ANNEXES
ANNEXE N° 1 :
OBSERVATIONS DES COMMISSIONS
SUR
L'APPLICATION DES LOIS EN 2002-2003
(extraits
du « Bulletin des commissions »)
AFFAIRES CULTURELLES
Mercredi 29 octobre 2003
Rappelant que, conformément aux instructions du Bureau
du
Sénat, les commissions permanentes étaient appelées,
chaque année, à
dresser un bilan de la publication des textes
d'application des lois
relevant de leur domaine de compétence,
M. Jacques Valade, président
, a considéré que
cet exercice était fondamental, même si son exposé pouvait
paraître fastidieux. Il a indiqué qu'il ne se livrerait pas
à une présentation exhaustive des textes d'application, un
document de synthèse étant annexé au bulletin des
commissions.
Il a tout d'abord constaté qu'au cours des douze derniers mois, la
commission des affaires culturelles avait connu une activité
législative importante et vu la publication de six lois relevant de sa
compétence :
- loi n° 2002-1578 du 30 décembre 2002 modifiant
l'article 43 de la loi n° 84-610 relative à l'organisation et
à la promotion des activités physiques et sportives ;
- loi n° 2003-339 du 14 avril 2003 portant ratification de
l'ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000 relative à la partie
législative du code de l'éducation ;
- loi n° 2003-400 du 30 avril 2003 relative aux assistants
d'éducation ;
- loi n° 2003-517 du 18 juin 2003 relative à la
rémunération au titre du prêt en bibliothèque et
renforçant la protection sociale des auteurs ;
- loi n° 2003-707 du 1er août 2003 modifiant la loi
n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à
l'archéologie préventive ;
- loi n° 2003-708 du 1er août 2003 relative à
l'organisation et à la promotion des activités physiques et
sportives.
M. Jacques Valade, président
, a cependant observé que le
rythme de parution des textes réglementaires, qui avait connu une
accélération sur la période 2001-2002, dans un contexte
lié au changement de législature, s'était ralenti l'an
dernier et n'était pas à la mesure du rythme législatif
imposé à la commission au cours du premier semestre 2003.
Evoquant tout d'abord le secteur de la culture, il déploré que la
loi d'origine sénatoriale du 4 janvier 2002 relative aux
établissements publics de coopération culturelle (EPCC) ne soit
toujours pas applicable, en dépit des efforts
réitérés de son rapporteur, M. Ivan Renar, le
décret nécessaire à la création d'EPCC à
caractère administratif n'étant pas paru.
Il a émis le voeu que la loi du 18 juin 2003 relative à la
rémunération au titre du droit de prêt en
bibliothèque et renforçant la protection sociale des auteurs, qui
nécessite quatre décrets, s'applique plus rapidement, tout en
soulignant que les dispositions relatives aux rabais consentis par les
libraires pour les achats des collectivités étaient d'application
directe.
Il s'est enfin inquiété de la parution des décrets
d'application de la loi du 1
er
août 2003 relative
à l'archéologie préventive, pour laquelle la situation est
encore plus complexe : certaines dispositions nécessitent
l'adaptation des décrets pris pour l'application de la loi de 2001,
qui n'a pas été abrogée, et d'autres exigeront de nouveaux
décrets, qu'il s'agisse de l'ouverture des opérations de fouilles
à de nouveaux opérateurs ou de l'agrément
d'opérateurs autres que l'Institut national de recherches
archéologiques préventives (INRAP).
M. Jacques Valade,
président,
a émis le voeu que ces mesures soient rapidement
prises, la situation sur le terrain étant très tendue.
Dans le secteur de l'éducation, où subsiste un stock important de
dispositions anciennes non applicables, il s'est félicité de la
célérité avec laquelle le Gouvernement avait
publié, un mois après sa promulgation, le décret et
l'arrêté permettant de rendre applicable la loi relative aux
assistants d'éducation et d'engager les procédures de recrutement
pour la rentrée scolaire. Il a rappelé que, de façon
exceptionnelle, le rapporteur avait pu bénéficier, lors de la
période d'examen du texte, de l'avant-projet de loi de décret, et
que son contenu avait fait l'objet d'engagements du ministre chargé de
l'éducation en séance publique.
Il a suggéré que cette pratique exemplaire soit davantage
développée, dans la mesure où elle accélère
la mise en oeuvre de la loi.
Mais il a déploré que dans ce secteur important, qui fait
aujourd'hui l'objet d'un débat national, cinq lois ne soient toujours
pas applicables et qu'il manque encore douze décrets et trois
arrêtés. Il a notamment rappelé que demeurait partiellement
inapplicable la loi d'origine sénatoriale du 15 décembre 1998
relative au contrôle de l'obligation scolaire. Il a également
regretté l'inapplicabilité de plusieurs dispositions importantes
de la loi sur l'enseignement supérieur du 26 janvier 1984, pourtant
adoptée après déclaration d'urgence, alors qu'un nouveau
projet de loi relatif aux universités était annoncé.
Abordant le secteur de la communication,
M. Jacques Valade,
président
, a noté que deux décrets en Conseil d'Etat
pris pour l'application des articles 51 et 54 de la loi du 30 septembre
1986 étaient encore attendus, le premier approuvant le cahier des
charges de TDF et le second relatif au droit de grève dans cette
société et les autres sociétés de programme. Il a
constaté que ces dispositions venant d'être abrogées lors
de l'adoption en première lecture au Sénat du projet de loi
relatif à France Telecom, ces décrets devenaient sans objet.
M. Louis de Broissia
a souligné que cette péripétie
n'inciterait pas les services à se hâter en la matière,
l'histoire leur donnant raison a posteriori.
La situation n'est guère meilleure pour la loi du
1
er
août 2000, qui prévoyait la publication d'une
quinzaine de décrets, auxquels s'ajoutaient les textes
nécessaires à la mise en place de France
Télévisions. Alors qu'un effort avait été
constaté l'an dernier avec la publication de plusieurs textes relatifs
à la réorganisation du secteur public de l'audiovisuel, à
la révision des obligations des diffuseurs et à
l'élaboration du cadre réglementaire de la TNT, un seul
décret a été publié, le 4 juillet 2003, relatif
à la répartition du coût du réaménagement des
fréquences.
M. Jacques Valade, président
, a cité
parmi les nombreuses dispositions non encore appliquées, celles
relatives à la création d'un Conseil consultatif des programmes,
à la retransmission des événements majeurs, notamment sur
le plan sportif, ou à la détermination de proportions minimales
de services en langue française assurés par les distributeurs sur
le câble ou le satellite.
De même, alors que la loi prévoyait le dépôt par le
Gouvernement sur le bureau des assemblées de neuf rapports, quatre
seulement ont été publiés à ce jour. Le
président s'est interrogé, au vu de ces statistiques, sur le
bien-fondé de la multiplication des rapports dans les textes
législatifs.
Dans le domaine de la recherche, il a constaté que la situation
s'était améliorée avec la parution le 7 novembre 2002 d'un
décret portant dispositions générales applicables aux
agents non titulaires recrutés dans les services d'activités
industrielles et commerciales (SAIC) des établissements publics
d'enseignement supérieur. Mais il a déploré que, plus de
trois ans après le vote de la loi, et à la veille de la
discussion par le Parlement des nouvelles mesures en faveur de l'innovation
inscrites dans le projet de loi de finances, soient encore attendus les textes
permettant la mise en place de SAIC dans les établissements de
recherche.
Dans le domaine des sports, les retards demeurent importants : la loi du
6 mars 1998 nécessite la révision d'un décret pour
permettre l'homologation des enceintes sportives ; la loi du 23 mars 1999
relative à la protection de la santé des sportifs et à la
lutte contre le dopage n'est toujours pas complètement applicable, pas
plus que la loi du 6 juillet 2000 modifiant la loi de 1984 relative
à l'organisation et au développement des activités
physiques et sportives, (dite loi Buffet) pour laquelle dix décrets ne
sont pas intervenus.
En conclusion de son exposé,
M. Jacques Valade,
président
, a incité les rapporteurs à utiliser tous
les moyens disponibles pour accélérer la parution des textes
d'application des lois : questions écrites et orales, questions
posées aux ministres lors des auditions, rappel des textes attendus
à l'occasion des avis budgétaires.
Mme Danièle Pourtaud
, tout en souscrivant à la
recommandation du président concernant la préparation,
parallèlement à l'examen des projets de loi, des textes
réglementaires d'application, a souhaité que cette pratique soit
mise en oeuvre dans la plus grande transparence, afin de préserver les
droits de l'opposition.
AFFAIRES ÉCONOMIQUES
Mercredi 29 octobre 2003
La
commission a tout d'abord entendu une
communication
de
M. Gérard Larcher, président
,
sur
l'application des lois
relevant de la Commission des Affaires
économiques
du 1
er
octobre 2002 au
30 septembre 2003.
Après avoir rappelé que, depuis plusieurs années,
l'évolution des chiffres concernant l'application des lois suivies par
la commission constituait des motifs sérieux d'insatisfaction et
d'inquiétude, il a estimé que l'alternance gouvernementale
n'avait pas occasionné d'amélioration de ce bilan d'application
des lois, et a fait part de ses inquiétudes concernant une «
fracture réglementaire ».
Il a fait part de son intention d'en saisir le Président du Sénat
et M. Jean-François Copé, Secrétaire d'Etat aux relations
avec le Parlement.
Il a mis en évidence cinq indicateurs préoccupants :
Le premier indicateur concerne l'évolution quantitative des
décrets en attente, puisque le nombre de textes d'application devant
être pris pour appliquer totalement les lois suivies par la commission
des affaires économiques depuis 1981 atteint 272.
M. Gérard Larcher, président
, a insisté sur le
ralentissement du travail réglementaire sur les textes
législatifs examinés par la commission, qui accuse cette
année une évolution modeste : 50 décrets seulement ont
été publiés - chiffre le plus faible depuis 1990, alors
même qu'il se maintenait déjà, depuis cinq ans, à un
niveau relativement bas. Il a cependant indiqué qu'une telle diminution
était « traditionnelle » après un changement de
Gouvernement.
Cette diminution de la production réglementaire, a-t-il relevé,
s'accompagne d'une accélération de la production
législative : ainsi, au cours de l'année écoulée,
la commission des affaires économiques a vu la publication de 11 lois
qui, à elles seules, appellent la publication de 106 décrets
supplémentaires, soit plus de deux fois le nombre de décrets
publiés cette année.
M. Gérard Larcher,
président
, a ainsi considéré que le travail
réglementaire n'arrivait pas à suivre le rythme du
législatif, et s'était engagé, arithmétiquement,
vers une progression plus que regrettable du nombre de mesures non
appliquées.
Le deuxième indicateur concerne les délais de publication des
textes d'application.
M. Gérard Larcher, président
, a estimé que cette
année encore, les délais d'application des lois suivies par la
commission ne pouvaient être considérés comme satisfaisants
: c'est ainsi que 90% des décrets publiés au cours de la
période considérée l'ont été plus d'un an
après la parution de la loi.
Le troisième indicateur concerne le dépôt des rapports.
M. Gérard Larcher, président
, n'a observé aucune
amélioration cette année pour ce volet -traditionnellement le
plus mal traité- de l'application des lois, puisqu'un seul rapport a
été déposé en application des lois suivies par la
commission des affaires économiques : il s'agit du bilan des
dispositions de l'article 16 de la loi n° 96-603 du 5 juillet
1996 relative au développement et à la promotion du commerce et
de l'artisanat.
Quant aux lois promulguées dans le même temps cette année,
elles appellent la publication de sept rapports supplémentaires.
Au total, sur les 102 rapports attendus depuis 1988, 44 seulement ont
été effectivement déposés, soit 43,1 %. La
majorité de ces rapports reste donc en attente.
Sur la base de ces chiffres,
M. Gérard Larcher, président
,
a déploré que ces rapports, qui, en faisant le point sur
l'évolution d'un secteur ou sur l'application d'une loi, constitueraient
une source d'information précieuse tant pour les membres du Gouvernement
que pour les parlementaires, ne soient ni élaborés, ni transmis
au Parlement, alors même que celui-ci avait le plus souvent pris la
précaution de fixer un délai à ce dépôt.
Le quatrième indicateur concerne des disparités malencontreuses
à l'encontre des mesures introduites par le Sénat.
M. Gérard Larcher, président
, s'est félicité
que les mesures introduites par le Sénat représentent, pour les
textes suivis par la commission, 24 % des mesures votées au cours
de la XIIe législature, contre 13 % sous la XIe
législature.
Il s'est en revanche alarmé du taux d'application de ces mesures
introduites par le Sénat et attendant une disposition
réglementaire, qui est à ce jour nul sous la XIIe
législature, alors que le taux d'application des mesures prévues
par le texte initial est déjà de 13 % et celui des mesures issues
de l'Assemblée nationale de 12 %.
Il a rappelé que ce mauvais traitement avait déjà
suscité une observation appuyée de sa part sous le
précédent gouvernement.
Le cinquième indicateur concerne le taux d'application des lois
adoptées après déclaration d'urgence.
Cette année encore en effet, a indiqué
M. Gérard
Larcher, président
, leur applicabilité reste
inférieure à la moyenne des autres lois, puisque 69 % seulement
des lois adoptées après déclaration d'urgence depuis 1981
(contre 74% pour la moyenne des lois) ont reçu tous leurs textes
d'application.
M. Gérard Larcher, président
, a ensuite
évoqué les différentes causes avancées par les
services ministériels pour expliquer ces retards, à savoir :
- des concertations ou négociations laborieuses
C'est ainsi que le décret attendu à l'article 5 de la loi n°
2001-6 du 4 janvier 2001, concernant le réseau sanitaire bovin et
la circulation des bovins, n'a pu être publié en raison d'un
désaccord profond des professionnels sur les modalités de
l'évaluation sanitaire des cheptels.
De même, à l'article 34 de la loi n° 89-412 du 22 juin 1989,
le décret sur les conditions dans lesquelles des ingénieurs et
techniciens non vétérinaires peuvent réaliser certaines
interventions n'a pu aboutir, faute de consensus.
A l'article 7 de la loi n° 99-471 du 8 juin 1999, c'est encore la
concertation avec les professionnels qui freine la publication du décret
sur les règles de construction et d'aménagement des locaux quant
à leur résistance aux insectes xylophages.
- une complexité rédhibitoire
C'est la raison invoquée pour la non-rédaction du décret
attendu à l'article 53 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997,
sur les conditions d'obtention de l'aide à la préretraite dans le
secteur de la pêche.
- le choix d'une solution non réglementaire
Concernant l'application de l'article 46 de la loi n° 97-1051 du
18 novembre 1997 relatif au repos hebdomadaire de l'équipage, le
Gouvernement a privilégié la voie de la négociation pour
parvenir à un accord. Le décret en Conseil d'Etat attendu n'est
donc, dans ces conditions, plus nécessaire.
De même, pour l'application de l'article 12 de la loi n° 96-659 du
26 juillet 1996 sur les caractéristiques des servitudes dont
peuvent bénéficier les opérateurs mobiles, la voie
contractuelle a été choisie de préférence à
la rédaction des décrets attendus.
Enfin, le décret attendu par la loi n° 2001-454 du
29 mai 2001, sur l'application de la procédure «
d'extrême urgence » pour les expropriations nécessaires
à la construction du l'itinéraire à très grand
gabarit Bordeaux-Toulouse, n'a pas été utile car ladite
procédure a pu être évitée au profit d'acquisitions
réalisées à l'amiable.
- un rejet du Conseil d'Etat
Le projet de décret rédigé en application de l'article 2
de la loi n° 2002-3 du 3 janvier 2002, visant à fixer des
règles spécifiques pour les travaux de construction de certains
ouvrages routiers présentant des risques particuliers n'ayant pas
été approuvé par le Conseil d'Etat, un nouveau projet est
en cours de rédaction.
- un empressement moindre pour appliquer les mesures issues du Sénat ?
Ainsi, l'article 21 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur
l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, relatif aux conditions
dans lesquelles les carburants doivent comporter un taux maximal
d'oxygène, introduit par le Sénat, n'est toujours pas
appliqué ; pas plus que son article 24, faisant obligation aux
transports publics d'utiliser des carburants oxygénés, introduit
en commission mixte paritaire...
De même, le décret en Conseil d'Etat, prévu par le
Sénat à l'article 3 de la loi n° 99-588 du 12 juillet 1999
portant création de l'ACNUSA, tendant à la limitation du trafic
des hélicoptères, ne semble pas faire partie des urgences, alors
que l'article 7 de cette même loi est d'ores et déjà
applicable.
- un pur et simple enlisement administratif
Certains décrets sont, au dire des services sollicités, « en
cours de rédaction », « en cours de signature », «
en attente d'arbitrage ministériel »..., et ce depuis plusieurs
années, sans qu'aucune difficulté particulière soit
alléguée ; citons notamment le décret prévu par la
loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 sur l'identification des ovins et des
caprins (article 93), ou celui prévu à l'article 83 de la loi
n° 98-467 du 17 juin 1998 sur les conditions de stockage ou de destruction
des armes chimiques.
De même, concernant la loi n° 2001-43 du 16 janvier 2001, les
directions générales des douanes et du transport maritime se
rejettent mutuellement la responsabilité pour l'enlisement des
décrets prévus aux articles 8 et 10.
- un rapport d'une teneur insuffisante
C'est la raison invoquée pour la non-transmission au Parlement du
rapport prévu à l'article 5 de la loi n° 96-603 du 5 juillet
1996, sur l'évolution du parc hôtelier (mesure votée sur
amendement sénatorial).
M. Gérard Larcher, président
, a, inversement, salué
la vélocité remarquable avec laquelle certains autres
décrets ont été publiés, venant ainsi
contrebalancer ces mauvais indicateurs, et faisant la preuve qu'une
volonté politique forte permet d'aplanir ces difficultés et de
trouver les conditions d'un travail réglementaire rapide et efficace. Il
a cité notamment :
- l'application de la loi n° 2003-322 du 9 avril 2003 relative aux
entreprises de transport aérien, et notamment à la
société Air France, rendue pleinement applicable deux mois et
demi après sa publication ;
- la publication des premiers décrets d'application de la loi n°
2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de
l'électricité et au service public de l'énergie.
M. Gérard Larcher, président
, a ensuite regretté
que ces retards récurrents de l'application des lois compromettent
à la fois l'image et le bon fonctionnement de nos institutions :
- c'est ainsi que nombre de problèmes demeurent en suspens, dans
l'attente d'une solution promise mais non effective, et que des pans entiers de
l'économie française (filière « bois »,
secteurs agricoles, chasseurs...) doivent subir, outre l'inquiétude
liée à la fragilité de leur situation, les affres de
l'attente et de l'incertitude ;
- ce décalage entre l'annonce de la mesure et sa mise en oeuvre donne
une piètre image de l'efficacité du travail parlementaire et
gouvernemental, et ne peut qu'aggraver, à terme, la désaffection
de l'opinion pour la vie publique ;
- quant aux parlementaires, ils se trouvent, de plus en plus
fréquemment, en situation de devoir modifier des lois non encore
totalement applicables (loi n° 2000-1208 dite loi « SRU », loi
n° 2000-698 relative à la chasse, loi n° 2000-108 relative
à la modernisation et au développement du service public de
l'électricité...), ce qui, en les privant du retour
d'expérience nécessaire à l'évaluation du droit
existant, nuit à la qualité et à la
sérénité de leur réflexion ;
- au sein de l'Union européenne enfin, la non-application de directives
transposées dans le droit français (loi n° 2001-43 du 16
janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire
dans le domaine des transports ; loi n° 2001-6 du 4 janvier 2001
portant diverses dispositions d'adaptation du droit communautaire en
matière de santé des animaux et de qualité sanitaire des
denrées) pose pour la France un problème de
crédibilité et peut aboutir à des sanctions.
Il a donc estimé que ce déficit réglementaire, dont le
coût est impossible à chiffrer, se traduisait, tant en termes
économiques que psychologiques, par des conséquences très
négatives, et que les ministères devraient tout mettre en oeuvre
pour le combler.
Constatant ensuite que l'application des lois était devenue une
préoccupation majeure de la classe politique, sur tous les bancs,
M.
Gérard Larcher, Président
, a cité les 21 questions
posées cette année par les sénateurs sur les lois relevant
de la commission.
Il a attiré l'attention des commissaires sur le message au Parlement de
M. Jacques Chirac, du 2 juillet 2002 : « L'exigence de la
responsabilité doit se traduire par le renforcement des pouvoirs de
contrôle du Parlement. Dans le prolongement direct des principes
consacrés par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen,
je souhaite que le Parlement se donne désormais réellement les
moyens d'évaluer l'action publique. Ceux qui votent la loi doivent
pouvoir s'assurer de sa bonne application par le Gouvernement et
l'administration. La représentation nationale n'épuise pas sa
mission au service de la volonté générale quand elle a
énoncé le droit. »
Mais il a rappelé que constitutionnellement, le Parlement ne disposait
d'aucune information systématique sur l'application des lois
votées, et d'aucun pouvoir efficace pour accélérer la
publication des décrets en attente.
Il a en outre regretté qu'à cette impuissance constitutionnelle
du Parlement s'ajoutent les difficultés liées à
l'imbroglio du suivi, concernant notamment l'opacité de la lecture du
Journal officiel, dont les visas sont par trop elliptiques et, le plus souvent,
omettent de citer la loi à laquelle s'applique le décret.
Il a en outre regretté que les services ministériels mettent
parfois peu d'empressement à communiquer les informations sur le sort
réservé aux décrets et aux rapports attendus.
Ainsi, le ministère de l'agriculture, malgré de pressantes
sollicitations, n'a pas été en mesure de rendre compte de tous
les textes en attente.
Un autre exemple concerne les deux rapports prévus par les articles 15
et 18 de la loi n° 96-588 du 1er juillet 1996, qui sont cette année
officiellement enterrés, alors que leur dépôt avait
été annoncé l'an dernier par le cabinet de M. Francis
Mer comme différé « afin de permettre au nouveau
gouvernement d'en apprécier le contenu », et imminent sous
réserve d'une actualisation.
M. Gérard Larcher, président
, a ensuite fait état
de deux initiatives récentes issues de l'Assemblée nationale
ayant pour objet la recherche d'une solution législative ou
constitutionnelle pour améliorer l'information et l'implication du
Parlement concernant l'application des lois :
- la proposition de loi constitutionnelle n° 241 de M. Paul Quiles et les
membres du groupe socialiste, visant à inscrire dans le premier
alinéa de l'article 34 de la Constitution le fait que « Le
Parlement vote la loi. Il en contrôle l'application et en évalue
les résultats dans les conditions prévues par une loi organique
» ;
- la proposition de résolution n° 1023 de M. Jean-Luc Warsmann
proposant de compléter l'article 86 du règlement de
l'Assemblée nationale par un alinéa prévoyant que, dans
les six mois suivant la publication d'une loi et, le cas échéant,
de façon périodique, le rapporteur de la loi présente
à la commission un rapport sur l'application de celle-ci.
M. Gérard Larcher, président
, s'est félicité
de la publication, le 30 septembre dernier, d'une circulaire de M.
Jean-Pierre Raffarin relative à la qualité de la
réglementation, et visant essentiellement à améliorer la
lisibilité de la réglementation et la communication sur
l'application des lois.
Elle prévoit notamment :
- l'adoption, par chaque ministère, d'une charte de la qualité de
la réglementation ;
- la désignation de hauts fonctionnaires responsables de la
qualité de la réglementation ;
- la mise en place d'une procédure (non systématique) pour les
études d'impact ;
- l'élaboration d'un tableau prévisionnel des décrets en
Conseil d'Etat pour les six mois à venir ;
- l'élaboration, pour chaque loi promulguée, d'un
échéancier prévisionnel des décrets
nécessaires, et transmission de cet échéancier au
Parlement.
Cet échéancier, a-t-il précisé, doit être
rédigé « dans les jours suivant la promulgation de la loi
» ; et non, comme c'était le cas dans les circulaires du 1er juin
1990, du 2 janvier 1993 et du 30 janvier 1997, dès l'envoi du projet de
loi au Conseil d'Etat.
C'est pourquoi, tout en saluant l'avancée incontestable que constitue
cette circulaire et l'intérêt des dispositifs qu'elle met en
place,
M. Gérard Larcher, président,
a cependant
déploré qu'elle ne prévoie aucune incitation à
raccourcir les délais d'application.
Après avoir estimé que ces initiatives parlementaires et
gouvernementales amorçaient une prise de conscience, et qu'il
appartenait également à la commission des affaires
économiques de participer à cette réflexion, quitte
à « inventer son rôle » dans un domaine où le
Parlement n'est, a-t-il jugé, pas assez « présent »,
M. Gérard Larcher, président
, a identifié deux
pistes qui, sans excéder les compétences du Parlement ni les
attributions de la commission, permettraient d'améliorer le travail de
suivi réalisé par celle-ci, et s'est proposé de les
inscrire à l'ordre du jour de la prochaine réunion de bureau de
la commission.
La première proposition consiste à mieux structurer ses liens
avec les ministères. En réponse à l'initiative de M.
Jean-Pierre Raffarin de désigner, dans chaque ministère, un
responsable de l'application des lois, la commission pourrait désigner
en son sein un interlocuteur pour chaque loi, qui pourrait être le
rapporteur de la loi, ou, lorsque celui-ci ne fait plus partie de la
commission, le rapporteur budgétaire pour avis du secteur
concerné.
Il pourrait notamment :
- être destinataire des échéanciers prévisionnels de
parution des décrets établis par les ministères ;
- informer périodiquement la commission de l'évolution de
l'application de la loi ;
- organiser, si nécessaire, une communication médiatique sur le
sujet ;
- avoir mandat pour interroger le ministre sur l'application des lois, soit par
voie de questions écrites ou orales, soit au cours des auditions en
commission.
Dans cette même logique,
M. Gérard Larcher,
président
, a proposé d'organiser une audition de M.
Jean-François Copé sur ce sujet. Cette audition serait l'occasion
de préciser aux parlementaires le processus de publication des
décrets, de faire le point sur les décrets en attente, et de
présenter à la commission les interlocuteurs ministériels
sur l'application des lois.
Il a estimé que la commission affirmerait ainsi sa volonté
d'être mieux associée à « l'aval des lois ».
La seconde proposition consiste à « mieux s'impliquer en amont
». Ainsi, afin de mieux affirmer l'implication du législateur dans
le suivi des lois,
M. Gérard Larcher, président
, a enfin
rappelé que les rapporteurs avaient la possibilité d'inscrire
dans la loi un délai-limite pour la publication d'un décret- une
façon pour le Parlement de demander l'application d'une procédure
d'urgence sur une mesure réglementaire. L'obligation pour le
Gouvernement « de prendre dans un délai raisonnable les mesures
qu'implique nécessairement l'application de la loi » (CE,
28/08/2000) est en effet sanctionnée par le Conseil d'Etat. Il a
cependant constaté qu'une telle mention, même en cas de sanction
par le Conseil d'Etat, n'était pas toujours suivie d'effets.
Un large débat s'est alors engagé.
M. Gérard César
, après avoir approuvé les
propositions de M. Gérard Larcher et regretté l'inertie
réglementaire, a appelé de ses voeux une collaboration accrue
avec l'Assemblée nationale en matière d'application des lois, et
a jugé que, d'une manière générale, un colloque
constituait le cadre de communication le plus adapté.
M. Jean-Paul Emorine
s'est dit peiné du blocage rencontré
dans la rédaction du décret concernant le réseau sanitaire
bovin, et a regretté que des fonctionnaires ministériels se
permettent dans certains cas de réinterpréter la loi.
M. Max Marest
a lui aussi appelé de ses voeux une meilleure
collaboration avec l'Assemblée nationale et a regretté que le
Parlement soit tenu à l'écart de l'élaboration des
décrets.
Après avoir rappelé la stricte frontière tracée par
la Constitution entre le pouvoir législatif et le pouvoir
réglementaire,
M. Gérard Larcher, président
, a
jugé difficilement réalisable la proposition qui avait
été évoquée par des précédents
gouvernements d'annexer aux projets de loi les projets de décrets. Mais
il a estimé que le Gouvernement pourrait sans doute communiquer au
Parlement l'échéancier de publication des décrets ainsi
que les principes de leur contenu.
Il s'est ensuite déclaré soucieux de recueillir tant au cours des
présents débats qu'ultérieurement toute suggestion
permettant de faire évoluer favorablement la situation afin d'être
en mesure de les soumettre au bureau de la commission lors de sa prochaine
réunion.
M. Jean-Pierre Vial
a souhaité voir développer les
simulations et expérimentations.
M. Daniel Raoul
a partagé le souhait de voir les projets de
décrets systématiquement communiqués au Parlement.
Intervenant dans le même sens,
M. Jean-Paul Alduy
a rappelé
les difficultés qu'avait créées sur le terrain le
décalage entre l'annonce des mesures prévues par la loi sur la
solidarité et le renouvellement urbains et leur application effective,
et a lui aussi appelé de ses voeux une meilleure information du
Parlement sur les projets de décrets et leur échéancier de
publication.
Il a d'autre part estimé qu'un toilettage des mesures non
appliquées pourrait utilement être réalisé par le
biais de propositions de loi.
M. François Gerbaud
a rappelé à ses
collègues que la revendication d'une meilleure association du Parlement
au travail réglementaire était une demande de longue date,
puisqu'elle avait déjà été formulée en 1967
par M. Taittinger, et qu'elle s'était toujours vu opposer un
refus ; il a néanmoins estimé que les récentes
innovations en matière d'information des assemblées concernant
notamment l'évaluation des mesures législatives étaient
l'occasion pour le Parlement d'amorcer une évolution dans le domaine de
l'application des lois.
M. Alain Fouché
a confirmé les incompréhensions
occasionnées sur le terrain par l'application tardive de certaines
dispositions de la loi sur la solidarité et le renouvellement urbains.
M. Jean Bizet
a, quant à lui, suggéré que
l'efficacité dans l'élaboration des décrets permettant
l'application de la loi devienne, à l'avenir, un des
éléments de la rétribution au mérite des
fonctionnaires en charge de ce texte dans les ministères.
M. Max Marest
a enfin suggéré qu'il pourrait être
intéressant de connaître ce que pratiquent les autres pays en
matière de suivi parlementaire de l'application des lois.
AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Mercredi 22 octobre 2003
M.
André Dulait, président,
a ensuite présenté un
bilan du
contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2003
.
Durant l'année parlementaire 2002-2003, la commission des affaires
étrangères, de la défense et des forces armées a
procédé, en tant que commission saisie au fond, à l'examen
de quatre projets de loi distincts de ceux autorisant la ratification ou
l'approbation d'accords et traités internationaux.
Deux textes de loi, d'application directe, n'appellent pas de commentaires
particuliers. Il s'agit de la loi relative à la répression de
l'activité de mercenaire (M. Michel Pelchat, rapporteur) et de la loi
relative aux privilèges et immunités de la
délégation du comité international de la Croix rouge en
France (M. Robert Del Picchia, rapporteur).
La loi relative à la programmation militaire pour les années 2003
à 2008 (M. Serge Vinçon, rapporteur), à l'exception
d'une demande du rapport du Gouvernement sur son exécution, ne
prévoyait pas de dispositif réglementaire d'application et est
donc d'application directe. Toutefois, en vertu de l'article 38 de la
Constitution, ce texte a prévu que « les dispositions rendues
nécessaires par la suspension au 1
er
janvier 2003 des
dispositions du Livre II du Code du service national » seraient
prises par voie d'ordonnance. C'est à ce titre qu'a été
publiée une ordonnance le 5 juin 2003. En application de la loi
d'habilitation elle-même, le projet de loi de ratification de ladite
ordonnance a été déposé devant le Parlement le
mercredi 22 octobre 2003.
La loi portant diverses dispositions relatives à certains personnels de
DCN et GIAT Industries (M. Serge Vinçon, rapporteur) prévoyait,
dans son article 2, qu'un décret en Conseil d'Etat permettrait de
faire bénéficier les personnels ouvriers de GIAT, recrutés
par les collectivités publiques ou les établissements publics,
des dispositions réglementaires régissant les agents de
même catégorie. Actuellement en cours d'examen au Conseil d'Etat,
ce décret devrait sortir prochainement.
Enfin, la loi du 22 octobre 1999, portant organisation de la réserve
militaire et du service de défense, restait encore dans l'attente,
à la fin de l'an passé, de trois dispositions
réglementaires d'application. L'une d'entre elles a été
prise par un décret du 25 février 2003 et concerne la situation
des agents publics non titulaires, exerçant une activité dans la
réserve opérationnelle.
Restent deux dispositions réglementaires à venir concernant la
possibilité d'une prime de fidélité pour les
réservistes exerçant une activité dans la réserve
opérationnelle et la définition des catégories
d'activités du service de défense.
La commission a
pris acte de la communication de son président sur le
contrôle de l'application des lois pour l'année parlementaire
2002-2003
.
AFFAIRES SOCIALES
Mercredi 29 octobre 2003
Enfin,
la commission a entendu une
communication de M. Alain Gournac,
vice-président
, sur le contrôle de l'
application des lois
au 30 septembre 2003
.
M. Alain Gournac, vice-président,
a rappelé que,
conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions
permanentes présentent, chaque année, un bilan de l'application
des lois intervenues dans leur domaine de compétences, qui fait l'objet
d'une communication du Président du Sénat et de
l'établissement d'un document de synthèse.
Il a souligné combien cet exercice était fondamental pour mesurer
le degré de difficulté pratique d'application de la
législation et pour disposer d'une vision panoramique de la
réalité de l'entrée en vigueur des lois, adoptées
cette année et au cours des précédentes sessions
parlementaires. Toutefois, pour éviter un exposé oral qui
pourrait sembler fastidieux, il a souhaité se limiter à en donner
un bref aperçu sous la forme de quelques observations.
Sa première observation a porté sur le bilan de l'année
parlementaire écoulée, allant du 1
er
octobre 2002
au 30 septembre 2003, au cours de laquelle huit lois relevant au fond de la
compétence de la commission des affaires sociales ont été
promulguées.
M. Alain Gournac, vice-président
, a signalé qu'elles
étaient issues, pour moitié, d'initiative parlementaire, dont
trois sur quatre d'origine sénatoriale concernant respectivement la
responsabilité civile médicale, l'allocation personnalisée
d'autonomie et la consommation de tabac par les jeunes.
Sur ces huit lois, seule celle relative à la négociation
collective en matière de licenciements économiques est
effectivement applicable aujourd'hui, car d'application directe. Quatre autres
lois ne sont que partiellement applicables, les mesures d'accompagnement
n'ayant été adoptées que dans des proportions allant de
25 % à 80 %. Il a notamment fait observer que le projet de loi
de financement de la sécurité sociale pour 2003 n'a reçu,
à ce jour, que 30 % des mesures d'accompagnement annoncées
et qu'en outre, aucun des rapports prévus au fil de ses articles n'a
été effectivement déposé. Enfin, les trois
dernières lois n'ont encore bénéficié de la
publication d'aucun texte d'application. Se trouve, dans ce cas de figure, la
loi sur les retraites adoptée cet été en session
extraordinaire. Cette situation, que l'on peut parfaitement comprendre en
raison du bref délai écoulé depuis lors et de la
complexité du dispositif, reste préoccupante car les principales
dispositions de ce texte doivent entrer en vigueur le
1
er
janvier 2004. Il devient donc urgent de publier rapidement
les mesures d'application attendues.
La deuxième observation de
M. Alain Gournac,
vice-président
, a porté sur la situation, qui demeure
améliorable, concernant les lois antérieurement
promulguées. Il s'est limité à celles adoptées
entre 1996 et 2002, mais a remarqué que certains textes très
anciens, citant l'exemple d'une loi relative à la lutte contre le
tabagisme et l'alcoolisme qui remonte à 1991, attendent encore leurs
décrets d'application.
Sur quarante-sept textes, seuls vingt-six sont désormais pleinement
applicables, soit à peine plus de la moitié (55,3 %) ;
dix-sept autres sont toutefois partiellement applicables mais les deux
derniers, adoptés l'un et l'autre en 1999, demeurent à ce jour
totalement inapplicables, en l'absence de dispositif d'accompagnement (la loi
créant le Conseil national des communes « Compagnons de la
Libération » et celle portant création des
chèques-vacances).
Par ailleurs, il a observé, globalement, que la très grande
majorité des mesures d'application (88,5 %) est publiée
entre six mois et deux ans à dater de la promulgation du texte de loi
auquel elles se rapportent, ce qui reste un délai que l'on peut trouver
long, surtout lorsque la loi a fait l'objet d'un examen par le Parlement en
procédure d'urgence.
Enfin, sa troisième observation a porté sur le fait que, compte
tenu des alternances politiques que notre pays connaît désormais
avec une certaine régularité, il n'est pas rare qu'un texte
précédemment adopté ne soit pas encore rendu totalement
applicable avant d'être modifié par une loi postérieure
portant sur un objet semblable ou connexe.
Il a mentionné notamment la loi du 19 janvier 2000 relative
à la réduction négociée du temps de travail,
profondément remaniée par la récente loi du
17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au
développement de l'emploi.
Il a constaté, à l'occasion de ce texte notamment, mais la
même observation pouvait être faite les années
précédentes, que lorsque les dispositions législatives ont
été adoptées sur initiative parlementaire, a fortiori
contre l'avis du Gouvernement, elles ne font pas l'objet d'une publication
rapide des mesures d'application. Une fois encore, il a souligné combien
les dispositions d'origine parlementaire demeurent moins bien loties que les
autres dans le processus de l'application des lois.
Son deuxième exemple a porté sur la loi du 20 juillet 2001
relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes
âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.
Certes, ce texte a fait, à l'époque, l'objet d'une publication
satisfaisante des décrets d'application, contrainte par l'exigence de
son entrée en vigueur au 1
er
janvier 2002. Toutefois, un
défaut de conception de l'APA, figurant dans le texte d'origine, a
conduit à prendre en urgence un nouveau décret, en mars 2003,
pour modifier le barème de participation financière des
bénéficiaires de l'APA, puis à voter une nouvelle loi, le
31 mars 2003, renforçant notamment les procédures de
contrôle, d'ouverture des droits à cette prestation et de
financement temporaire pour 2003.
Or, a-t-il fait observer, la situation n'est toujours pas
stabilisée puisque le bouclage du dispositif ne sera
définitivement acquis que si un financement pérenne est
trouvé. En effet, au-delà de cette date, la montée en
charge du régime, largement supérieure aux estimations initiales,
mettra à nouveau en difficulté les conseils
généraux qui en sont les principaux financeurs. Il a donc
considéré vraisemblable qu'une remise à plat d'ensemble
soit prochainement nécessaire.
A l'issue de cette communication,
M. Alain Vasselle
a
considéré que « trop de loi tue la loi » et
s'est interrogé sur le point de savoir s'il était concevable que
le Parlement refuse d'examiner un projet de loi lorsque le Gouvernement ne
présentait pas les projets de décrets d'application en même
temps que le texte de loi auquel ils se rapportent, afin que l'on puisse avoir
une idée générale du dispositif complet proposé.
M. Alain Gournac, vice-président,
a également
déploré la suractivité législative que l'on
constate depuis plusieurs années. Il a rappelé qu'il avait
été question, un temps, de subordonner l'adoption d'une nouvelle
loi à la suppression parallèle d'un autre texte mais que cette
intention était restée lettre morte.
M. Jean Chérioux
a souligné l'intérêt que
pourrait présenter une recherche historique permettant de mesurer
l'effet des alternances, et surtout des alternances de courte période,
sur le volume de production législative.
FINANCES
Mardi 28 octobre 2003
La
commission a ensuite entendu une
communication
de
M. Jean Arthuis
,
président
, sur le
contrôle de l'application des lois
dont elle avait
été saisie au fond pour la période du
1
er
octobre 2002 au 30 septembre 2003.
M. Jean Arthuis, président
, a tout d'abord rappelé
l'importance de la fonction de contrôle dans les prérogatives du
Parlement et souligné que cet exercice constituait un excellent
instrument de mesure des difficultés pratiques d'application de certains
dispositifs législatifs.
Il a tout d'abord remarqué que les délais d'application des lois
les plus récentes s'étaient de nouveau
détériorés. S'appuyant plus particulièrement sur
les statistiques visant les lois promulguées au cours de l'hiver
2002-2003, il a indiqué qu'un tiers seulement des textes
réglementaires attendus avaient été pris. Concernant les
lois votées durant l'été et dont la commission avait
été saisie au fond (sécurité financière,
outre-mer et mécénat), il n'a pu que constater qu'aucun texte
n'avait été publié. Il a avancé l'idée que
les raisons des retards constatés tenaient sans doute à la
complexité des dispositifs votés.
Citant à titre d'exemple la loi de sécurité
financière,
M. Jean Arthuis, président
, s'est
inquiété de l'inflation du recours à des textes
réglementaires. Il s'est interrogé sur ce fait en redoutant, soit
un dessaisissement involontaire du Parlement au profit du pouvoir
réglementaire, soit un manque inquiétant de préparation
des dispositifs soumis à son approbation, nécessitant a
posteriori des consultations plus longues et plus difficiles avec les acteurs
concernés.
Il a souligné, ensuite, en ce qui concernait les lois plus anciennes,
que la résorption du stock continuait. Il a cependant relevé
qu'un nombre encore important de textes d'application restait en instance et a
regretté que des lois votées en 1994 fassent toujours l'objet de
ce contrôle.
M. Jean Arthuis, président
, a précisé que le
bilan d'application des lois auquel se livraient, chaque début de
session, tous les présidents de commission était essentiellement
formel, puisqu'il s'agissait de contrôler la prise des actes
réglementaires prévus par les textes.
Il a attiré l'attention des commissaires sur l'initiative de M. Jean-Luc
Warsmann, député, auteur d'une proposition de résolution
de l'Assemblée nationale visant à instituer une information
systématique des commissions sur l'application des lois. Le dispositif
proposé consistant en une communication, par le rapporteur initial du
projet de loi, six mois après la promulgation de la loi, sur le bilan de
la mise en application de ladite loi.
M. Jean Arthuis, président
a souligné que cette proposition n'était pas sans
intérêt et que si l'Assemblée nationale l'intégrait
à son Règlement, le Sénat devrait en examiner les effets.
M. Jean Arthuis, président
, s'est ensuite félicité
des travaux de la commission en matière de contrôle. Il a ainsi
rappelé que la moitié des rapports d'information publiés
au cours de la session 2002-2003 émanait de la commission des finances.
Il a précisé que, depuis l'ouverture de l'actuelle session, la
commission avait par ailleurs entendu sept communications sur des missions de
contrôle effectuées par les rapporteurs spéciaux. Il a
félicité les commissaires pour cet
« exploit », compte tenu de la charge de travail importante
qui était la leur en période de discussion budgétaire.
De même, il a rappelé que la création au sein de la
commission d'un groupe de travail sur la mise en oeuvre de la loi organique
relative aux lois de finances (LOLF) avait déjà conduit à
la publication d'un rapport d'information, s'inscrivant ainsi parfaitement dans
le processus de contrôle et d'évaluation de la politique
budgétaire et rejoignant, de fait, celui du contrôle de
l'application des lois.
Enfin,
M. Jean Arthuis
,
président
, a renouvelé ses
encouragements aux commissaires à faire appel à l'assistance de
la Cour des Comptes telle que prévue par l'article 58-2 de la loi
organique précitée et consistant en la rédaction
d'études sur des sujets relevant de la compétence des
différents rapporteurs spéciaux, rappelant que cette
procédure avait déjà fonctionné à cinq
reprises depuis le début de l'année 2003.
La commission a alors
donné acte au président de sa
communication
.
LOIS
Mercredi 29 octobre 2003
La
commission a tout d'abord entendu la
communication
du président
sur l'
application des lois
au 30 septembre 2003.
M. René Garrec
,
président
, a constaté
que la session 2002-2003, première de la douzième
législature avait connu une intense activité législative,
la commission des lois ayant été particulièrement
sollicitée.
Il a précisé que seize lois, dont deux constitutionnelles,
avaient été adoptées sur le rapport de la commission des
lois pendant la session ordinaire 2002-2003, et deux pendant la session
extraordinaire, soit dix-huit lois pour l'année parlementaire 2002-2003,
représentant presqu'un tiers du total des cinquante-cinq lois
votées au cours de la même période, hors conventions,
traités et accords internationaux.
M. René Garrec
,
président
, s'est
félicité du nombre important de lois d'origine parlementaire
examinées par la commission (huit, dont cinq issues de propositions du
Sénat).
Il a souligné que sur les dix-huit lois adoptées, cinq
étaient d'application directe, quatre étaient devenues
entièrement applicables au cours de la session, trois étaient
partiellement applicables et six n'avaient encore fait l'objet d'aucune des
mesures d'application prévues.
Il a ensuite déploré que, seules, vingt-et-une mesures
d'application, dont seulement quinze expressément prévues par les
lois votées au cours de cette même période, aient
été publiées, soit un très faible taux
d'application de 12 % par rapport aux cent-vingt-quatre mesures attendues.
Il a cependant relevé que deux lois adoptées lors de la
onzième législature étaient devenues applicables lors de
la session (la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant
l'efficacité de la procédure pénale et la loi
n° 2001-1135 du 3 décembre 2001 relative aux droits du
conjoint survivant et des enfants adultérins et modernisant diverses
dispositions du droit successoral), et que d'autres mesures d'application
étaient venues compléter l'application partielle de quinze lois
antérieures à la présente session.
Il s'est enfin félicité que l'oeuvre de codification de notre
droit ait connu des avancées significatives, puisque sept ordonnances,
prises sur le fondement de la loi n° 99-1071 du
16 décembre 1999 portant habilitation du Gouvernement à
procéder par ordonnances à l'adoption de la partie
législative de certains codes, ont fait l'objet d'une ratification
expresse par le Parlement. Il a également rappelé que la
loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le
Gouvernement à simplifier le droit avait prévu de poursuivre
cette oeuvre de codification.
La commission a pris
acte de la communication de son président sur le
contrôle de l'application des lois pour l'année parlementaire
2002-2003
.