B. L'INTÉGRATION ET LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS : 47 MILLIARDS DE FRANCS
Les crédits consacrés aux politiques d'insertion et de lutte contre l'exclusion s'élèvent pour 2001 à 47 milliards de francs contre 44,75 milliards de francs en 2000, en augmentation de 5 %. Ils représentent 49,6 % du budget de la santé et de la solidarité contre 49,3 % en 2000. La hausse s'explique par la progression des crédits en faveur des minima sociaux (950 millions pour le revenu minimum d'insertion (RMI), 330 millions pour l'allocation de parent isolé (API)), la baisse des crédits en faveur de la couverture maladie universelle (CMU) et de l'aide médicale (545 millions) et le transfert à l'Etat de la subvention au FASTIF (1,12 milliard de francs).
Cependant, ces variations sont sujettes à caution eu égard aux ajustements apportés aux crédits en cours de gestion : en 2001, ils auront porté sur 1,7 milliard de francs correspondant à une annulation identique sur les sommes prévues pour la CMU.
1. Action sociale de lutte contre l'exclusion et d'intégration
a) Les crédits de lutte contre l'exclusion
Les crédits consacrés à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion inscrits aux articles 10 et 20 du chapitre 46-81 " action sociale de lutte contre l'exclusion et d'intégration " augmentent de 18 % après une hausse de 20 % en 2000, pour s'établir à 1,342 milliard de francs.
Cette forte progression s'inscrit dans le cadre de la loi de lutte contre les exclusions et s'explique par une hausse de 108 millions de francs des crédits affectés à l'hébergement d'urgence en Ile-de-France, de 47,5 millions de francs de ceux des résidences sociales, de 30 millions de francs des fonds " solidarité eau " et de 30 millions de francs de la dotation au FONJEP (foyers de jeunes travailleurs, centres sociaux, animation locale, emplois locaux d'insertion).
Les crédits de lutte contre l'exclusion servent ainsi à financer des conventions d'objectifs conclues avec des réseaux caritatifs d'envergure nationale et avec des têtes de réseau dans le domaine de l'insertion par l'activité économique, des conventions spécifiques en vue de venir en aide à des populations très précarisées, ou de faire face à des fléaux sociaux de nature très particulière, des programmes expérimentaux d'insertion. Le nombre de postes FONJEP financés par l'Etat s'élève à 1.690. Chaque poste représente pour l'association bénéficiaire une aide de l'État de 45.000 F. La gestion du dispositif est assurée par le fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP). Les postes FONJEP aident les associations à salarier des personnels qualifiés qui exercent principalement des fonctions d'encadrement et jouent un rôle dynamique de développement des actions de terrain menées par les associations. Ces actions concernent la socialisation des personnes et des groupes : éduquer, dynamiser, fournir des loisirs, favoriser l'initiative, la prise de responsabilité, l'engagement citoyen dans la société. Parmi les 1.690 postes, 665 sont affectés à des foyers de jeunes travailleurs et 414 à des centres sociaux.
Les crédits déconcentrés de l'article 20 servaient, hormis un prélèvement en gestion de 14 millions de francs pour abonder les opérations Ville-Vie-Vacances, à financer :
• les réponses apportées à l'urgence sociale : hébergement des personnes sans-abri, lieux d'accueil de jour, équipes mobiles (" SAMU social "), aide alimentaire et secours divers, prise en charge des factures d'énergie impayées, aide à la gestion locative sociale des résidences sociales, fonds " solidarité Eau " ;
• les fonds d'aide aux jeunes ;
• l'appui social individualisé (ASI) et un accompagnement social renforcé au profit des personnes prises en charge par les structures relevant du champ de l'insertion par l'activité économique ;
• diverses actions plus spécifiques telles que l'aide aux gens du voyage, les réseaux solidarité école, etc...
b) Les centres d'hébergement et de réadaptation sociale
Les crédits consacrés aux centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) inscrits à l'article 30 du chapitre 46-81 bénéficient d'une progression de 81 millions de francs (soit une hausse de 3,1 % après une hausse équivalente en 2000) pour atteindre 2,64 milliards de francs, afin notamment de créer 500 places supplémentaires (41 millions de francs) et de financer la hausse du taux directeur (40 millions de francs).
Les résultats de l'enquête sociale de la DREES indiquent ces caractéristiques sociologiques des personnes accueillies en CHRS au 1 er janvier 1998 avant leur admission : 22 % avaient un logement qu'ils ont dû quitter, 25 % étaient hébergées dans leur famille ou chez des amis, 10 % étaient sans abri, en squat ou en caravane, 30 % provenaient d'un autre établissement social (notamment dans le domaine de la santé mentale), 4 % provenaient d'un établissement pénitentiaire ; 25 % étaient salariés, 60 % étaient au chômage ou inactifs ; 39 % des jeunes de moins de 25 ans et 20 % des adultes accueillis étaient sans ressources ; 29 % des personnes hébergées avaient entre 16 et 24 ans, 31 % des personnes hébergées avaient entre 25 et 44 ans, 40 % des personnes hébergées avaient entre 45 et 59 ans ; 70% étaient des adultes isolés sans enfants et 30% avec des enfants.
Votre rapporteur spécial partage le souci de développer et d'améliorer les CHRS qui jouent un rôle essentiel pour la prise en charge des exclus. Il souhaiterait cependant connaître les objectifs que se fixe, à terme, le gouvernement en la matière, notamment pour la prise en charge des frais de fonctionnement.
c) Actions en faveur de l'intégration, des migrants et des réfugiés
Les crédits pour les actions en matière de population, d'intégration et de suivi sanitaire et social des migrants étrangers et des réfugiés s'élèvent à 106,1 millions de francs, en hausse de 34,6% (articles 40 et 50 du chapitre 46-81) qui porte pour 12,5 millions de francs sur les dépenses non déconcentrées (40,8 millions) et pour 14,6 millions sur les dépenses déconcentrées (65,3 millions de francs). Il s'agit de financer les contrats d'agglomération conclus entre l'Etat et les communes pour les programmes locaux d'insertion des immigrés, la lutte contre les discriminations raciales (9,5 millions pour le service d'assistance téléphonique rattaché au groupe d'études sur les discriminations) et l'accompagnement social dans les centres de rétention.
Les allocations d'attente et les aides financières diverses pour les réfugiés et les demandeurs d'asile bénéficient de 24 millions de francs supplémentaires, pour atteindre 63 millions de francs (article 70 du chapitre 46-81), soit une hausse très importante de 61,5 % afin de faire face aux besoins.
Enfin, les CHRS pour les réfugiés (article 60 du chapitre 46-81) bénéficient de 87 millions de francs de crédits supplémentaires à 401,2 millions de francs (+ 27,7 %) afin notamment de financer la création de 1.000 places supplémentaires au 1 er juillet 2001 (28,3 millions de francs), de consolider les 1.000 nouvelles places créées en 2000 (56,6 millions de francs) et de prendre en compte la hausse du taux directeur.
Dans le domaine de la population et des migrations, les prévisions budgétaires initiales des deux exercices 1999 et 2000, se sont trouvées dépassées par les impératifs de prise en charge sociale des personnes déplacées en provenance du Kosovo (près de 8.000 Kosovars accueillis en France à partir d'avril 1999 dont 6.500 furent hébergés en centres ; environ 3.800 faisaient toujours l'objet d'une prise en charge à l'été 2000 : 1.720 en centres d'hébergement et 2.110 en formule d'autonomisation) et d'une très forte hausse du nombre de demandeurs d'asile : 30.900 en 1999 contre 17.400 en 1996. Ces phénomènes se sont traduits par des mouvements significatifs au cours de la gestion 1999 et de la gestion 2000.
Les crédits de l'article 40 " Actions en matière de population, d'intégration et de suivi sanitaire et social des migrants étrangers et des réfugiés - dépenses non déconcentrés " du chapitre 46-81, permettent :
• de subventionner des organismes qui interviennent en faveur de l'intégration des populations étrangères ou d'origine étrangère (immigrés ou réfugiés), qui contribuent à l'information sur les questions relatives à la population ou qui luttent contre le racisme et les discriminations ;
• de financer des missions spécifiques comme la coordination du réseau national d'accueil des réfugiés et des demandeurs d'asile confiée à " France terre d'asile ", ou l'accompagnement social dans les centres de rétention administrative d'étrangers devant faire l'objet d'une mesure d'éloignement.
Les crédits déconcentrés inscrits à l'article 50 "Actions en matière de population, d'intégration et de suivi sanitaire et social des migrants étrangers et des réfugiés - dépenses déconcentrés" contribuent à financer :
• des opérations conduites en coopération avec les collectivités territoriales et visant au développement de politiques locales d'intégration des étrangers. Ces contrats locaux pour l'accueil et l'intégration peuvent être conclus en dehors des sites prioritaires de la politique de la ville et sont pluriannuels ;
• le dispositif d'interventions sanitaires dans les centres de rétention administrative (conventions avec des établissements de santé public ou privé participant au service hospitalier) ;
• des opérations d'accompagnement scolaire dans le cadre du dispositif " réseaux solidarité école ", destinées aux élèves du second degré qui ne peuvent trouver dans leur environnement l'appui dont ils ont besoin pour réussir leur parcours scolaire ;
• la réalisation d'actions de formation linguistique et à visée professionnelle pour les réfugiés statutaires ;
• la réalisation d'actions de parrainage et de médiation vers l'emploi ou la qualification professionnelle, notamment en faveur de jeunes ;
• les activités du groupement d'intérêt public " habitat et interventions sociales pour les mal logés et les sans-abri " et de l'observatoire régional de l'intégration d'Alsace.
Des crédits du FSE sont rattachés par voie de fonds de concours à l'article 50 et contribuent aux actions de formation des réfugiés, de parrainage et de médiation vers l'emploi (7 millions de francs en 2000).
Les crédits déconcentrés de l'article 60 " centres d'hébergement et de réadaptation sociale pour les réfugiés " financent des centres provisoires d'hébergement préparant l'insertion des réfugiés admis en France au titre de la convention de Genève (capacité 1.078 places) et des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA). Ces centres assurent un hébergement et un accompagnement social aux demandeurs d'asile en cours de procédure devant l'office français de protection des réfugiés et apatrides ou la commission de recours des réfugiés (5.000 places prévues fin 2000). Ces crédits financent aussi deux centres de transit de 80 et 36 places, destinés à accueillir des étrangers sollicitant l'asile en France et munis d'un sauf-conduit délivré par le ministère de l'intérieur. Outre ce dispositif permanent, des opérations exceptionnelles d'accueil décidées par les autorités publiques à l'occasion de tensions internationales, s'imputent sur les crédits ouverts à l'article 60 (par exemple la prise en charge des personnes déplacées en provenance du Kosovo).
Les crédits de l'article 70 " Allocation d'attente et aides financières diverses pour les réfugiés et demandeurs d'asile " sont affectés au versement par le service social d'aide aux émigrants de l'allocation d'attente au bénéfice des demandeurs d'asile venant d'arriver sur le territoire national et des aides d'urgence et d'intégration au bénéfice des demandeurs d'asile et des réfugiés statutaires. De plus, l'association " entraide universitaire française " alloue des bourses à des réfugiés statutaires poursuivant en France des études universitaires. Les aides d'urgence et d'intégration, ainsi que les bourses universitaires entrent dans la catégorie " aides financières diverses ". Comme pour l'article 60, le besoin à couvrir dépend de la demande d'asile qui augmente depuis 1998. Des mouvements en gestion vers cet article ont dû intervenir afin d'éviter toute interruption du versement de l'allocation d'attente. Ce pécule (2.000 F pour un demandeur d'asile adulte) attribué une seule fois s'avère, en effet, bien souvent indispensable à la couverture des premiers besoins des demandeurs d'asile dans l'attente de l'attribution de l'allocation d'insertion ou d'un hébergement en CADA.
d) La subvention au FASTIF
En contrepartie de la prise en charge par la branche famille de la sécurité sociale de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, l'Etat inscrit dans le projet de budget pour 2001, à un nouvel article 80 du chapitre 46-81, la subvention au fonds d'action sociale des travailleurs immigrés et de leurs familles (FASTIF) pour un montant de 1,12 milliard de francs. Ce transfert est formellement prévu par l'article 56 du présent projet de loi de finances (voir infra ). Cette subvention augmente cependant de 13,6 % par rapport à celle versée auparavant par la branche famille.
Cette dotation devrait globalement permettre de maintenir les activités du FASTIF à un niveau comparable à celui des exercices antérieurs.
Les interventions du FASTIF en 1999 et 2000
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Montants en francs |
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Domaines |
Budget primitif 1999 |
Dotation 1999 après DM |
Budget primitif 2000 |
dotation 2000 après DM (07/00) |
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A |
Actions liées à l'habitat et au logement |
42 195 000 |
38 821 201 |
37 178 300 |
32 456 693 |
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B |
Aides aux résidents des foyers |
215 933 000 |
208 287 626 |
216 605 500 |
212 583 553 |
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C |
Insertion professionnelle |
221 565 000 |
229 817 827 |
227 885 600 |
240 276 899 |
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D |
Action sociale et familiale |
259 740 000 |
271 000 289 |
261 965 850 |
273 416 640 |
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E |
Intégration de l'enfance et de la Jeunesse |
149 795 000 |
157 605 000 |
146 845 450 |
151 251 858 |
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F |
Intégration par l'action culturelle |
33 151 000 |
38 484 702 |
35 242 300 |
42 091 650 |
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G |
Intégration par l'information |
49 736 000 |
50 254 701 |
48 754 050 |
51 586 000 |
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M |
Soutien aux actions et acteurs |
109 073 000 |
110 543 654 |
106 283 300 |
110 074 051 |
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T |
Etudes - audits |
5 000 000 |
5 000 000 |
5 000 000 |
5 632 656 |
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Réserve |
33 812 000 |
0 |
34 239 650 |
0 |
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Total |
1 120 000 000 |
1 109 815 000 |
1 120 000 000 |
1 119 370 000 |
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(source : FAS) |
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A ce stade, le programme des interventions 2001 qui sera soumis au conseil d'administration du FAS en fin d'année 2000 n'est pas arrêté. Votre rapporteur spécial s'étonne d'ailleurs que l'on demande à la représentation nationale de statuer sur l'attribution d'une subvention sans en connaître précisément la destination.
e) Les autres dépenses d'aide sociale
Les crédits inscrits à ce titre à l'article 90 du chapitre 46-81 sont maintenus à leur niveau de 2000 : 20 millions de francs. Ils contribuent au remboursement par la France des dépenses d'aide sociale prises en charge par la Suisse pour des ressortissants français résidant en Suisse. La convention d'assistance franco-suisse du 9 septembre 1931 est en effet fondée sur le principe d'un remboursement réciproque des frais occasionnés par les nationaux de chacun des deux pays résidant sur le territoire du pays cosignataire.
Les crédits ouverts en 1999 n'ont pas pu être affectés en temps utile au règlement des dépenses de l'année 1994 comme prévu. Dix millions de francs ont été reportés de 1999 sur 2000. Ils s'ajoutent aux 20 millions ouverts en loi de finances initiale pour 2000. Les dépenses des cantons suisses pour des Français en 1994, d'un montant de 17,7 millions de francs, sont en cours de paiement en 2000.
2. La couverture maladie universelle et l'aide médicale
a) La couverture maladie universelle
La contribution de l'Etat au fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU du risque maladie s'élèvera en 2001 à 6,6 milliards de francs contre 7 milliards de francs en 2000, inscrits à l'article 10 du chapitre 46-82. Cette diminution de 400 millions de francs s'explique par plusieurs mouvements :
• la dotation pour 2000 a été surestimée en raison de la lenteur de montée en charge du dispositif ;
• le nombre de bénéficiaires a probablement été surestimé ;
• en revanche, comme votre rapporteur spécial le devinait dans l'avis qu'il avait consacré au projet de loi portant création de la couverture maladie universelle, les dépenses par bénéficiaire sont supérieures aux 1.500 francs budgétés 11 ( * ) .
Le ministère explique que des reports de crédits de 2000 permettront de faire face aux dépenses de 2001 tout en diminuant les dépenses inscrites à l'article 10. En réalité, le flou le plus complet règne sur les dépenses liées à la CMU. Comme 1,75 milliard de francs ont été annulés en gestion 2000, votre rapporteur spécial peut en déduire que la dotation augmente effectivement par rapport aux besoins effectifs 2000 de 1,35 milliard de francs soit 20 % supplémentaires.
Par ailleurs, le gouvernement a annoncé lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 que le plafond de ressources pour bénéficier de la CMU serait relevé et les droits en cours prolongés jusqu'au 30 juin 2001. Le coût de cette mesure n'est pas pris en compte dans le projet de loi de finances 2001 ce qui nuance grandement la pertinence de la baisse de 400 millions de francs quand on sait que l'estimation du surcoût annoncé serait comprise entre 500 millions et un milliard de francs.
Si un tel jeu de chiffres, qui se compte en centaines de millions de francs, peut se justifier pour des services budgétaires et financiers qui y trouvent une source d'incertitude mais aussi le moyen de financer par des " annulations faciles " les collectifs budgétaires, il est difficilement acceptable pour le Parlement. La représentation nationale ne peut finalement guère savoir le montant exact de la subvention de l'Etat au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie. De même, votre rapporteur spécial regrette de ne pas avoir d'indication sur les autres ressources de cet établissement, ses dépenses réelles, etc.
b) L'aide médicale
Les sommes inscrites au titre de l'aide médicale d'Etat à l'article 20 du chapitre 46-82 diminuent de 145 millions de francs à 350 millions de francs (- 30 %). L'aide médicale de l'Etat n'intervient plus que pour les étrangers en situation irrégulière et les personnes soignées en France pour raison humanitaire. Cependant, cette dotation semble bien insuffisante en raison de l'existence de 900 millions de francs de dettes accumulées au 31 décembre 1999 qui seraient revenus à environ 800 millions de francs fin 2000. Même si certaines dettes ont pu être résorbées en gestion 2000, il y a là toujours une véritable " impasse budgétaire ".
3. Les prestations de solidarité
a) L'allocation de parent isolé
La contribution de l'Etat au financement de l'API figure à l'article 10 du chapitre 46-83. Les crédits augmentent de 7,1 % après une hausse de 2,8 % en 2000. Ils s'élèveront ainsi à 4,68 milliards de francs en 2001. Les 331 millions de francs de hausse s'expliquent par la revalorisation de la prestation (0,9 %), par la progression du nombre de bénéficiaires (0,5 %) et par l'existence de retards de paiement dont il faut espérer qu'ils disparaîtront.
Evolution des dépenses d'API en métropole
(en millions de francs)
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1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
|
Montant |
4.279 |
4.487 |
4.528 |
4.409 |
4.411 |
4.285 |
4.060 |
4.570 * |
4,680 |
|
Evolution |
+ 4,9 % |
+ 0,9 % |
- 2,61 |
- |
+ 2,9 % |
- 5,3 % |
+ 12,5 % |
+ 2,4 % |
* dont 400 millions de francs du décret de virement du 8 novembre 2000
Les crédits de l'API sont versés chaque trimestre conformément à un avenant à la convention du 2 mai 1994 liant l'Etat et l'ACOSS. La Cour des comptes note cependant dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1999 12 ( * ) : " la consommation réelle constatée dans les caisses d'allocations familiales fait ressortir dès 1999 une insuffisance de 366 millions de francs par rapport à la dotation initiale de 4.233 millions. Pour la part MSA, la dépense est de 26,5 millions de francs en 1999. Cette insuffisance s'explique par une sous-estimation de la dotation 1999. "
Cette dette de 400 millions de francs, à laquelle sont venues s'ajouter des insuffisances de crédits sur 2000 pour 450 millions de francs, a été réglée par le décret de virement du 8 novembre 2000 et par les crédits ouverts dans la seconde loi de finances rectificative pour 2000.
b) Le revenu minimum d'insertion
Les crédits consacrés à l'allocation du RMI (article 20 du chapitre 46-83) s'accroissent de 3,3 % (après une hausse de 8,7 % en 2000) et atteignent 29,65 milliards de francs contre 28,7 milliards de francs l'an passé.
Cette progression de 950 millions de francs est là aussi justifiée par la revalorisation de la prestation (0,9 %), et par l'existence de retards de paiement très importants qui ne sont pas compensés par la baisse attendue du nombre de bénéficiaires (0,7 %, première baisse depuis la création de l'allocation).
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L'évolution des bénéficiaires du RMI En métropole, le nombre de bénéficiaires du RMI est resté stable au premier semestre 2000. Cette évolution reflète la baisse du chômage et notamment celle du chômage non indemnisé 13 ( * ) . Néanmoins, la revalorisation du RMI (+ 2%) en début d'année 2000, en permettant à davantage de ménages d'accéder à la prestation, a atténué l'impact positif de la conjoncture économique : cette mesure aurait fait entrer environ 1 % d'allocataires supplémentaires. Passé l'effet de la revalorisation (janvier), les chiffres du RMI sont orientés à la baisse, présageant d'une diminution plus significative au second semestre 2000. Une diminution de 1,7 % en métropole du nombre d'allocataires est ainsi attendue pour la fin de l'année 2000 14 ( * ) . Néanmoins, la dynamique de la prestation dans les DOM reste un élément préoccupant, avec une augmentation de 4,2 % depuis le 1 er janvier, soit 5.400 allocataires, compensant très largement la légère baisse (1.200) observée en métropole. Même s'ils profitent davantage de l'activité économique, les jeunes restent encore nombreux au RMI, 26,2 % de l'effectif, contre 28 % en 1998 (métropole), en raison de la prise en charge moins fréquente par le système d'indemnisation du chômage de cette population. Le nombre d'allocataires présents depuis moins d'un an a également chuté (- 9 %) sous l'effet conjugué de la baisse des entrées et de la probabilité accrue de sortie des allocataires qui présentent une plus faible ancienneté au RMI. La baisse est particulièrement forte pour les allocataires de moins de 30 ans présents depuis moins d'un an, (- 12 %) pour lesquels les effets positifs s'additionnent. L'amélioration de la conjoncture se fait surtout sentir sur le nombre de personnes qui ont retrouvé un travail et qui cumulent, grâce au mécanisme de l'intéressement, revenu d'activité et allocation. Leur nombre est en très forte progression : + 17 %. Se sont ainsi en métropole désormais près de 140.000 allocataires, soit 14%, qui, grâce au mécanisme de l'intéressement, travaillent tout en conservant une partie ou la totalité de leur allocation. Les allocataires en intéressement perçoivent un complément de revenu moyen de 1.400 F, leur assurant une rémunération globale plus attractive et largement supérieur au niveau du RMI. La proportion de personnes couvertes par le RMI (allocataires, conjoints ou concubins, enfants) varie encore de 1 à 45 selon les départements. On constate une plus forte concentration des bénéficiaires dans les départements urbains, les plus fortes densités étant atteintes dans les départements du pourtour méditerranéen, dans le nord du pays, en Ile-de-France (Seine-Saint-Denis), et à l'ouest, en Charente et les départements de l'axe Gironde-Garonne. La carte du RMI recouvre en fait celle du chômage : les départements où la proportion de bénéficiaires du RMI est forte sont en général ceux où le taux de chômage est important. Les bénéficiaires du RMI sont en majorité des personnes vivant seules (60 % de l'effectif), surtout des hommes (415.000 hommes pour 226.000 femmes), le reste de l'effectif étant composé de familles monoparentales (22 %) et de personnes vivant en couple (20 % ). Les allocataires sont jeunes puisque un sur quatre a moins de trente ans, alors que la condition d'âge interdit l'entrée aux jeunes de moins de 25 ans sauf s'ils ont des enfants. Les plus de 60 ans sont à l'inverse sous représentés, ces personnes bénéficiant de départ à la retraite, pré-retraite ou du minimum vieillesse pour les plus démunis. Près de 20 % des allocataires ont au moins le niveau baccalauréat, mais plus de 40 % ne sont titulaires d'aucun diplôme. Le niveau de formation des allocataires reste ainsi inférieur à celui de la population générale. L'accès à un logement autonome reste un problème important pour une large partie des bénéficiaires : un tiers des allocataires sont hébergés chez des parents ou des amis et 10 % ne disposent pas d'un logement décent ou sont SDF. Le montant moyen du RMI perçu par les allocataires s'élève à 2.107 F. Le RMI est en effet versé pour des montants très différents, il s'agit en effet d'une allocation différentielle qui complète jusqu'à un niveau garanti les ressources du foyer. En 1999, le montant moyen perçu par les allocataires était de 2.100 F, moins de 50 % des allocataires percevaient moins de 2.500 F, et 13,4 % percevaient plus de 3.000 F. Le RMI entre en moyenne pour moitié dans les revenus des allocataires. Près d'un tiers des allocataires ne perçoit l'allocation que pendant moins de 6 mois, à l'inverse, plus d'un tiers reste dans le dispositif plus de quatre ans. Sur les 390.000 entrées au RMI, un tiers des allocataires perçoit l'allocation pendant moins de six mois. Comme dans la plupart des processus d'insertion, les chances de sortie sont plus élevées lorsque les allocataires sont jeunes, diplômés ou plus proche de l'emploi. Fin 1999, 28 % des allocataires étaient au RMI depuis moins d'un an. Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial |
On note cette année encore une grande stabilité du taux de contrat d'insertion qui s'établit pour la cinquième année consécutive à un peu plus de 50 %. Les disparités départementales restent importantes : le nombre de contrats signés demeure ainsi très insuffisant dans une dizaine de départements où le taux est inférieur à 30 %, alors que dans certains départements ruraux la quasi-totalité des allocataires possède un contrat en cours de validité 15 ( * ) . Les pratiques en matière de contrats d'insertion restent hétérogènes, les disparités départementales étant très fortes (le taux de contrats d'insertion varie ainsi de 9 % à plus de 100 %). Le taux de contrats tend à diminuer lorsque la population des bénéficiaires du département augmente.
Environ 30.000 suspensions d'allocation ont été prononcées en 1999. Elles représentent moins de 4 % des contrats signés et touchent moins de 3 % de l'effectif. Les disparités géographiques sur cet indicateur sont amplifiées par rapport à celles observées pour les contrats : globalement, la moitié des départements ont un taux de suspension supérieur à 3 %.
Les dépenses directement liées au RMI se sont élevées en 1999 à environ 52 milliards de francs dont 80% à la charge de l'Etat.
Récapitulatif des dépenses liées au RMI en 1999 (hors personnels)
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Etat |
Départements |
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Allocation RMI Mesures-emploi (e) Créance de proratisation DOM Majoration d'aide au logement (e) Exonération taxe d'habitation Aide médicale de l'Etat (e) |
30,4 8 0,8 1 1 0,45 |
|
|
Crédits d'insertion Assurance personnelle (e) Aide médicale (e) |
5,3 dont 0,8 pour l'aide médicale et 0,47 pour les DOM 2,7 3,1 y compris 0,8 prélevé sur CI |
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|
Total |
41,65 |
10,3 |
|
Total en % |
80 % |
20 % |
(e) estimation
L'Etat prend ainsi en charge les crédits relatifs à l'allocation de RMI qui ont évolué de la manière suivante en additionnant lois de finances initiale et mouvements réalisés en gestion :
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1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
8,668 |
14,32 |
13,16 |
16,63 |
19,21 |
22,02 |
23 |
24,23(1) |
26,22 |
31.9 (2) |
29,7 |
29,65 |
(1) L'exercice 1997 a bénéficié en outre d'un report de crédits de 179 MF non consommés en 1995, et 1996
(2) Dont 1,82 milliards pour couvrir les insuffisances 98)
Le taux d'accroissement plus élevé enregistré par les dépenses en 1998 a pour raison principale la décision du gouvernement de verser à titre exceptionnel aux allocataires à la fin de l'année 1998 une allocation forfaitaire correspondant à 3 % du montant annuel de leur allocation dans le but de leur faire partager les fruits de la croissance économique de 1998. La loi de finances initiale pour 1998 a été complétée en collectif budgétaire de 900 millions de francs. En 1999, l'attribution d'une nouvelle allocation forfaitaire de fin d'année pour un montant global de 1,6 milliard de francs explique également la forte augmentation des dépenses (+ 9,4 %). Par ailleurs les mesures décidées dans le cadre de la loi de lutte contre les exclusions ont également contribué à accroître les dépenses pour 1999. Le coût prévisionnel et provisoire des dépenses d'allocation RMI pour 2000 est estimé à la fin du second semestre 2000 à 29,7 milliards de francs. Il comprend les dépenses d'allocation versées par les CAF ainsi que par les caisses de mutualité sociale agricole pour la France entière (métropole et DOM).
Le montant de la dotation prévue dans le projet de loi de finances pour 2001 est 29,65 milliards de francs, soit une hausse 3,7 % par rapport à la loi de finances initiale 2000. Elle prend en considération une revalorisation du montant de l'allocation de 0,9 % au 1er janvier 2001 compte tenu du rythme de l'inflation et une diminution sur l'année de 0,7 % du nombre d'allocataires du RMI et l'activation de mesures pour l'emploi en faveur des bénéficiaires du RMI. Les prévisions de baisse du RMI ont été réalisées à partir des hypothèses d'une diminution de 168.000 et 84.000 des demandeurs d'emplois en 2000 et 2001 et d'un taux de couverture d'indemnisation du chômage inchangé.
L'Etat prend aussi en charge les crédits d'insertion pour les DOM, les dépenses de financement des mesures emploi soit un montant global estimé à 8 milliards de francs en 1999. Les autres dépenses pour les bénéficiaires du RMI réalisées par l'Etat concernent : les majorations d'aide au logement (un milliard de francs en 1999) ; l'aide médicale au profit des personnes sans résidence stable financée par l'Etat (450 millions de francs en 1999) ; l'exonération de la taxe d'habitation (992 millions de francs en 1999).
Les départements quant à eux prennent en charge les crédits d'insertion, ayant l'obligation légale d'inscrire à leurs budgets un montant égal à 20% des sommes versées par l'Etat l'année précédente au titre de l'allocation. Les crédits d'insertion s'élèvent à 4,8 milliards de francs en 1999 en métropole et à 472 millions de francs dans les DOM. Le dispositif a évolué avec la mise en place de la CMU à partir du 1 er janvier 2000 qui s'est traduite par un transfert de compétences de départements vers l'Etat : les obligations des départements en matière d'inscription de crédits d'insertion ont été réduites de 20 % à 17 % en métropole et à 16,25 % dans les DOM. Les crédits engagés par les départements pour permettre l'accès aux soins des bénéficiaires du RMI s'étaient élevés à 5,8 milliards de francs en 1999.
4. Les subventions d'équipement social
Avec 30 millions de francs d'autorisations de programme contre 50,8 millions en 2000 et 75,1 millions en 1999, les établissements de réinsertion sociale et professionnelle (article 40 du chapitre 66-20) voient leurs possibilités d'engagement diminuer de 41 % (après une baisse de 34 % en 2000). Les crédits de paiement diminuent eux aussi fortement de 53,86 à 29,75 millions de francs (baisse de 44,7 %).
Les locaux abritant les CHRS sont en effet souvent vétustes. Il est donc nécessaire de les rénover afin de pouvoir accueillir les personnes avec toute la dignité nécessaire. Bien que n'ayant pas fait l'objet d'une contractualisation dans le cadre du XIe plan, les crédits de l'article 40 ont progressé ces dernières années : 25 millions de francs en 1997, 30 millions en 1998 et 75 millions en 1999. Le mouvement s'est cependant aujourd'hui inversé.
La rénovation des CHRS est théoriquement une priorité gouvernementale qui accompagne le programme de lutte contre les exclusions. Aussi, les crédits de l'article 40 du chapitre 66-20 ont-ils été proposés à la contractualisation dans le cadre du XIIè contrat de plan État / Régions 2000-2006. Chaque année, 50 millions de francs devraient être inscrits à ce titre dans les projets de loi de finances selon les réponses apportées à votre rapporteur spécial.
Votre rapporteur spécial est très surpris de voir cet engagement travesti dès la première année : alors que l'encre des contrats de plan sèche encore, le projet de budget 2001 les viole. Il restera donc extrêmement attentif à cette question importante.
* 11 Une étude de la Caisse nationale d'assurance maladie parue en octobre 2000 montre ainsi que les bénéficiaires de la CMU ont présenté en 2000 2.340 francs au remboursement sur les 5 premiers mois de l'année contre 1.906 francs pour un assuré comparable du régime général.
* 12 Page 169.
* 13 -1,2 % au premier trimestre
* 14 Prévisions DREES, note 23/02/2000
* 15 Cependant si l'insertion des bénéficiaires du RMI est le plus souvent formalisée par un contrat d'insertion, le nombre de signataires d'un contrat ne reflète qu'imparfaitement l'aide à l'insertion effective. Le taux de contrats d'insertion n'en reste pas moins un bon indicateur du suivi des allocataires dans un département. Il garantit en effet des contacts et un diagnostic régulier de la situation de l'allocataire par l'instructeur.