EXAMEN DES ARTICLES
TITRE II
-
CONFORTER LA POLITIQUE DE LA VILLE
Section 1
-
Dispositions relatives à la solidarité
entre
les communes en matière d'habitat
Art. 25
Instauration d'un quota de logements
sociaux de 20 %
assorti d'un mécanisme de pénalisation
financière
(art. L. 302-5 à L. 362-10
du
code de la construction et de l'habitation)
I -
Le texte proposé par le Gouvernement
• L'article 25 du projet de loi constitue la disposition la plus
emblématique du texte. Elle doit permettre, dans la logique du
Gouvernement, de "
réussir la mixité urbaine
"
en partant du principe qu'"
il n'y aura pas de mixité sociale et
urbaine et d'équilibre social de l'habitat sans réalisation de
logements sociaux là où il y en a peu ou pas du
tout
"
1(
*
)
. Pour ce
faire, le Gouvernement propose de "
revenir à la logique
initiale affirmée par la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991
d'orientation pour la ville et
(de)
sortir d'un système dans
lequel certaines communes peuvent continuer à refuser la construction de
logements sociaux
"
2(
*
)
.
Cet article propose donc de revenir sur l'article L. 302-5 du code de la
construction et de l'habitation issu de la loi du 13 juillet 1991. Cet article
stipulait que les communes de plus de 1.500 habitants en Ile-de-France et de
plus de 3.500 habitants dans les autres régions, situées dans les
agglomérations de plus de 200.000 habitants et n'ayant pas 20 % de
logements sociaux et 18 % de bénéficiaires d'aides à
la personne, à défaut d'avoir adopté un programme local de
l'habitat prévoyant la réalisation de logements locatifs sociaux
en nombre suffisant, devaient verser une contribution financière
annuelle affectée à la réalisation de logements sociaux.
Cette contribution était égale, chaque année, à
1 % de la valeur locative des immeubles imposés dans les
rôles généraux de la taxe foncière sur les
propriétés bâties et non bâties de la commune. Cette
disposition concernait potentiellement 209 communes, dont la moitié
en Ile-de-France, dans 29 agglomérations.
L'article 25 propose d'étendre le champ géographique du
dispositif prévu par la loi du 13 juillet 1991 à l'ensemble des
agglomérations de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une
commune de plus de 15.000 habitants. Cette mesure porterait le nombre des
agglomérations concernées à 114, le nombre de communes
concernées, c'est-à-dire ne disposant pas de 20 % de
logements locatifs sociaux étant de 113 dont 78 en Ile-de-France.
Le Gouvernement propose également de "
renverser en quelque
sorte la charge de la preuve, en matière de contribution
financière substitutive, en la remplaçant par un
prélèvement automatique, sur les recettes des communes ayant
moins de 20 % de logements sociaux, proportionnel au nombre de logements
manquant par rapport à ce seuil (1.000 francs par logement manquant), et
en permettant à ces communes de déduire les dépenses ayant
réellement contribué à la réalisation de logements
sociaux
"
3(
*
)
.
Par ailleurs, en matière d'obligation de réalisation de logements
sociaux, le projet de loi propose de mieux préciser les obligations
imposées aux collectivités locales par la loi, et de permettre
à l'Etat de se substituer à la commune en cas de carence de cette
dernière.
L'étude d'impact déposée en annexe du projet de loi se
limite dans son estimation des conséquences budgétaires pour les
collectivités locales à évaluer le montant de la
contribution exigée, ceci alors que la construction de logements sociaux
en grand nombre ne manquerait pas de créer une forte demande
d'équipements nouveaux (crèches, écoles, voirie,
équipements sportifs et culturels, ...).
Cette dépense prévisible n'est pas prise en compte par le
Gouvernement dans l'élaboration de son projet de loi.
•
L'article 25
propose une nouvelle rédaction de la
section 2 du chapitre II " Programme local de l'habitat " du titre
préliminaire " Politique d'aide au logement " du livre
troisième " Aides diverses à la construction d'habitations
et à l'amélioration de l'habitat, aide personnalisée au
logement ". Cette section serait composée de six articles
numérotés de 302-5 à 302-10.
• La nouvelle rédaction proposée pour l'article
L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation prévoit,
dans un premier alinéa, que les nouvelles dispositions s'appliqueront
aux communes dont la population est au moins égale à
1.500 habitants qui sont comprises, au sens du recensement
général de la population, dans une agglomération de plus
de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de
15.000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs
sociaux représente, au 1
er
janvier de la
pénultième année précédente, moins de
20 % des résidences principales au sens du I de l'article 1411
du code général des impôts.
L'article L. 1411 du code général des impôts est relatif
à l'assiette de la taxe d'habitation. Son paragraphe I dispose que
"
la valeur locative afférente à l'habitation principale
de chaque contribuable est diminuée d'un abattement obligatoire pour
charge de famille. Elle peut également être diminuée
d'abattements facultatifs à la base
".
Dans son rapport
4(
*
)
, M. Patrick
Rimbert s'est interrogé sur la pertinence de ce renvoi aux dispositions
de l'article 1411 du code général des impôts en observant
que la définition de la résidence principale sur laquelle
l'ensemble de cette section du code de la construction et de l'habitation
s'appuyait était explicitement mentionnée au dernier
alinéa de l'article L. 302-5 nouveau comme étant celles
"
qui figurent au rôle établi pour la perception de la
taxe d'habitation
".
La notion d'" agglomération " à laquelle il est fait
mention dans le présent alinéa fait référence
à la nomenclature de l'INSEE.
Les logements sociaux retenus par le projet de loi pour l'application de cet
article sont :
- les logements locatifs appartenant aux organismes d'habitations à
loyer modéré (HLM) ;
- les logements conventionnés dans les conditions définies
à l'article L. 351-2 appartenant aux sociétés
d'économie mixte et aux filiales de la société centrale
immobilière de la caisse des dépôts et consignations ;
- les logements appartenant aux sociétés d'économie
mixte d'outre-mer ;
- les logements appartenant à l'entreprise minière et
chimique et aux sociétés à participation majoritaire de
l'entreprise minière et chimique ;
- les logements appartenant aux houillères de bassin et aux
sociétés à participation majoritaire de Charbonnages de
France ;
- les logements-foyers dénommés résidences sociales.
Parc social au sens du projet de loi
(en milliers de logements)
|
Au 1 er janvier 1998 |
|
|
Organismes d'habitations à loyer modéré |
3.604.0 |
|
Sociétés d'économie mixte (conventionnés) |
182.0 |
|
SCIC et filiales (conventionnés) |
30.0 |
|
Entreprise minière et chimique (EMC) |
2.7 |
|
Charbonnages de France |
91.5 |
|
Houillères Centre-Midi |
9.8 |
|
Houillères Lorraine |
21.6 |
|
TOTAL |
3.941.6 |
Source : Secrétariat d'Etat au logement
Le dernier alinéa du texte proposé pour l'article L. 302-5
nouveau prévoit que les résidences principales retenues pour
l'application de la présente loi sont celles qui figurent au rôle
établi pour la perception de la taxe d'habitation.
Comme le souligne M. Patrick Rimbert dans son rapport
5(
*
)
, les interlocuteurs auditionnés
(Conseil national de l'habitat, Agence nationale pour l'amélioration de
l'habitat, union nationale des fédérations d'organismes
d'habitations à loyer modéré, union nationale de la
propriété immobilière) ont tous déploré
l'exclusion du " parc privé d'occupation sociale " du
périmètre des logements sociaux retenu dans le cadre de cet
article.
• L'article L. 302-6 du code de la construction et de l'habitation
institue à compter du 1
er
janvier 2002 un
prélèvement sur les ressources fiscales des communes
visées à l'article L. 302-5, à l'exception de celles qui
bénéficient de la dotation de solidarité urbaine
prévue par l'article L. 2334-15 du code général des
collectivités territoriales lorsque le nombre des logements sociaux
excède 15 % des résidences principales.
Le prélèvement est égal à 1.000 francs
multipliés par la différence entre 20 % des
résidences principales au sens du I de l'article 1411 du code
général des impôts et le nombre de logements sociaux
existant dans la commune l'année précédente, comme il est
dit à l'article L. 302-5, sans pouvoir excéder 5 % du
montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune
constatées dans le compte administratif afférent au
pénultième exercice.
Le prélèvement est diminué du montant des dépenses
exposées par la commune, pendant le pénultième exercice,
au titre des subventions foncières mentionnées à l'article
L. 2254-1 du code général des collectivités territoriales
et des moins values correspondant à la différence entre le prix
de cession de terrain en vue de la réalisation de logements sociaux et
leur valeur vénale estimée par le service du domaine
(troisième alinéa de l'article L. 302-6)
.
Le produit de la taxe foncière sur les propriétés
bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non
bâties, de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle inscrit
à section de fonctionnement du budget des communes soumises au
prélèvement institué au présent article est
diminué du montant de ce prélèvement. Celui-ci est
imputé sur les attributions mentionnées au premier alinéa
de l'article L. 2332-2 du code général des collectivités
territoriales
(quatrième alinéa de l'article
L. 302-6)
.
Lorsque la commune appartient à une communauté urbaine, à
une communauté d'agglomération ou à une communauté
de communes compétentes pour effectuer des réserves
foncières en vue de la réalisation de logements sociaux et
lorsque cette communauté est dotée d'un programme local de
l'habitat, la somme correspondante est versée à la
communauté. Elle est utilisée pour financer des acquisitions
foncières et immobilières en vue de la réalisation de
logements locatifs sociaux et des opérations de restructuration urbaine
(cinquième alinéa de l'article L. 302-6)
.
A défaut, cette somme est versée à l'établissement
public foncier créé en application de l'article L. 324-1 du code
de l'urbanisme, si la commune appartient à un tel établissement.
Dans tous les autres cas, elle est versée à un fonds
d'aménagement urbain affecté aux communes et aux
établissements publics de coopération intercommunale, pour des
actions foncières et immobilières en faveur du logement social
(cinquième alinéa de l'article L. 302-6)
.
Programmes locaux de l'habitat
Les
programmes locaux de l'habitat (PLH) sont des outils de programmation qui
permettent d'articuler, dans le cadre des agglomérations, les politiques
d'aménagement urbain et d'habitat. Présentant un caractère
opérationnel direct, ils définissent pour une durée au
moins égale à cinq ans les objectifs et les principes d'une
politique visant à répondre aux besoins en logements et à
favoriser la mixité sociale en assurant entre les communes et entre les
quartiers d'une même commune une répartition
équilibrée et diversifiée de l'offre de logements.
Créés par l'article 78 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983
et renforcés par la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991
d'orientation pour la ville, les PLH sont désormais régis par les
articles L. 302-1 à L. 302-9 et R. 302-1 à R 302-27 du code
de la construction et de l'habitation.
L'élaboration d'un PLH est en principe facultative, mais très
fortement encouragée dans les communes de plus de 200.000 habitants -et
même obligatoire pour les communes comportant une zone urbaine sensible
(art. 30 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996). Celle-ci est
confiée à un établissement public de coopération
intercommunale (EPCI).
• Le texte proposé pour l'article L. 302-7 du code de la
construction et de l'habitation prévoit que les communes
concernées par le prélèvement sur leurs recettes devront
prendre des dispositions pour que soient réalisés les logements
sociaux nécessaires pour rattraper le retard en vingt ans.
Le conseil municipal définit un objectif de réalisation de
logements locatifs sociaux qui ne peut être inférieur au nombre de
logements locatifs sociaux nécessaires pour atteindre 20 % du total
des résidences principales
(premier alinéa de l'article L.
302-7)
.
Dans certains cas une action au niveau intercommunal est prévue. En
effet, lorsqu'une commune appartient à une communauté urbaine,
une communauté d'agglomération ou à une communauté
de communes compétente en matière de programme local de
l'habitat, celui-ci fixe, de façon à favoriser la mixité
sociale en assurant entre les communes une répartition
équilibrée et diversifiée de l'offre de logements,
l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux sur le
territoire de la commune de manière à accroître la part de
ces logements par rapport au nombre de résidences principales.
L'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux pour l'ensemble
des communes de la communauté ne peut être inférieur au
nombre total de logements locatifs sociaux dont la réalisation serait
nécessaire, dans les communes soumises au prélèvement
prévu par le premier alinéa de l'article L. 302-6, pour
atteindre 20 % du total des résidences principales de ces communes
(deuxième alinéa de l'article L. 302-7)
.
Les programmes locaux de l'habitat devront préciser
l'échéancier et les conditions de réalisation des
logements sociaux soit par des constructions neuves soit par l'acquisition de
bâtiments existants par période triennale.
A défaut de programme local de l'habitat approuvé dans le
délai d'un an à compter de la publication de la présente
loi, la commune devra prendre, sur son territoire, les dispositions
nécessaires pour permettre la réalisation du nombre de logements
locatifs sociaux
(troisième alinéa de l'article
L. 302-7)
.
Enfin, l'accroissement net du nombre de logements locatifs sociaux prévu
pour chaque période triennale ne pourra être inférieur
à 15 % de la différence entre le nombre de logements sociaux
correspondant à l'objectif fixé et le nombre de logements sociaux
sur le territoire de la commune, ces chiffres étant
réévalués à l'issue de chaque période
triennale
(quatrième alinéa de l'article L. 302-7)
.
• Le texte proposé pour l'article L. 302-8 du code de la
construction et de l'habitation prévoit que la collectivité ou
l'établissement public de coopération intercommunale ayant
approuvé le programme local de l'habitat établit, au terme de
chaque période triennale, un bilan portant en particulier sur le respect
des engagements en matière de mixité sociale. Celui-ci est
communiqué au conseil départemental de l'habitat. Lorsque les
engagements figurant dans le programme local de l'habitat n'ont pas
été tenus, ou lorsque, à défaut de programme local
de l'habitat, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser
n'a pas été atteint, le préfet, après avis du
conseil départemental de l'habitat, constate la carence de la commune
par arrêté motivé.
A compter de cet arrêté, le prélèvement est
porté à 2.000 francs multiplié par la différence
entre 20 % des résidences principales au sens du I de l'article
1411 du code général des impôts et le nombre de logements
sociaux existant dans la commune l'année précédente, sans
pouvoir excéder 10 % du montant des dépenses réelles
de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif
afférent au pénultième exercice
(second alinéa
de l'article L. 302-8)
.
Dans son rapport
6(
*
)
, M. Patrick
Rimbert a déploré "
l'indétermination du cadre
temporel dans lequel la procédure s'inscrit puisqu'une série de
délais importants pour son effectivité -délai dans lequel
le bilan est établi, délai dans lequel ce dernier se prononce,
délai dans lequel le préfet constate, le cas
échéant, la carence- ne sont pas
précisés
".
• Le texte proposé pour l'article L. 302-9 du code de la
construction et de l'habitation prévoit la substitution du
représentant de l'Etat en cas de carence. En effet, il dispose que dans
les communes ayant fait l'objet de l'arrêté préfectoral
constatant la carence, le préfet peut passer une convention avec un
organisme pour la construction ou l'acquisition-réhabilitation de
logements sociaux, en vue de réaliser les objectifs fixés au
premier alinéa de l'article L. 302-7.
Par ailleurs, il est envisagé que lorsque l'Etat verse à ces
opérations une subvention foncière, une dépense
égale est mise à la charge de la commune.
• Le texte proposé pour l'article L. 302-10 du code de la
construction et de l'habitation par le projet de loi concerne plusieurs
dispositions réglementaires. Il dispose qu'un décret en Conseil
d'Etat déterminera, en tant que de besoin, les conditions d'application
du présent chapitre notamment celles nécessitées par la
situation particulière des départements d'outre-mer.
Il précise par ailleurs que ce décret fixera les dépenses
à retenir pour l'application du troisième alinéa de
l'article L. 302-6. On peut rappeler que cet alinéa prévoit que
le prélèvement sur les recettes des communes est diminué
du montant des dépenses exposées par la commune au titre des
subventions foncières et des moins-values correspondant à la
différence entre le prix de cession de terrains en vue de la
réalisation de logements sociaux et leur valeur vénale
estimée par le service du domaine.
II - Le texte adopté à l'Assemblée nationale
• La discussion sur l'article 25 a été fort nourrie.
L'opposition a défendu, sans succès, cinq amendements de
suppression de cet article. Mme Martine Aurillac a estimé
notamment, pour justifier sa demande de suppression, que le pouvoir
attribué au préfet de se substituer au conseil municipal pour
entreprendre la réalisation de logements sociaux portait gravement
atteinte à la libre administration des communes. M. Jean Proriol a
regretté que le Gouvernement mette en oeuvre une forme de
"
recentralisation
", alors qu'au même moment il avait
chargé M. Pierre Mauroy d'une mission ayant pour objet de renforcer la
décentralisation.
M. Christian Estrosi a regretté que le texte ne tienne pas compte du
"
parc privé à occupation sociale
". M. Gilles
Carrez, après avoir réaffirmé son attachement à la
mixité sociale, s'est déclaré opposé à une
loi qu'il a estimé uniforme, coercitive et contraignante.
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a défendu, quant
à lui, le principe du développement du logement locatif social en
estimant qu'il était le point de départ du parcours
résidentiel. Il a souhaité replacer cet article "
dans le
cadre de la politique globale du logement, qui est une politique sociale du
logement et non pas une politique du logement social
". Dans cette
perspective, il s'est déclaré favorable "
à la
diversité, à l'opposé d'une société de
ségrégation, de discrimination, de
ghettoïsation
"
7(
*
)
.
• Au cours de la discussion sur cet article 25, l'Assemblée
nationale a adopté un amendement présenté par M. Patrick
Rimbert, rapporteur au nom de la commission de la production et des
échanges, comportant une nouvelle rédaction de l'article L. 302-5.
Cet amendement a pour conséquence de différencier le seuil de
population déterminant l'application des présentes dispositions
selon un critère géographique. Il conserve le seuil de 1.500
habitants en Ile-de-France, mais le relève à 3.500 habitants dans
les autres régions.
Par ailleurs, cet amendement a modifié la liste des logements retenus
pour le calcul du quota de 20 %. Il exclut les logements
intermédiaires du décompte mais intègre les logements
conventionnés qui ont bénéficié d'opérations
de réhabilitation de l'ANAH ainsi que les logements gérés
par des associations et destinés à accueillir des familles en
difficulté.
Sur proposition du Gouvernement, les foyers de travailleurs migrants et les
foyers de jeunes travailleurs ont également été pris en
compte.
Sur proposition de M. Bernard Bosson, et avec l'accord du Gouvernement et
de la commission, les places de centres d'hébergement et de
réinsertion sociale (CHRS) agréés par les DDASS ont
été intégrées.
Sur proposition de M. Etienne Pinte, les centres d'hébergement
d'urgence ont été également pris en compte.
Au total, dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, la
liste des logements sociaux retenue pour le calcul du quota de 20% est la
suivante :
- les places des centres d'hébergement et de réinsertion
sociale agréés par les directions départementales des
affaires sanitaires et sociales,
- les logements locatifs appartenant aux organismes d'habitations à
loyer modéré, à l'exception de ceux construits, acquis ou
améliorés à compter du 5 janvier 1977 et ne faisant
pas l'objet d'une convention définie à
l'article L. 351-2,
- les logements conventionnés dans les conditions définies
à l'article L. 351-2 appartenant aux sociétés
d'économie mixte et aux autres bailleurs définis au
quatrième alinéa de l'article 41 ter de la loi
n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser
l'investissement locatif, l'accession à la propriété de
logements sociaux et le développement de l'offre foncière,
- les logements appartenant aux sociétés d'économie
mixte des départements d'outre-mer, les logements appartenant à
l'Entreprise minière et chimique et aux sociétés à
participation majoritaire de l'Entreprise minière et chimique, les
logements appartenant aux houillères de bassin, aux
sociétés à participation majoritaire des houillères
de bassin ainsi qu'aux sociétés à participation
majoritaire des Charbonnages de France,
- les logements locatifs sociaux appartenant à d'autres bailleurs
et faisant l'objet d'une convention conclue avec l'Etat en application de
l'article L. 351-2, pour être mis à la disposition des
personnes défavorisées mentionnées à l'article
premier de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la
mise en oeuvre du droit au logement et les centres d'hébergement
d'urgence,
- les logements améliorés avec le concours financier de
l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat et faisant l'objet
d'une convention conclue avec l'Etat en application de
l'article L. 351-2 et publiée au fichier immobilier ou
inscrite au livre foncier,
- les logements foyers dénommés résidences sociales,
les foyers de jeunes travailleurs et les foyers de travailleurs migrants.
Le dernier alinéa de cet article prévoit que les
résidences principales retenues pour l'application du présent
article sont celles qui figurent au rôle établi pour la perception
de la taxe d'habitation. Le texte adopté par l'Assemblée
nationale ne fait plus ainsi référence au paragraphe I de
l'article 1411 du code général des impôts et se
contente de ce dernier alinéa pour définir les résidences
principales.
• L'Assemblée nationale a adopté, sur proposition du
Gouvernement, un amendement proposant une nouvelle rédaction de
l'article L. 302-5-1 et déterminant la procédure de
comptage des logements sociaux. Cet article crée une obligation pour les
propriétaires de logements sociaux de déclarer au préfet
du département, avant le 1
er
juillet, un inventaire par
commune des logements sociaux dont ils sont propriétaires au
1
er
janvier de l'année en cours, ceci sous peine
d'amende.
A partir de ces données, le préfet communique un premier chiffre
à la commune avant le 1
er
octobre. La commune dispose
alors d'un délai d'un mois pour présenter ses observations.
Après examen de ces observations, le préfet notifie, avant le
31 décembre, le nombre de logements sociaux retenus pour
l'application de l'article L. 302.-5.
• Après avoir précisé le caractère
annuel du prélèvement prévu par le premier alinéa
de l'article L. 302-6, l'Assemblée nationale a complété
cet article par un alinéa nouveau qui prévoit que les communes
seront dispensées du versement prévu au prorata du nombre de
logements présenté dans chaque dossier de réalisation de
logements déposé en bonne et due forme auprès des services
de l'Etat, qui auront reçu un avis favorable de financement et qui
n'auront pas pour autant fait l'objet d'un financement effectif de la part de
ce dernier. Cette rédaction est le fruit de deux amendements identiques
déposés par MM. Patrick Rimbert et Alain Cacheux.
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville,
avait demandé, sans succès, à leurs auteurs de bien
vouloir retirer ces amendements en observant qu'ils donnaient l'impression
qu'il y avait une sorte de réserve de la part de l'Etat en
matière de financement des logements sociaux.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement
présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur et Mme Janine
Jambu qui prévoit que pour toutes les communes, dont le potentiel fiscal
par habitant est supérieur à 5.000 francs, ce
prélèvement est fixé à 20 % du potentiel
fiscal par habitant multipliés par la différence entre 20 %
des résidences principales au sens du I de l'article 1411 du code
général des impôts et le nombre de logements sociaux
existant dans la commune l'année précédente, comme il est
dit à l'article L. 302-5, sans pouvoir excéder 5 % du
montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune
constatées dans le compte administratif afférent au
pénultième exercice.
Mme Janine Jambu a déclaré que cet amendement tendait
"
à introduire pour les villes disposant de ressources
financières élevées une progressivité de la
pénalité en fonction du potentiel fiscal
", l'objectif
étant de "
rendre le système de prélèvement
tout à la fois plus juste et plus efficace
".
Le Gouvernement a proposé trois sous-amendements à cet amendement
déposé par le rapporteur, qui ont également
été adoptés par l'Assemblée nationale.
Le plus important avait pour objet d'actualiser le chiffre de
5.000 francs, afin de tenir compte de la progression naturelle des
potentiels fiscaux.
Les deux autres étaient des amendements de précision dont un qui
fixait l'année de l'actualisation. L'Assemblée nationale a
ensuite adopté un amendement présenté par M. Patrick
Rimbert, rapporteur, MM. Marc-Philippe Daubresse et Jean-Marie Morisset,
précisant que le prélèvement ne serait pas effectué
dans le cas où il serait inférieur à 25.000 francs.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement
présenté par MM. Jean-Marie Morisset, Marc-Philippe
Daubresse, Léonce Deprez, Pierre Micaux, Henri Plagnol, Mme Anne-Marie
Idrac et les membres du groupe UDF-Alliance qui précise au
troisième alinéa du texte proposé par le projet de loi
pour l'article L. 302-6 que le montant des dépenses des
travaux de viabilisation des terrains mis ensuite à disposition pour la
réalisation de logements sociaux peut être diminué du
prélèvement.
Elle a également adopté un amendement de M. Patrick Rimbert,
rapporteur, et Mme Janine Jambu qui précise que les moins values
correspondant à la différence entre le prix de cession de
terrains de logements sociaux et leur valeur vénale ne peut être
déduit du prélèvement que lorsque ces logements ont fait
l'objet d'une réalisation effective.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Patrick
Rimbert, rapporteur, et Mme Janine Jambu qui modifie les termes de la seconde
phrase du huitième alinéa du texte proposé pour l'article
L. 302-6 qui détermine l'emploi du prélèvement lorsqu'il
est versé à une structure intercommunale.
Le texte adopté prévoit que, dans les quartiers inscrits en
contrat de ville ou dans les zones urbaines sensibles, ces ressources pourront
servir à financer des opérations de renouvellement et de
requalification urbains.
Elle a enfin adopté, contre l'avis du Gouvernement, un amendement
proposé par M. Patrick Rimbert, rapporteur, M. Yves Dauge, Mme
Janine Jambu et M. Daniel Marcovitch, tendant à supprimer, pour
l'Ile-de-France, la possibilité que la contribution soit versée
à l'établissement public foncier.
• L'Assemblée nationale a modifié la rédaction
proposée pour l'article L. 302-7 en adoptant plusieurs
amendements. Elle a adopté un amendement de M. Jean-Pierre Blazy
qui exonère les communes soumises à des nuisances
particulièrement élevées (aéroports, autoroutes...)
du respect des obligations définies par cet article 25.
Elle a adopté un amendement de M. Daniel Vachez qui élargit
aux communautés d'agglomérations nouvelles et aux syndicats
d'agglomérations nouvelles, compétentes en matière de
programme local de l'habitat, le soin d'organiser l'objectif de
réalisation de logements locatifs sociaux sur le territoire communal.
Elle a adopté un amendement présenté par Mme Janine Jambu,
MM. Michel Vaxès, Roger Meï, Gilbert Biessy, Claude Billard et
les membres du groupe communiste, qui précise que, lorsque la politique
de l'habitat est menée au niveau intercommunal, chacune des communes
concernées doit se rapprocher de l'objectif de 20 % de logements
sociaux.
L'Assemblée nationale a également adopté un amendement
présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur, et
MM. Yves Dauge et Daniel Marcovitch, prévoyant que les communes non
soumises au prélèvement ne pouvaient se voir imposer dans le
cadre de l'intercommunalité la construction de logements sociaux
supplémentaires sans leur accord.
Elle a adopté un amendement présenté par M. Patrick
Rimbert, rapporteur, et Mme Janine Jambu qui prévoit que les
programmes locaux de l'habitat doivent définir également un plan
de revalorisation de l'habitat à loyer modéré existant, de
façon à préserver partout la mixité sociale sans
créer de nouvelles ségrégations.
L'Assemblée nationale a finalement complété le texte
proposé pour l'article L. 302-7 en adoptant un amendement
présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur, Mme Janine
Jambu et M. Jean-Michel Marchand, qui prévoit qu'à Paris,
Lyon et Marseille, le programme local de l'habitat fixe, de façon
à favoriser la mixité sociale en assurant entre les
arrondissements une répartition équilibrée et
diversifiée de l'offre de logements, l'objectif de réalisation de
logements sociaux sur le territoire de l'arrondissement de manière
à accroître la part de ces logements par rapport au nombre de
résidences principales.
Lors du débat à l'Assemblée nationale, M. Patrick
Rimbert a déclaré
8(
*
)
que l'objectif de cet amendement
n'était pas de faire respecter le seuil des 20 % par
arrondissement, mais de rechercher un rééquilibrage.
• L'Assemblée nationale a modifié la rédaction
du texte proposé pour l'article L. 302-8 en adoptant deux
amendements.
Le premier, présenté par MM. Daniel Markovitch et Yves Dauge, a
prévu le doublement du prélèvement mentionné
à l'article L. 302-6 à compter du moment où le
préfet aura constaté la carence de la commune par
arrêté motivé. Le montant de ce prélèvement
majoré ne pourra néanmoins excéder 10 % du montant
des dépenses réelles de fonctionnement de la commune.
Le second amendement, adopté avec la sagesse du Gouvernement,
présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur, a prévu
qu'une commune qui ne respecterait pas ses objectifs de réalisation de
logements ne pourrait pas recevoir l'agrément pour la réalisation
de bureaux.
• L'Assemblée nationale a adopté un important
amendement présenté par Mme Janine Jambu, MM. Michel
Vaxès, Roger Meï, Gilbert Biessy, Claude Billard et les membres du
groupe communiste et apparentés, qui modifie la rédaction du
texte proposé pour l'article L. 302-9 et qui impose aux
préfets une compétence liée dans son action en
substitution à une commune ayant fait l'objet d'un arrêté
de carence.
Ce faisant, l'Assemblée nationale a durci le texte contre l'avis du
Gouvernement et de la commission.
III - Les propositions de la commission des Affaires
sociales
• Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
à l'article 25 appellent plusieurs observations. Tout d'abord, si la
liste des logements entrant dans la catégorie " logement
social " a été effectivement modifiée, elle ne
comprend toujours pas les logements en accession sociale à la
propriété.
Par ailleurs, le Gouvernement n'a pas été en mesure de donner
des indications sur les conséquences de ces modifications sur la liste
des communes concernées par le quota de 20 %. Cette liste a-t-elle
évolué ? Dans quelles proportions ? C'est un
élément précieux du débat qui devrait faire
défaut lors de la discussion au Sénat.
Au total, les modifications apportées par l'Assemblée nationale
ont quasiment toutes eu pour conséquence de durcir le texte, que ce soit
par exemple en limitant le pouvoir d'appréciation du préfet en
matière de substitution au maire ou en établissant que le fait
pour une commune de ne pas satisfaire à son quota de logements sociaux
se traduirait pour une commune par une impossibilité de construire des
bureaux.
Votre commission ne peut qu'être en désaccord de telles
évolutions qui insèrent les décideurs locaux dans une
" toile réglementaire " qui limite leur liberté
d'action et renforce le sentiment que le législateur nourrirait une
méfiance à l'égard des élus locaux.
Cette démarche n'est pas sans rappeler les lois sur la réduction
du temps de travail qui ont pareillement limité le pouvoir de gestion
des entrepreneurs et illustré le manque de confiance du Gouvernement
envers les chefs d'entreprise.
Ce projet de loi, comme ceux sur la réduction du temps de travail ou
encore celui relatif à l'aménagement du territoire, illustre une
forte propension du Gouvernement à la recentralisation et une
préférence pour la réglementation qui ne peut recueillir
l'assentiment de votre commission. La mixité sociale est un enjeu
important, comme l'emploi ou l'aménagement du territoire mais il ne faut
pas se tromper de méthode en considérant que tout peut venir
" d'en haut " et qu'" il suffit " de prévoir des
dispositions contraignantes et uniformes dans un texte pour obtenir le
résultat souhaité sur le terrain. " On ne gouverne pas la
société par décrets " a-t-on pu dire il y a
déjà quelques années, c'est pourquoi sans perdre de vue
l'objectif de mixité urbaine, votre commission vous propose de revenir
sur les dispositions les plus contraignantes adoptées par
l'Assemblée nationale, souvent contre l'avis du Gouvernement et
d'introduire plus de souplesse dans le texte du projet de loi.
• Votre commission vous propose ainsi d'adopter huit amendements
à l'article 25.
Ces amendements, élaborés en commun avec les rapporteurs des
autres commissions ayant été amenées à examiner le
texte, incarnent la position commune adoptée par la majorité
sénatoriale.
Ils apportent une réponse à chacune des objections qui avaient
pleinement justifié les cinq amendements de suppression
déposés par les députés de l'opposition lors du
débat à l'Assemblée nationale. Ils ont pour objet de
préserver les compétences des acteurs locaux tout en les incitant
à développer une véritable politique de mixité
sociale au niveau intercommunal.
Par ailleurs, ils suppriment un certain nombre d'excès et
d'incohérences introduits par l'Assemblée nationale, quelquefois
contre l'avis de la commission et du Gouvernement. Ils constituent, à
n'en pas douter, une contribution à l'enrichissement du texte et une
base de discussion pouvant amener un rapprochement des points de vue entre les
deux assemblées.
• Le premier amendement que vous propose votre commission
concernant l'article 25 du projet de loi modifie le champ d'application du
dispositif proposé pour amener les communes à faire que leur parc
de logements comprenne 20 % de logements sociaux.
Le périmètre des établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre devient le
critère prioritaire pour définir le champ d'application du
dispositif.
Pour les communes qui ne seraient pas membres d'une structure de ce type, le
critère de l'agglomération INSEE est repris (cas de beaucoup de
communes en Ile-de-France compte tenu du faible développement de
l'intercommunalité).
Pour les communes membres d'un établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre, le taux de
20 % est apprécié à l'échelle de
l'établissement, étant précisé que l'objectif d'une
répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de
logements doit être poursuivi par l'établissement public selon les
dispositions prévues par le projet de loi pour
l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation.
Pour les communes qui ne sont pas membres d'un établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre, le taux de
20 % s'applique directement. Le dispositif proposé constitue donc
une réelle incitation au regroupement intercommunal.
Le dispositif demeure inapplicable aux communes membres d'un
établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre qui ont subi une baisse de population entre les deux
recensements.
• Le deuxième amendement a pour objet de réintroduire
les logements en accession sociale à la propriété dans la
liste des logements pris en compte pour calculer le nombre de logements sociaux
dans la commune. Cette disposition permet de préserver la
capacité de choix des responsables locaux quant aux différentes
formes de logements sociaux à développer.
• Le troisième amendement que votre commission vous propose
d'adopter est d'ordre rédactionnel puisqu'il a pour objet de regrouper
dans un même alinéa toutes les mentions relatives à des
logements intermédiaires, d'urgence ou de réinsertion dans la
liste des logements considérés comme " sociaux ".
• Le quatrième amendement propose une nouvelle
rédaction pour le texte de l'article 302-6 relatif aux
modalités permettant d'atteindre l'objectif de 20 % avant
d'envisager une pénalisation financière pour les communes qui
n'auraient pas respecté ce taux.
Il est proposé, par cet amendement, de préciser que la mise en
oeuvre de l'objectif de 20 % devra s'appuyer sur le diagnostic et les
orientations arrêtées dans le cadre du schéma de
cohérence territoriale, du plan d'aménagement et d'urbanisation
des sols et du programme local de l'habitat.
Une convention appelée "
contrat d'objectifs
"
passée avec l'Etat, après avis du conseil départemental de
l'habitat, devra fixer un objectif de réalisation de logements sociaux.
La convention pourra être conclue par un établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre
compétent en matière de programme local de l'habitat
(compétence obligatoire des communautés urbaines et des
communautés d'agglomérations) ou, à défaut, par la
commune.
La convention sera " encadrée " selon les règles
envisagées par le projet de loi.
Elle comportera diverses précisions (échéancier,
conditions de réalisation...) que le projet de loi inscrivait dans le
programme local de l'habitat. La convention devra s'appuyer sur la
programmation arrêtée dans le cadre du programme local de
l'habitat, lequel devra être compatible avec le schéma de
cohérence territoriale. S'il n'y a pas de schéma, le plan
d'aménagement et d'urbanisation des sols servira de base à la
convention. Il devra lui-même être compatible avec le programme
local de l'habitat.
Les dispositions, ajoutées par l'Assemblée nationale, relatives
aux arrondissements de Paris, Marseille et Lyon ne sont pas reprises.
• Le cinquième amendement est relatif aux
pénalités financières ; il retient le principe d'une
contribution, solution déjà retenue par la loi du 13 juillet
1991 d'orientation sur la ville, de préférence au
"
prélèvement "
sur les recettes fiscales qui
pourrait s'apparenter à une sanction.
Le montant de la contribution restera calculé par rapport au stock de
logements.
Il sera pondéré en fonction du potentiel fiscal selon des
modalités déterminées par décret en Conseil d'Etat.
Les différentes sommes venant en déduction de la contribution
telles qu'elles sont énoncées par le projet de loi sont reprises
dans l'amendement.
La référence aux différentes taxes directes locales perd
de son utilité dès lors que l'on a substitué la
contribution au prélèvement et n'est pas, par conséquent,
reprise.
L'amendement reprend en revanche la plus grande partie des dispositions du
projet de loi relatives à la destination de la contribution, notamment
lorsque la commune est membre d'un établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre.
Il supprime en revanche le versement de la contribution à un
établissement public foncier. Par souci de simplification et de
lisibilité, l'amendement retient le principe que le versement
s'effectuera au bénéfice soit d'un établissement public de
coopération intercommunale, soit d'un fonds d'aménagement urbain
créé au niveau national.
• Le sixième amendement supprime l'arrêté
préfectoral de carence de la commune qui sert de fondement au pouvoir de
substitution du préfet. Il prévoit par ailleurs l'application de
pénalités conventionnelles calculées de manière
progressive.
• Le septième amendement est un amendement de
conséquence. Il supprime les dispositions permettant le doublement du
prélèvement opéré sur les recettes fiscales d'une
commune n'ayant pas atteint l'objectif des 20 % de logements sociaux
compte tenu notamment du fait que le contrat d'objectif prévoit par
ailleurs des pénalités conventionnelles.
• Le huitième amendement supprime le pouvoir de substitution
du préfet.
L'ensemble de ces amendements permet de conserver l'objectif fixé par le
Gouvernement sans porter atteinte à l'action des collectivités
territoriales. Il comporte également des avancées majeures comme
le fait de considérer l'objectif de 20 % au niveau intercommunal
qui est de nature à recevoir l'agrément de ceux qui souhaitent
préserver les acquis de la décentralisation et promouvoir la
coopération entre collectivités locales.
Votre commission des Affaires sociales vous propose d'adopter cet article
ainsi modifié.