général des collectivités territoriales et relatif à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales ,
Par M. Paul GIROD,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Simon Loueckhote, François Marc, Bernard Murat, Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1809 , 1885 et T.A. 369 .
Sénat : 56 (1999-2000).
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Collectivités territoriales. |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOISRéunie le mercredi 1 er décembre sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné pour avis le projet de loi n° 56 (1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, modifiant le code général des collectivités territoriales et relatif à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales. Après avoir indiqué que le coût global de la prise en compte des résultats du recensement de 1999 dans les dotation de l'Etat pouvait être évalué à 1,415 milliard de francs, M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a exposé que, dans le cadre d'une enveloppe fermée, l'application stricte des règles en vigueur aurait pour effet de réduire de 9,7 % la dotation d'aménagement et qu'au sein de cette dernière, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale régresseraient respectivement de 23 et 28 %. M. Paul Girod, rapporteur pour avis, s'est néanmoins inquiété des effets d'un étalement sur trois ans de la prise en compte des hausses de population pour des communes qui avaient enregistré depuis plusieurs années de telles variations et qui, en conséquence, avaient vu leurs charges sensiblement progresser. S'agissant des communes ayant subi une baisse de population, M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a estimé que le gel de la dotation forfaitaire pendant trois ans aurait un impact limité en 2000 compte tenu de la progression limitée que devrait connaître cette dotation, mais qu'en revanche, si la dotation forfaitaire devait progresser plus fortement en 2001, la mesure proposée pèserait lourdement sur les communes concernées, notamment sur celles ayant enregistré une perte limitée de leur population. Jugeant préférable de prévoir un étalement sur deux ans de la prise en compte des résultats du recensement, M. Paul Girod, rapporteur pour avis, a indiqué que telle avait été la position retenue par le comité des finances locales. Il a néanmoins fait observer que l'adoption d'une telle disposition était subordonnée à un abondement complémentaire de la DGF adopté par le Sénat à l'article 34 du projet de loi de finances. Enfin, le rapporteur pour avis a suggéré une modulation des effets sur la dotation forfaitaire des baisses de population afin d'éviter que les communes ayant enregistré une faible diminution de leur population ne soient trop pénalisées. Sur la proposition du rapporteur pour avis, la commission soumet au Sénat cinq amendements : - étalant sur deux ans (contre trois ans prévus par le projet de loi) la prise en compte du résultat du recensement dans les dotations de l'Etat ; - tendant à moduler les effets d'une diminution de la population sur la dotation forfaitaire des communes en fonction de l'ampleur de cette diminution ; - prévoyant un mécanisme de garantie pour les communes qui, en raison de la prise en compte des résultats du recensement, ne seraient plus éligibles à la dotation de solidarité urbaine ou à la fraction " bourgs centres " de la dotation de solidarité rurale. Sous réserve de ces amendements, la commission a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi. |
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi, en première lecture, du projet de loi modifiant le code général des collectivités territoriales et relatif à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, après déclaration d'urgence, le 5 novembre dernier.
Les résultats, encore provisoires, du recensement de 1999 ont, en effet, mis en évidence une augmentation de plus de 2 millions de personnes, de la population française, qui s'établit dorénavant à plus de 60 millions d'habitants.
Or, il est fait référence à la population légale dans environ 200 textes législatifs ou réglementaires qui se trouvent, en conséquence, affectés par les variations enregistrées. Parmi ces textes, figurent en particulier ceux applicables aux dotations versées par l'Etat aux collectivités locales.
Le dernier recensement général ayant eu lieu en 1990, la prise en compte -dans des délais rapides- des résultats du recensement de 1999 constitue donc un enjeu crucial pour toutes les collectivités qui depuis plusieurs années ont vu leur population croître sans que ces variations ne soient intégrées dans le calcul des dotations qui leur sont versées.
Or, compte tenu des mécanismes d'évolution des concours de l'Etat, une prise en compte immédiate des effets du recensement pourrait avoir des conséquences négatives sur la progression de certaines dotations.
Dans ces conditions, par le présent projet de loi, le Gouvernement propose d'étaler sur trois ans l'impact des variations de population.
Avant de présenter le dispositif proposé, le présent avis mettra en évidence les contraintes spécifiques que la prise en compte du recensement de 1999 fait peser sur les dotations de l'Etat aux collectivités locales.
Il convient au préalable de souligner que, saisie pour avis, votre commission des Lois a examiné le présent projet de loi en parfaite coordination avec la commission des Finances saisie au fond.
I. LA PRISE EN COMPTE DES RÉSULTATS DU RECENSEMENT GÉNÉRAL DE LA POPULATION FAIT PESER DES CONTRAINTES SPÉCIFIQUES SUR LES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
A. LA PRISE EN COMPTE DES RÉSULTATS DU RECENSEMENT GÉNÉRAL DE LA POPULATION
1. Les résultats du recensement général de la population
La date et les conditions dans lesquelles le recensement de 1999 a été effectué, ont été fixées par le décret n° 98-403 du 22 mai 1998.
Ce décret a en outre précisé les différentes modalités selon lesquelles la population française est comptabilisée.
Selon l'article 6 du décret du 22 mai 1998, la population totale d'une commune est la somme de la population municipale et de la population comptée à part.
Selon l'article 4 , la population municipale comprend les catégories suivantes :
- les personnes recensées hors communautés 1 ( * ) qui ont leur résidence principale dans cette commune ;
- les personnes recensées dans une collectivité (travailleurs logés dans un foyer, étudiants logés dans une cité universitaire ou un foyer, personnes âgées vivant dans une maison de retraite, personnes hospitalisées ou en traitement pour plus de trois mois, communautés religieuses ...) dont le siège est situé sur la commune ;
- les personnes recensées dans des établissements (élèves internes des collèges et lycées, grandes écoles, militaires logés dans des casernes) qui déclarent une résidence personnelle dans la commune ;
- les personnes résidant dans les habitations mobiles qui se trouvent dans cette commune le jour du recensement.
La catégorie des comptés à part définie par l'article 5 du décret du 22 mai 1998 comprend :
- les personnes logées dans un des établissements (y compris celles détenues dans un établissement pénitentiaire) dont le siège est dans la commune, à l'exception de celles qui déclarent une résidence personnelle dans cette commune ;
- les personnes dont la résidence personnelle est dans cette commune et qui sont recensées dans une collectivité dont le siège est dans une commune différente ;
- les étudiants inscrits dans un établissement d'enseignement supérieur, logés, hors communauté, dans une autre commune et ayant déclaré une résidence familiale dans la commune ;
- les personnes sans domicile fixe rattachées administrativement à la commune, mais recensées dans une autre commune.
Aux termes de l'article 7 du décret du 22 mai 1998, la population sans doubles comptes d'une commune est égale à la population municipale augmentée des personnes qui sont logées dans les établissements dont le siège est dans la commune et qui n'ont pas déclaré de résidence personnelle.
Les notions ainsi définies (population municipale, population comptée à part, population sans doubles comptes) servent dans le calcul des dotations de l'Etat.
Les chiffres définitifs de la population légale ne seront communiqués qu'en janvier 2000 et ceux relatifs aux évolutions démographiques en mars 2000.
Selon les données disponibles depuis le mois de juillet dernier, la population sans doubles comptes, s'établirait à 60 165 233 habitants (contre 58 074 215 habitants au recensement de 1990). La population française aurait ainsi augmenté de plus de 2 millions de personnes depuis le dernier recensement.
Cependant, votre rapporteur pour avis y reviendra, la population prise en compte pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et d'un grand nombre de concours de l'Etat est une population " fictive " qui couvre un champ plus large que la population telle qu'elle ressort du recensement.
Répartition des variations de population entre communes
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Total |
En hausse |
% |
En baisse |
% |
Stable |
% |
|
|
métropole et DOM |
36.679 |
23.068 |
62,89 % |
13.181 |
35,94 % |
430 |
1,17 % |
|
moins de 5.000 habitants |
34.640 |
21.786 |
62,89 % |
12.426 |
35,87 % |
428 |
1,24 % |
|
de 5 à 10.000 habitants |
1.071 |
687 |
64,15 % |
383 |
35,76 % |
1 |
0,09 % |
|
de 10 à 50.000 habitants |
845 |
511 |
60,47 % |
333 |
39,41 % |
1 |
0,12 % |
|
de 50 à 100.000 habitants |
85 |
53 |
62,35 % |
32 |
37,65 % |
||
|
plus de 100.000 habitants |
37 |
30 |
81,08 % |
7 |
18,92 % |
||
|
Ile-de-France(75, 77, 78, 91, 92, 93, 94, 95) |
1.281 |
956 |
74,63 % |
318 |
24,82 % |
7 |
0,55 |
|
Ile-de-France (92, 93, 94) |
123 |
64 |
52,03 % |
59 |
47,97 % |
Source : Ministère de l'intérieur, DGCL
Bien que franchissant le seuil des 60 millions d'habitants, la population française croît à un rythme modéré. Par rapport au dernier recensement général, le taux de croissance annuel de la population est de 0,39 % contre 0,55 % pour la période précédente (1982-1990).
Le recensement met également en évidence un rééquilibrage entre la région d'Ile-de-France et certaines métropoles régionales comme Nantes (+ 9,6 %) Toulouse (+ 8,9 %), Montpellier (+ 8,1 %), Aix-en-Provence (+7,4%) et Orléans (+ 7,2 %), Lyon (+ 7,1 %) ou Lille (+ 5,8 %).
Si la France demeure majoritairement urbaine (près de 80 % de la population), l'attirance pour les zones périphériques apparaît néanmoins de plus en plus forte.
En outre, de véritables lignes de fracture territoriale apparaissent dans des parties du territoire qui subissent de plein fouet une diminution brutale de leur population.
2. Les modalités de prise en compte des résultats du recensement général de la population dans le calcul des dotations de l'Etat
La population qui doit être prise en compte pour le calcul de la DGF des communes est définie par l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales qui précise qu'il s'agit de la population totale de la commune majorée d'un habitant par résidence secondaire.
La population totale d'une commune comprend la population municipale et la population comptée à part.
La population de chaque commune, prise en compte au 1 er janvier d'une année donnée pour la répartition de la DGF du même exercice, est celle issue du dernier recensement général de la population, majorée des accroissements de population constatés à l'occasion de recensements complémentaires.
Fixées par les articles R. 114-3 et suivants du code des communes, les conditions pour la réalisation d'un recensement complémentaire portent sur une majoration de plus de 15 % de la population d'une commune par rapport au dernier recensement, à la suite de l'exécution d'un programme de construction. A la population constatée dans la commune peut être attribuée une population fictive à hauteur de quatre habitants par logement en construction. Deux années après cette attribution de population fictive, un recensement obligatoire de confirmation doit être réalisé.
Dans ces conditions, la population prise en compte pour le calcul de la DGF des communes ne correspond pas à la population telle qu'elle résulte du recensement général de la population. Alors que les premiers résultats du recensement général de 1999 ont comptabilisé une population de 60 031 106 personnes, la population DGF pour l'an 2000 a pu être provisoirement estimée à 65 009 278 personnes par le ministère de l'Intérieur.
Si cette divergence peut surprendre, elle s'explique néanmoins au regard des caractéristiques de la DGF. Prélèvement sur recettes qui a compensé la suppression d'une ancienne taxe locale, elle a pour objet de répartir un produit fiscal qui a été acquittée par la population effectivement sur place.
La définition donnée par l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales est celle retenue pour la répartition des dotations de l'Etat et notamment, de la DGF et de ses principales composantes- dotation forfaitaire, dotation de solidarité urbaine (DSU), dotation de solidarité rurale (DSR), dotation affectée aux groupements à fiscalité propre- de la dotation de développement rural (DDR), du fonds national de péréquation (FNP), du fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF) et de la dotation globale d'équipement (DGE).
Cependant, la population totale -hors résidences secondaires- est utilisée dans les critères retenus par deux dotations versées aux communes : le revenu imposable par habitant pour le calcul de l'éligibilité à la dotation de solidarité urbaine ; les bases de taxe professionnelle par habitant pour le calcul du second prélèvement au titre du FSRIF, institué par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999.
Pour bien comprendre l'esprit du projet de loi, il convient en outre de souligner que la prise en compte du recensement général de la population a des effets spécifiques sur la DGF des communes, compte tenu des règles fixées pour la répartition des masses disponibles entre ses principales composantes.
Depuis la loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993, les anciennes composantes de la DGF ont été forfaitisées au sein de la dotation forfaitaire. Les ressources de la dotation d'aménagement -instituée par la même loi- proviennent, conformément à l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales du solde de la DGF des communes après affectation des ressources de la dotation forfaitaire. Sur le solde disponible pour la dotation d'aménagement, sont d'abord prélevées les sommes dues au titre de la dotation d'intercommunalité puis le solde restant est réparti entre la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).
Le calcul de la dotation forfaitaire ne tient pas compte des variations des données physiques ou financières propres à chaque commune, hormis les variations de population résultant d'un accroissement de celle-ci constaté à l'occasion d'un recensement général ou complémentaire.
Cependant, ces augmentations de population sont elles-mêmes prises en compte selon des modalités particulières. En effet, l'article L. 2334-9 du code général des collectivités territoriales précise qu'" en cas d'augmentation de la population d'une commune constatée à l'occasion d'un recensement général ou complémentaire, la dotation forfaitaire revenant l'année suivante à cette commune est calculée en appliquant au montant antérieurement perçu un taux d'augmentation égal à 50 % du taux de croissance de la population telle qu'elle a été constatée .".
En revanche, les diminutions de population ne sont pas prises en compte dans le calcul de la dotation forfaitaire.
Compte tenu de ces différentes règles, la DGF étant une " enveloppe fermée ", les augmentations de population provoquent un accroissement de la dotation forfaitaire et, par suite, une diminution de la dotation d'aménagement qui constitue le solde de la DGF restant à répartir. L'augmentation de la population peut donc avoir des effets sur les montants disponibles pour la DSU et la DSR.
La population DGF intervient, en outre, dans les conditions d'éligibilité et les règles de répartition de la DSU.
S'agissant de l'éligibilité, les seuils de 5 000 et 10 000 habitants sont calculés en fonction, non de la population réelle de la commune, mais de la population DGF ( article L. 2334-16 du code général des collectivités territoriales).
L'indice synthétique de ressources et de charges qui sert à la répartition de la DSU ( articles L. 2334-17 et L. 2334-18 du code général des collectivités territoriales) fait intervenir le potentiel fiscal par habitant tel qu'il est défini à l'article L. 2334-4 , c'est-à-dire par référence à la population DGF. En revanche -comme votre rapporteur pour avis l'a déjà précisé- le revenu moyen par habitant, également pris en compte dans l'indice, ne retient pas les résidences secondaires ( article L. 2334-17-4 du code général des collectivités territoriales).
L'enveloppe à répartir entre les communes de 5 000 habitants à 9 999 habitants éligibles à la DSU est égale au produit de la population DGF des communes par le montant moyen par habitant revenant à l'ensemble des communes éligibles ( article L. 2334-18-1 ). L'attribution revenant à chaque commune éligible est également fonction de la population DGF ( article L. 2334-18-2 ).
Pour la dotation de solidarité rurale , les seuils d'éligibilité sont également appréciés en fonction de la population DGF ( article L. 2334-20 ). La répartition des deux fractions de la DSR repose également sur la population DGF ( articles L. 2334-21 et L. 2334-22 ).
Le calcul de la dotation d'intercommunalité fait également intervenir la population DGF. La dotation de base qui est versée aux groupements est calculée en fonction de la population totale des communes regroupées, telle que définie par l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, et pondérée le cas échéant par le coefficient d'intégration fiscale du groupement ( article L. 5211-30 ).
La dotation de péréquation est elle-même calculée en fonction de la population totale des communes regroupées et le potentiel fiscal de l'établissement public de coopération intercommunale. Elle est pondérée, le cas échéant, par le coefficient d'intégration fiscale de l'établissement public de coopération intercommunale.
Pour la DGF des départements , l'article L. 3334-2 du code général des collectivités territoriales précise que la population à prendre en compte comprend la population totale des communes du département issue des recensements généraux, sans double compte, majorée d'un habitant par résidence secondaire.
La DGF des départements ne fait intervenir la population que pour le calcul de la dotation de péréquation et du concours particulier que constitue la dotation de fonctionnement minimale. En vertu de l'article L. 3334-4 du code général des collectivités territoriales, la dotation de péréquation comporte deux parts dont la première est répartie en fonction de l'écart relatif entre le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements et le potentiel fiscal par habitant de chaque département concerné pondéré par la population. Les départements sont, par ailleurs, éligibles à la dotation de fonctionnement minimale en fonction de critères qui font notamment intervenir le potentiel fiscal par habitant, lequel doit être inférieur d'au moins 40 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements.
Le fonds de correction des déséquilibres régionaux peut, lui aussi, être affecté par les variations de population, tant pour les seuils d'éligibilité que pour les modalités de répartition des ressources du Fonds. La population prise en compte est la population totale des communes, sans double compte et sans majoration liée aux résidences secondaires.
Le fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France est versé à des communes bénéficiaires dont la liste est fonction d'un seuil de population (5 000 à 10 000 habitants) et d'un indice de ressources et de charges défini à l'article L. 2531-14 du code général des collectivités territoriales. Dans la composition de cet indice, intervient le potentiel fiscal par habitant des communes qui renvoie à la population DGF. En revanche, est également pris en compte dans l'indice le revenu moyen par habitant des communes, qui est calculé en prenant en compte la population qui résulte des recensements généraux et complémentaires ( article L. 2531-14-II-4 du code général des collectivités territoriales). Le calcul des contributions au premier prélèvement institué au profit du fonds fait intervenir le potentiel fiscal par habitant qui renvoie à la population DGF. En revanche, pour le second prélèvement institué par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, l'article L. 2531-13-III du code général des collectivités territoriales renvoie à la population municipale totale, sans prise en compte des résidences secondaires.
Enfin, les variations démographiques sont susceptibles d'affecter d'autres dotations de l'Etat. Ainsi, pour l'éligibilité à la DGE des communes , un seuil de 20 000 habitants est fixé. La population prise en compte est la population DGF.
B. DES CONTRAINTES SPÉCIFIQUES SUR LES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
1. Un contexte budgétaire d'évolution limitée des concours de l'Etat, en particulier la DGF
L'évolution des concours de l'Etat aux collectivités locales en 2000 s'inscrit dans le cadre du " contrat de croissance et de solidarité " défini par l'article 57 de la loi de finances pour 1999.
L'enveloppe " normée " prévue par ces dispositions doit progresser selon une indexation qui intègre, en 2000, 25 % de la croissance du PIB en plus de l'évolution des prix. Cette indexation aboutit néanmoins à une progression très limitée des principaux concours de l'Etat (+ 1,475 %). Elle ne permet donc ni de rendre compte de la contribution majeure des collectivités locales à la croissance économique par leurs investissements qui représentent 75 % des investissements publics, ni à ces mêmes collectivités de faire face aux charges croissantes qui leur sont imposées. Comme votre commission des Lois l'a souligné à maintes reprises, à défaut de prise en compte des charges réelles supportées par les collectivités locales, le " contrat de croissance et de solidarité " apparaît amputé d'un élément essentiel.
Au sein de cette enveloppe " normée ", les modalités d'évolution de la DGF ne permettent plus à cette dotation majeure de mettre les collectivités en position de faire face correctement à leurs charges de fonctionnement. Certes, l'indice d'évolution de la DGF intègre, outre les prix, 50 % de la croissance du PIB. Mais les mécanismes de recalage de la base de calcul et de régularisation au titre du " trop perçu " des exercices précédents, en fonction des indices définitifs, aboutissent à une progression très limitée de la DGF.
Ainsi, avant la prise en compte des abondements exceptionnels votés par l'Assemblée nationale en première lecture du projet de loi de finances, la DGF progresse dans le cadre de l'enveloppe " normée " des concours de l'Etat de seulement 0,82 % par rapport au montant ouvert en loi de finances initiale pour 1999. Elle s'établit à 110,18 milliards de francs.
La dotation forfaitaire connaîtra dans ces conditions une évolution très réduite qui -selon son propre mode d'indexation et en fonction des décisions du comité des finances locales- sera comprise entre 0,41 % et 0,45 % (contre 1,5 % en 1999). Rappelons qu'elle s'est élevée à 80 milliards de francs en 1999 et qu'elle représente environ 90 % de la DGF des communes et près de 75 % de l'ensemble de la DGF. Sa progression très faible pèse particulièrement sur les communes qui ne sont pas éligibles par ailleurs à la dotation d'aménagement, soit environ 2 500 communes.
Etant donné ces marges de manoeuvres très réduites, l'intégration des résultats du recensement peut avoir des conséquences difficilement supportables sur les équilibres déjà très fragiles de la DGF.
Seuls des abondements exceptionnels qui sont versés en dehors de l'enveloppe du " contrat de croissance et de solidarité " permettent, en effet, au dispositif des concours de l'Etat aux collectivités locales de répondre aux objectifs qui lui sont assignés.
2. Le poids des variations démographiques peut mettre en cause des équilibres déjà fragiles
Compte tenu des hausses de population enregistrées à l'occasion du recensement général de la population (soit 2 millions d'habitants), le coût global de ce dernier peut être évalué à 1,415 milliard de francs .
La DGF étant une enveloppe fermée, le besoin de financement supplémentaire pour la dotation forfaitaire se répercuterait inévitablement sur la dotation d'aménagement dont les ressources sont constituées du solde disponible après répartition de la dotation forfaitaire.
Au sein de la dotation d'aménagement, le poids du coût du recensement serait supporté par la dotation de solidarité urbaine et par la dotation de solidarité rurale. En effet, ces deux dotations ne se voient attribuer que les ressources disponibles après répartition de la dotation d'intercommunalité.
En conséquence, dans l'hypothèse de la prise en compte des variations démographiques selon les modalités en vigueur (soit 50 % des hausses de population et non prise en compte des baisses), la masse affectée à la dotation forfaitaire devrait progresser très sensiblement et la dotation d'aménagement diminuer à due concurrence.
Selon les évaluations faites par le ministère de l'intérieur, la dotation d'aménagement diminuerait d'environ 1 milliard de francs soit -9,7% et, en son sein, la dotation de solidarité urbaine et la dotation de solidarité rurale régresseraient respectivement de 23 % et 28 %. C'est donc l'objectif de solidarité territoriale, exprimé par ces deux dotations, qui serait mis en cause.
A enveloppe constante, ce constat fondait les mesures préconisées par le présent projet de loi et par le projet de loi de finances (article 34).
Avant de présenter ces mesures, il convient d'indiquer que, s'agissant des départements d'outre mer , la prise en compte des résultats du recensement se fait de la même manière qu'en métropole pour le calcul de la dotation forfaitaire des communes. En ce qui concerne la dotation d'aménagement, les communes bénéficient d'une fraction de la quote-part qui est prélevée au profit des départements d'outre mer. Cette quote-part est calculée par application au produit qui lui est réservé du rapport existant, d'après le dernier recensement général, entre la population des départements d'outre mer, majorée de 10%, et la population nationale.
On rappellera, en outre, que le législateur a déjà prévu un étalement de la prise en compte des variations démographiques à l'occasion du recensement général de 1990.
La loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 avait, en effet, prévu d'étaler la prise en compte des seules baisses de population.
La structure de la DGF était cependant différente de celle résultant de la loi du 31 décembre 1993, qui l'a organisée entre une dotation forfaitaire et une dotation d'aménagement. En effet, la dotation de base, qui ne constituait que 40 % de la masse de la DGF était la seule fraction répartie directement en fonction de la population. La population de chaque commune se voyait affecter un coefficient multiplicateur d'autant plus fort qu'elle appartenait à une strate démographique importante. Les fortes augmentations de la dotation de base faisaient par ailleurs l'objet d'un écrêtement, ce qui rendait, en conséquence, inutile un étalement des compensations de population.
Les conséquences du recensement ne portaient que sur la seule répartition interne de la dotation de base. La situation est aujourd'hui différente, la progression de la masse de la dotation forfaitaire -qui représente 90 % de la DGF des communes- provoquant corrélativement la diminution de la dotation d'aménagement.
* 1 En vertu de l'article 1 er du décret, les communautés comprennent les collectivités et les établissements.