Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006
Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2006 - 58e rapport - année parlementaire 2005-2006 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 29 novembre 2006
ANNEXE N° 4 :
ORDONNANCES
A) ORDONNANCES PUBLIÉES ENTRE LE
1
ER
OCTOBRE 2005
ET LE 30 SEPTEMBRE 2006
• Ordonnance du 25 août 2006 relative aux sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété
• Ordonnance du 25 août 2006 rendant applicables à Mayotte certaines dispositions relatives au droit du travail de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises
• Ordonnance du 28 juillet 2006 portant actualisation et adaptation du droit économique et financier applicable à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna
• Ordonnance du 20 juillet 2006 relative à diverses mesures d'amélioration des régimes d'assurances contre les accidents du travail et les maladies professionnelles des salariés et des non-salariés agricoles
• Ordonnance du 13 juillet 2006 relative au statut du fermage et modifiant le code rural
• Ordonnance du 8 juin 2006 portant refonte du code de l'organisation judiciaire et modifiant le code de commerce, le code rural et le code de procédure pénale (partie Législative)
• Ordonnance du 1 er juin 2006 portant refonte du code de justice militaire (partie législative)
• Ordonnance du 1 er juin 2006 portant extension et adaptation outre-mer de dispositions réformant le statut des avocats, des notaires, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des administrateurs judiciaires
• Ordonnance du 23 mai 2006 relative à la partie législative du code du sport
• Ordonnance du 23 mai 2006 portant adaptation de la législation relative aux céréales et modifiant le livre VI du code rural
• Ordonnance du 26 avril 2006 portant adaptation en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie de l'article 1609 quatervicies du code général des impôts
• Ordonnance du 21 avril 2006 réformant la saisie immobilière
• Ordonnance du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques
• Ordonnance du 13 avril 2006 relative à l'expérimentation du contrat de transition professionnelle
• Ordonnance du 6 avril 2006 modifiant le code minier
• Ordonnance du 23 mars 2006 relative aux sûretés
• Ordonnance du 23 mars 2006 relative aux retraites professionnelles supplémentaires
• Ordonnance du 15 février 2006 portant actualisation et adaptation du droit applicable en matière de sécurité civile en Polynésie française
• Ordonnance du 15 février 2006 portant actualisation et adaptation du droit applicable en matière de sécurité civile en Nouvelle-Calédonie
• Ordonnance du 15 février 2006 portant extension et adaptation de la loi n° 2005-5 du 5 janvier 2005 relative à la situation des maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française
• Ordonnance du 19 janvier 2006 portant actualisation et adaptation du droit économique et financier applicable à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna
• Ordonnance du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux
• Ordonnance du 8 décembre 2005 instituant un interlocuteur social unique pour les indépendants
• Ordonnance du 8 décembre 2005 relative à la création du régime social des indépendants
• Ordonnance du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme
• Ordonnance du 8 décembre 2005 modifiant la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique
• Ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives
• Ordonnance du 7 décembre 2005 relative à des mesures de simplification en matière fiscale et à l'harmonisation et l'aménagement du régime des pénalités
• Ordonnance du 1 er décembre 2005 de simplification du droit dans le domaine des élections aux institutions représentatives du personnel
• Ordonnance du 1 er décembre 2005 portant diverses dispositions relatives aux procédures d'admission à l'aide sociale et aux établissements et services sociaux et médico-sociaux
• Ordonnance du 13 octobre 2005 définissant le régime juridique des organismes de placement collectif immobilier et les modalités de transformation des sociétés civiles de placement immobilier en organismes de placement collectif immobilier
B) COMMISSION DES LOIS : BILAN
COMMENTÉ DE LA PUBLICATION DES ORDONNANCES
(lois de simplification du
droit des 2 juillet 2003 et 9 décembre 2004)
• LOI DU 2 JUILLET 2003 HABILITANT LE GOUVERNEMENT À SIMPLIFIER LE DROIT
Cette loi habilite le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures de simplification et de codification dans des domaines législatifs particulièrement variés. L'adoption d'une quarantaine d'ordonnances sur le fondement de cette loi était prévue.
Poursuivant l'oeuvre de simplification législative engagée par le présent texte, la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit a depuis été adoptée et un nouveau projet de loi de simplification du droit a également été déposé au Sénat le 13 juillet 2006.
I. Une large utilisation des habilitations par le Gouvernement : l'adoption de 37 ordonnances
La quasi-totalité des habilitations prévues par la loi du 2 juillet 2003 a été utilisée par le Gouvernement, dans les délais et les conditions prévues . Si trois ordonnances avaient été prises dans le cadre de la session 2002-2003, l'essentiel d'entre elles, à savoir trente et une ordonnances, ont été publiées lors de la session 2003-2004 42 ( * ) . Trois nouvelles ordonnances ont également été adoptées au cours de la session 2004-2005 43 ( * ) .
Conformément à l'engagement du Gouvernement lors de l'examen de la loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, toutes ces ordonnances ont été explicitement ratifiées par le Parlement , sous réserve de certaines modifications pour plusieurs d'entre elles. Trente-trois ordonnances furent ainsi ratifiées à l'article 78 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit. La ratification de l'ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 44 ( * ) a quant à elle été effectuée par la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, celle de l'ordonnance n° 2004-1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense par la loi n° 2005-1550 du 13 décembre 2005 modifiant diverses dispositions relatives à la défense et celle de l'ordonnance n° 2004-1391 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code du tourisme par la loi n° 2006-437 du 14 avril 2006 portant diverses dispositions relatives au tourisme.
Deux nouveaux décrets d'application ont également été pris au cours de la présente session en application de l'article 2 de la loi du 2 juillet 2003 :
- Décret n° 2006-662 du 7 juin 2006 relatif à la réorganisation, au retrait de magistrats et à la suppression de diverses commissions administratives ;
- Décret n° 2006-665 du 7 juin 2006 relatif à la réduction du nombre et à la simplification de la composition de diverses commissions administratives.
Ces deux décrets poursuivent en particulier l'engagement du Gouvernement de supprimer plus de 350 commissions administratives jugées inutiles ou superflues. 147 commissions administratives ont effectivement été supprimées depuis 2004. Lors de sa communication en Conseil des Ministres le 7 juin 2006, M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, porte parole du Gouvernement, a indiqué qu'il poursuivait l'objectif de parvenir à retirer plus de 200 commissions en 2007.
En outre, ces deux décrets tendent à moderniser et réformer le fonctionnement de plusieurs commissions administratives.
II. Quelques habilitations non utilisées
Certaines habilitations prévues par la loi du 2 juillet 2003 n'ont pas été utilisées par le Gouvernement.
D'une part, certaines habilitations n'ont pu être utilisées par le Gouvernement dans les délais impartis par la loi du 2 juillet 2003, mais figuraient à nouveau dans d'autres lois . Il s'agit de celles prévues :
- au 4° de l'article 33 (adoption de la partie législative du code de l'organisation judiciaire). L'article 86 de la loi précitée du 9 décembre 2004 de simplification du droit autorisait de nouveau le Gouvernement, pour une durée de dix-huit mois, à procéder par ordonnance à la refonte du code de l'organisation judiciaire. Celle-ci a effectivement été assurée par l'ordonnance n° 2006-673 du 8 juin 2006 portant refonte du code de l'organisation judiciaire et modifiant le code de commerce, le code rural et le code de procédure pénale. Un projet de loi de ratification n° 474 (2005-2006) a été déposé au Sénat le 30 août 2006 ;
- aux 1°, 2° et 4° de l'article 34 (codification à droit non constant des dispositions relatives au code de l'artisanat, au code des propriétés publiques et au code monétaire et financier). De nouvelles habilitations à créer ces trois codes ont été prévues, pour six nouveaux mois, aux articles 89 et 90 de la loi du 9 décembre 2004.
L'ordonnance n° 2005-429 du 6 mai 2005 modifiant le code monétaire et financier a effectivement été prise en vertu du II de l'article 90 de la loi du 9 décembre 2004.
En revanche, le code des propriétés publiques ne pouvant être adopté dans ce nouveau délai, le Parlement a conféré neuf nouveaux mois au Gouvernement pour prendre l'ordonnance nécessaire, dans la loi n° 2005-842 du 26 Juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie (article 48). Cette habilitation a effectivement donné lieu à l'adoption de l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques et dont la ratification est prévue à l'article 31 (XXXVII) du nouveau projet de loi de simplification du droit déposé au Sénat le 13 juillet 2006.
De même, une nouvelle habilitation est prévue pour le code des métiers et de l'artisanat par le III de l'article 23 du projet de loi de simplification du droit précité. Le Gouvernement devrait alors disposer de neuf nouveaux mois pour prendre l'ordonnance idoine à compter de la publication de cette loi.
- à l'article 5 de la loi . Les directives communautaires en la matière n'ont pas été adoptées par les institutions communautaires dans les délais initialement prévus. En conséquence, les mesures de transposition nationales n'ayant pu être prises, une nouvelle habilitation similaire a été prévue à l'article 65 de la loi précitée du 9 décembre 2004 (1° et 2°), pour un délai de six mois à compter de la publication de la loi. Elle a d'ailleurs permis l'adoption de l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics. En outre, le 3° de l'article 5 de la loi du 2 juillet 2003 autorisait le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures permettant d'alléger les procédures de passation des marchés publics pour les collectivités territoriales. Aucune ordonnance n'ayant été prise sur ce fondement, une nouvelle habilitation a également été prévue à l'article 65 de la loi du 9 décembre 2004. Elle a abouti à l'adoption de l'ordonnance n° 2005-645 du 6 juin 2005 relative aux procédures de passation des marchés publics des collectivités territoriales. Une ratification de ces deux ordonnances est respectivement prévue aux VIII et X de l'article 31 du projet de loi précité de simplification du droit déposé au Sénat le 13 juillet 2006 ;
- à l'article 22 de la loi , l'habilitation donnée au Gouvernement visant à substituer des régimes de déclaration à certains régimes d'autorisation préalables auxquels sont soumises les entreprises. Cette habilitation a été reprise à l'article 27 de la loi précitée du 9 décembre 2004 , enserrée dans un délai de douze mois. Le Gouvernement n'ayant pu, de nouveau, adopter l'ordonnance dans le temps imparti, la réforme envisagée est désormais prévue, par la voie de mesures d'application directe, dans le projet de loi de simplification du droit précité, en cours d'examen au Sénat ;
- au 5° de l'article 24 de la loi , visant à permettre aux travailleurs non salariés non agricoles de bénéficier de services communs à plusieurs régimes et de s'adresser à un interlocuteur unique de leur choix pour l'ensemble des formalités et des paiements de cotisations et contributions sociales dont ils sont redevables à titre personnel. Elle n'a fait l'objet d'aucune mesure. En effet, cette habilitation a été reprise au 12° de l'article 71 de la loi précitée du 9 décembre 2004 qui prévoit plus largement la création par ordonnance d'un régime social des travailleurs indépendants qui exercerait les missions d'un interlocuteur social unique. Enserrée dans un délai de douze mois à compter de la publication de ladite loi, l'habilitation a permis l'adoption de l'ordonnance n° 2005-299 du 31 mars 2005 relative à la création à titre provisoire d'institutions communes aux régimes de sécurité sociale des travailleurs indépendants -le projet de loi de ratification de cette ordonnance a été déposé le 22 juin 2005 au Sénat- et surtout de l'ordonnance n° 2005-1529 du 8 décembre 2005 instituant un interlocuteur social unique pour les indépendants -projet de loi de ratification déposé à l'Assemblée nationale le 8 février 2006. La ratification expresse de ces deux dispositions est par ailleurs prévue respectivement aux II et XXXV de l'article 31 du projet de loi précité de simplification du droit déposé au Sénat le 13 juillet 2006 ;
- l'habilitation donnée au Gouvernement afin de simplifier et adapter les conditions d'établissement et d'exercice de la profession d'agent de voyages, prévue par l'article 27, paragraphe 2 de la loi . Le Gouvernement n'avait pas usé de cette habilitation dans la mesure où son champ s'était avéré trop restreint au regard des modifications souhaitées. Elle ne permettait notamment pas de traiter de l'organisation des séjours. En conséquence, une nouvelle habilitation a été prévue à l'article 88 de la loi du 9 décembre 2004 afin d'autoriser le Gouvernement à simplifier et adapter par ordonnance, dans un délai de six mois, la législation applicable à l'exercice des activités relatives à l'organisation et à la vente de voyages ou de séjours. Elle a abouti à l'adoption de l'ordonnance n° 2005-174 du 24 février 2005 relative à l'organisation et à la vente de voyages et de séjours. Ayant fait l'objet d'un projet de loi de ratification déposé à l'Assemblée nationale le 18 mai 2005, elle a été ratifiée par le I de l'article 20 de la loi n° 2006-437 du 14 avril 2006 portant diverses dispositions relatives au tourisme.
Certaines habilitations n'ont pas été utilisées par le Gouvernement dans la mesure où leurs dispositions ont été reprises dans d'autres textes législatifs . Il en va ainsi :
- de l'habilitation prévue par le 1° de l'article 26, relative au nantissement du fonds de commerce. Des dispositions simplifiant les règles applicables en la matière ont été adoptées dans le cadre de l'article 3 de la loi n° 2003-721 du 1 er août 2003 sur l'initiative économique ;
- de l'habilitation prévue à l'article 28, concernant les relations entre les autorités administratives et les collectivités territoriales dans le cadre du contrôle de légalité. Des dispositions permettant l'utilisation de moyens de transmission électronique dans le cadre du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales sont en effet prévues par l'article 139 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Enfin, l'habilitation prévue à l'article 11 de la loi , autorisant le Gouvernement à prendre des mesures destinées à préciser les conditions d'établissement de la possession d'état de Français, n'a fait l'objet d'aucune mesure , le Gouvernement n'ayant pas jugé souhaitable de l'utiliser. Ce dernier dispose effectivement d'un pouvoir d'appréciation lui permettant de décider de l'opportunité de la mise en oeuvre des habilitations qui lui ont été conférées par le Parlement.
Une grande majorité des habilitations prévues par la loi du 2 juillet 2003 a donc été utilisée par le Gouvernement. En outre, la totalité des ordonnances prises en vertu de la loi du 2 juillet 2003 devrait fait l'objet d'une ratification explicite du Parlement, les dernières devant l'être par le projet de loi précité de simplification du droit déposé le 13 juillet 2006 au Sénat.
Enfin, il peut être regretté que le Parlement n'ait toujours pas reçu, depuis 2004, les rapports que le Gouvernement doit lui adresser chaque année , avant le 1 er mars, sur les mesures de simplification , y compris de nature réglementaire, prises au cours de l'année civile précédente . L'an dernier, le gouvernement avait indiqué qu'un rapport établissant le bilan des mesures de simplification pour les années 2004 et 2005 devrait être établi au cours de 2006. D'après les informations recueillies cette année, aucun rapport ne serait en cours de préparation.
• LOI DU 9 DÉCEMBRE 2004 DE SIMPLIFICATION DU DROIT
La loi du 9 décembre 2004 prévoit à la fois de nombreuses simplifications de la législation, par voie d'ordonnances ou par des mesures d'application directe, et poursuit le travail de codification en habilitant le Gouvernement à créer ou modifier de nombreux codes.
Elle s'inscrit ainsi dans la démarche initiée par la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit et poursuivie par les gouvernements successifs depuis 2003. Un nouveau projet de loi de simplification du droit a d'ailleurs été déposé au Sénat le 13 juillet 2006.
Le Gouvernement a utilisé une grand part des habilitations que la loi lui conférait, dans les délais et les conditions prévues . Cinquante et une ordonnances avaient déjà été publiées lors de la session 2004-2005 45 ( * ) .
Certaines mesures d'application directe prises dans la présente loi nécessitaient également des décrets d'application . Certains d'entre eux ont effectivement été publiés, d'autres sont encore attendus.
I. Les ordonnances prises sur la base de la loi au cours de la présente session
? Onze articles de la loi du 9 décembre 2004 prévoyaient des habilitations qui continuaient de courir jusqu'au 9 décembre 2005. Les huit ordonnances adoptées au cours de la session 2005-2006 en application de ces dispositions sont les suivantes :
- Ordonnance n° 2005-1477 du 1 er décembre 2005 portant diverses dispositions relatives aux procédures d'admission à l'aide sociale et aux établissements et services sociaux et médico-sociaux (article 72). Un projet de loi de ratification a été déposé au Sénat le 8 février 2006 ;
- Ordonnance n° 2005-1478 du 1 er décembre 2005 de simplification du droit dans le domaine des élections aux institutions représentatives du personnel (article 54). Un projet de loi de ratification a été déposé à l'Assemblée nationale le 8 février 2006 ;
- Ordonnance n° 2005-1512 du 7 décembre 2005 relative à des mesures de simplification en matière fiscale et à l'harmonisation et l'aménagement du régime des pénalités (article 24). Un projet de loi de ratification a été déposé à l'Assemblée nationale le 1 er mars 2006 ;
- Ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives (article 3). Un projet de loi de ratification a été déposé au Sénat le 22 février 2006 ;
- Ordonnance n° 2005-1526 du 8 décembre 2005 modifiant la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique (article 6). Un projet de loi de ratification a été déposé à l'Assemblée nationale le 22 février 2006 ;
- Ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme (article 20). Un projet de loi de ratification a été déposé au Sénat le 2 mars 2006 ;
- Ordonnance n° 2005-1528 du 8 décembre 2005 relative à la création du régime social des indépendants (12° de l'article 71). Un projet de loi de ratification a été déposé à l'Assemblée nationale le 8 février 2006 ;
- Ordonnance n° 2005-1529 du 8 décembre 2005 instituant un interlocuteur social unique pour les indépendants (12° de l'article 71). Un projet de loi de ratification a été déposé à l'Assemblée nationale le 8 février 2006.
? En outre, cinq ordonnances ont également été prises par le Gouvernement sur le fondement des articles pour lesquels il disposait d'un délai d'habilitation de dix-huit mois. Il s'agit des ordonnances suivantes :
- Ordonnance n° 2006-407 du 6 avril 2006 modifiant le code minier (article 87). Un projet de loi de ratification a été déposé au Sénat le 26 juin 2006 ;
- Ordonnance n° 2006-594 du 23 mai 2006 portant adaptation de la législation relative aux céréales et modifiant le livre VI du code rural (article 85). Un projet de loi de ratification a été déposé à l'Assemblée nationale le 26 juillet 2006.
- Ordonnance n° 2006-596 du 23 mai 2006 relative à la partie législative du code du sport (article 84). Un projet de loi de ratification a été déposé à l'Assemblée nationale le 23 juillet 2006 ;
- Ordonnance n° 2006-637 du 1 er juin 2006 portant refonte du code de justice militaire (article 84). Un projet de loi de ratification a été déposé à l'Assemblée nationale le 30 août 2006 ;
- Ordonnance n° 2006-673 du 8 juin 2006 portant refonte du code de l'organisation judiciaire et modifiant le code de commerce, le code rural et le code de procédure pénale (article 86). Un projet de loi de ratification a été déposé au Sénat le 30 août 2006 ;
Enfin, le Gouvernement a adopté l'ordonnance n° 2006-60 du 19 janvier 2006 portant actualisation et adaptation du droit économique et financier applicable à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna. Prise en vertu de l'article 74-1 de la Constitution, elle vise toutefois à étendre, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de l'article 30 de la loi du 9 décembre 2004 à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie Française et dans les îles Wallis et Futuna.
II. Les habilitations non utilisées
Certaines habilitations prévues par la loi du 9 décembre 2004 n'ont pas été utilisées par le Gouvernement dans les délais impartis. Elles concernent :
- l'harmonisation des règles de retrait des actes administratifs (article 2) ;
- l'harmonisation de la définition des surfaces bâties prises en compte pour l'application des législations de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (article 22) ;
- la substitution de régimes déclaratifs à certains régimes d'autorisation administrative préalable auxquels sont soumises les entreprises (article 27) ;
- la suppression des procédures de cotation ou de paraphe de certains registres, livres ou répertoires, effectuées par le juge d'instance , et à les remplacer, le cas échéant, par d'autres formalités (article 32) ;
- l'harmonisation du cadre législatif des groupements d'intérêt public (article 56) ;
- la possibilité pour les établissements publics à caractère scientifique et technologique de déroger au régime budgétaire et comptable qui leur est applicable et de présenter leur comptabilité selon les usages du commerce (article 59) ;
- la simplification et l'harmonisation des règles relatives aux enquêtes publiques (article 60), après prorogation du délai par l'article 10 de la loi n° 2005-809 du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement ;
- l'adoption de la partie législative des codes de l'administration, de la commande publique, de la fonction publique, des transports ; l'adaptation des parties législatives des codes de l'action sociale et des familles, de la santé publique, de la sécurité sociale et du travail (article 84) ;
- la modification du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (article 85).
Certaines habilitations n'ont pu être utilisées par le Gouvernement dans les délais impartis par la loi du 9 décembre 2004, mais ont été reprises par des lois intervenues postérieurement . Il s'agit :
- de l'habilitation donnée au Gouvernement afin de procéder à la codification à droit non constant des dispositions relatives aux propriétés publiques , prévue par le I de l'article 90 de la loi. Cette habilitation était déjà prévue à l'article 34 de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. Elle a été de nouveau reprise par l'article 48 de la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie , enserrée dans un délai de neuf mois. Cette nouvelle habilitation a effectivement permis l'adoption de l' ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques et dont la ratification est prévue à l'article 31 (XXXVII) du projet de loi de simplification du droit déposé au Sénat le 13 juillet 2006 ;
- de l'habilitation confiée au Gouvernement, à l'article 81 de la loi, pour créer des organismes de placement collectif dans l'immobilier (OPCI) et définir leur régime juridique ainsi que fixer les modalités de transformation des sociétés civiles de placement immobilier en OPCI. Cette habilitation a été renouvelée pour trois nouveaux mois par l'article 50 de la loi précitée du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie , les travaux d'élaboration de l'ordonnance, quoique bien avancés, n'ayant pu aboutir à l'adoption du texte dans les délais initialement impartis. Elle a effectivement donné lieu à l'adoption de l' ordonnance n° 2005-1278 du 13 octobre 2005 définissant le régime juridique des organismes de placement collectif immobilier et les modalités de transformation des sociétés civiles de placement immobilier en organismes de placement collectif immobilier. Un projet de loi de ratification de cette ordonnance a été déposé au Sénat le 21 décembre 2005.
III. La ratification expresse des ordonnances
Pour chaque ordonnance adoptée en application de l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement doit déposer, dans le délai fixé par le projet de loi d'habilitation, un projet de loi de ratification, à peine de caducité. Ce délai a été fixé uniformément par la loi du 9 décembre 2004 à trois mois à compter de la publication de chaque ordonnance au Journal officiel.
Cette obligation constitutionnelle a été satisfaite pour l'ensemble des ordonnances prises sur le fondement de la présente loi d'habilitation.
En revanche, la ratification formelle des ordonnances n'est pas imposée par la Constitution . L'absence de ratification d'une ordonnance n'a en effet comme conséquence que de maintenir la nature réglementaire de cet acte pris par le pouvoir réglementaire dans le domaine de la loi. Pour autant, le Conseil constitutionnel a admis qu'une ordonnance pouvait faire l'objet d'une ratification implicite ou impliquée, alors même que le projet de loi de ratification déposé devant le Parlement n'aurait pas été adopté par lui. 46 ( * )
Au cours des sessions 2004-2005 et 2005-2006, douze des soixante-quatre ordonnances prises en vertu de la loi du 9 décembre 2004 ont fait l'objet d'une ratification expresse :
- Ordonnance n° 2005-136 du 17 février 2005 relative à la garantie de la conformité du bien au contrat due par le vendeur au consommateur, adoptée en vertu de l'article 82 de la loi du 9 décembre 2004 et ratifiée à l'article premier de la loi n° 2006-406 du 5 avril 2006 relative à la garantie de conformité du bien au contrat due par le vendeur au consommateur et à la responsabilité du fait des produits défectueux ;
- Ordonnance n° 2005-171 du 24 février 2005 simplifiant les procédures de constitution et de réalisation des contrats de garantie financière, adoptée en vertu de l'article 35 de la loi du 9 décembre 2004 et ratifiée à l'article 31 de la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie ;
- Ordonnance n° 2005-174 du 24 février 2005 relative à l'organisation et à la vente de voyages et de séjours, adoptée en vertu de l'article 88 de la loi du 9 décembre 2004 et ratifiée à l'article 20 de la loi n° 2006-437 du 14 avril 2006 portant diverses dispositions relatives au tourisme ;
- Ordonnance n° 2005-303 du 31 mars 2005 portant simplification des règles de transfert de propriété des instruments financiers admis aux opérations d'un dépositaire central ou livrés dans un système de règlement et de livraison, adoptée en vertu de l'article 34 de la loi du 9 décembre 2004 et ratifiée à l'article 7 (II) de la loi n° 2005-811 du 20 juillet 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers ;
- Ordonnance n° 2005-429 du 6 mai 2005 modifiant le code monétaire et financier, adoptée en vertu du II de l'article 90 de la loi du 9 décembre 2004 et ratifiée à l'article 26 de la loi précitée du 31 mars 2006 relative aux offres publiques d'acquisition ;
- Ordonnance n° 2005-648 du 6 juin 2005 relative à la commercialisation à distance de services financiers auprès des consommateurs, adoptée en vertu de l'article 36 de la loi du 9 décembre 2004 et ratifiée à l'article 25 de la loi n° 2006-387 du 31 mars 2006 relative aux offres publiques d'acquisition ;
- Ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction, adoptée en vertu des articles 19, 21, 41 et 42 de la loi du 9 décembre 2004 et ratifiée à l'article 79 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement ;
- Ordonnance n° 2005-659 du 8 juin 2005 simplifiant la procédure de déclassement de biens du réseau ferré national, adoptée en vertu du 1° de l'article 61 et de l'article 45 de la loi du 9 décembre 2004 et ratifiée au 1° de l'article 54 de la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports ;
- Ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 relative à la création de l'établissement public OSEO et à la transformation de l'établissement public Agence nationale de valorisation de la recherche en société anonyme, adoptée en vertu de l'article 31 de la loi du 9 décembre 2004 et ratifiée à l'article 20 de la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie ;
- Ordonnance n° 2005-727 du 30 juin 2005 portant diverses dispositions relatives à la simplification des commissions administratives, adoptée en vertu de l'article 55 de la loi du 9 décembre 2004 et ratifiée à l'article 25 de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique ;
- Ordonnance n° 2005-1039 du 26 août 2005 portant modification du régime de reconnaissance de la capacité professionnelle des transporteurs routiers et simplification des procédures d'établissement de contrats types, adoptée en vertu de l'article 45 de la loi du 9 décembre 2004 et ratifiée au 2° de l'article 54 de la loi précitée du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports ;
- Ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme, adoptée en vertu de l'article 6 de la loi du 9 décembre 2004 et ratifiée à l'article 6 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.
La ratification de trente-quatre ordonnances prises en vertu de la loi du 9 décembre 2004 est également prévue dans le projet de loi de simplification du droit déposé au Sénat le 13 juillet 2006. Il s'agit des ordonnances suivantes :
- Ordonnance n° 2004-1382 du 20 décembre 2004 portant adaptation de dispositions relatives à la comptabilité des entreprises aux dispositions communautaires dans la réglementation comptable ;
- Ordonnance n° 2005-299 du 31 mars 2005 relative à la création à titre provisoire d'institutions communes aux régimes de sécurité sociale des travailleurs indépendants ;
- Ordonnance n° 2005-389 du 28 avril 2005 relative au transfert d'une partie du personnel de la caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines à la caisse des dépôts et consignations ;
- Ordonnance n° 2005-395 du 28 avril 2005 relative au service public du changement d'adresse ;
- Ordonnance n° 2005-406 du 2 mai 2005 simplifiant le régime juridique des établissements de santé ;
- Ordonnance n° 2005-428 du 6 mai 2005 relative aux incapacités en matière commerciale et à la publicité du régime matrimonial des commerçants ;
- Ordonnance n° 2005-461 du 13 mai 2005 relative aux Français établis hors de France ;
- Ordonnance n° 2005-645 du 6 juin 2005 relative aux procédures de passation des marchés publics des collectivités territoriales ;
- Ordonnance n° 2005-647 du 6 juin 2005 modifiant le code des juridictions financières ;
- Ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics ;
- Ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques ;
- Ordonnance n° 2005-651 du 6 juin 2005 relative à la garantie des droits des cotisants dans leurs relations avec les organismes de recouvrement des cotisations et contributions sociales ;
- Ordonnance n° 2005-652 du 6 juin 2005 relative au registre public de la cinématographie et de l'audiovisuel et créant un registre des options ;
- Ordonnance n° 2005-654 du 8 juin 2005 portant allégement des procédures d'adoption et de révision des schémas de services collectifs et suppression des schémas multimodaux de services collectifs de transport ;
- Ordonnance n° 2005-657 du 8 juin 2005 relative à la tenue d'audiences à l'aide d'un moyen de communication audiovisuelle et modifiant le code de justice administrative ;
- Ordonnance n° 2005-658 du 8 juin 2005 portant modification de diverses dispositions relatives à l'obligation d'assurance dans le domaine de la construction et aux géomètres experts ;
- Ordonnance n° 2005-731 du 30 juin 2005 relative à la simplification et à l'adaptation du droit dans les domaines de la formation professionnelle et de l'emploi ;
- Ordonnance n° 2005-804 du 18 juillet 2005 relative à diverses mesures de simplification en matière de sécurité sociale ;
- Ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires ;
- Ordonnance n° 2005-856 du 28 juillet 2005 portant simplification du régime des libéralités consenties aux associations, fondations et congrégations, de certaines déclarations administratives incombant aux associations, et modification des obligations des associations et fondations relatives à leurs comptes annuels ;
- Ordonnance n° 2005-861 du 28 juillet 2005 relative à l'établissement des comptes consolidés des entreprises d'assurance et des établissements de crédit ;
- Ordonnance n° 2005-864 du 28 juillet 2005 relative aux secteurs sauvegardés ;
- Ordonnance n° 2005-1086 du 1er septembre 2005 instaurant un règlement transactionnel pour les contraventions au code de commerce et au code de la consommation et portant adaptation des pouvoirs d'enquête et renforcement de la coopération administrative en matière de protection des consommateurs ;
- Ordonnance n° 2005-1088 du 1er septembre 2005 relative à la composition et aux compétences de la Cour nationale et des tribunaux interrégionaux de la tarification sanitaire et sociale ;
- Ordonnance n° 2005-1092 du 1er septembre 2005 relative au régime de protection des mineurs accueillis hors du domicile parental à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs ;
- Ordonnance n° 2005-1112 du 1er septembre 2005 portant diverses dispositions relatives aux établissements de santé et à certains personnels de la fonction publique hospitalière ;
- Ordonnance n° 2005-1126 du 8 septembre 2005 relative au commissariat aux comptes ;
- Ordonnance n° 2005-1129 du 8 septembre 2005 portant simplification en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement et d'élimination des déchets ;
- Ordonnance n° 2005-1478 du 1er décembre 2005 de simplification du droit dans le domaine des élections aux institutions représentatives du personnel ;
- Ordonnance n° 2005-1512 du 7 décembre 2005 relative à des mesures de simplification en matière fiscale et à l'harmonisation et l'aménagement du régime des pénalités ;
- Ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives ;
- Ordonnance n° 2005-1526 du 8 décembre 2005 modifiant la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ;
- Ordonnance n° 2005- 1528 du 8 décembre 2005 relative à la création du régime social des indépendants ;
- Ordonnance n° 2005-1529 du 8 décembre 2005 instituant un interlocuteur social unique pour les indépendants.
Le projet de loi de simplification du droit précité prévoit également la ratification des ordonnances précitées n° 2005-1278 du 13 octobre 2005 et n° 2006- 460 du 21 avril 2006 , toutes deux prises par le Gouvernement, non pas en vertu des habilitations prévues par la loi du 9 décembre 2004, les délais impartis étant épuisés, mais de celles de la loi précitée n° 2005-842 du 26 juillet 2005 qui les a reprises.
C) COMMENTAIRES SUR D'AUTRES
ORDONNANCES
(AUTRES LOIS)
COMMISSION DES LOIS
• LOI DU 12 AVRIL 2000 RELATIVE AUX DROITS DES CITOYENS DANS LEURS RELATIONS AVEC LES ADMINISTRATIONS
Seul l'article 16 de la loi, relatif aux modalités de transmission d'une demande à l'administration par voie électronique demeurait inapplicable. Cet article a été modifié par l'article 5, II, de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives.
Les précisions apportées par cette ordonnance rendent le texte de l'article 16 complètement applicable et toute disposition réglementaire d'application inutile.
En effet, s'agissant des modalités par lesquelles une personne peut attester qu'elle a effectué auprès de l'administration une demande dans les délais impartis, lorsqu'elle a effectué cette demande par voie électronique, l'article 16 de la loi dispose désormais que fait foi la date figurant sur l'accusé de réception ou, le cas échéant, sur l'accusé d'enregistrement adressé à l'usager par la même voie conformément aux dispositions du I de l'article 5 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives.
Le I de l'article 5 de l'ordonnance précise en outre que toute demande, déclaration ou production de documents adressée par un usager à une autorité administrative par voie électronique ainsi que tout paiement opéré dans le cadre d'un téléservice fait l'objet d'un accusé de réception électronique et, lorsque celui-ci n'est pas instantané, d'un accusé d'enregistrement électronique. Cet accusé de réception et cet accusé d'enregistrement sont émis selon un procédé conforme aux règles fixées par le référentiel général de sécurité.
• LOI DU 11 JUILLET 2001 RELATIVE À MAYOTTE
S'agissant des chambres consulaires, l' ordonnance n° 2005-43 du 20 janvier 2005 relative à la chambre d'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture, à la chambre de commerce et d'industrie et à la chambre de métiers et de l'artisanat de Mayotte, modifie l'article 45 de la loi du 11 juillet 2001, relatif à la répartition de la taxe additionnelle prévue pour le financement de ces trois établissements publics, qui ont remplacé la chambre professionnelle de Mayotte.
En effet, l'article 45 de la loi paraissait inadapté car il ne tenait pas suffisamment compte de la pluriactivité d'un nombre élevé d'agriculteurs et de pêcheurs. La nouvelle rédaction issue de l'ordonnance prévoit ainsi la création d'une chambre d'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture. Elle étend par ailleurs à Mayotte la nouvelle appellation de chambre des métiers et de l'artisanat introduite en métropole et dans les départements d'outre-mer depuis novembre 2004.
L'article 45 de la loi est également modifié pour maintenir au profit des trois chambres le régime de ressources que la collectivité allouait à la chambre professionnelle depuis sa mise en place en 1988, la taxe prévue à l'article 2 de l'ordonnance du 1 er avril 1981 n'ayant pas été instaurée. Un décret devra répartir des ressources entre les trois futures chambres.
Un projet de loi de ratification de l'ordonnance du 20 janvier 2005, prise sur le fondement des habilitations prévues par l'article 62 de la loi de programme pour l'outre-mer n° 2003-660 du 21 juillet 2003, en matière de droit rural outre-mer (article 62, I, 1°) et en matière de droit applicable à Mayotte aux activités commerciales, artisanales et de services (article 62, I, 7°), a été déposé sur le Bureau du Sénat le 13 juillet 2005.
• LOI DU 26 NOVEMBRE 2003 RELATIVE À LA MAÎTRISE DE L'IMMIGRATION, AU SÉJOUR DES ÉTRANGERS EN FRANCE ET À LA NATIONALITÉ (DITE « LOI MISEFEN »)
Il faut enfin relever que la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration a ratifié :
- l'ordonnance n° 2004-1248 du 24 novembre relative à la partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prise conformément à l'article 92 de la loi MISEFEN habilitant le Gouvernement à adopter, par voie d'ordonnance, la partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers en France ;
- l'ordonnance n° 2004-1253 du 24 novembre 2004 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les collectivités d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et dans les terres australes et antarctiques françaises prise sur le fondement de l'article 95 de la loi habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour adapter les dispositions de la loi MISEFEN en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna et à Mayotte.
• LOI DU 11 FÉVRIER 2004 RÉFORMANT LE STATUT DE CERTAINES PROFESSIONS JUDICIAIRES OU JURIDIQUES, DES EXPERTS JUDICIAIRES, DES CONSEILS EN PROPRIÉTÉ INDUSTRIELLE ET DES EXPERTS EN VENTES AUX ENCHÈRES PUBLIQUES
Une ordonnance du 1 er juin 2006 prise sur le fondement de l'habilitation permanente en application de l'article 74-1 de la Constitution a été publiée récemment, permettant à la loi du 11 février 2004 d'entrer en vigueur outre-mer.
Le ministère de la justice a opportunément comblé son retard en la matière. En effet, en raison du temps pris par la consultation des professionnels des collectivités concernées, l'ordonnance prévue par l'article 75 de la loi de février 2004 n'avait pu être publiée dans le délai imparti (fixé au 11 février 2005).
Toutefois, il est impératif que le Gouvernement dépose un texte pour ratifier cette ordonnance avant l'expiration du délai prévu par la Constitution (dix-huit mois, soit avant 1er décembre 2007), sous peine de caducité. Un amendement ratifiant l'ordonnance du 1 er juin 2006 pourrait opportunément être déposé dans le cadre de l'examen prochain du projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.
• LOI DU 13 AOÛT 2004 DE MODERNISATION DE LA SÉCURITÉ CIVILE
La loi du 13 août 2004 a en outre habilité le Gouvernement, dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution , à prendre par ordonnance :
- les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable dans le domaine de la sécurité civile en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna ( article 86 ), conformément aux lois statutaires de ces collectivités (consultation de ces dernières) dans les dix-huit mois de sa promulgation ;
- les mesures législatives nécessaires au développement du volontariat dans le corps de sapeurs-pompiers et à l'organisation et au fonctionnement du service d'incendie et de secours de la collectivité départementale de Mayotte ( article 95 ). Ayant donné lieu à une saisine du conseil général de Mayotte le 6 juin 2005 (article L. 3551-12 du code général des collectivités territoriales) et à un avis de la Conférence nationale des services d'incendie et de secours, l'ordonnance n° 2005-1045 du 26 août 2005 qui répond a cet objectif, a été publiée au Journal Officiel du 27 août 2005 et est en cours de ratification (article 11 du projet de loi n° 360 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer).
COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
• LOI DU 23 MARS 2006 RELATIVE AU RETOUR À L'EMPLOI ET SUR LES DROITS ET LES DEVOIRS DES BÉNÉFICIAIRES DE MINIMA SOCIAUX
L' ordonnance n° 2006-433 du 13 avril 2006 , prise quant à elle sur la base de l' article 32 , crée à titre expérimental un contrat de transition professionnelle (CTP), qui constitue un nouvel outil de sécurisation des parcours professionnels.
Le CTP est proposé aux salariés concernés par une procédure de licenciement économique, engagée entre le 15 avril 2006 et le 1 er avril 2007, et employés par une entreprise de moins de mille salariés, ou par une entreprise en liquidation ou en redressement judiciaire, située dans l'un des sept bassins d'emplois suivants : Charleville-Mézières, Montbéliard, Morlaix, Saint-Dié-des-Vosges, Toulon, Valenciennes et Vitré.
D'une durée maximale de douze mois, le CTP permet au salarié de bénéficier d'un parcours de transition professionnelle pouvant comprendre des mesures d'accompagnement, des périodes de formation et des périodes de travail au sein d'entreprises ou d'organismes publics.
Un rapport d'évaluation du dispositif sera présenté aux partenaires sociaux puis soumis au Parlement avant le 1 er juin 2008.
* 42 Voir le rapport annuel de l'application des lois pour la session 2003-2004.
* 43 Voir le rapport annuel de l'application des lois pour la session 2004-2005.
* 44 Ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 portant simplification de l'organisation et du fonctionnement du système de santé ainsi que des procédures de création d'établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux soumis à autorisation.
* 45 Voir le rapport annuel de l'application des lois pour la session 2004-2005.
* 46 Conseil constitutionnel, 25-26 juin 1986, décision n° 86-207 DC, Loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social.